1. Einleitung:

Welche Rolle spielen Bürokratien im Entscheidungsprozess deutscher Außenpolitik während Krisensituationen?

Diese Frage versuchen wir im Folgenden zu analysieren, hierzu werden verschiedene Theorien und Ansätze beleuchtet und diese dann am Beispiel der deutschen NATO-Mitgliedschaft im Prozess der „Zwei-plus-Vier“-Verträge dargestellt.

2. Theorie

Um Entscheidungsprozesse in Krisensituationen in der Außenpolitik theoretisch untersuchen zu können, reicht es nicht aus, mit dem so genannten Modell des rationalen Akteurs zu arbeiten, da individuelle Akteure mit unterschiedlichen Lösungsstrategien handeln und nicht ein einheitlicher Akteur namens Deutschland mit konkreten Zielen und Plänen, die unter allen Bedingungen durchgesetzt werden sollen. ² Für die Analyse von Krisenentscheidungen ist es wichtig, die so genannte „black box“ ³ der politischen Handlungen zu öffnen und die „Prozesse im Inneren eines Staates“ ⁴ zu untersuchen, d.h. die Funktionen, Arbeits- und Wirkungsweisen von Bürokratien.

Zu Beginn der Ausarbeitung ist eine Begriffsklärung notwendig: Was sind Bürokratien? Der Begriff der Bürokratie stammt aus dem französischen bureu (= Schreibtisch, Schreibstube) und dem griechischen kratein (= herrschen). ⁵ Heutzutage steht der Begriff vor allem für Verwaltung, insbesondere öffentliche Verwaltung (z.B. Ämter und Behörden) und dem Verwaltungsapparat (z.B. Beamte). Besondere Bedeutung erlangte der Bürokratie-Begriff durch Max Weber. Bei ihm wird eine bürokratische Organisation durch: 1) Trennung von Amt und Person, 2) hierarchische Unter- und Überordnung der Dienstposten, 3) festgelegte Kompetenzen und Regelgebundenheit des Verwaltungshandelns und somit interne Programmierbarkeit, Berechenbarkeit und gerichtliche Kontrollierbarkeit, 4) Schriftlichkeit und Überprüfbarkeit der internen und externen Kommunikation der Verwaltung und 5) feste Anstellung von fachlich ausgebildetem Personal definiert. ⁶ Bürokratien sind somit Verwaltungsapparate mit einer bestimmten Aufgabe und Funktion, welche von fachlich ausgebildetem Personal geleitet werden. 7

² Vgl. Hellmann (2003): S.3f.

³ Ebd.: S.4.

⁴ Ebd.: S.4.

⁵ Schmidt: S.183.

⁶ Ebd.: S. 183.

⁷ Im weiteren Text sind mit Bürokratien das Bundesaußenministerium, das Bundesverteidigungsministerium und

das Bundeskanzleramt gemeint.

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Bürokratien wurden im Hinblick auf ihre Problemlösungs- und Innovationsfähigkeit sowie auf ihre demokratische Verantwortlichkeit vielfach negativ beurteilt, ⁸ da sie „als Faktoren mit eingeschränkter Rationalität“ gesehen wurden, die „Entscheidungen durch die in Organisationen ablaufenden Routineverfahren und inneradministrative Verhandlungen beeinflussen.“ ⁹ Positiv zu beurteilen sind bürokratische Organisationen bzw. Institutionen in Hinblick auf ihr „Eigenleben“ ¹⁰ , da sie dadurch eine „gewisse Resistenz“ gegenüber den Schwankungen in den zwischenstaatlichen Beziehungen der Gipfeldiplomatie haben. ¹¹ Bezugnehmend auf die Untersuchungen von Snyder, Allison, Halperin, Haftendorn ¹² können „organisatorische Prozesse und bürokratische Politik von hoher Bedeutung für das außenpolitische Handeln von Staaten sein.“ 13

Des Weiteren ´dienen „Bürokratische Strukturen als intervenierende Variable“ und sind neben Macht- und Interessenkonstellationen ein weiterer Bedingungsfaktor für kooperatives Verhalten von Nationalstaaten in den Internationalen Beziehungen.` 14

Den s.g. Bürokratischen Regimen ¹⁵ werden fünf zentrale Funktionen zugeschrieben. Erstens schaffen sie Vertrauen, da sie die Erwartungen aller beteiligten Akteure in Hinblick auf den gegenseitigen Austausch und die kooperativen Politikergebnisse stabilisieren, wodurch sie zugleich auch Unsicherheit reduzieren und aufgrund des Verhaltenskodexes bestimmte Verhaltensweisen verhindern. Zweitens dienen bürokratische Regime dazu, den Informationsfluss zu erhöhen und zu verbessern, da die Handlungen routinemäßig stattfinden und die Informationswege speziell strukturiert sind. Drittens verringern bürokratische Regime die Transaktionskosten (materiell, personell und organisatorisch), da sie Foren und Strukturen für die zwischenstaatliche Interaktion schaffen und diese auch dauerhaft zur Verfügung stehen. Viertens erhöhen bürokratische Regime die politischen Kosten für nicht-kooperatives Verhalten, weil Staaten bei nicht regimekonformen Verhalten sowohl von bestimmten Informationskanälen zukünftig ausgeschlossen werden könnten als auch ihre Glaubwürdigkeit einbüßen würden. Des Weiteren verkürzen bürokratische Regime die Regelungszeiträume

⁸ Vgl. Paulsen, Colschen, Wagner: S.5.

⁹ Ebd.: S.5.

¹⁰ Ebd.: S.5.

¹¹ Ebd.: S.5.

¹² Paulsen/Colschen/Wagner: S.5.

¹³ Ebd.: S.5.

¹⁴ Ebd.: S.7.

¹⁵ Definition von Bürokratischen Regimen nach Paulsen/Colschen/Wagner: „Institutionalisierte, norm- und

regelgeleitete Form der Kooperation zwischen den außenpolitischen Bürokratien zweier Staaten, die der

politischen Bearbeitung von Konflikten in den internationalen Beziehungen dient.“ (Ebd.: S.6)

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von Konfliktgegenständen, da die Rahmenbedingungen bereits strukturiert und handlungsgeleitende Normen nicht mehr klärungsbedürftig sind. 16

Nach Hellmann gibt es verschiedene Typen von Entscheidungssituationen und Mechanismen politischer Entscheidungsfindung. Hellmann fasst diese unter Routineentscheidungen, Planungsentscheidungen und Krisenentscheidungen zusammen. 17

Der Begriff „Routineentscheidungen“ umfasst das Alltagsgeschäft der Diplomatie, darunter fallen Länderberichte und z.B. die protokollarische Vorbereitung eines Staatsbesuches etc. 18

Ungleich wichtiger sind die von Hellmann so genannten Planungsentscheidungen. Mit Planungsentscheidungen werden die Strategien der Außenpolitik erarbeitet, welche die Ausrichtung derselben längerfristig beeinflussen können. Das Spezifische an diesen Planungsentscheidungen ist ihre Zukunftsorientierung. ¹⁹ Hierzu werden ähnlich wie in einem Generalstab verschieden Szenarien entwickelt und durchgespielt. Diese Szenarien müssen aber nicht immer unmittelbaren Anwendungscharakter haben, sondern sie dienen in erster Linie dazu, auf Abruf bereitzustehen. Dies ermöglicht es einer Bürokratie, im Bedarfsfalle schnell zu Handeln und ggf. eine andere Strategie zu wählen. Prägend für diese Art ist das Motto: „Jeder Plan scheitert bei Feindkontakt, daher ist es besser viele Pläne zu haben“.

Die dritte Art der Entscheidungen sind die so genannten Krisenentscheidungen. ²⁰ Hierbei handelt es sich ausnahmslos um Entscheidungen von weitreichender Bedeutung. Wie der Name schon sagt, ist das Vorhandensein einer Krise unabdingbar. Wobei aber der Begriff „Krise“ nicht zu eng gefasst werden darf. Es reicht in diesem Sinne schon aus, wenn eine Situation in der Außenpolitik nicht oder nur unzureichend vorhersehbar war. Nach Hellmann ist außenpolitisches Handeln in Krisen daher zunächst eine Reaktion auf eine solche Krisensituation. ²¹ Ein weiteres Kennzeichen für Krisenentscheidungen ist, dass häufig nur eine kleine Anzahl an Individuen an der Entscheidungsfindung beteiligt sind. Auch dieses Kennzeichen darf man nicht zu eng fassen. Krisenentscheidungen sind mit Sicherheit die bekanntesten Entscheidungen. Denn mit solchen Entscheidungen sind doch meistens die Namen von bekannten Persönlichkeiten verbunden.

¹⁶ Vgl. Paulsen/Colschen/Wagner: S.8f.

¹⁷ Vgl. Hellmann (2003): S.11 ff.

¹⁸ Vgl. Ebd.: S.11.

¹⁹ Vgl. Ebd.: S.12.

²⁰ Vgl. Ebd.: S.19.

²¹ Vgl. Ebd.: S. 19.

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3. Beispiel „Zwei-plus-Vier“-Verträge

Die Bedeutung und die Wirkungen von Bürokratien lassen sich nicht eindeutig untersuchen und somit schwer nachweisen. Dies soll nun exemplarisch anhand des Beispiels der Frage der deutschen NATO-Mitgliedschaft im Prozess der „Zwei-plus-Vier“-Verträge dargestellt werden.

3.1 Die meisten Entscheidungen, die während der Verhandlungen im o.g. Prozess getroffen wurden, waren so genannte Krisenentscheidungen. Wie oben erläutert, bedeutet dies nach Hellmanns Theorie, dass an der Entscheidungsfindung häufig nur eine kleine Anzahl an Individuen (hier: Bundeskanzler Helmut Kohl, Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher und Bundesverteidigungsminister Gerhard Stoltenberg) beteiligt sind und diese aufgrund des Zeit- und Handlungsdrucks kaum mit Routineverfahren arbeiten konnten. 22

Darstellung der Ereignisse ²³ : Die US-Regierung machte bereits Ende 1989 deutlich, 3.2

dass sie eine Vereinigung der beiden deutschen Staaten unterstütze, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt würden, d.h. u.a., dass das vereinte Deutschland Mitglied der NATO bleiben würde, was die UDSSR zu diesem Zeitpunkt strikt ablehnte. Innerhalb der Bundesregierung herrschte Anfang 1990 keine Einigkeit darüber, ob sowohl die deutsche Einheit als auch eine Vollmitgliedschaft in der NATO möglich sei. Bundesaußenminister H-D. Genscher glaubte nicht daran, dass beides möglich sein würde. Bundeskanzler H. Kohl äußerte sich dazu nicht. Zwischen Genscher und Kohl herrschte Misstrauen, weil Genscher nicht in die 10-Punkte-Initiative Kohls eingeweiht war, dadurch wurden viele Schritte nicht zwischen Kanzleramt und Auswärtigem Amt koordiniert. Der Bundesverteidigungsminister G. Stoltenberg forderte die Ausweitung der NATO-Mitgliedschaft auf das gesamte Deutschland im Falle einer Vereinigung. Genscher setzte sich mit seiner Ansicht gegenüber Stoltenberg durch und zunächst war die offizielle Position der Bundesregierung, dass das NATO-Territorium nicht nach Osten ausgedehnt werden sollte. Der Leiter der außenpolitischen Abteilung im Kanzleramt Horst Teltschik arbeitete aber in enger Abstimmung mit Beratern der US-Regierung darauf hin, dass Kohl während seines Besuchs in Camp David am 23. und 24.02.1990 die US-Linie akzeptierte und dies auch öffentlich bekannte. US-Präsident G. Bush übte während des Besuchs Druck auf Kohl aus,

²² Vgl. Hellmann (2003): S.19.

²³ Darstellung in Anlehnung an Hellmann (2003). Vgl. ebd.: Kapitel: 3.5.

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wohlwissend, dass einflussreiche Kräfte in der Bundesregierung den US-Kurs unterstützten. Kohl lenkte schließlich ein. 3.3 Hellmann wie auch Paulsen/Colschen/Wagner sind der Meinung, dass bürokratische Akteure bei Krisenentscheidungen wichtig sein können. ²⁴ Die vorherige enge Abstimmung zwischen Beratern und Vertretern der Ministerialbürokratie des Kanzleramtes und des Weißen Hauses nahmen wesentlichen Einfluss auf die letztendliche Entscheidung Kohls. Der rasche und weitgehend reibungslose Ablauf der Verhandlungen ist auf das Netzwerk von Kontakten und Abstimmungsverfahren zwischen den nationalen Bürokratien, zurückzuführen und wäre ohne diese institutionalisierten bürokratischen Kommunikations- und Kooperationsstrukturen nicht ohne Weiteres möglich gewesen. 25

4. Fazit

Die Bedeutung und die Wirkungen von Bürokratien lassen sich nicht eindeutig untersuchen und somit schwer nachweisen. Dies liegt erstens daran, dass es sich um einen Themenkomplex handelt, welcher nicht immer nachweisbar ist, da Bürokratien sich u.a. gerade durch ihre effiziente Arbeit im Hintergrund auszeichnen. Zweitens sind Dokumente und Belege von bürokratischen Handlungen in der Außenpolitik für die politische Forschung schlecht oder gar nicht zugänglich.

Bürokratien werden in Alltagssituationen meist negativ bewertet, da sie Vorgänge oft verkomplizieren und verlangsamen. Eine Untersuchung von Krisensituationen und Krisenentscheidungen scheint auf den ersten Blick sehr viel interessanter, sind doch auch immer Personen / Persönlichkeiten damit verbunden. So nennt man schließlich Alt-Bundeskanzler Kohl auch den „Kanzler der Einheit“.

Am o.g. Beispiel der „Zwei-plus-Vier“-Verträge wird aber deutlich, dass Bürokratien in Krisensituationen in der deutschen Außenpolitik wichtig sind, da man aufgrund des Zeit- und Handlungsdrucks nicht immer davon ausgehen kann, dass politische Akteure rational und wohl überlegt handeln. Daher dienen Bürokratien bei Krisenentscheidungen auch als Kontrollinstanz.

²⁴ Vgl. Hellmann (2003): S.23.

²⁵ Vgl. Paulsen/Colschen/Wagner: S.4.

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5. Thesen:

• Bürokratien handeln aufgrund ihrer Abstimmungs- und Routineverfahren rational.

Sie tragen so zur Stabilisierung der Staaten und deren Beziehungen untereinander bei. Ohne Bürokratien gibt es daher keine Kontinuität in den internationalen Beziehungen.

• Das Vorhandensein von Bürokratien fördert das gegenseitige Vertrauen von Staaten. Durch ihre Kontrollfunktion über politische Akteure verhindern sie, dass diese langjährige bestehende Beziehungen quasi über Nacht vollständig zerstören.

So ist z. B. das Klima zwischen den USA und Deutschland auf der Arbeitsebene (Bundesaußenministerium und Bundesverteidigungsministerium etc.) hervorragend, während es auf der Ebene der Individuen (Präsident Bush und Bundeskanzler Schröder) seit dem Golfkrieg (im Jahre 2003) getrübt ist.

• Die alleinige Würdigung des Alt-Bundeskanzlers Helmut Kohl als „Kanzler der Einheit“ ist in dieser Art und Weise nicht korrekt. Vielmehr siegte das gesamte politische System der BRD und das der westlichen Verbündeten.

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