INHALT

1.  Einleitung.  3

2.  Der polnische Arbeitsmarkt  5

2.1.  Entwicklung und Besonderheiten des polnischen Arbeitsmarktes.  5

2.1.1.  Beschäftigungsentwicklung und Arbeitslosigkeit  6

2.1.2.  Wachstum, Produktivität und Lohnentwicklung  8

2.2.  Die Herausforderungen des EU-Beitritts.  9

2.2.1.  Gesamteuropäische Beschäftigungsentwicklung.  9

2.2.2.  Lohnfindung, Mindestlöhne und Beschäftigungsschutz.  11

2.2.3.  Besteuerung der Arbeitseinkommen und Lohnersatzleistungen.  14

2.2.4.  Qualifikation des Humankapitals.  17

3.  Theoretische Grundlagen.  18

3.1.  Das Modell der komparativen Kostenvorteile  18

3.2.  Das Heckscher-Ohlin-Samuelson Modell  20

3.3.  Neue Außenhandelstheorie und regionale Standorttheorie  21

3.4.  Faktormobilität  23

3.5.  Migrationstheorie.  24

4.  Mögliche Auswirkungen des EU-Beitritts auf die Arbeitsmärkte.  27

4.1.  Einkommensunterschiede, Faktorausstattungsgefälle und Konvergenz  27

4.2.  Außenhandelseffekte.  29

4.2.1.  Bisherige Entwicklung des Außenhandels  29

4.2.2.  Spezialisierungsmuster.  30

4.2.3.  Künftige Entwicklung des Außenhandels  32

4.2.4.  Einfluss auf Beschäftigung und Einkommen  33

4.3.  Effekte durch ausländische Direktinvestitionen  36

4.3.1.  Motive, Kriterien und Wirkungen Ausländischer Direktinvestitionen.  37

4.3.2.  Umfang und Bedeutung der ADI in Polen  38

4.3.3.  Einfluss Beschäftigung und Einkommen.  39

4.4.  Migrationseffekte.  40

4.4.1.  Bisherige Entwicklungen.  41

4.4.2.  Bestimmungsfaktoren der Migration.  42

4.4.3.  Quantitative Bestimmung des Migrationspotentials  45

4.4.4.  Übergangsregelungen.  46

4.4.5.  Auswirkungen auf Beschäftigung und Einkommen.  48

5.  Zusammenfassung  50

6.  Literatur.  55

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1. Einleitung

Seit dem zweiten Kopenhagener Gipfel im Dezember 2002 steht es fest: Die Europäische Union (EU) wird um zehn weitere Staaten erweitert. 75 Millionen Menschen aus den acht mittel- und osteuropäischen Staaten Estland, Litauen, Lettland, Polen, Slowenien, die Slowakei, die Tschechische Republik und Ungarn sowie den südeuropäischen Staaten Malta und Zypern werden im Jahre 2004 der Europäischen Union beitreten. Die oft als ‚Osterweiterung’ bezeichnete Erweiterung ist nach der Europäischen Währungsunion die nächste große Herausforderung für die Staatengemeinschaft, denn noch bei keiner der vergangenen Erweiterungsrunden galt es, Volkwirtschaften mit einer derart großen Differenz hinsichtlich des Bruttoinlandsproduktes (BIP) und der Pro-Kopf-Einkommen aufzunehmen.

Die politische Akzeptanz der Erweiterung scheint trotz zahlreich vorgetragener Bedenken hinsichtlich der entstehenden Kosten in den EU-Mitgliedsländern stabil, während die Gruppe der Beitrittsgegner in den Beitrittsländern immer kleiner wird. So kann man davon ausgehen, dass die Referenden, die im kommenden Jahr abgehalten werden, an der Zustimmung zum Beitritt nichts ändern werden. Nicht zuletzt die vergangenen Verhandlungserfolge Polens bei der finalen Pokerrunde in Kopenhagen scheinen den Beitrittsgegnern den Wind aus den Segeln zu nehmen - die meisten beugen sich der wohl unausweichlichen Konsequenz eines näher zusammenrückenden Europas.

Während die gesamte politische Führung der EU und der Beitrittsländer die historische Bedeutung und Chance herausstellen, dreht sich die alltägliche Debatte in den ‚alten’ Mitgliedsländer seit Beginn der Verhandlungen auch um die Befürchtung, mit der Erweiterung entstünden enorm hohe Kosten. Weite Teile der Bevölkerung fürchten eine gewaltige Wanderungsbewegung aus den mittel- und osteuropäischen Ländern (MO E-Länder) auf die reiche Festung Europa zurollen, während eine Vielzahl der Unternehmer im Überschuss der billigen Arbeitskräfte eine Verschärfung des europäischen Standortwettbewerbes sehen. Was bedeutet die Erweiterung der EU für den in den Augen der Bevölkerung so enorm wichtigen Bereich der Arbeitsmärkte auf beiden Seiten? Die arbeitsmarktpolitische Dimension der EU-Osterweiterung berührt die Ängste der EU-Bevölkerung und nährt zahlreiche Hoffnungen der neuen Beitrittsländer.

In dieser Arbeit steht Polen als größtes, mit über 38 Mio. Einwohnern bevölkerungsreichstes und ökonomisch bedeutendstes Beitrittsland im Mittelpunkt der Betrachtung. Der erste Teil dieser Arbeit soll Aufschluss darüber geben, in welchem Zustand sich der polnische Arbeitsmarkt befindet und in welchen Bereichen die Herausforderungen des EU-Beitritts liegen, wobei hier die institutionellen Hürden und die mikroökonomischen Reformansätze im Vordergrund der Betrachtung stehen. Im zweiten Abschnitt geht es um die Frage, inwieweit sich die bevorstehende Erweiterung auf die Einkommen und die Beschäft igung vor allem in den ‚alten’ Mitgliedsstaaten auswirkt. Kommt es tatsächlich zu so entscheidenden

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Veränderungen, sowohl im positiven als auch im negativen Sinn? Müssen die EU-Mitgliedländer tatsächlich die Erweiterung fürchten oder ist trotz der zahllosen Bedenken eine gewisse Gelassenheit angesichts dieser historisch unvergleichlichen Erweiterung angebracht?

Um diese Frage zu beantworten, steht am Anfang des zweiten Teiles eine Einführung über die theoretischen Grundlagen, mit der die ökonomische Theorie mögliche wirtschaftliche Folgewirkungen der Erweiterungen vorherzusagen versucht. Anschließend werden die verteilungspolitischen Auswirkungen auf Einkommen und Beschäftigung anhand der künftigen Entwicklung des Außenhandels, der Kapitalflüsse durch Ausländische Direktinvestitionen (ADI) und der Arbeitskräftewanderungen untersucht. In jedem der drei Integrationsdimensionen Güterhandel, ADI und Migration werden zuerst die bisherigen Entwicklungen skizziert, wesentliche Einflussfaktoren bestimmt und letztlich Auswirkungen auf B eschäftigung und Einkommen dargestellt und, wenn möglich, quantifiziert.

In vielen Bereichen dieser Arbeit steht Polen als Beispiel für die Gesamtheit der MOE- Länder, soweit eine Verallgemeinerung möglich bzw. zulässig ist, was vor allem bei transformationsspezifischen Entwicklungsmustern der Fall ist. Auf Gebieten, in denen keine polenspezifische Informationen oder Forschungsergebnisse zur Verfügung standen, ist die Entwicklung in den gesamten MOE-Ländern exe mplarisch auf die Entwicklung Polens übertragen worden

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2. Der polnische Arbeitsmarkt

Polen steht nach über zehn Jahren des Übergangs von der Planwirtschaft in ein marktwirtschaftliches System wieder vor einer neuen Herausforderung. Der EU - Beitritt wird das ohnehin von Umbruch und Strukturwandel gekennzeichnete Wirtschaftssystem Polens erneut verändern, wobei gerade die bevorstehenden Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt am deutlichsten zu spüren sein werden, denn nach allen rechtlichen, politischen und wirtschaftlichen Reformen und der Liberalisierung der Güter- und Kapitalmärkte ist dies der am wenigsten integrierte Faktormarkt. Die Beschäftigungsentwicklung in Polen ist seit dem Überwinden der Transformationsrezession mehr als unbefriedigend. Die hohe Arbeitslosigkeit, die im Jahre 2001 wieder eine Höchstmarke von 18,4% erreichte, kann als eines der größten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Probleme Polens bezeichnet werden. ¹ Im Folgenden sollen zunächst die Gründe für die hohe Arbeitslosigkeit und die Entwicklung des Arbeitsmarktes im Zuge des Trans-formationsprozesses erläutert werden. Anschließend werden Struktur der Arbeitslosigkeit und die Bedeutung von Wachstum, Produktivität und Lohnentwicklung für die Beschäftigungsentwicklung untersucht. Die Analyse des polnischen Arbeitsmarktes wird schließlich mit einem Überblick über die arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen des EU-Beitritts ergänzt, wobei hier der strukturelle Reformbedarf und die institutionellen Rahmenbedingungen im Vordergrund der Betrachtung stehen.

2.1. Entwicklung und Besonderheiten des polnischen Arbeitsmarktes

Wie in allen anderen MOE-Ländern kam es in Polen im Zuge der Transformationsrezession zu Beginn und Mitte der 90-er Jahre zu einem massiven Stellenabbau. Die Nachfrageverlagerung durch die rasche Handelsliberalisierung, der Zusammenbruch des auf Verrechnungspreisen basierenden Rates für gege nseitige Wirtschaftshilfe (RGW) und institutionelle Schwächen des Arbeitsmarktes sind nur einige Gründe, weshalb es zu einem derart starken Einbruch bei Produktion und Beschäftigung kam. ² Die Hauptursache für den drastischen Beschäftigungsrückgang lag im transformationsbedingten Abbau der für die Planwirtschaften Mittel- und Osteuropas typischen Überbeschäftigung, der mitunter in Polen am stärksten vorangetrieben wurde. Auch konnte eine deutliche Verzögerung festgestellt werden, mit der die Arbeitsnachfrage beim Übergang von unproduktiven auf produktive Bereiche reagierte, was die erheblichen strukturellen Änderungen verdeutlichen, mit der die Produktion aus unrentablen, unproduktiven Bereichen in Sektoren mit höherer Arbeitsproduktivität verlagert wurde. Die damit verbundene Erhöhung der Produktion machte sich erst nach einiger Zeit bei der Beschäftigung bemerkbar. 3

¹ Vgl. EU - Ko mmission (2002), S. 43.

² Vgl. Knogler (2002), S. 1.

³ Vgl. Knogler, M. (2001), S. 9 ff.

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2.1.1. Beschäftigungsentwicklung und Arbeitslosigkeit

Nach dem massiven Stellenabbau in den Jahren 1990 bis 1994 verringerte sich die Arbeitslosigkeit in Polen von 16,0% im Jahre 1994 auf 10,4% in 1998, wobei der Rückgang der Arbeitslosigkeit Mitte der 90-er Jahre eher auf die Beschränkung der Arbeitslosenunterstützung, denn als Folge einer Erholung der Arbeitsmärkte zurückzuführen war. ⁴ Es kam auch zu einer Zunahme der Nicht-Partizipation am Arbeitsmarkt, wodurch viele Arbeitslose vollständig aus dem Erwerbsleben ausschieden, ⁵ was den gleichzeitigen Rückgang der Beschäftigung und der Arbeitslosigkeit erklärt. ⁶ Im Laufe der letzten Jahre stieg die Arbeitslosenquote durch eine Kombination konjunktureller, struktureller und demographischer Fak-toren wieder von etwa 11 % im Jahr 1997 auf hohe 18,4 % im Jahr 2001. ⁷ Dies zeigt, in welcher Geschwindigkeit Arbeitsplätze in Polen vernichtet werden und wie sich diese Entwicklung durch die jüngsten Unternehmensumstrukturierungen und in geringerem Umfang auch durch die Zunahme der E rwerbsbevölkerung beschleunigt hat. ⁸ Die Erwerbsquote Polens, als Gradmesser der Nutzung des Arbeitskräftepotenzials bzw. über das zur Verfügung stehende Arbeitskräfteangebot, entsprach 1998 etwa dem der EU (61,1%) und war 2001 mit 66 % gemessen an den Wachstumsraten der letzten Jahre immer noch durchweg niedrig. Die Langzeitarbeitslosigkeit ist ebenfalls nach wie vor hoch und tendenziell steigend. ⁹ In 2001 erreichte der Anteil der Langzeitarbeitslosen 50% der Erwerbslosen bzw. 9,2% der Erwerbsbevölkerung. Wie in Deutschland auch, ist die Arbeitslosigkeit in Polen stark an das Bildungsniveau gekoppelt. ¹⁰ So verfügten 22,3% der Erwerbslosen im Jahr 2001 über eine schlechte Ausbildung. ¹¹ Gerade Jugendliche sind am stärksten von der Arbeitslosigkeit betroffe n: Im Jahr 2001 waren durchschnittlich 41% der Erwerbslosen Jugendliche, ¹² darunter vor allem Schulabgänger ohne Berufserfahrung, bzw. schlecht qualifizierte Jugendliche. ¹³ Selbst in Zeiten sinkender Arbeit slosigkeit erwies sich die Jugendarbeitslosigkeit als äußerst hartnäckig und stellt somit ein zentrales Problem in Polen dar, ¹⁴ denn zwischen 1996 und 1998 verringerte sich die Jugendarbeitslosigkeit von 28,4% nur auf 26,7%. ¹⁵ Auch sind Jugendlichem im Gegensatz zu westlichen Industriestaaten vor allem in der Gruppe der Langzeitarbeitslosen überdurchschnittlich vertreten, was auf die erheblichen strukturellen Defizite des polnischen Arbeitsmarktes hindeutet. 16

⁴ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 38.

⁵ Vgl. ebd., S. 34 f.

⁶ Vgl. European Commission (2001), S. 7.

⁷ Vgl. EU - Kommission (2002), S. 43.

⁸ Vgl. ebd.

⁹ Vgl. EU - Kommission (2002), S. 101.

¹⁰ Vgl. Sinn, H.W., et al. (2001), S. 72.

¹¹ Vgl. EU - Kommission (2002), S. 44.

¹² Vgl. ebd.

¹³ Vgl. Kwiatkowski, E., et al. (2001), S. 19 f.

¹⁴ Vgl. ebd.

¹⁵ Vgl. Sinn, H.W., et al. (2001), S. 56.

¹⁶ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 44.

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Unternehmensumstrukturierungen, neue Managementmethoden, die Erneuerung des Kapitalstocks und der Abbau der erwähnten Überkapazitäten haben massiv Arbeitsplätze vernichtet. ¹⁷ Dieser Prozess ist zwar von allen MOE-Ländern in Polen am weitesten vorangeschritten, aber bis heute noch nicht abgeschlossen. Gerade in Großbetrieben unter staatlichem Einfluss und in den Problembereichen Bergbau, Landwirtschaft und Stahlindustrie ist noch mit weiteren Freisetzungen zu rechnen. ¹⁸ Denn gerade in der Landwirtschaft, die in diesem Zusammenhang oft als soziales Auffangnetz dient, ist die versteckte Arbeitslosigkeit enorm hoch. ¹⁹ Zwar wurden auch hier Stellen abgebaut, doch beträgt der Beschäftigungsanteil der Landwirtschaft 2001 immer noch fast 20 %, was gegenüber 20,5 % im Jahr 1997 keinen ne nnenswerten Rückgang darstellt. ²⁰ Einer positiven Beschäftigungsentwicklung stand bis her noch eine andere transformationsspezifische Hürde gegenüber: der Übergang vom hohen Beschäftigungsanteil des öffentlichen Bereichs hin zum privaten Sektor. In Polen wurden nämlich von 1989 bis 1995 im öffentlichen Bereich 3,6 Mio. Beschäftigte entlassen, während die Beschäftigung im privaten Sektor um nur 1,38 Mio. zunahm. Auch dieser Reallokationsprozess ist daher noch längst nicht abgeschlossen. ²¹ Die sektorale Struktur der Wirtschaft verändert sich seit 1997 überdies nur langsam: Während die Bruttowertschöpfung im Agrarsektor zwischen 1997 bis 2001 um 9% zurückging und sich die Industrieproduktion um 14% erhöhte, nahm der private Dienstleistungssektor zwar immerhin um 21% zu, doch le ider nicht stark genug, um die freigesetzten Arbeitskräfte aus den anderen Bereichen aufzunehmen. ²² Der Dienstleistungssektor gilt in Polen ohnehin noch als vergleichsweise unterentwickelt, wodurch hier künftig mit einem stärkeren Ausbau zu rechnen ist. 23

Ein weiterer Grund, weshalb die Beschäftigung nicht annähernd so stieg wie es die Wachstumsraten hoffen ließen, war der verbreitete ‚Mismatch’ von Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot aufgrund fehlender Mobilität der Arbeitskräfte, die zu erheblicher regionaler Segmentierung des polnischen A rbeitsmarktes geführt hat. ²⁴ Die regionalen Disparitäten blieben in den 90-er Jahren in Polen weitestgehend konstant, wobei im Nordosten die höchsten Arbeitslosenzahlen registriert werden, während in den Städten Warschau, Poznan und Danzig aufgrund ihrer vielfältigeren Wirtschaftsstrukturen, dem geringen Anteil der Schwerindustrie und dem größeren Dienstleistungsbereich die Arbeitslosigkeit am niedrigsten ist. Aufgrund dieser unterschiedlichen regionalen Wirtschaftsentwicklungen und Beschäft igungschancen müssten Arbeitskräfte theoretisch aus den stagnierenden in die prosperierenden Regionen

¹⁷ Vgl. Knogler, M. (2001), S. 21.

¹⁸ Vgl. Kwiatkowski, E., et al. (2001), S. 9f.

¹⁹ Vgl. Sinn, H.W., et al. (2001), S. 62 ff.

²⁰ Vgl. EU - Kommission (2002), S. 49.

²¹ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 4.

²² Vgl. EU - Kommission (2002), S. 49.

²³ Vgl. European Commission (2001), S. 6.

²⁴ Vgl. Knogler, M. (2001), S.21.

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ziehen. Mögliche Wanderungsbewegungen werden aber u.a. durch die enorme Wohnungsknappheit in den Ballungszentren weitestgehend gehemmt. 25

2.1.2. Wachstum, Produktivität und Lohnentwicklung

Ein hohes und dauerhaftes Wirtschaftswachstum ist die Voraussetzung für steigende Einkommen und Beschäftigung und letztlich ein entscheidender Faktor für eine erfolgreiche Integration in den gemeinsamen Wirtschaftsraum. ²⁶ Polen wies in Folge der radikalen Einschnitte sowohl den stärksten Anstieg der Arbeitsproduktivität als auch das höchste Wirtschaftswachstum auf, nach dem das BIP vor der Aufschwungphase kumuliert um 17,8% zurückgegangen war. Bereits 1999 lag das reale BIP Polens 20% ²⁷ über dem Wert von 1989, doch fiel der Aufholprozess wie bei allen MOE-Ländern bislang eher enttäuschend aus, da die Transformationsrezession länger andauerte als erwartet. ²⁸ Dennoch erreichte das Wirtschaftswachstum Polens 1997 mit 6,8% einen Höhepunkt, lag aber in den letzten Jahren im Durchschnitt bei ‚nur’ 4,2%, denn mit dem Konjunktureinbruch 2001 hat sich der Wachstumstrend wieder deutlich abgeschwächt. Hauptsächlich aufgrund zurückgehender privater Investitionen und anderer binnenwirtschaftlicher Faktoren fiel die Wachstumsrate auf 1,1 % im Jahr 2001 und 0,5 % im ersten Quartal 2002 zurück. ²⁹ Erstmals 2001 erwies sich der Anstieg der Nettoausfuhren als Wachstumsmotor für die polnische Wirtschaft. 30

Ein weiterer wichtiger Faktor für mittelfristiges Wachstum ist die Entwicklung der Unternehmensgewinne. Steigende Gewinne sind Voraussetzungen für mehr Investitionen, wodurch sich die Produktivität und somit die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes erhöhen würde, was wiederum positive Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung hätte. ³¹ Die Veränderung der realen Lohnstückkosten als Differenz zwischen realen Lohnwachstumsraten und Zunahme der Arbeitsproduktivität sind ein Indikator für Unternehmensgewinne, da sich die Veränderung der Lohnstückkosten u.a. auf die Einkommensverteilung zwischen Lohnempfängern und Beziehern von Unternehmensgewinnen auswirkt. Während die Reallöhne in Polen bis 1990 massiv zurückgingen, stiegen diese von 1993 bis 1997 auf DM-Basis um 47% an ³² und erreichten 1996 wieder das Niveau von 1989. ³³ Auch in den letzten Jahren wurde die Rentabilität der Unternehmen weiter verschlechtert, in dem die Reallohnsteigerungen über dem Produktivitätszuwachs lagen. ³⁴ Aufgrund des starken Produktivitätsanstieges im Jahr 2000 kehrte sich die Te ndenz

²⁵ Vgl. European Commission (2001), S. 28.

²⁶ Vgl. Knogler, M. (2001), S. 7.

²⁷ Vgl. ebd., S. 10.

²⁸ Vgl. Quaisser, W. (2001), S. 4.

²⁹ Vgl. EU - Kommission (2002), S. 42.

³⁰ Vgl. ebd.

³¹ Vgl. Knogler, M. (2001), S. 26.

³² Vgl. Quaisser, W. (2001), S. 11.

³³ Vgl. Knogler, M. (2001), S. 27.

³⁴ Vgl. ebd.

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jedoch wieder leicht um. ³⁵ Dennoch nimmt Polen bei einem Vergleich zwischen den MOE-Ländern beim Anstieg der wechselkursbereinigten Lohnstückkosten den Spitzenplatz ein, was sich zunehmend negativ auf den Wirtschaftsstandort auswirkt. 36

Für eine beschäftigungsfreundliche Arbeitsmarktentwicklung ist es daher notwendig, dass sich die Lohnsteigerungen am Arbeitsproduktivitätswachstum orientieren, um durch Produktivitätsgewinne Anreize für Investoren zu geben und um beschäftigungssteigerndes Wachstum zu forcieren. ³⁷ Hierbei ist jedoch zu beachten, dass es sich beim polnische n Arbeitsmarkt weder um eine homogene Einheit ha ndelt, noch ein mit europäischen Maßstäben vergleichbares Lohnfindungssystem existiert. Die Lohnspreizung zwischen einzelnen Branchen und Sektoren hat seit dem Beginn der Transformation deutlich zugenommen und ist insgesamt stärker als in der EU. ³⁸ Ein wichtiges Merkmal aller MOE-Länder sind die traditionell hohen Löhne in den altindustriellen Branchen, die heute als Problemsektoren gelten, wobei vor allem große Unternehmen mit einer Monopolstellung höhere Löhne zahlen und somit das Lohnniveau in kleinen Arbeitsmarktsegmenten ansteigen lassen. Auch ausländische und vor allem staatseigene Unternehmen zahlen vergleichsweise höhere Löhne. In kleinen bis mittleren Unternehmen der Privatwirtschaft gelingt es dabei eher, das Lohnwachstum unterhalb des Produktivitätsanstiegs zu begrenzen, was auf den geringen Einfluss der polnischen Gewerkschaften in diesem Bereich zurückzuführen ist. 39

2.2. Die Herausforderungen des EU-Beitritts

Nach Überwindung der Transformationsrezession und den Fortschritten bei der Etablierung marktwir tschaftlicher Systeme, den Unternehmensrestrukturierungen und den weitreichenden Liberalisierungen steht Polen nun vor einer Reform der institutionellen Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes. ⁴⁰ Denn um den polnischen Arbeitsmarkt nicht nur ‚beitrittsreif’ sonder im europäischen Kontext auch wettbewerbsfähig zu machen, stehen die Beseitigung von mikroökonomischen Beschäftigungsbarrieren im Vordergrund, da hohe Wachstumsraten zum Abbau der Arbeitslosigkeit alleine nicht ausreichen.

2.2.1. Gesamteuropäische Beschäftigungsentwicklung

Die EU hat 1997 auf dem Luxemburger Beschäftigungsgipfel mit der Verabschiedung der ‚Leitlinien für die Beschäftigungspolitik’ die Beschäftigung zu den Gemeinschaftsaufgaben erklärt und diese damit nicht mehr der alleinigen Verantwortung der einzelnen Mitgliedsstaaten überlassen. ⁴¹ Dies gilt auch für

³⁵ Vgl. ECE (2001) Economic Survey of Europe, No. 1, S. 122, zitiert nach Knogler, M. (2002), S. 16.

³⁶ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 17.

³⁷ Vgl. ebd., S. 15.

³⁸ Vgl. Sinn, H.W., et al. (2001), S. 38.

³⁹ Siehe Abschnitt 2.2.2.

⁴⁰ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 1.

⁴¹ Vgl. ebd., S. 8.

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die Beitrittskandidaten, denn eine der Voraussetzungen für den Beitritt zur EU ist die Übernahme des gemeinsamen Besitzstandes der EU (‚Acquis Communautaire’), der zum einen spezifische Anpassungsmaßnahmen vorschreibt, zum anderen aber auch einen gewissen Spielraum lässt. So kann man bei den Beitrittsbedingungen zwischen zwei Kategorien unterscheiden. Zur ersten gehören klar festgeschriebene Anforderungen, die wesentlich aus Vorschriften mit wenig Entscheidungsspielraum bestehen, wie z.B. Außenzölle oder Vorschriften zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs. ⁴² Die zweite Gruppe besteht aus einer Vielzahl von Richtlinien und weit gefassten Bedingungen, die oft nur Mindeststandards vorschreiben, wozu auch die nationale Arbeitsmarktpolitik gehört, bei der die Beitrittskandidaten, wie auch die bisherigen Mitgliedsstaaten, großzügige Freiheiten in der Umsetzung haben. Der wesentliche, für arbeitsmarktpolitische Fragen releva nte Teil des von den Beitrittsländern zu übernehmenden Acquis besteht aus der Europäischen Sozialcharta, in der Mindeststandards hinsichtlich Lohnfindungssystem, Sozialleistungen, Arbeitsrecht, etc. festgelegt werden. ⁴³ Aber weder die Sozialcharta noch die Leitlinien zur Beschäftigungspolitik schreiben ein bestimmtes Arbeitsmarktmodell vor. Dies erscheint sinnvoll, da eine Harmonisierung der europäischen Beschäftigungspolitik weitreichende Folgen haben könnte. Künftig muss nämlich angesichts des wahrscheinlichen Beitritts zur Europäischen Währungsunion der polnische Arbeitsmarkt bei einem fehlenden Wechselkursmechanismus asymmetrische Schocks auffangen können, indem die Löhne die Rolle des Wechselkurses übernehmen. Um in einer Währungsunion in einem solchen Falle eine regional hohe Arbeitslosigkeit zu verhindern, sind flexible Arbeitsmärkte notwendig, weshalb eine räumliche Differenzierung der Löhne entsprechend der Produktivität gewährleistet sein muss. ⁴⁴ Eine Vereinheitlichung europäischer Be schäftigungspolitik oder gar eine gesamteuropäische Tarifpolitik ist aus diesen Gründen alles andere als empfehlenswert. Die Be i-trittskandidaten sollten daher nicht den Beispielen überregulierter und unflexibler Arbeitsmärkte in der EU folgen, sondern vielmehr den gegebenen Handlungsspielraum nutzen und eigene Wege finden. 45

Die bestehende Rigidität der Arbeitsmärkte in den EU-Mitgliedsstaaten hat es weitgehend unmöglich gemacht, die positiven Wachstumseffekte einer wirtschaftlichen Integration erfolgreich zu nutzen: Der Strukturwandel wurde verhindert und die Arbeitslosigkeit in Europa zementiert. ⁴⁶ Trotz der vielfachen Anstrengungen, die nationalen Arbeitsmärkte der EU-Mitgliedsstaaten zu integrieren, ist dies, anders als im Falle der Handelsintegration, kaum oder gar nicht gelungen. ⁴⁷ Zwar ist es schwer, Integrationserfolge auf den Arbeitsmärkten empirisch nachzuweisen, doch kann zumindest der Stand der Integration dadurch erfasst werden, dass Leistungsindikatoren wie Beschäftigung, Produktivität und Arbeitslosigkeit

⁴² Vgl. ebd., S. 9.

⁴³ Vgl. ebd.

⁴⁴ Vgl. ebd., S. 10.

⁴⁵ Vgl. Deutsche Bundesbank (1999), Der Arbeitsmarkt in der Europäischen Union, Monatsbericht Oktober, zitiert nach Knogler, M. (2002), S. 11.

⁴⁶ Vgl. Zukowska-Gagelmann, K. (2002), S. 6.

⁴⁷ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 8.

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mit anderen Nicht- EU-Ländern wie z.B. der USA, verglichen werden. ⁴⁸ Im Gegensatz zu den USA ist die Migration der Arbeitskräfte in den EU-Mitgliedsstaaten schwach entwickelt, obwohl in der Union große Lohn- und Beschäftigungsdifferenzen zwischen einzelnen Regionen herrschen. Während die Integration der Güter- und Kapitalmärkte in weiten Te ilen fortgeschritten ist, sind sowohl die Lohn- als auch die Produktivitätsunterschiede in Europa weitgehend verfestigt und ze igen keinerlei Anzeichen von Anpassungsmustern. ⁴⁹ Einzig der Anstieg der Arbeitslosigkeit kann als gesamteuropäisches Phänomen angesehen werden. ⁵⁰ Als Grund für die mangelnde Integration der Arbeitsmärkte werden soziokulturelle Hindernisse und vor allem strukturelle Barrieren auf nationaler Ebene angeführt. Zu Letzteren gehören sozialstaatliche Sicherungssysteme ebenso dazu wie rechtliche Regulierungen der Arbeitsmärkte und Lohnfindungssysteme, die allesamt die Arbeitsmobilität in Europa lähmen.

Das Beispiel aus den alten Mitgliedsländern zeigt, dass es wesentlich auf die Ausgestaltung der strukturellen Rahmenbedingungen ankommt, ob eine nachhaltige und erfolgreiche Integration insbesondere der Arbeitsmärkte in den neuen Mitgliederstaaten gelingen kann.

2.2.2. Lohnfindung, Mindestlöhne und Beschäftigungsschutz

Eine rasche und kostengünstige Angleichung der beträchtlichen Einkommensunterschiede zwischen Polen und der EU setzt grundsätzlich Lohnflexibilität voraus, was von einer Vielzahl rechtlicher und institutioneller Rahmenbedingungen abhängt. Untersuchungen zu folge haben sich die Arbeitsmärkte der Beitrittskandidaten zum Teil bereits angepasst und funktionieren in gewisser Hinsicht ähnlich wie jene der EU. ⁵¹ Der polnische Arbeitsmarkt verfügt jedoch noch nicht in ausreichendem Maße über homogene Tarifparteien und ein gleichförmiges Regelwerk zur Lohnfindung. Kollektive Lohnverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Unternehmen gibt es nur partiell und restriktive Vorschriften hinsichtlich der Lohnsummenbesteuerung oder Abfindungszahlungen gelten längst nicht für alle Unternehmen in gleicher Weise. ⁵² Hinzu kommt, dass viele Arbeitnehmer außerhalb des offiziellen Arbeitsmarktes beschäftigt werden und die Schattenwirtschaft, wo ohnehin die größte Beschäftigungsdynamik zu verzeichnen ist, einen gewic htigen Ant eil hat. 53

Der Lohnfindungsprozess ist in der neoklassischen Theorie Ergebnis des wechselseitigen Ausgleichs von unregulierten Angebots- und Nachfragekräften. ⁵⁴ In der Realität sind jedoch gerade die Arbeitsmärkte durch institutionelle Rahmenbedingungen (kollektive Lohnfindung, Mindestlöhne, Beschäft i-gungsschutzvorschriften, etc.) stark reguliert, was den Konvergenzprozess behindern und die Beschäft i-

⁴⁸ Vgl.ebd.

⁴⁹ Vgl. ebd.

⁵⁰ Vgl. Raines, P., (2000), S. 27.

⁵¹ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 14f.

⁵² Vgl. ebd., S. 5.

⁵³ Vgl. ebd.

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gungsentwicklung negativ beeinflussen kann, indem beispielsweise verhandlungsstarke Gewerkschaften Löhne oberha lb der Markträumungsrate festsetzen und somit die erforderliche Anpassung der realen Löhne verhindern. Je nach Macht und Einfluss der Gewerkscha ften bzw. der Arbeitgeberverbände ist so eine Abkopplung der Arbeitsmärkte von den integrierenden Ausweitungen der Handelsbeziehungen möglich. ⁵⁵ Gewerkschaften können jedoch auch den Anpassungsprozess fördern, in dem kollektive, auf Konsens beruhende Lohnfindungsprozesse die Arbeitsbeziehungen verbessern, in dem beispielsweise auf nationaler Ebene Lohnbeschränkungen festgelegt oder Unternehmensstrukturen flexibilisiert werden.

Die bisherige Entwicklung der polnischen Arbeitsbeziehungen wird jedoch von der EU stets als unzureichend angemahnt. ⁵⁶ Defizite bei der Interessenvertretung auf betrieblicher Ebene, die mangelnde Organisationsbereitschaft der Arbeitne hmer auf sektoraler Ebene und der starke Einfluss des Staates auf regionaler und nationaler Ebene werden kritisiert. ⁵⁷ Knogler spricht hier von einer „unkontrollierten Deregulierung der Arbeitsbeziehungen“. ⁵⁸ Dies liegt vor allem daran, dass die Gewerkschaften mit dem Umbruch einen beachtlichen Bedeutungsverlust und, durch die Aufhebung der Zwangsmitgliedschaft, einen massiven Rückgang des Organisationsgrades verkraften mussten, wobei die polnischen Gewerkschaften von allen MOE-Länder noch am besten organisiert sind. Trotzdem ist weniger als die Hälfte aller polnischen Arbeitnehmer durch einen Kollektivvertrag abgedeckt. Streiks spielen so gut wie keine Rolle mehr. ⁵⁹ Der so genannte soziale Dialog besteht in Polen aus einer Dreierkommission (Tripartismus) zwischen Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebervertretungen, die am ehesten mit den ‚Bündnissen für Arbeit’ in Westeuropa zu vergleichen ist. Die Effektivität und die Zukunft stauglichkeit dieses Gremiums, das z.B. auch Empfehlungen über die Höhe des Mindestlohnes herausgibt, darf bezweifelt werden, da sich in Polen zwei zerstrittene Gewerkschaftsblöcke aus Solidarnosc und OPZZ (Gesamtpolnischer Gewerkschaftsverband) gegenüberstehen. ⁶⁰ Autonome Tarifverhandlungen und Interessensvertretung ohne staatliche Beteiligung fehlen sowohl auf sektoraler Ebene als auch auf Unternehmensebene, dort vor allem bei neu gegründeten Unternehmen und in Kleinbetrieben, wo Gewerkschaften so gut wie gar keine Machtposition mehr haben. Es existieren auch keine Flächentarifverträge, wodurch es auch keine Rückwirkungen aus dem gewerkschaftlich gut organisierten in den nicht - organisierten Bereich gibt.

Neben dem Einfluss der Gewerkschaften führen aber auch gesetzliche Mindestlöhne dazu, dass Löhne oberhalb des Markträumungsniveaus im neoklassischen Sinne liegen und somit Arbeitslosigkeit und

⁵⁴ Vgl. ebd., S. 12.

⁵⁵ Vgl. ebd., S. 13.

⁵⁶ Vgl. Kohl, H., et al. (2000), S. 14.

⁵⁷ Vgl. Knogler, M. (2002), S. 18.

⁵⁸ ebd., S. 19.

⁵⁹ Vgl. Kohl, H., et al. (2000), S. 14.

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