Universität Leipzig, Institut für Kommunikations- und Medienwissenschaft
Abteilung Allgemeine und Spezielle Journalistik
Sommersemester 2005
Seminar ,,Grundlagen des Fernsehjournalismus"
Rundfunkgebührenfestsetzung.
Gebührenstreit 2005 und Auswirkungen auf
journalistische Qualität
12.09.2005
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Inhalt
Kapitel
Seite
1 Einleitung
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2 Elemente des Rundfunkrechts
2.1 Rundfunkfreiheit. Staatsferne und Pluralismusprinzip
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2.2 Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Funktion
und Festsetzungsverfahren
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3 Der Gebührenstreit 2005
3.1 Rekonstruktion der Ereignisse
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3.2 Die Gebührenentscheidung im Licht des Verfassungsrechts
3.2.1
Verfassungswidrig! Abweichung von der Empfehlung der KEF 11
3.2.2 Verfassungswidrig?
Gebührenentscheidung und Strukturreform 12
3.2.3 Fazit
13
4 Auswirkungen auf die Qualität im Journalismus
15
5 Konklusion
17
6 Literaturverzeichnis
19
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Einleitung
Diese Arbeit beschäftigt sich mit den rechtlichen Grundlagen des Fernsehjournalismus
und legt dabei ihren besonderen Schwerpunkt auf die Rundfunkgebühren und ihre
Festsetzung. Mit dem seit 1994 gültigen gestuften und kooperativen Verfahren zur
Gebührenfestsetzung schien das Problem des Missbrauchs der Entscheidungskompetenz
der Länder für medienpolitische Zwecke ein für allemal ausgeräumt. Doch die aktuelle
Diskussion zeigt, dass das Verfahren heute wie damals Mängel aufweist. Die
Entscheidung der Ministerpräsidenten der Länder im Oktober 2004, erstmals die
Empfehlung der KEF zu unterschreiten, wird die ARD vielleicht sogar bis vor das
Bundesverfassungsgericht führen.
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Die vorliegende Arbeit will die aktuelle
Entwicklung zum Anlass nehmen, die Problematik rund um das abgelaufene
Gebührenfestsetzungsverfahren zu erörtern. Einen eigenen Schwerpunkt bildet die
Frage nach den Auswirkungen auf die Qualität journalistischer Arbeit im öffentlich-
rechtlichen Rundfunk. Im Einzelnen soll wie folgt vorgegangen werden: Zunächst seien
die Rechtsgrundlagen zusammengefasst, die für das Thema ausschlaggebend sind. Zwei
Unterkapitel beschäftigen sich zum einen mit der Rundfunkfreiheit und den darin
enthaltenen Prinzipien der Staatsferne und des Programmpluralismus sowie zum
anderen mit der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.
Unter anderem wird dabei das aktuell gültige Verfahren zur Festsetzung der Höhe der
Rundfunkgebühren skizziert. Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich mit dem
abgelaufenen Gebührenfestsetzungsverfahren sowie mit der damit verbundenen
Debatte. Hier wird zuerst der Verlauf des Gebührenstreits seit 2003 rekonstruiert. Dann
folgt eine Analyse der Vorgänge aus verfassungsrechtlicher Sicht, was besonders im
Hinblick auf ein mögliches Verfahren beim Bundesverfassungsgericht interessant ist.
Ein kurzes Fazit erklärt die Bedeutung der Erkenntnisse für die verfassungsrechtlichen
Grundlagen der Gebührenfestsetzung. Anschließend soll in einem eigenen Kapitel eine
Einschätzung versucht werden, inwieweit sich die jüngsten Entwicklungen auf die
Qualität der journalistischen Arbeit innerhalb der öffentlich-rechtlichen Anstalten
ausgewirkt haben und noch auswirken könnten. In der Konklusion schließlich werden
mögliche Zukunftsperspektiven zur Sprache kommen wie zum Beispiel das in der
Diskussion befindliche Index-Modell zur Gebührenfestsetzung.
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Aus Gründen der Arbeitseinteilung können hier nur die Ereignisse bis zum 16. Juli 2005 einbezogen
werden.
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Elemente des Rundfunkrechts
2.1 Rundfunkfreiheit Staatsferne und Pluralismusprinzip
Die zentrale Norm des Rundfunkrechts in Deutschland ist Artikel 5 des Grundgesetzes
der Bundesrepublik. Er garantiert in Absatz 1 die Kommunikationsfreiheit. Diese
beinhaltet neben Meinungsfreiheit, Informationsfreiheit und Zensurverbot auch die
Rundfunkfreiheit wörtlich ,,die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und
Film". Die Rundfunkfreiheit erstreckt sich von der Beschaffung der Information bis hin
zur Verbreitung des Programms. Im Gegensatz zu Meinungsfreiheit und
Informationsfreiheit, die um ihrer selbst willen geschützt sind, kommt der
Medienfreiheit eine ,,dienende Funktion" zu.
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Sie soll sicherstellen, dass die Medien
ihre Rolle als Medium und Faktor im Prozess der öffentlichen Meinungs- und
Willensbildung wahrnehmen können ihre ,,öffentliche Aufgabe". Dazu ist es nötig,
dass die Medien staatsunabhängig organisiert sind. Das Prinzip der Staatsferne also ist
das eine wichtige Strukturprinzip der Rundfunkfreiheit. Das andere ist das Prinzip der
Pluralität der Programme: Damit der Rundfunk seine öffentliche Aufgabe ausfüllen
kann, muss eine Medienlandschaft existieren, in der die Vielfalt der in der Gesellschaft
vertretenen Auffassungen enthalten ist. Man unterscheidet zwischen
,,außenpluralistischer Vielfalt" auf der einen Seite Vielfalt im Gesamtangebot, d.h.
mehrere Spartenprogramme fügen sich zu einem ausgewogenen journalistischen
Gesamtangebot zusammen, und ,,binnenpluralistischer Vielfalt" auf der anderen Seite
wenn es nicht so viele verschiedene Programme gibt, muss der Monopolhalter die
Vielfalt durch ein binnenpluralistisches Angebot gewährleisten. Seit der Entstehung des
Grundgesetzes wird die Rundfunkfreiheit durch die Rundfunkgesetze der Länder in
einer Weise ausgestaltet, die vor allem auf die binnenpluralistische Vielfalt hin zielt.
Die Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Anstalten setzen sich auch heute aus
Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen
Gruppen zusammen und all diese sollen im Gesamtprogramm zu Wort kommen. Mit
der erstmaligen Zulassung von Privatsendern (und damit Spartenprogrammen) im Jahre
1981 entstanden in den einzelnen Bundesländern Mischungen aus binnenpluralistischen
und außenpluralistischen Konzepten mit unterschiedlichen Gewichtungen, wobei den
Öffentlich-Rechtlichen mit ihrer binnenpluralistischen Ausrichtung die Rolle zukommt,
die programmlichen Unzulänglichkeiten des Privatfunks auszugleichen.
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Vgl. Udo Branahl, Medienrecht. Eine Einführung, Wiesbaden 2002, S. 20.
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2.2 Gebührenfinanzierung
der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten. Funktion und Festsetzungsverfahren
Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Medium und Faktor im Prozess
der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung verlangt eine finanzielle Ausstattung,
die diesen in die Lage versetzt, sein Programm unabhängig vom Staat oder
kommerziellen Kräften zu gestalten. Daher ist zum einen der Gesetzgeber verpflichtet,
durch gesetzliche Regelungen eine funktionsgerechte Gesamtfinanzierung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten. Allerdings kann die Entscheidung
über die Finanzausstattung dem Gesetzgeber nicht alleine überlassen werden. Denn
sonst bestünde die verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Gefahr, dass die
Entscheidungskraft über die Finanzausstattung zu Zwecken der Programmlenkung oder
der Medienpolitik missbraucht würde. Aus Gründen der Staatsfreiheit obliegt es also
zum anderen den Rundfunkanstalten, zunächst einzuschätzen, was die Erfüllung ihres
öffentlichen Auftrags in publizistischer Hinsicht von ihnen verlangt
(Programmautonomie). Anschließend schätzen sie selbstständig ein, welche finanziellen
Mittel ein dergestaltes Programm erfordert. Der Gesetzgeber wiederum hat
Entscheidungsbefugnis über die Art der Finanzierung. Hierbei ist eine
Mischfinanzierung aus Rundfunkgebühren, Werbeeinahmen und sonstigen
Einnahmequellen geboten, da damit die Gefahr sowohl der politischen als auch der
kommerziellen Einflussnahme auf die Programmgestaltung gering gehalten wird. Dabei
nehmen die Gebühren allerdings den größten Stellenwert ein. Sie sichern den öffentlich-
rechtlichen Rundfunkanstalten das Maß an Unabhängigkeit von Einschaltquoten, das
diese benötigen, um ein Programm veranstalten zu können, das die programmlichen
Unzulänglichkeiten des privaten Rundfunks kompensiert. Nur so kann im dualen
System das Pluralismusprinzip gewährleistet werden.
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Nun ist es nicht ohne weiteres möglich objektiv festzustellen, welche Programme und
welcher Programmumfang erforderlich sind, um den öffentlichen Auftrag zu erfüllen,
noch welche finanziellen Mittel dafür benötigt werden. Aus diesem Grund und wegen
der Interessengebundenheit sowohl des Gesetzgebers als auch der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten ist eine sowohl sachverständige als auch neutrale Instanz vonnöten.
Am 20. Februar 1975 wurde durch Beschluss der Ministerpräsidenten der Länder die
,,Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der
3
Vgl. Bernd Holznagel/Daniel Stenner, Rundfunkrecht, Oldenburg 2004, S. 59.
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Rundfunkanstalten" (KEF) errichtet. Diese bestand allerdings zunächst fast zur Hälfte
aus Vertretern der Staatskanzleien und der Rechnungshöfe, so dass die Einflussnahme
der Politik auf die Rundfunkgebühren programmiert war. Seit dem ,,Gebührenurteil"
des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 1994 entspricht die Zusammensetzung
der KEF viel mehr den Ansprüchen an ein unabhängiges Sachverständigengremium. Sie
besteht nun gemäß § 4 Abs. 1 RfinStV (Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag) aus 16
Sachverständigen (jedes Bundesland benennt ein Mitglied) aus den Bereichen
Wirtschaftsprüfung und Unternehmensberatung, Betriebswirtschaft, Rundfunkrecht,
Medienwirtschaft und Medienwissenschaft, Rundfunktechnik sowie der
Landesrechnungsprüfung. Um Interessenskollisionen auszuschließen, regelt § 4 Abs. 3
RFinStV Inkompatibilitäten in Bezug auf die Mitgliedschaft in der KEF. Die KEF hat
heute bei der Ermittlung des Finanzbedarfs die Aufgabe, unter Beachtung der
Programmautonomie der Rundfunkanstalten deren Anmeldungen fachlich zu
überprüfen und den Finanzbedarf festzustellen. Die Überprüfung bezieht sich darauf, ob
sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten
Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf im Einklang
mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist.
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Der Ablauf des Gebührenfestsetzungsverfahrens lässt sich auf drei Schritte
vereinfachen
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:
A Bedarfsanmeldung
Gemäß § 1 Abs. 1 RFinStV melden die in der ARD zusammengeschlossenen
Rundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio im Abstand von zwei
Jahren ihren Finanzbedarf der KEF.
B
Überprüfung durch die KEF
Gemäß § 3 RFinStV überprüft die KEF den von den Rundfunkanstalten
angemeldeten Finanzbedarf. Die Überprüfung soll zum einen verhindern, dass
die Rundfunkgebühr die Rundfunkteilnehmer unangemessen belastet. Zum
anderen überprüft die KEF, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen
des rechtlich umgrenzten Funktionsauftrags halten und ob der aus ihnen
abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Während des gesamten
Prüfungsverfahrens findet gemäß § 5 RFinStV ein Austausch zwischen den
4
Vgl. Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag.
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Genaueres siehe Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag.
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