Inhalt

Kapitel  Seite  

1  Einleitung  3

2  Elemente des Rundfunkrechts  

2.1  Rundfunkfreiheit. Staatsferne und Pluralismusprinzip  4

2.2  Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Funktion  

und  Festsetzungsverfahren  5

3  Der Gebührenstreit  2005

3.1  Rekonstruktion der Ereignisse  8

3.2  Die Gebührenentscheidung im Licht des Verfassungsrechts  

3.2.1  Verfassungswidrig Abweichung von der Empfehlung der KEF  11

3.2.2  Verfassungswidrig? Gebührenentscheidung und Strukturreform  12

3.2.3  Fazit  13

4  Auswirkungen auf die Qualität im Journalismus  15

5  Konklusion  17

6  Literaturverzeichnis  19

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1 Einleitung

Diese Arbeit beschäftigt sich mit den rechtlichen Grundlagen des Fernsehjournalismus und legt dabei ihren besonderen Schwerpunkt auf die Rundfunkgebühren und ihre Festsetzung. Mit dem seit 1994 gültigen gestuften und kooperativen Verfahren zur Gebührenfestsetzung schien das Problem des Missbrauchs der Entscheidungskompetenz der Länder für medienpolitische Zwecke ein für allemal ausgeräumt. Doch die aktuelle Diskussion zeigt, dass das Verfahren heute wie damals Mängel aufweist. Die Entscheidung der Ministerpräsidenten der Länder im Oktober 2004, erstmals die Empfehlung der KEF zu unterschreiten, wird die ARD vielleicht sogar bis vor das Bundesverfassungsgericht führen. ¹ Die vorliegende Arbeit will die aktuelle Entwicklung zum Anlass nehmen, die Problematik rund um das abgelaufene Gebührenfestsetzungsverfahren zu erörtern. Einen eigenen Schwerpunkt bildet die Frage nach den Auswirkungen auf die Qualität journalistischer Arbeit im öffentlichrechtlichen Rundfunk. Im Einzelnen soll wie folgt vorgegangen werden: Zunächst seien die Rechtsgrundlagen zusammengefasst, die für das Thema ausschlaggebend sind. Zwei Unterkapitel beschäftigen sich zum einen mit der Rundfunkfreiheit und den darin enthaltenen Prinzipien der Staatsferne und des Programmpluralismus sowie zum anderen mit der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Unter anderem wird dabei das aktuell gültige Verfahren zur Festsetzung der Höhe der Rundfunkgebühren skizziert. Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich mit dem abgelaufenen Gebührenfestsetzungsverfahren sowie mit der damit verbundenen Debatte. Hier wird zuerst der Verlauf des Gebührenstreits seit 2003 rekonstruiert. Dann folgt eine Analyse der Vorgänge aus verfassungsrechtlicher Sicht, was besonders im Hinblick auf ein mögliches Verfahren beim Bundesverfassungsgericht interessant ist. Ein kurzes Fazit erklärt die Bedeutung der Erkenntnisse für die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Gebührenfestsetzung. Anschließend soll in einem eigenen Kapitel eine Einschätzung versucht werden, inwieweit sich die jüngsten Entwicklungen auf die Qualität der journalistischen Arbeit innerhalb der öffentlich-rechtlichen Anstalten ausgewirkt haben und noch auswirken könnten. In der Konklusion schließlich werden mögliche Zukunftsperspektiven zur Sprache kommen - wie zum Beispiel das in der Diskussion befindliche Index-Modell zur Gebührenfestsetzung.

¹ Aus Gründen der Arbeitseinteilung können hier nur die Ereignisse bis zum 16. Juli 2005 einbezogen

werden.

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2 Elemente des Rundfunkrechts

2.1 Rundfunkfreiheit - Staatsferne und Pluralismusprinzip

Die zentrale Norm des Rundfunkrechts in Deutschland ist Artikel 5 des Grundgesetzes der Bundesrepublik. Er garantiert in Absatz 1 die Kommunikationsfreiheit. Diese beinhaltet neben Meinungsfreiheit, Informationsfreiheit und Zensurverbot auch die Rundfunkfreiheit - wörtlich „die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film“. Die Rundfunkfreiheit erstreckt sich von der Beschaffung der Information bis hin zur Verbreitung des Programms. Im Gegensatz zu Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit, die um ihrer selbst willen geschützt sind, kommt der Medienfreiheit eine „dienende Funktion“ zu. ² Sie soll sicherstellen, dass die Medien ihre Rolle als Medium und Faktor im Prozess der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung wahrnehmen können - ihre „öffentliche Aufgabe“. Dazu ist es nötig, dass die Medien staatsunabhängig organisiert sind. Das Prinzip der Staatsferne also ist das eine wichtige Strukturprinzip der Rundfunkfreiheit. Das andere ist das Prinzip der Pluralität der Programme: Damit der Rundfunk seine öffentliche Aufgabe ausfüllen kann, muss eine Medienlandschaft existieren, in der die Vielfalt der in der Gesellschaft vertretenen Auffassungen enthalten ist. Man unterscheidet zwischen

„außenpluralistischer Vielfalt“ auf der einen Seite - Vielfalt im Gesamtangebot, d.h. mehrere Spartenprogramme fügen sich zu einem ausgewogenen journalistischen Gesamtangebot zusammen, und „binnenpluralistischer Vielfalt“ auf der anderen Seitewenn es nicht so viele verschiedene Programme gibt, muss der Monopolhalter die Vielfalt durch ein binnenpluralistisches Angebot gewährleisten. Seit der Entstehung des Grundgesetzes wird die Rundfunkfreiheit durch die Rundfunkgesetze der Länder in einer Weise ausgestaltet, die vor allem auf die binnenpluralistische Vielfalt hin zielt. Die Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Anstalten setzen sich auch heute aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen zusammen - und all diese sollen im Gesamtprogramm zu Wort kommen. Mit der erstmaligen Zulassung von Privatsendern (und damit Spartenprogrammen) im Jahre 1981 entstanden in den einzelnen Bundesländern Mischungen aus binnenpluralistischen und außenpluralistischen Konzepten mit unterschiedlichen Gewichtungen, wobei den Öffentlich-Rechtlichen mit ihrer binnenpluralistischen Ausrichtung die Rolle zukommt, die programmlichen Unzulänglichkeiten des Privatfunks auszugleichen.

² Vgl. Udo Branahl, Medienrecht. Eine Einführung, Wiesbaden 2002, S. 20.

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2.2 Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen

Rundfunkanstalten. Funktion und Festsetzungsverfahren

Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Medium und Faktor im Prozess der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung verlangt eine finanzielle Ausstattung, die diesen in die Lage versetzt, sein Programm unabhängig vom Staat oder kommerziellen Kräften zu gestalten. Daher ist zum einen der Gesetzgeber verpflichtet, durch gesetzliche Regelungen eine funktionsgerechte Gesamtfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten. Allerdings kann die Entscheidung über die Finanzausstattung dem Gesetzgeber nicht alleine überlassen werden. Denn sonst bestünde die verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Gefahr, dass die Entscheidungskraft über die Finanzausstattung zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik missbraucht würde. Aus Gründen der Staatsfreiheit obliegt es also zum anderen den Rundfunkanstalten, zunächst einzuschätzen, was die Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags in publizistischer Hinsicht von ihnen verlangt (Programmautonomie). Anschließend schätzen sie selbstständig ein, welche finanziellen Mittel ein dergestaltes Programm erfordert. Der Gesetzgeber wiederum hat Entscheidungsbefugnis über die Art der Finanzierung. Hierbei ist eine Mischfinanzierung aus Rundfunkgebühren, Werbeeinahmen und sonstigen Einnahmequellen geboten, da damit die Gefahr sowohl der politischen als auch der kommerziellen Einflussnahme auf die Programmgestaltung gering gehalten wird. Dabei nehmen die Gebühren allerdings den größten Stellenwert ein. Sie sichern den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten das Maß an Unabhängigkeit von Einschaltquoten, das diese benötigen, um ein Programm veranstalten zu können, das die programmlichen Unzulänglichkeiten des privaten Rundfunks kompensiert. Nur so kann im dualen System das Pluralismusprinzip gewährleistet werden. 3

Nun ist es nicht ohne weiteres möglich objektiv festzustellen, welche Programme und welcher Programmumfang erforderlich sind, um den öffentlichen Auftrag zu erfüllen, noch welche finanziellen Mittel dafür benötigt werden. Aus diesem Grund und wegen der Interessengebundenheit sowohl des Gesetzgebers als auch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist eine sowohl sachverständige als auch neutrale Instanz vonnöten. Am 20. Februar 1975 wurde durch Beschluss der Ministerpräsidenten der Länder die „Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der

³ Vgl. Bernd Holznagel/Daniel Stenner, Rundfunkrecht, Oldenburg 2004, S. 59.

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Rundfunkanstalten“ (KEF) errichtet. Diese bestand allerdings zunächst fast zur Hälfte aus Vertretern der Staatskanzleien und der Rechnungshöfe, so dass die Einflussnahme der Politik auf die Rundfunkgebühren programmiert war. Seit dem „Gebührenurteil“ des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 1994 entspricht die Zusammensetzung der KEF viel mehr den Ansprüchen an ein unabhängiges Sachverständigengremium. Sie besteht nun gemäß § 4 Abs. 1 RfinStV (Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag) aus 16 Sachverständigen (jedes Bundesland benennt ein Mitglied) aus den Bereichen Wirtschaftsprüfung und Unternehmensberatung, Betriebswirtschaft, Rundfunkrecht, Medienwirtschaft und Medienwissenschaft, Rundfunktechnik sowie der

Landesrechnungsprüfung. Um Interessenskollisionen auszuschließen, regelt § 4 Abs. 3 RFinStV Inkompatibilitäten in Bezug auf die Mitgliedschaft in der KEF. Die KEF hat heute bei der Ermittlung des Finanzbedarfs die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten deren Anmeldungen fachlich zu überprüfen und den Finanzbedarf festzustellen. Die Überprüfung bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. 4

Der Ablauf des Gebührenfestsetzungsverfahrens lässt sich auf drei Schritte vereinfachen ⁵ : A Bedarfsanmeldung

Gemäß § 1 Abs. 1 RFinStV melden die in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio im Abstand von zwei Jahren ihren Finanzbedarf der KEF. B Überprüfung durch die KEF

Gemäß § 3 RFinStV überprüft die KEF den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf. Die Überprüfung soll zum einen verhindern, dass die Rundfunkgebühr die Rundfunkteilnehmer unangemessen belastet. Zum anderen überprüft die KEF, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Funktionsauftrags halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Während des gesamten Prüfungsverfahrens findet gemäß § 5 RFinStV ein Austausch zwischen den

⁴ Vgl. Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag.

⁵ Genaueres siehe Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag.

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