Inhaltsverzeichnis

1  Organisation der hessischen Gefahrenabwehr auf der unteren  

Verwaltungsebene   1

2  Geschichtliche Entwicklung des Rechts der Gefahrenabwehr in Hessen  

nach  dem Zweiten Weltkrieg  2

2.1  bis zum 01.04.2005  2

2.2  ab 01.04.2005  4

3  Gefahrenabwehr - Erfüllung nach Weisung oder  

Auftragsangelegenheiten  ?  5

4  Gesetzliche Grundlage für das „ordnungsrechtliche“ Tätigwerden des  

hessischen  Bürgermeisters  6

4.1  Allgemeine Regelung  6

4.2  Gemeinsamer örtlicher Ordnungsbehördenbezirk  7

4.3  Vertretung des Bürgermeisters  8

5  Konkrete Aufgaben des (Ober-) Bürgermeisters als örtliche  

Ordnungsbeh  örde  11

6  Gefahrenabwehrverordnung  12

7  Zusammenfassung  13

Literaturverzeichnis  :  14

Anhang 15   

- 1 - 1 Organisation der hessischen Gefahrenabwehr auf der unteren

Verwaltungsebene

Die Aufgabe der Gefahrenabwehr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nehmen in Hessen laut § 1 Abs. 1 HSOG die Verwaltungsbehörden, Polizeibehörden sowie Ordnungsbehörden ¹ gemeinsam wahr. Folgendes Schaubild soll die Aufteilung verdeutlichen:

Schaubild 1: Behördenstruktur zur Gefahrenabwehr in Hessen

Quelle: http://www.jura.uni-frankfurt.de/ifoer1/frankenberg/dokumente/SchaubilderOeRIII.pdf Eine vorrangige Zuständigkeit der Ordnungs- und Polizeibehörden gegenüber den Verwaltungsbehörden besteht unter anderem für alle Aufgaben bei einem so genannten Eilfall (§ 2 Satz 1 HSOG). Der liegt dann vor, wenn die Abwehr der Gefahren durch andere Behörden nicht rechtzeitig erfolgen kann und ein schnelles Eingreifen notwendig ist. Dabei gilt der Grundsatz der Erstbefassung. ² Der besagt, dass die Polizei- oder allgemeine Ordnungsbehörde, die zuerst tätig geworden ist, die Fortführung der von ihr ergriffenen Maßnahmen der neben ihr zuständigen Behörde nicht überlassen darf. Eine detaillierte Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen hessischen Polizei- und Ordnungsbehörden kann aus dem Schaubild im Anhang 1 entnommen werden.

¹ Die Ordnungsbehörde hat, wie die Polizei, die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Sie wird deshalb auch als Verwaltungspolizei oder als Polizei im materiellen Sinne bezeichnet.

² Kramer/Urs (2004); S. 24.

- 2 -Auf der unteren Verwaltungsebene nehmen so staatliche Behörden wie auch kommunale Be-hörden die Aufgabe der Gefahrenabwehr wahr. Dabei überträgt der Staat die Aufgabe insge-samt der Kommune als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung oder er übt die so genann-te Organleihe aus und bedient sich eines kommunalen Organs.

In den Zuständigkeitsbereich der hessischen Gemeinden und Landkreisen fallen nur solche Aufgaben, die weder von den Polizei- noch von den Ordnungsbehörden durchgeführt werden („sonstige Aufgaben der Gefahrenabwehr“ nach § 2 Satz 2 HSOG). Bei der Gemeinde ist der Gemeindevorstand als Verwaltungsbehörde (s. § 66 Abs. 1 Satz 1 HGO) zuständig. Der ist wiederum der Gemeindevertretung voll verantwortlich. Die Aufsichtsbehörden können neben allgemeinen Weisungen den Gemeindevorständen Weisungen im Einzelfall nur dann erteilen, wenn diese den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit nicht beachten oder den erteilten allgemeinen Weisungen nicht folgen (§ 84 HSOG). Die Aufsichtsmittel der HGO stehen den jedoch nicht zur Verfügung. ³ Dafür müssen sie sich der Kommunalaufsichtsbehörde bedienen.

Im Rahmen der oben angesprochenen Organleihe werden die hessischen (Ober-) Bürgermeister als örtliche Ordnungsbehörden tätig. Einerseits bleibt der Bürgermeister ein Organ der Gemeinde, wird bei der ordnungsbehördlichen Verfügung als Behörde der Gemeinde tätig, andererseits ist er so in die staatliche Hierarchie eingebaut, dass er uneingeschränkten Weisungsrecht staatliche Behörden unterliegt.

Mit dieser besonderen Stellung des hessischen Bürgermeisters beschäftigt sich die Seminararbeit.

2 Geschichtliche Entwicklung des Rechts der Gefahrenabwehr in

Hessen nach dem Zweiten Weltkrieg

2.1 …bis zum 01.04.2005

Das Ende des Zweiten Weltkrieges brachte große Änderungen im Bereich des Rechts der Gefahrenabwehr mit sich. Auf der Grundlage der „Deklaration in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten Regierungsgewalt hinsichtlich Deutschland“ vom 05.06.1945 übernahmen die Alliierten die gesamte staatliche Gewalt in Deutschland. Die amerikanische Besatzungsmacht brachte zum Ausdruck, dass die Ordnungsverwaltung nicht mehr als Polizei bezeichnet werden dürfte. Die Benutzung des Begriff stund also nur noch für

³ Mühl/Leggereit/Hausmann (2004); Rn. 18

- 3 -den Vollzugsdienst (die uniformierte Exekutivpolizei) zu. In Orten mit mehr als 5000 Ein-wohnern wurde eine Gemeindepolizei eingerichtet, um dadurch das Ziel der Kommunalisie-rung/Entstaatlichung zu erreichen. Auf den Konferenzen von Jalta und Potsdam wurden zent-rale Grundsätze gefasst: Entmilitarisierung, Entnazifizierung, Demokratisierung und Dezent-ralisierung ⁴ . Maßgeblich für die polizeiliche Reorganisation in Hessen war die Vorschrift der amerikanischen Militärregierung mit dem neunten Titel „Öffentliches Sicherheitswesen“ vom 01.02.1946 in der Fassung vom 22.05.1947 mit späteren Änderungen. Demnach wurden die bisherigen Polizeiaufgaben, die nur mittelbar den Schutz von absoluten Rechten wie Leben, Gesundheit, Eigentum oder die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung ⁵ und die Vorbeu-gung und Verfolgung der Straftaten gewährleisteten, den Polizeibehörden entzogen und auf die allgemeinen Verwaltungsbehörden übertragen. Für die zweiten galt seitdem nach § 58 HPolG die polizeiliche Generalklausel.

Erst mit dem Inkrafttreten des HSOG 1964 wurde der Polizeibegriff auf die Verwaltungsbehörden der Gefahrenabwehr wieder erstreckt (Allgemeine Polizeibehörden). Die bisherigen in Hessen geltenden HPolG, Preußische Polizeiverwaltungsgesetz und die Kreis- und Provinzi-alordnung (insb. Art. 63 bis 67) wurden damit aufgehoben. Auch die Stein’sche Städteordnung (Städteordnung nach dem Freiherrn von und zum Stein) aus dem Jahr 1808 hatte gemäß § 166 nur für die Polizei einen Ausnahmevorbehalt von der Magistratsverfassung vorgesehen und die als „eigene Polizeibehörden“ benannt. In ihr haben die Auftragsangelegenheiten ihren Ursprung.

Den Bürgermeistern der Gemeinden wurde durch § 150 HGO 1952 mit Gemeindepolizei eine selbständige Stellung eingeräumt Die Ausweitung der Sonderstellung des Bürgermeisters in § 150 HGO und die Ausdehnung der Gemeindebehörde „Der Bürgermeister“ auf einen erheblichen Teil der nicht uniformierten Gefahrenabwehrverwaltung wurde jedoch nicht von allen bevorzugt. Sie stolperte auf dem Widerspruch und der Kritik des Abgeordneten Dr. Dregger (CDU), der sich am 22.1.1964 im Landtag folgend äußerte:

⁴ Hornmann (1997); S. 10

⁵ Das Bundesverfassungsgericht versteht unter öffentliche Ordnung die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird (BVerfGE 69, 315 (352) - Brokdorf-Beschluss).

- 4 - „Esist nicht einzusehen, warum das Melde-, Pass-, Ausweis- und Ausländerwesen, wa-rum die Zulassung von Personenfahrzeugen zum Straßenverkehr, warum die Angelegen-heiten der Straßenverkehrsordnung, warum die Festsetzung der Polizeistunde und die Genehmigung von Tanzveranstaltungen so außerordentlich dringliche und problemati-sche Angelegenheiten sind, dass man sie nur den monokratischen Behörden überlassen könnte, also den Bürgermeistern... es ist wirklich nicht einzusehen, warum dafür nicht die kollegialen Gemeindevorstände unter der Kontrolle der Kommunalparlamente zuständig sein sollen. 6 “

Dies führte also dazu, dass die Bediensteten der gemeindlichen Ordnungsämter bei Erstellung ihrer Verfügungen überlegen müssen, ob sie als Adressat den Bürgermeister oder den Ge-meindevorstands abfassen. Die Verwendung der falschen Adresse führte schon öfters zur Aufhebung der entsprechenden Verfügung wegen formeller Rechtswidrigkeit (vgl. zuletzt VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 14.11.2003, 5 G 3289/03, zu einer Gefahrenabwehrverfügung gegen einen Anbieter von Sportwetten).

1990 folgte die Verengung des Polizeibegriffs auf uniformierte Gefahrenabwehrverwaltung durch den Hessischen Landtag, der jedoch trotz alledem unterlassen hat, die Sonderstellung der Bürgermeister als örtliche Ordnungsbehörde wieder abzuschaffen. Da die frühere kommunale Vollzugspolizei, die von entscheidender Bedeutung für die Einrichtung von besonderen Ordnungsbehörden auf Gemeindeebene war, zwischenzeitlich verstaatlicht worden war, wäre der Landtag eigentlich zur Streichung § 150 HGO im Jahr 1990 verpflichtet - so Dreßler ⁷ . Die Einrichtung solcher besonderen Ordnungsbehörde auf der Gemeindebene wird in der Rechtsliteratur als „historisch überholt und praktisch überflüssig“ (vgl. Rumpf, in NvwZ 1990 S. 315, 321/322) ⁸ kritisiert.

2.2 …ab 01.04.2005

Die Aufteilung der Geschichte auf die Zeiten vor dem 01.04.2005 und nach dem 01.04.2005 bezieht sich auf die Kommunalrechtsnovelle 2005, durch die der Innenminister ermächtigt wurde, die HGO, die HKO und das KWG in der sich aus dem Änderungsgesetz vom 31.1.2005 ergebenden Fassung mit neuem Datum bekannt zu machen und dabei Unstimmigkeiten im Wortlaut zu bereinigen. Der Innenminister hat darauf hin am 07.03.2005 die 3 Kommunalverfassungsgesetze (Gesetz zur Einführung der elektronischen Signatur, Zweites

⁶ Dreßler, Ulrich; Die im Jahr 2004 in den Landtag eingebrachten Initiativen zur Änderung der Hessischen Kommunalverfassung.

⁷ Ministerialrat Ulrich Dreßler ist Leiter des Referats „Kommunales Verfassungs- und Verbandsrecht, Kommunalaufsicht und kommunale Personalangelegenheiten“ im Hessischen Ministerium des Innern und für Sport.

⁸ Schneider/Dreßler/Lüll; 12. Lfg.; Erl. §§ 149-151