Inhaltsverzeichnis

1  Einführung und theoretischer Rahmen  4

1.1  Einleitung  4

1.2  Problemdarstellung  6

1.2.1  Politische Relevanz  7

1.2.2  Wissenschaftliche Relevanz  8

1.3  Forschungsstand  9

1.3.1  Forschungsstand in Deutschland  9

1.3.2  Forschungsstand in den USA  10

1.4  Theoretischer Rahmen  12

1.4.1  Input-Legitimität  13

1.4.2  Output-Legitimität  17

1.5  Entwicklung der Input-Legitimitätskriterien  18

1.6  Methodologie  21

1.7  Begriffsbestimmung: Ist der BND „Nachrichtendienst“  22

oder  „Geheimdienst“?  

2  Der BN:D Aufgaben, Struktur, demokratische Kontrolle  24

2.1  Geschichte des BND  24

2.2  Der BND heute  29

2.3  Kontrollen des Geheimdienstes  35

2.3.1  Die exekutive Kontrolle  38

2.3.2  Kontrolle durch die Judikative  39

2.4  Affären um die Bespitzelung von Journalisten  41

2.4.1  Kontrolle des BND durch die Medien  42

2.4.2  Warum die Medien keine parlamentarische  45

Kontrolle  ersetzen  

2.5  Kontrolle und Einflussnahme durch die Bürger  47

3  Die Input-Legitimität des BND seit 2001  50

3.1  Besondere Herausforderung für den BN:D  50

Der  internationale Terrorismus  

3.1.2  Aufklärung des internationalen Terrorismus  54

3.2  Das TBG/TBEG  54

3.2.1  Kritik am TBG  56

3.2.2  Evaluation des TBG  60

3.3  Die Kontrollorgane der Legislative  64

3.3.1  Das Parlamentarische Kontrollgremium  69

3.3.2  Das PKGr vor neuen Herausforderungen  71

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4  Fazit  77

4.1  Hat sich die Input-Legitimität des BND seit 2001 verringert?  77

4.2  Vorschläge zur Verbesserung der Kontrolle durch das PKGr  79

5  Anhang  82

5.1  Abkürzungsverzeichnis  82

5.2  Abbildungsverzeichnis  83

5.3  Literaturverzeichnis  84

5.4  Internetquellen  90

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1 Einführung und theoretischer Rahmen

1.1 Einleitung

Die westlichen Staaten stehen vor einer sicherheitspolitischen Bedrohung, dem internationalen islamistischen Terrorismus - insbesondere durch die Mitglieder und Anhänger von Al-Qaida. Aufgrund seiner Transnationalität, Professionalität und Flexibilität gilt dieses Terrornetzwerk als eine besondere Herausforderung für die jeweiligen Institutionen, die für die innere und äußere Sicherheit der westlichen Staaten und ihren Verbündeten zuständig sind (Weidenfeld 2004: 11). In Deutschland sind an der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus die Polizei, der Bundesgrenzschutz, das Bundeskriminalamt (BKA), der Militärische Abschirmdienst (MAD), der Verfassungsschutz und der Bundesnachrichtendienst (BND) beteiligt. Folgende Begebenheiten zeigen, dass Deutschland nicht nur Rückzugsraum für Terroristen ist, es ist Ziel des internationalen Terrorismus:

1. Der Fall „Curveball“ ¹ zeigt, welche Auswirkungen die deutsche Geheimdiensttätigkeit haben kann. Ein irakischer Ingenieur machte 1999 beim Verhör durch den BND Falschaussagen. Er berichtete von irakischen, mobilen Biowaffen-Laboren und machte präzise Angaben zu einem Raketenprogramm Saddam Husseins. Wie sich später herausstellte, erhoffte er sich von seinen Fehlinformationen ein dauerhaftes Bleiberecht in Deutschland. Im Mai 2000 traf, durch den Bundesnachrichtendienst (BND) auf „Curveball“ aufmerksam geworden, auch der amerikanische Geheimdienst, Central Intelligence Agency (CIA), auf den Zeugen. Mitarbeiter der CIA durften beim Verhör anwesend sein, ihn aber nicht selbst vernehmen. Die Protokolle wurden der CIA zur Verfügung gestellt. Drei Jahre später tauchte „Curveball“, so wurde die Quelle vom amerikanischen Militärdienst benannt, als Hauptzeuge in einer Rede des amerikanischen Außenministers Colin Powell auf. Obwohl der stellvertretende Leiter der CIA-Arbeitsgruppe für die irakischen Massenvernichtungswaffen an der Glaubwürdigkeit zweifelte, berief man sich bei der Rechtfertigung für den Einmarsch in den Irak wiederholt auf diesen Zeugen (Gujer 2006: 91 ff.). Nach Ende des Krieges stellte sich heraus, dass die Aussagen frei erfunden waren.

¹ Dieser Fall erregte viel Aufmerksamkeit. Bob Drogin schrieb 2008 eine Abhandlung über den Fall in “Curveball: Spies, Lies and the Man Behind Them - The Real Reason America Went to War in Iraq”, Ebury Press Verlag.

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2. Terrorzellen innerhalb der BRD waren an der Planung der Anschläge vom 11. September 2001 ² beteiligt. Fünf Jahre nach 9/11 berichtet die Süddeutsche Zeitung von der Festnahme eines mutmaßlichen Al-Qaida-Helfers in Hamburg. 3

3. Eine direkte Bedrohung erfuhr die deutsche Öffentlichkeit am 31. Juli 2006 ⁴ : Zwei aus dem Libanon stammende junge Männer deponierten an den Bahngleis, die vom Kölner Hauptbahnhof abfahren, zwei Kofferbomben. Sie zündeten nicht aufgrund eines technischen Defekts. Am 19. und 24. August wurden die Männer gefasst. Erstmals seit 2001 wurde damit die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus in Deutschland konkret.

4. Ein Jahr später im September 2007 berichtete Spiegel-Online über Festnahmen von drei Terrorverdächtigen in Oberschledorn. ⁵ Dort wurde der Einsatz der Grenzschutzgruppe 9 (GSG 9) als eine der größten Polizeiaktionen der Nachkriegsgeschichte bezeichnet. Geplant gewesen seien, laut BKA, Anschläge mit „Bomben furchtbarer Sprengkraft“.

Angesichts der Anschläge vom 11. September 2001 waren die westlichen Regierungen zum Handeln aufgefordert. Die rot-grüne Regierung verabschiedete unter anderem 2001 das Terrorismusbekämpfungsgesetz (TBG), zunächst befristet auf fünf Jahre. Es wurde im Rahmen eines Gesetzespaketes erlassen, das nicht nur der Polizei und den Geheimdiensten erweiterte Befugnisse zugestanden hat, sondern auch eine Verschärfung des Ausländer-und Asylrechts mit sich brachte.

Die Instrumente und Befugnisse des Geheimdienstes sollen es ermöglichen, präventiv tätig zu werden. Das Ziel der Dienste ist es, mittels Informationsbeschaffung und -auswertung zur Terrorismusbekämpfung beizutragen. Unter den drei deutschen Geheimdiensten ist der BND, als Auslandsnachrichtendienst, für die Informationsbeschaffung im Bereich Terrorismus überwiegend außerhalb Deutschlands zuständig, doch wegen der Transnationalität des Phänomens vermehrt auch innerhalb der Bundesrepublik. Es liegt im Interesse des BND, die Zugänglichkeit zu Informationen und generell die Erfassung von möglichst

² Fortan wird „11. September“ und „9/11“ synonym mit den „Anschlägen des 11. Septembers 2001 auf das World Trade Center in New York“ verwendet.

³ Vgl. Süddeutsche Zeitung/dpa (2006), Mutmaßlicher Al-Qaida-Helfer in Hamburg festgenommen: http://www.sueddeutsche.de/,tt3m2/deutschland/artikel/211/80131/, Stand 13.6.2008.

⁴ Vgl. Süddeutsche Zeitung/dpa (2006), Die Fahndung nach den Bombenlegern: http://www.sueddeutsche.de/deutschland/artikel/472/83389/, Stand: 13.6.2008.

⁵ Vgl. Gehbauer, Matthias (2007), Zugriff vor dem tödlichen Knall, Spiegel-Online, veröffentlicht am 5.9.2007, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,504063,00.html, Stand: 13.6.2008.

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vielen Daten zu erhöhen. Das Terrorismusbekämpfungsgesetz förderte dieses Interesse, stößt aber seitens der Datenschützer, zahlreichen Rechtswissenschaftlern, Bürgerrechts-organisationen und Politikern der Oppositionsparteien auf Ablehnung. Sie fürchten eine Verselbständigung des Dienstes und den Weg hin zu einem, mit einer Demokratie nicht zu vereinbarenden, Überwachungsstaat. 6

Doch es sind nicht nur die Machterweiterungen, die Fragen zur demokratischen Legitimität der Tätigkeit des BND aufkommen lassen, auch die in der Presse veröffentlichten Skandale um die von der CIA verschleppten Deutschen Khaled El-Masri und Murat Kurnaz sowie die Tätigkeit des BND in Bagdad vor und während des Irakkrieges können als Beispiele angeführt werden, die eine Diskussion über die demokratische Legitimität des BND im Kampf gegen den internationalen Terrorismus aufwerfen.

1.2 Problemdarstellung

Die Existenz der terroristischen Bedrohung in Deutschland ist unbestritten. Es stellt sich die Frage nach geeigneten und wirkungsvollen Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung und nach Leitlinien für die Tätigkeit des BND im Ausland bezüglich der Weitergabe von Informationen an ausländische Geheimdienste und der Informationsbeschaffung durch Verhöre.

Seit 2001 sind die Befugnisse des BND ausgeweitet wurden (s.o.). Am 1. Januar 2002 trat das zunächst für fünf Jahre geltende Terrorismusbekämpfungsgesetz (TBG) in Kraft. Es wurde dann nach Ablauf der Frist durch das Gesetz zur Ergänzung der Bekämpfung des internationalen Terrorismus (TBEG) aufgehoben.

In Deutschland sind folgende Maßnahmen bereits beschlossen und umgesetzt: Die Speicherung von digitalen Passbildern und Fingerabdrücken in Reisepässen, die Anti-Terror-Datei ⁷ , auf die Geheimdienste und Polizei zugreifen können, das Terrorismusabwehrzentrum in Berlin Treptow mit rund 200 Sicherheitsspezialisten aus Bund und Ländern und das TBEG. Es steht außer Frage, dass der Staat die Sicherheit seiner Bürger gewährleisten

⁶ Vgl. Classen, Georg (2001), Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz): http://www.cilip.de/terror/frb-stell.pdf, S. 1, Stand: 13.6.2008.

⁷ Zur Antiterrordatei: „In der beim Bundeskriminalamt angesiedelten Anti-Terror-Datei werden Mitglieder oder Unterstützer terroristischer Vereinigungen und deren Kontaktpersonen gespeichert, außerdem mutmaßliche Angehörige von Gruppierungen, die Terrororganisationen unterstützen - beispielweise Mitglieder oder Unterstützer islamistischer Spendensammelvereine. Erfasst werden auch gewaltbereite Extremisten, zum Beispiel terroristische Einzeltäter und Hassprediger“ (Zitat nach ARD/Tagesschau (2007), Hintergrund - Die Antiterrordatei: http://www.tagesschau.de/inland/meldung45514.html, Stand 13.6.2008).

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und sie vor terroristischen Anschlägen schützen soll. Auch ist es wichtig, dass der BND eigene Außenstellen zur Informationsbeschaffung unterhält.

Trotzdem müssen allgemeine Richtlinien entwickelt werden und es muss eine effektive parlamentarische Kontrolle bestehen, um die Tätigkeit des BND im Kampf gegen den Terrorismus und schließlich den BND selbst zu legitimieren. Eine Demokratie ist nicht statisch. Sie entwickelt sich ständig weiter. Es müssen demnach auch immer neue Maßstäbe an das demokratische System angelegt werden, um dessen Legitimität zu prüfen (Raufer 2005: 263f.). Wie die Geschichte, durchläuft auch die Demokratie einen Prozess. Ein starres Festhalten an einer festgelegten, unveränderbaren Ordnung kann und sollte es nicht geben. Die Anschläge des 11. Septembers und die seitdem in den Fokus gerückte Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus stellen eine bedeutende geschichtliche Zäsur dar. Der Staat war und ist zum Handeln aufgefordert, um seine Bürger zu schützen, sondern auch die demokratische Ordnung selbst.

Die neuen Machtbefugnisse und die Tätigkeit des BND im Ausland sollten sich in zwei Hinsichten bewähren, zum einen sollte sichergestellt werden, dass die Ermittlungen zur Aufklärung des internationalen Terrorismus wirksam und wirklich erforderlich sind und andererseits muss gewährleistet sein, dass sie einer effektiven parlamentarischen Kontrolle unterliegen.

1.2.1 Politische Relevanz

Nicht nur wirtschaftlich, sondern auch sicherheitspolitisch sind Staaten zunehmend von-einander abhängig. Der BND, als Instrument der Bundesregierung, steht in dem Konflikt, „verdeckt“ zu operieren und gleichzeitig auf Informationen anderer Auslandsgeheimdienste angewiesen zu sein. Zudem muss er sich als Teil eines demokratischen Systems der parlamentarischen Kontrolle unterwerfen, während sich die Informationsbeschaffung ohne teilweise fragwürdige Methoden als schwierig erweist. „Der Kampf an neuen Fronten“, wie der Journalist Eric Gujer die neuen Herausforderungen der Nachrichtendienste beschreibt, stellt die Gesellschaften der westlichen Welt vor die schwierige Aufgabe, ihre demokratischen Grundwerte wirksam zu schützen, ohne dabei ihre Freiheit aufzugeben. Die Diskrepanz zwischen Transparenz und Geheimhaltung wird im Bereich der Geheim-

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dienste nie vollständig aufgelöst werden können. Trotzdem muss eine Kontrolle und Öffnung der Dienste stattfinden, um die Legitimität ihrer Existenz zu bestätigen. Deswegen ist es wichtig in der Politikwissenschaft kontrovers über das Thema „Intelligence“ ⁸ zu diskutieren und es so auch in die Öffentlichkeit zu tragen.

1.2.2 Wissenschaftliche Relevanz

Politikwissenschaftler in Deutschland setzten sich bisher nur wenig ausführlich mit dem Thema „deutsche Geheimdienste“ auseinander. Die Quellenlage insgesamt ist daher problematisch, was auch damit zu tun hat, dass der BND kaum Material zur Verfügung stellt. Abgesehen von zahlreichen Enthüllungsbüchern, die meistens von ehemaligen Agenten oder von Journalisten verfasst wurden, gibt es wenige umfassende wissenschaftliche Publikationen. Vereinzelt versuchen Autoren, wie zum Beispiel der Politologe Stephan Blancke, sich dem Thema wissenschaftlich zu nähern, allerdings, wie Blancke schreibt, ohne sich an ein konkretes theoretisches Konzept zu binden (Blancke 2006: 9). Vermehrt sind es Juristen, die sich mit der parlamentarischen Kotrolle, den Terrorismusbekämpfungsgesetzen und den BND-Gesetzen beschäftigen. Sie stellen aber nur den Ist-Zustand fest.

Es ist Aufgabe der Politikwissenschaft, hinsichtlich der Legitimität, über den Soll-Zustand zu diskutieren. Doch nur weil eine kontroverse wissenschaftliche Auseinandersetzung im deutschen Raum fehlt, heißt das nicht, dass das Thema keine Relevanz besitzt. Seit dem 11. September ist das Interesse an der Arbeit des BND zwar stark gestiegen, aber primär untersuchen die Forscher die Problemlösungsfähigkeit des BND. Die Antiterrorgesetzespakete, die von der Bundesregierung seit 2001 verabschiedet wurden, stärken den BND, geben ihm mehr Macht und neue Instrumente zur Informationsbeschaffung an die Hand. Es ist Aufgabe der Politikwissenschaft - als ursprüngliche Demokratiewissenschaft - die neuen Entwicklungen zu untersuchen und bezüglich ihrer Legitimität zu bewerten.

⁸ Unter „Intelligence“ versteht man in den USA die Geheimdienste, demnach ist die Intelligence-Forschung, die Forschung, die Geheimdienste als Gegenstand untersucht.

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1.3 Forschungsstand

1.3.1 Forschungsstand in Deutschland

Sicherheitspolitik ist nicht erst seit 2001 ein beliebtes Forschungsfeld. Doch seitdem taucht ein Begriff in fast jeder der zahlreichen Publikationen auf, die sich mit diesem Politikfeld beschäftigt, nämlich „Internationaler Terrorismus“. Erstmals nach dem Ende des Kalten Krieges wuchs damit auch das Interesse an der Tätigkeit des BND. Die deutsche Regierung hat den deutschen Auslandsnachrichtendienst als Reaktion auf die Bedrohung durch den Terrorismus mit erweiterten Machtbefugnissen ausgestattet.

Die Policy-Forschung, die sich mit den Voraussetzungen, Inhalten und Folgen materieller Politik beschäftigt, bevorzugt eine Betrachtung der Effizienz und Effektivität politischer Maßnahmen (Nohlen 2002: 666). Das ist sicherlich richtig und wichtig, aber, so Nicole Deitelhoff und Anna Geis „im Politikfeld Sicherheit [ist] die Frage relevant, unter welchen Bedingungen Sicherheit effektiv und effizient bereitgestellt werden kann - sie sollte nur nicht die erste und schon gar nicht die einzige Frage sein, die man an Sicherheitspolitik richtet“. Sie fordern, dass „die Zukunft der Politikfeld- und Governance-Analyse […] daher auch und gerade hier in einer Rückkehr - zu traditionellen Fragen der Politikwissenschaft, nach der Rolle des hierarchischen Staates, nach Macht und Herrschaft“ liegen muss (Zitat nach Deitelhoff, Geis 2007: 292). Politikwissenschaftliche Untersuchungen beschäftigen sich eher mit der Problemlösungsfähigkeit der Nachrichtendienste, zum Beispiel Kai Hirschmann, Stephan Blancke oder Bernd Jakob, die die globalen Risiken und die Anforderungen an die Nachrichtendienste analysierten. Die politischen Maßnahmen seit 2001 werden bei ihnen, ausgenommen bei Blancke ⁹ , allein unter dem Aspekt des Nutzens betrachtet.

Doch es gibt auch einige Abhandlungen, die höchst kritisch mit den Umstrukturierungen umgehen. Umfassende Untersuchungen fehlen jedoch. Mit dem Teilaspekt „Biometrische Merkmale und das Terrorismusbekämpfungsgesetz“ beschäftigte sich Cordelia Koch von der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK). Sie kommt zum eindeutigen Ergebnis, dass das Gesetzgebungsverfahren in eklatanter Weise nicht die Anforderungen der Demokratie erfüllt, weil das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht als Gegenpol und Rechtfertigung der Sicherheitsmaßnahme betrachtet worden ist (Koch 2002: 45). Rechtswissenschaftler Michael Nehring kritisiert, dass keine „verbind-

⁹ DessenBuch „Geheime Nachrichtendienste und Globalisierung“ erschien 1999.

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liche, umfassende und abschließende Definition des zu bekämpfen gedachten Terrorismusphänomens existiert“, weder in der Wissenschaft noch in der Gesetzgebung (Zitat nach Nehring 2007: 432f). Er kommt zu dem Schluss, dass mit dieser Unklarheit die Gefahr einer Beliebigkeit in den Zielen terrorismusabwehrender Strategien einhergeht. Diesem Urteil schließt sich auch der Frankfurter Rechtswissenschaftler Erhard Denninger an. Er stellt fest, dass an die Stelle einer klaren Feststellung durch eine rechtskräftige Verurteilung der Verdacht tritt (Denninger 2002: 29). Diese Überlegungen schließen grundsätzlich an Koch an, befassen sich aber nicht explizit mit dem Aspekt der demokratischen Legitimität. Vor allem fehlt es an konkreten Handlungsempfehlungen und einer umfassenden sowie kritischen Auseinandersetzung mit den neuen Machtbefugnissen und der Tätigkeit des BND in der Terrorismusbekämpfung.

Rechtswissenschaftler Peter-Alexis Albrecht widmet eine Abhandlung den „Strafrechtsprinzipien in der europäischen Sicherheitsdebatte“. Er geht davon aus, dass „nicht Sicherheit, sondern Freiheit […] den modernen Staat“ legitimiert (Albrecht 2003: 11). Er kommt zu dem Ergebnis, dass die Exekutive die Inhalte des Strafrechts bestimmt. Der Strafgesetzgeber wäre nur noch in der Lage, die bürokratisch vorgegebenen Inhalte formal zu bestätigen.

Die Humanistische Union (HU) ¹⁰ publizierte bereits 2003 einen äußerst kritischen Sammelband mit dem Titel „Innere Sicherheit als Gefahr“ mit einem deutlicheren Fokus auf den grundlegenden Diskurs zum Thema „Sicherheit und Freiheit“. Zwar liefert dieses Werk Anknüpfungspunkte und teilweise gerechtfertigte Kritik. Überwiegend sind jedoch die Argumentationslinien zu einseitig und unsachlich, als dass sie ernsthaft zum wissenschaftlichen Diskurs beitragen könnten.

1.3.2 Forschungsstand in den USA

In den Vereinigten Staaten sieht es anders aus als hierzulande. Dort herrscht eine „progressive Diskussionskultur“ (Zitat nach Blancke 2006: 10), an der sich ehemalige Geheimdienstmitarbeiter und diverse Zusammenschlüsse und Foren beteiligen. Als Klassiker gilt die erste Publikation zum Thema Intelligence von Sherman Kent 1949 „Strategic Intelligence for American World Policy“. Die erschien sieben Jahre bevor der

¹⁰ Die HU ist eine deutsche Bürgerrechtsorganisation (gegründet 1961), die sich für den Schutz der Menschen- und Bürgerrechte einsetzt (Vgl. Humanistische Union, Wir über uns: http://www.humanistischeunion.de/wir_ueber_uns/, Stand: 13.6.2008).

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BND offiziell gegründet wurde und überhaupt thematisiert werden konnte. Kent forderte eine Auseinandersetzung mit der Analyse als Kernkompetenz der Nachrichtendienst. Der Diskurs ist im Vergleich zu Deutschland viel weiter fortgeschritten, was auch darin begründet werden kann, dass die amerikanischen Geheimdienste, insbesondere die CIA mehr Öffentlichkeitsarbeit betreiben. Begründet durch die „Executive Order 12958“ ¹¹ haben amerikanische Bürger, verglichen mit deutschen, mehr Auskunftsrecht. Über die Internetseite www.foia.cia.gov erhalten sie Zugang zu deklassifizierten Informationen über abgeschlossene Geheimdienstvorgänge (Waske 2007: 335).

In den USA sind vier Ansätze auszumachen, die in der Intelligence-Forschung entwickelt wurden. Der erste betrachtet Intelligence aus sozialwissenschaftlicher Sicht als Profession. Der zweite, der „liberale“ Ansatz, wird von der erkenntnistheoretischen Frage geleitet, inwiefern ein demokratisches System eine Einrichtung wie einen Geheimdienst akzeptieren kann (Jakob 1999: 24). Der „Surprise-Approach“ beschäftigt sich mit der Rolle von Intelligence in Krisen bzw. Konflikten. Der vierte, „der realistische“, Ansatz ist angelehnt an die Theorie der Internationalen Beziehungen. Dieser thematisiert alle Elemente des Intelligence-Prozesses in Hinblick auf ihre Funktionalität vor dem Hintergrund sich verändernder internationaler Beziehungen.

Erst 2005 veröffentlichte Hans Born eine internationale Studie über die Kontrolle von Geheimdiensten in acht Staaten (USA, England, Norwegen, Kanada, Polen, Südkorea, Argentinien und Südafrika). Anlass war die, von den Autoren konstatierte, Politisierung der Geheimdienste bezüglich der Invasion in den Irak 2003. Die allgemeinen Überlegungen zur Struktur, Zweck und Probleme der Kontrolle von Geheimdiensten lassen sich auch auf Deutschland übertragen und zeigen Probleme einer effektiven Kontrolle von Geheimdiensten auf. Die Autoren bemängeln im Vorwort, dass die Forschung sich nicht genügend dem Thema „Kontrolle der Geheimdienste“ gewidmet hätte und es somit keine Entwicklung allgemeiner Standards gibt. ¹² Die Studie analysierte die Kontrolle in den ausgewählten Staaten hinsichtlich fünf Elementen, die eine starke Aufsicht gewährleisten: „Independence from Executive“, „Investigative Capacity“, „Access to Classified Information“ und „Ability to Maintain Secrecy“, „Adequate Support Staff“ (Born 2005: 236). Ihre Über-legungen gründeten primär auf Überlegungen hinsichtlich der Effektivität.

¹¹ Die “Executive Order 12958”, 1995 von Präsident Bill Clinton unterzeichnet, reglementiert die Klassifizierung von „National Security Information“. Sein Nachfolger. Präsident George W. Bush, ersetzte sie 2003 durch die „Executive Order 13292“, in der er dem Vizepräsidenten der USA die gleichen Rechte im Umgang mit klassifizierten Dokumenten gewährt wie dem Präsidenten (Vgl. The White House (2003), Executive Order: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/03/20030325-11.html, Stand: 13.6.2008).

¹² Vgl. Born, Hans, Johnson, Loch K., Leigh, Ian (Hg.) (2005), Who’s Watching the Spies: Establishing Intelligence Service Accountability, Virginia: Potomac Books Inc., Vorwort.

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Zudem gibt es einige Untersuchungen zur Arbeitsweise der Geheimdienste (A.A. Jordan, W.J. Taylor oder J. A. Gentry), die wiederum darauf abzielen, Vorschläge zur Verbesserung der Arbeitsweise der Dienste zu machen, allerdings, nicht, um diese demokratischer zu gestalten, sondern wirksamer.

1.4 Theoretischer Rahmen

Mittelpunkt dieser Arbeit ist das Modell der Input-Output-Legitimität von Prof. Dr. Fritz W. Scharpf. Der Rechts- und Politikwissenschaftler ist seit 1986 Direktor am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen vergleichende Untersuchungen zur politischen Ökonomie von Inflation und Arbeitslosigkeit in Westeuropa.

Im Jahre 1970 veröffentlichte er die Schrift „Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung“, welche „der Auftakt zur komplexen Demokratietheorie“ gewesen ist (Schmidt 2003: 154). Ziel ist es gewesen, auf eine Mehrzahl normativer Anforderungen zu reagieren und nicht, wie die beteiligungszentrierte Demokratietheorie oder outputzentrierte Lehren, auf nur eine (Schmidt 2003: 155). Quasi als Nebenprodukt seiner Forschung entwickelte er das Modell der Input- und Output-Legitimität, ein bis heute gültiges Modell, das eine Untersuchung der demokratischen Legitimität eines politischen Systems ermöglicht. Scharpf selbst wendet sein Model noch heute zur wissenschaftlichen Analyse an, untersucht damit aber primär das Regieren auf europäischer Ebene. Folgende grundsätzliche Anliegen formuliert Scharpf in seiner Schrift von 1970:

- „Postulat der politischen Beteiligung 13

- Mäßigung von Macht,

- Minderheitenschutz,

- Institutionalisierte Suche nach Konsens,

- Einsatz für bessere Vertretung der Unterschichteninteressen in den Entscheidungsprozessen,

- sowie die Stabilisierung der Demokratie durch eine vitale demokratische politische Kultur“ (Zitat nach Scharpf 1970: 71)

¹³ Dem das Axiom des Eigenwerts individueller Selbstentfaltung und Selbstbestimmung zu Grunde liegt (Mayntz 2003: 154).

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Diese Argumente beziehen sich primär auf die Input-Legitimität einer Demokratie. Zwar war sich Scharpf bewusst, dass Partizipation schwieriger ausgeübt werden kann, je unüberschaubarer und komplexer ein System ist, dennoch „entwertet das nicht grundsätzlich das Anliegen, die politische Beteiligung in den westlichen Demokratien aufzuwerten“ (Zitat nach Mayntz 2003: 154).

In der Theorie strikt getrennt, zeigt die Empirie, dass in komplexen Demokratien immer beide Legitimitäts-Typen koexistieren. Hinsichtlich des BND soll die Trennung zwischen Input-Legitimitätskriterien und Output-Legitimitätskriterien bestehen. Scharpf konzentrierte seine Untersuchungen später ( 90er Jahre und heute) auf die Output-Perspektive. Diese Forschungsarbeit setzt jedoch auf die Inputperspektive, also die Einflussmöglichkeiten und Berücksichtigung der Interessen des Volkes bezüglich der seit 2001 erlassenen Gesetze und der Kontrollorgane des BND.

1.4.1 Input-Legitimität

Input-Legitimität bedeutet „Herrschaft durch das Volk“. Es stellt sich die Frage, wie Herrschaftsausübung durch das Volk hinsichtlich des BND geschieht. Das wichtigste Machtinstrument der Bürger ist, gemäß der Pluralismustheorie, ihre Wählerstimme. Der Bürger wählt das Parlament. Dieses wiederum stellt nach Mehrheitsverhältnissen die Regierung und entsendet Abgeordnete ins Parlamentarische Kontrollgremium. Die parlamentarische Kontrolle des BND ist demnach hinsichtlich der Input-Legitimität zu untersuchen und ein Untersuchungsschwerpunkt.

Des Weiteren ergeben sich folgende Fragen: Findet ein öffentlicher Diskurs statt? Sind die bestehenden Kontrolleure unabhängig (genug) und kompetent? Wie sind die Kontrollstrukturen und -befugnisse beschaffen? Haben Bürger direkte Einflussmöglichkeiten bei Verdacht des Machtmissbrauchs? Wie kann der BND, trotz Verpflichtung zur Geheimhaltung, ausreichend transparent sein und Kommunikation nach außen betreiben, um das Vertrauen der Bürger nicht zu verlieren?

Eine Ummünzung dieser Fragen in konkrete Input-Legitimitäts-Kriterien erfolgt am Ende dieses Abschnittes. Vorher sollte jedoch geklärt werden, was die Input-Legitimität charakterisiert. Die pluralistische input-orientierte Demokratietheorie, laut Scharpf, sieht Gruppeninteressen und Gruppenforderungen als, normativ wie empirisch, allein gültige Inputs eines politischen Systems an (Scharpf 1975: 29). Dem Interesse des Volkes wird also

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eine hohe Priorität zugesprochen. Eine radikale Meinungsfreiheit und dezentralisierte Entscheidungskompetenzen, die es allen Gruppen gleichermaßen ermöglichen, sich in den Entscheidungsprozess einzubringen, gilt es als Maxime zu erreichen (Scharpf 1975: 30). Vorausgesetzt werden bei allen Gruppenmitgliedern eine kollektive Identität und die Mitgliedschaft in mehreren Gruppen. Das soll Stabilität erzeugen und bedeutet, dass grundsätzlich keine Bedrohung der demokratisch-pluralistischen Ordnung selbst besteht (Scharpf 1975:30).

Innerhalb der Bundesrepublik kann von einer solchen kollektiven Identität seitens der Wahlberechtigten und somit auch von einem gemeinsamen Interesse am Bestehen der politischen Ordnung ausgegangen werden. Ist beides gegeben, betrachtet die Input-Perspektive vielmehr Vorgänge und Wertigkeit der Willensbildung, Entscheidungsfindung und der Konversionsstrukturen in einer Demokratie (Schmidt 2003:153). Der Prozess der politischen Willensbildung und Kontrolle soll eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme gewährleisten, befand das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil ¹⁴ . Dem schließt sich Scharpf an (Scharpf 1999: 19). Die direkte Einflussnahme auf Entscheidungsprozesse ist hinsichtlich des BND aufgrund des Gebots der Geheimhaltung schwer zu gewährleisten. Der Einfluss der Bürger besteht grundsätzlich in der Wahl der Regierung, der der BND schließlich unterstellt ist und insgesamt der Wahl des Parlaments, welches das Kontrollgremium stellt. Wie die Kontrolle geschieht und ob die ins parlamentarische Kontrollgremium gewählten Politiker wirklich repräsentativ sind, kann durchaus untersucht werden.

Ein grundsätzliches Problem bleibt. Scharpf fordert, dass „tendenziell allen politisch aktiven Gruppen die Chance effektiver Einflussnahme auf die sie interessierenden Entscheidungsprozesse eröffnet wird“ (Zitat nach Scharpf 1975: 29). Diese Forderung sieht er allerdings als normativ an und kann demnach als ein Soll angesehen werden. Hinsichtlich des BND wäre die Umsetzung dieses Solls schwierig bis unmöglich. Zum Beispiel erhält der interessierte Bürger keinen Einblick in den Haushalt des Dienstes oder die genaue innere Struktur. Andere Entscheidungsprozesse stehen sind der Bevölkerung grundsätzlich zugänglich, etwa wenn es um die Entscheidung über gesetzlich verankerte Machterweiterungen geht.

¹⁴ „Im Maastricht-Urteil von 1993 änderte das Bundesverfassungsgericht seine Position erneut etwas ab und entschied, dass das Verfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit in Deutschland im Verhältnis zum EuGH in einem "Kooperationsverhältnis" ausübe, indem der EuGH den Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall für das gesamte Gebiet der Europäischen Gemeinschaft garantiere und das Bundesverfassungsgericht sich demgegenüber auf eine generelle Gewährleistung des unabdingbaren Grundrechtsstandards beschränkt“ (Zitat nach Bundeszentrale für politische Bildung, Europa - Maastricht-Urteil: http://www.bpb.de/themen/EVEEAU,2,0,Das_Bundesverfassungsgericht.html#art2, Stand 13.6.2008).

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Zusätzlich bezeichnet Scharpf Partizipation und Konsens als Formeln, auf denen die Input-orientierten Argumente aufbauen. Er begrenzt deren Reichweite jedoch auf lokale Problem-lösungen, da die Bürger nur hier alle Informationen und die Nähe zu ihren Repräsentanten hätten, um eine Entscheidung in ihrem Interesse zu fällen. Dem schließt sich auch Andres Hanberger an, der die Einflussnahme der Öffentlichkeit auf lokale Politik in seinem Aufsatz „Democratic accountability in decentralized governance“ primär hinsichtlich lokaler Politik untersuchte. Er fragte sich auch, wie „Accountability“ (Verantwortlichkeit) der gewählten Repräsentanten eines demokratischen Systems gegenüber der Öffentlichkeit hergestellt werden kann und entwickelte Möglichkeiten, wie sich Bürger, abgesehen von Wahlen, aktiv beteiligen und Kontrolle ausüben können (Hanberger 2006: 15). Des Weiteren will Hanberger das traditionelle Verständnis der „Accountability“ in der repräsentativen Demokratie um den demokratischen Dialog erweitern. Er beruft sich auf das Konzept des aktiven Bürgers und benennt, neben den Wahlen, fünf Wege der direkten Einflussnahme der Bürger:

1. “Citizens can try to get first hand access to information on how public policies and programs work by visiting schools, hospitals, through “walking tours” to observe if action has been taken and whether their expectations have been met. Citizens’ organisations can also take the role of evaluator and put together questionnaires, organize site visits etcetera.

2. Citizen can bring attention to bad conditions by writing an article in the local newspaper or contact the elected representatives directly.

3. Citizens can contact auditors, state inspectors or the media and try to get them interested in undertaking reviews for democratic control. If this leads to a report or article, citizens can use it in dialogue with those in power. 4. Entering the archives and use finalized public review reports and accounts in dialogue with those in power.

5. Collecting enough votes for a referendum for the purpose of holding policy makers accountable for experimental work or current policies” (Zitat nach Hanberger 2006: 15).

Zwar ist der Lokalbezug dieser Vorschläge klar erkennbar, trotzdem können diese dahinterstehenden Möglichkeiten politischer Teilhabe der Bürger auf die Bundesebene über-

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tragen werden. Dazu bedarf es einer Abwandlung dieser Aspekte und Anpassung an die Besonderheiten der Institution BND.

In anderer Form bereits aufgegriffen ist der Gedanke der Evaluierung, der unter Punkt 1 zu finden ist. Bezüglich des Terrorismusbekämpfungsgesetzes sind die nachrichtendienstbezogenen Regelungen des TGB und TBEG nicht nur befristet bis zum Jahr 2012, die Regelungen des Gemeinsamen-Dateien-Gesetzes (GDG) ¹⁵ bis 2017, es ist auch eine Evaluation des TBEG für 2010 und des GDG fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten vorgesehen. ¹⁶ Positiv zu bewerten ist, dass eine Evaluation vorgesehen ist. Da diese jedoch vom Bundesinnenministerium durchgeführt werden soll, stellt sich die Frage, inwieweit diese kritisch und objektiv ist. Umgemünzt auf den BND bieten sich folgende fünf Untersuchungsgegenstände:

1. Die Möglichkeit der Bürger direkten Kontakt zum BND aufzunehmen/ Die Evaluierung der seit 2001 getroffenen Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung./ Wissenschaftlicher Diskurs 2. Die Rolle der Medien/ öffentlicher Diskurs

3. Die Zugänglichkeit zu (anonymisierten) Berichten und Protokollen des Kontrollgremiums 4. Zugänglichkeit zu Archiven des BND

5. Die Möglichkeit, Beschwerden vorzutragen, direkten Einfluss zu nehmen, Initiativen zu organisieren.

Als zweite Formel, auf welcher die Input-orientierten Argumente aufbauen, benannte Scharpf den „Konsens“. Dieser ist eine Utopie, da meistens Mehrheitsentscheidungen getroffen werden, welche die Interessen von Minderheiten unbeachtet lassen (Scharpf 1999: 17). Es muss also Vertrauen seitens der Minderheit in die Mehrheit vorhanden sein. Hier kommt wieder die kollektive Identität ins Spiel, die sich auf „präexistente geschichtliche, sprachliche, kulturelle oder ethnische Gemeinsamkeiten“ gründet (Zitat nach Scharpf

¹⁵ Ausformuliert ist der Name:„Gesetz zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder“. Beschlossen wurde es am 22. Dezember 2006. Es dient „der Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG)“ (Zitat nach Bundesministerium des Inneren (2006), Bundesgesetzblatt Jahrgang 2006 Teil I Nr. 66:

http://www.bmi.bund.de/Internet/Content/Common/Anlagen/Gesetze/AntiterrordateiErrichtungsgesetz,templ ateId=raw,property=publicationFile.pdf/AntiterrordateiErrichtungsgesetz.pdf, Stand 13.6.2008.

¹⁶ Vgl. Menzenbach, Steffi, Grill, Gordon (2007), Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung seit 11. September 2001, Berlin: Veröffentlichung des Deutschen Bundestags, Fachbereich WD3: http://www.bundestag.de/wissen/analysen/2007/terrorismusbekaempfung.pdf, Stand 1.5.2008.

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1999:18). Die Mehrheitsherrschaft verliere dann, so Scharpf, ihren bedrohlichen Charakter, wenn die Minderheit mit der Mehrheit eben diese kollektive Identität innehat. Scharpf versucht diese Maxime der kollektiven Identität an die Europäische Union anzulegen und

kommt im Rahmen seiner Forschung zu dem Ergebnis, dass diese nicht aus-reichend besteht und somit ein „demokratisches Defizit“ auf europäischer Ebene vorherrscht (Scharpf 1999:19).

Doch allein die kollektive Identität reicht nicht zur Legitimierung politischen Handelns. Es ist analytisch bewiesen, dass Mehrheitsentscheidungen, selbst wenn die Mehrheit lediglich ihre eigenen Interessen verfolgt und nicht etwa der Minderheit feindselig gegenübersteht, nicht zu normativ begründbaren Entscheidungen führen (Scharpf 1999:17). Demnach müsse, um demokratische Legitimität zu begründen, auch die output-orientierte Perspektive zur Argumentation herangezogen werden. Das wirft hinsichtlich des BND ein erhebliches Problem auf. Grundsätzlich leitet sich die Frage ab, inwieweit sich die demokratische Legitimität eines Geheimdienstes überhaupt begründen lässt, da dessen Output-Legitimität aufgrund des Gebots der Geheimhaltung nicht analysierbar ist? Scharpf sieht den Glauben und das Vertrauen in das Wohlwollen der entscheidenden Mehrheit seitens der Minderheit als nicht formales Argument, das Legitimität begründen kann (Scharpf 1999: 18).

1.4.2 Output-Legitimität

Wenn Input-orientierte Argumente nicht ausreichen, um einen Institutionen oder Regierungen demokratisch zu legitimieren, richtet sich der Blick auf die Output-Legitimität. Sie bedeutet „die Herrschaft für das Volk“ und zielt demnach nicht darauf ab, dem Willen des Volkes zu folgen, sondern „auf wirksame Weise das allgemeine Wohl im jeweiligen Gemeinwesen zu fördern“ (Zitat nach Scharpf 1999: 16). Gemessen wird die Output-Legitimität einer Institution oder Regierung anhand ihrer Problemlösungsfähigkeit. Und darin zeigt sich das Grundproblem und die Begründung, warum die Output-Legitimität nicht umfassend in dieser Arbeit untersucht werden kann. Da der BND als geheimer Nachrichtendienst arbeitet, ist eine Analyse der Output-Legitimität hinsichtlich des BND nicht ausreichend möglich. Die Produkte seiner Arbeit und die Arbeitsweise an sich können nur vereinzelt nachgezeichnet werden und sind selbst dann nicht hinreichend aussagekräftig und objektiv, als dass sie einer wissenschaftlichen

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Untersuchung genügen könnten. Zu viel Nichtwissen und Spekulation machen eine genaue Analyse unmöglich. Allenfalls einzelne Fälle, die öffentlich wurden und allgemeine Informationen lassen Einschätzungen, immer unter Vorbehalt, zu. In einer früheren Publikation spricht Scharpf von der Einrichtung selbständiger Sonderbehörden - nach amerikanischem Vorbild - die auf Bundesebene angesiedelt sind und überregionale Aufgaben erfüllen sollen. Er spricht diesen Sonderbehörden eine hohe Eigenverantwortung zu. Die politischen Organe sollten sich auf die Kontrolle und Intervention aus gegebenem Anlass beschränken (Scharpf 1975: 82). Diese Beschreibung lässt die Deutung des Wortes „Sonderbehörden“ als „Geheimdienste“ zu. Im zeitlichen Kontext betrachtet, geht die Forderung eines Einschreitens der politischen Organe aus gegebenem Anlass bereits sehr weit. Schließlich wurde das erste Kontrollorgan des BND erst fünf Jahre nach der Ersterscheinung von „Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung“ (Scharpf 1978) mit dem Parlamentarischen Vertrauensmännergremium (PVMG) ein-berufen.

Selbst die Analyse der Effektivität des Kontrollgremiums gestaltet sich schwierig. Sicherlich lassen sich anhand von Skandalen, die durch die Medien gingen, Versäumnisse ausmachen, aber dagegen gibt es eine unbekannte Dunkelziffer an Fällen, die weder das Parlamentarische Kontrollgremium noch die Medien aufgedeckt haben. Auch die Wirkung des TBGE ist schwer zu messen, da es keine adäquaten Fallstudien gibt, mit der sich die Effektivität des Gesetzes messen lässt.

1.5 Entwicklung von Input-Legitimitätskriterien hinsichtlich des BND

Schwerpunkt der Arbeit ist die Untersuchung der Input-Legitimität in Hinblick auf die erweiterten Machtbefugnisse des BND und seine Ermittlungstätigkeit im Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Eine Anwendung der Theorie Scharpf’s auf den BND stellt daher den Anspruch an diese Arbeit, seine an eine Demokratie gestellten Forderungen in Legitimitätskriterien umzuwandeln. Zudem soll die grundsätzliche Einflussnahme, die „Accountability“ und Kontrollmechanismen des Volkes (Input-Legitimität) anhand der Konzepte von Hanberger und Scharpf untersucht werden.

Um das zu leisten, müssen beide Konzepte zusammengebracht werden, um konkrete Input-Legitimitätskriterien zu bilden. Grundsätzlich liefern die fünf von Hanberger abgeleiteten Wege der Einflussnahme wichtige Indikatoren, welche sich für eine Untersuchung eignen.

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Die zwei Input-Legitimitäts-Kriterien von Scharpf „demokratischen Wahlen“ und „kollektive Identität“ können als in Deutschland gegeben angesehen werden. Die Ausgestaltung von Partizipation spiegeln die erarbeiteten Punkte bereits wieder. Eine wichtige Rolle, aber schwer messbar ist der Aspekt des „Vertrauens“. Dieses formale input-orientierte Kriterium hat kein Platz unter den entwickelten Kriterien, soll aber an dieser Stelle Erwähnung finden, da es in der späteren Betrachtung eine Rolle spielt. Grund dafür sind ernstzunehmende Bekundungen des Mangels bzw. der Erschütterung des Vertrauens in den Dienst seitens der Regierung und des Parlamentarischen Kontrollgremiums. Doch diese Meinungsäußerungen geben lediglich Hinweise und sind nicht messbar oder objektiv. Deshalb spielen sie, hinsichtlich der Kriterienbildung, keine Rolle. Trotzdem können vermehrte Hinweise auf einen Vertrauensmangel oder -verlust festgestellt werden. Denn schließlich ist gerade hinsichtlich der Tätigkeit eines Geheimdienstes Vertrauen ein wesentlicher Faktor, der dessen Dasein legitimiert. Da eine absolute Kontrolle des BND nicht möglich ist, ohne ihn vollständig aus dem „Geheimen“ herauszuheben, sollte ein Mindestmaß an Vertrauen zwischen Dienst und Regierung, Dienst und Parlament sowie Dienst und Öffentlichkeit bestehen. Noch hinzuzufügen ist das Kriterium „Effektive Parlamentarische Kontrolle“, was insgesamt zu einer erweiterten und neuen Aufstellung der Input-Legitimitätskriterien hinsichtlich des BND führt:

1. Effektive parlamentarische Kontrolle (Konstitution und Wirkung) 2. Kontrolle durch die Medien (Informations- und Kontrollfunktion) / Öffentlicher Diskurs 3. Wissenschaftlicher Diskurs 4. Zugang zu Archiven des BND

5. Möglichkeit der Bürger, Beschwerden vorzutragen, direkten Einfluss zu nehmen, Kontakt aufzunehmen, Klage zu erheben

6. Zugang zu (anonymisierten) Berichten und Protokollen des Kontrollgremiums / Informationsgehalt und Verständlichkeit der Berichte 7. Die Evaluierung der seit 2001 getroffenen Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung

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