Gliederung

I.  Grundlegendes zum Sicherheitsrat  3

1.  Die Rolle der Vereinten Nationen  3

2.  Der Sicherheitsrat  4

a)  Ständige Mitglieder.  4

b)  Nicht-ständige Mitglieder.  5

II.  Rechtsetzungsbefugnisse des Sicherheitsrates  6

1.  Allgemeine Rechtsetzungsbefugnisse nach Art. 24, 25  6

a)  Uneingeschränkte Befugnisse.  6

b)  Ausdrückliche Befugnisse nach UN-Charta.  6

c)  Befugnisse nach dem Entscheidungstenor.  8

2.  Rechtsetzung aufgrund von Spezialbestimmungen.  9

a)  Darstellung der Befugnisse.  9

b)  Rechtsetzungsbefugnisse nach Art. 39, 41 und 94  11

III.  Gesetzgeberische Praxis des UN-Sicherheitsrates  12

1.  Fehlen eines Gesetzgebers im internationalen System.  12

2.  Der Weg des Sicherheitsrates zum globalen Gesetzgeber.  13

a)  Generelle Errichtung von Strafgerichtshöfen  14

b)  Die Kriegsverbrecher-Tribunale von Jugoslawien und Ruanda.  16

c)  Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure.  17

d)  Terrorismusbekämpfung.  18

3.  Der Sicherheitsrat als „Weltgesetzgeber“  19

IV.  Instrumente und Maßnahmen des Sicherheitsrates.  21

1.  Instrumente zur Konfliktbearbeitung.  21

2.  Negierung des Gewaltverbots der UN-Charta.  22

3.  Zwangsmaßnahmen  23

a)  Militärische Zwangsmaßnahmen.  23

b)  Beendigung militärischer Zwangsmaßnahmen  25

c)  Humanitäre Zwangsmaßnahmen  25

Schriftenverzeichnis   27

I. Grundlegendes zum Sicherheitsrat

1. Die Rolle der Vereinten Nationen

Die Organisation der Vereinten Nationen macht, wie oft in ihrer mehr als 60-jährigen Geschichte, Sprünge auf der Beliebtheit-Skala wie sonst kaum eine internationale Organisation. Den „Enthusiasten der UN“ denen die Organisation für alles Gute und Schöne dieser Welt verantwortlich zu sein scheint, die Defizite immer nur den Mitgliedsstaaten anlasten, stehen den Fundamentalkritikern gegenüber, die kein gutes Haar am vermeintlichen „Zentralorgan des Multilateralismus“ lassen und die UNO in wichtigen Fragen der internationalen Politik für irrelevant halten. Mit der Realität haben diese politischen Extrempositionen wenig zu tun. Dennoch spielt die Organisation in den Diskussionen über die Zukunft der internationalen Politik eine eigentümliche Rolle. Obwohl mehr als 60 Jahre alt, hat es mitunter den Anschein, als müsste die Weltorganisation erst noch gegründet werden. Denn sei es die Friedenssicherung, die Stärkung der Menschenrechte, die Bewältigung der globalen Umweltprobleme oder der Kampf gegen den internationalen Terrorismus mitsamt seinen vielschichten Ursachen - es gibt kaum ein globales Problem bei, bei deren Bearbeitung den UNO nicht eine Schlüsselrolle zugeschrieben würde. Andererseits wird im gleichen Atemzug darauf hingewiesen, dass es dafür einer Erneuerung der UNO und einem grundsätzlichem Umdenken der mächtigen Mitgliedsstaaten bedürfe. Die UNO bilden eine internationale Organisation, in der sich 192 Staaten als Mitglieder (Stand 01.01.2007) in der Absicht und gegenseitigen Verpflichtung verbunden haben, über die Kriegsverhinderung hinaus Frieden und humanitäre Lebensbedingungen für die Völker der Welt zu gewährleisten. ¹ Nach Artikel 24 der UNO-Charta haben die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen dem UN-Sicherheitsrat "die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit" übertragen. Das Gremium berät über aktuelle Konflikte und deren mögliche Beilegung. Er kann bindende Entscheidungen für die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen treffen. Der Sicherheitsrat ist dem entsprechende das wichtigste Organ der UNO, denn andere Organe der UNO können lediglich Empfehlungen abgegeben.

¹ Gareis/Varwick, Seite 17.

2. Der Sicherheitsrat

Die USA und Großbritannien hatten in der Atlantik-Charta vom 14.08.1941 ² die Errichtung eines umfassenden und dauernden Systems der allgemeinen Sicherheit in Aussicht gestellt und so die Vorstellung von Siegermacht und Garant für einen künftigen Weltfrieden assoziiert. Schon die gewählte Bezeichnung „Sicherheitsrat“, im Unterschied zum „Rat des Völkerbundes“, deutet auf eine inhaltliche Verschiebung der diesem Organ übertragenen Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit (Art. 24 § 1) hin. Die dem Sicherheitsrat zur Wahrung des Weltfriedens übertragene Gewalt, aber auch die Assoziation von Sieger und Garant des Friedens veranlasste die „Großen Drei“ (USA, Sowjetunion und Großbritannien) zusammen mit China und Frankreich im UN-Sicherheitsrat einen Sitz als ständiges Mitglied - verbunden mit einem Veto-Recht - zu beanspruchen. Zu den fünf ständigen Mitgliedern kamen sechs nicht-ständige (seit 1965 zehn) Mitglieder. Der Beschluss von Dumbarton Oaks bei Washington D.C. 1944, den Sicherheitsrat mit fünf ständigen und sechs nicht-ständigen Mitgliedern zu besetzen, wurde, nach dem bei der Jalta-Konferenz 1945 die Frage des Abstimmungsverfahrens im Sicherheitsrat geklärt worden war, auf der UNO-Gründungskonferenz in San Francisco im Juni 1945 trotz verschiedener Einwände sanktioniert und in Art. 23 der UN-Charta niederlegt. 3

a) Ständige Mitglieder

Die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates sind in Art. 23 § 1 genannt. Zu ihnen gehören neben den USA, Großbritannien und Russland noch Frankreich und China. Seit dem die Zahl der nicht-ständigen Mitglieder 1965 auf zehn erhöht wurde, sind verschiedentlich Vorschläge gemacht worden auch die Zahl der ständigen Mitglieder zu erhöhen. In diesem Zusammenhang sind Fragen nach der Vertretung der „Dritten Welt“ im Sicherheitsrat aufgekommen. ⁴ Es bleibt allerdings fraglich, ob die Organisation durch eine höhere Anzahl an Mitgliedern reibungsloser und besser arbeiten würde als bisher. Mehr als die immer wieder beanstandete Funktionsuntüchtigkeit des Sicherheitsrates dürfte es, wie Generalsekretär Kurt Waldheim (Österreich) erklärt hatte, auf die Beachtung der Entscheidungen des Hauptorgans

² LNTS 204 (1941/43), Seite 381 ff.

³ Rousseau, Nr. 309, Seite 552.

⁴ Bailey, Procedure, Seite 169.

der UNO ankommen. ⁵ Der ständige Sitz im Sicherheitsrat ist insoweit ein Status-Recht, das sich aus der Entstehungsgeschichte der UNO herleitet.

b) Nicht-ständige Mitglieder

Durch Beschluss der UNO-Generalversammlung vom 17.12.1963 ist den UNO-Mitgliedern die Ratifizierung einer Änderung der Artikel 23 und 27 empfohlen worden. Die Satzungsänderung ist dann zum 01.01.1965 in Kraft getreten. Die auf die Wahl als ein nichtständiges Mitglied für 2 Jahre tatsächlich angewendeten Kriterien weichen von Art. 23 § 1 ab, der in erster Linie den Beitrag der kandidierenden Staaten zur Wahrung des Weltfriedens und zur Verwirklichung der Ziele der Organisationen berücksichtigt. In der Praxis lässt sich die UNO ganz von dem von Großbritannien erst in San Francisco in Art. 23 eingefügten Vorschlag leiten, eine angemessene geographische Verteilung zu berücksichtigen. Dies ist aber kein Merkmal im Rechtsinne, sondern lediglich eine Leitlinie für die Wahl der nichtständigen Mitglieder durch die Generalversammlung. Einzelnen Staaten steht kein Rechtsanspruch auf die Wahl in den Sicherheitsrat zu. ⁶ Andererseits darf die geographische Verteilung nicht auf eine regionale verengt werden, da sonst einige Staaten für einen Sitz ganz entfielen. Mit „angemessen“ ist eine geographisch-politische Berücksichtigung bei der Wahl gemeint. Die Resolution vom 17.12.1963 hat einen Verteilungsschlüssel für einzelne Staatengruppen festgelegt, ohne dass dieser jedoch in die Satzung aufgenommen worden ist. Die Generalversammlung hat damit im Grunde einer bis dahin praktizierten Übung entsprochen, die auf einem Gentlemen’s Agreement von 1946 zwischen den USA und der Sowjetunion beruhen soll. ⁷ Aufgrund von Art. 27 § 2 können die nicht-ständigen Mitglieder die ständigen Mitglieder jetzt in Verfahrensfragen überstimmen. Gemäß der Praxis des Sicherheitsrates, Stimmenenthaltung der ständigen Mitglieder nicht als Gegenstimme zu bewerten, können im Fall einer Stimmenenthaltung sämtlicher ständiger Mitglieder verbindliche Beschlüsse in „sonstigen Fragen“ getroffen werden.

⁵ Waldheim, Kurt, Einführung zum Jahresbericht, 1976, O.N.U., Nr. 8, Seite 64 ff.

⁶ Fahl, Sicherheitsrat, Seite 22.

⁷ Bailey, Procedure, Seite 135.

II. Rechtsetzungsbefugnisse des Sicherheitsrates

Rechtsetzungsbefugnisse können dem Sicherheitsrat zunächst nach Spezialbestimmungen der UN-Charta zukommen. Darüber hinaus fragt es sich, ob auch die allgemeine Regelung der Art. 24 und 25 eine Rechtsetzungsbefugnis des Sicherheitsrates begründet.

1. Allgemeine Rechtsetzungsbefugnisse nach Art. 24, 25

Fraglich ist, ob sich nach Art. 24 und 25 Rechtsetzungsbefugnisse ergeben, die ihm nicht bereits nach anderen Bestimmungen der Charta zustehen. Dabei bedarf die Einseitigkeit von Entscheidungen nach Art. 24 und 25 keiner näheren Begründung. Die Allgemeinheit ergibt sich aus dem Wortlaut der jeweiligen Entscheidung. ⁸ Problematisch ist allein, ob der Sicherheitsrat seine Entscheidungen nach Art. 24 und 25 mit einer Bindungswirkung ausstatten kann, die ihm nicht bereits nach anderen Bestimmungen der Charta zukommt.

a) Uneingeschränkte Befugnisse

Eine Auffassung geht vom Wortlaut des Art. 25 aus und erkennt allen „decisions“ (Beschlüssen) des Sicherheitsrates Bindungswirkung zu. ⁹ Bereits auf der Ebene des Wortlauts ist aber der Gebrauch der Bezeichnung „decisions“ durch die Charta für die Annahme einer Bindungswirkung gegenüber den Mitgliedsstaaten weder notwendig noch hinreichend. Die Art. 18 Abs. 2, 27 Abs. 2, 67 Abs. 2 und 89 Abs. 2 bezeichnen jede Beschlussfassung als „decisions“. ¹⁰ Darüber hinaus würde die Annahme einer allgemeinen Bindungswirkung die systematisch gebotene Unterscheidung zwischen Empfehlungen und bindenden Entscheidungen aufheben und schließlich auch die Differenzierungen der Charta hinsichtlich bindender Entscheidungen hinfällig werden lassen. Aus diesen Gründen ist eine Bindungswirkung aller Entscheidungen des Sicherheitsrates abzulehnen. 11

b) Ausdrückliche Befugnisse nach UN-Charta

Die in der Literatur herrschende Auffassung ¹² geht vom Wortlaut des Art. 25 a. E. aus: „in accordance with the present Charter“. Diese Worte können sich auf „accept and carry out“

⁸ Res. 437/1978; Doc. S/INF/34, Seite 3. Hier wurde die Entscheidung nur an die USA gerichtet.

⁹ Verdross, VR, Seite 526.

¹⁰ Kelsen, UN, Seite 95.

¹¹ Rösgen, Seite 156.

¹² Bindschedler, Seite 307 (336); Goodrich/Hambro, Seite 208; Kelsen, UN, Seite 95.

oder auf „decisions of the Security Council“ beziehen. Werden sie auf die Entscheidungen des Sicherheitsrats bezogen, so soll aus ihnen zu entnehmen sein, dass nur ausdrücklich in der Charta vorgesehene Entscheidungen Bindungswirkung entfalten sollen. Diese Argumentation setzt voraus, dass die Charta nur ausdrücklich festgelegte Zuständigkeiten des Sicherheitsrates kennt. Wenn Art. 24 Abs. 2 Satz 2 aber von den „specific powers“ des Sicherheitsrates spricht, setzt er voraus, dass es daneben auch allgemeine Zuständigkeiten gibt. ¹³ Zu Recht hat sich deshalb mittlerweile in vergangener Praxis ¹⁴ und Literatur ¹⁵ die Auffassung durchgesetzt, dass der Sicherheitsrat neben den Befugnissen nach Art. 24 Abs. 2 auch über eine ungeschriebene Zuständigkeit nach Art. 24 Abs. 1 verfügt. Wenn der Sicherheitsrat aber nach der Charta über ungeschriebene Befugnisse verfügt, kann der Verweis des Art. 25 auf Befugnisse des Sicherheitsrates nicht als Verweis auf die nur ausdrücklichen Befugnisse verstanden werden. Die Übereinstimmungsklausel des Art. 25 a. E. fordert deshalb keine Beschränkung der Rechtsetzungsbefugnisse des Sicherheitsrates, auf die in der Charta ausdrücklich geregelten Fälle. Ein anderer Ansatz ¹⁶ versucht, die Beschränkungen der Befugnisse des Sicherheitsrates auf ausdrückliche Charta-Bestimmungen mit der aus dem nationalen Recht übernommenen Unterscheidung zwischen Aufgabe bzw. Zuständigkeit einerseits und Befugnis andererseits zu begründen. Danach enthalten Art. 24 und 25 die Aufgabe des Sicherheitsrates während sich seine Befugnisse nur aus einzelnen Charta-Bestimmungen ergeben können. Gegen diese Argumentation spricht zunächst, dass bereits die Überschrift zu Art. 24 bis 26 mit der Unterscheidung zwischen „Function and Powers“ andeutet, dass die folgenden Bestimmungen sowohl Aufgaben als auch Befugnisse enthalten. Weiterhin ist die Zuständigkeit eines Organs von Bedeutung nur für das Verhältnis zwischen dem Organ und dem Rechtsträger, dem es angehört. Dieses Verhältnis ist in Art. 24 geregelt. Das Verhältnis zwischen einem Organ und dem außerhalb des Rechtsträgers stehenden Objekten ist dagegen eine Frage der Befugnis des Organs ihnen gegenüber. Dieses Verhältnis zwischen dem Organ und dem Rechtsunterworfenen ist Gegenstand des Art. 25, der die Beziehungen zwischen Sicherheitsrat und Mitgliedsstaaten anspricht. Art. 25 kann deshalb nicht als bloße Aufgabenzuweisung ohne den Charakter einer „Ermächtigungsgrundlage“ verstanden werden. Die Unterscheidung zwischen Aufgabe und Befugnis schließt es mithin nicht aus, dass Befugnisse des Sicherheitsrates allein auf Art. 25 gestützt werden. Als

¹³ Kelsen, UN, Seite 290.

¹⁴ Vgl. “Repertory of Practice of UN Organs”, Supplement No. 3, Vol. II, Art. 23-72, UN Doc. E.71.V.2, Seite

46.

¹⁵ Tammes, Seite 261 (344).

¹⁶ Kewenig, Seite 270 (273).

Ergebnis ist damit festzuhalten, dass der Wortlaut des Art. 25 nicht zu einer Beschränkung der Befugnisse des Sicherheitsrates auf die ausdrücklich in der Charta genannten Fälle zwingt. 17

c) Befugnisse nach dem Entscheidungstenor

Der IGH bestimmt in seinem Gutachten „Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia notwithstanding Security Council Resolution 276” die Bindungswirkung einer Entscheidung des Sicherheitsrates danach, ob sie sich unter Berücksichtigung der Entscheidungsgeschichte, des Textes, der herangezogenen Charta-Bestimmungen und aller maßgebenden Umstände - eine derartige Bindungswirkung selbst zuspricht. ¹⁸ Gegen die restriktiven Auffassungen in der Literatur führt der IGH zunächst die Weite des Wortlautes des Art. 25 und seine Stellung bei den Grundsatzbestimmungen der Charta an. Weiterhin erfülle Art. 25, beschränke man die in dieser Vorschrift begründete Bindungswirkung auf die Entscheidungen des Kapitels VII, keinerlei Funktion, da sich die Bindungswirkung dieser Entscheidung im Rahmen des Systems der kollektiven Sicherheit bereits aus Art. 48 und 49 ergebe. ¹⁹ Diese Argumentation des IGH bezüglich Art. 48 und 49 verkennt, dass Art. 49 das Verhältnis des Mitgliedsstaaten untereinander und Art. 48 lediglich die Bestimmungen der Adressaten von Entscheidungen betrifft, deren Bindungswirkung von beiden Vorschriften vorausgesetzt, nicht aber begründet wird. ²⁰ Dagegen überzeugen die vom IGH aus Wortlaut und systematischer Stellung des Art. 25 hergeleiteten Argumente. Art. 25 verleiht dem Sicherheitsrat damit originäre Befugnisse im Rahmen seiner ungeschriebenen Zuständigkeit nach Art. 24 Abs. 1. Selbst wenn man der Argumentation des IGH nicht folgt, muss sie als für den Zweck der vorliegenden Untersuchung maßgebend zugrunde gelegt werden, da sie die Praxis des Sicherheitsrates und den Umfang der von ihm in Anspruch genommenen Befugnisse bestimmt. Der Sicherheitsrat kann damit bindende Entscheidungen allein auf Art. 24 Abs. 1 und 25 der UN-Charta stützen. Die Entscheidungen verfügen über die für die Rechtsetzung erforderliche Einseitigkeit. Der Umstand, dass nicht alle Entscheidungen notwendig allgemeine Geltung beanspruchen, ändert nichts daran, dass sie je nach Inhalt allgemeinen Charakter haben können. Typisches Beispiel für eine derartige allgemeine Entscheidung ist die Verhängung eines Embargos. Ein Embargo bedarf des innerstaatlichen Vollzugs in allen Mitgliedsstaaten, so dass sich mit besonderer Deutlichkeit die interessierende Frage der Umsetzung in nationales Recht stellt. Dem Sicherheitsrat stehen

¹⁷ Rösgen, Seite 158.

¹⁸ Manin, Seite 16.

¹⁹ Kelsen, UN, Seite 97.

²⁰ Kewenig, Seite 275.