Inhalt

1  Einleitung.  3

2  Die öffentliche Verwaltung - Akzentuierung eines Begriffes  5

2.1  Administrative Aufgabenbereiche.  5

2.2  Ordnungskriterien  6

2.3  Verwaltung als „Bürokratiebetrieb“  6

3  Das Personal der öffentlichen Verwaltung.  8

3.1  Historische Entwicklung.  8

3.1.1  Die Entwicklung seit der Reichsgründung 1871.  8

3.1.2  Die Entwicklung in der alten Bundesrepublik.  8

3.1.3  Die Entwicklung seit der Wiedervereinigung  9

3.2  Status und Struktur des öffentlichen Dienstes.  9

3.3  Rekrutierung zum öffentlichen Dienst.  11

3.4  Interne Mobilität.  13

3.5  Selbstverständnis und Einstellungen.  15

4  Determinanten einer modernen, bürgernahen öffentlichen Verwaltung  17

4.1  Effizienz.  17

4.2  Bürgernähe.  19

4.3  Verwaltungskultur  22

4.4  Kooperation  24

4.5  Kundenorientierung  26

4.6  Transparenz und Leistungsfähigkeit.  27

4.7  Flexibilität und Fairness.  29

5  Fazit.  31

Literaturverzeichnis   32

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1 Einleitung

Für die Logik eines politischen Systems ist evident, getroffene Entscheidungen auch durchzusetzen. Dabei muss in Rechtsstaaten wie der Bundesrepublik Deutschland dieser Prozess regelgebunden und kontrollierbar erfolgen, damit willkürliches Handeln der beteiligten Akteure verhindert wird. Dieses Ziel ist Grundlage des Handelns der öffentlichen Verwaltung. Als Instrument einer politisch legitimierten Spitze (Regierung) soll sie einen vorgegebenen politischen Willen zuverlässig, kontrollierbar und wirksam ausführen (vgl. Rudzio 2006: 361). Wie kann sie dieses Ziel erreichen? Folgt man den Spuren Max Webers, so entspricht der exekutive Apparat der Bundesrepublik Deutschland diesen Anforderungen, indem er seine Organisationsprinzipien an denen einer rationalen Organisation ausrichtet. Diese umfassen: eine detaillierte und permanente Verteilung der Zuständigkeiten; die Bindung an Recht und verwaltungsinterne Regeln; die Schriftlichkeit von Verwaltungsentscheidungen; die Konzentration aller

Verantwortung und Befugnisse bei der Spitze (Leitung) einer Behörde; sowie die Bindung an parlamentarisch verabschiedete jährliche Haushaltspläne (vgl. Mayntz 1997: 109ff.).

In der politikwissenschaftlichen Forschung wurde angemerkt, dass ein hierarchischbürokratischer Verwaltungsaufbau Probleme erzeugen kann. So weist Wolfgang Rudzio auf entstehende Effizienzverluste oder eine Verkomplizierung des Verwaltungsaufbaus hin (vgl. Rudzio 2006: 361ff.).

Deshalb schien eine Diskussion des alten Leitbildes und die Entwicklung eines neuen unabdingbar. In den 1970er Jahren wurden eine „Entbürokratisierung“ der Verwaltung und die Durchführung von Verwaltungsreformen diskutiert. Mit diesen Reformen sollte u. a. eine Rückführung der „Vorschriftenflut“ und Regelungsdichte, Deregulierung, mehr Bürgernähe und die Beseitigung behördeninterner „Verkrustungen“ erreicht werden (vgl. Holtmann 2005a: 367). Diesem wurde das neue Leitbild der öffentlichen Verwaltung entgegengesetzt, das von der Regierungskommission NRW 2003 entwickelt wurde. Es umfasst u. a. die Bürger-und Kundennähe, Leistungsorientierung, wirtschaftliches und

unternehmerisches Denken, Verantwortungsbewusstsein und die Zusammenführung

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von Fach- und Ressourcenverantwortung (vgl. Regierungskommission NRW 2003: 80ff.).

Dabei ist auch der Wandel des Personals der öffentlichen Verwaltung, des öffentlichen Dienstes, mit zu berücksichtigen, weil er der direkte Ansprechpartner für die Angelegenheiten der Bürgerinnen und Bürger einer Kommune ist. In meiner Hausarbeit untersuche ich näher den Wandel des öffentlichen Dienstes und seine Bedeutung für eine moderne, bürgernahe öffentliche Verwaltung. Dazu führe ich im ersten Teil eine Akzentuierung des Begriffes öffentliche Verwaltung durch, um ein transparenteres Verständnis des Begriffes herauszuarbeiten und um die Begriffe Verwaltung und Bürokratie voneinander abzugrenzen. Anschließend untersuche ich das Personal der öffentlichen Verwaltung, den öffentlichen Dienst, und gehe auf die Veränderungen im Status und in der Struktur, in der Rekrutierung, in der internen Mobilität und im Selbstverständnis ein. Im dritten Teil analysiere ich verschiedene Determinanten, die eine moderne, bürgernahe öffentliche Verwaltung kennzeichnen. Dabei lasse ich die Bedeutung des öffentlichen Dienstes mit einfließen.

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2 Die öffentliche Verwaltung - Akzentuierung eines Begriffes

Für den Begriff öffentliche Verwaltung ist keine verbindliche Definition vorhanden. Dennoch kann eine erste Annäherung an diesen Begriff erfolgen, indem verschiedene Dimensionen betrachtet werden, auf die sich Abläufe, Aufgaben und Inhalte der Verwaltung erstrecken.

Hinsichtlich der Zwecksetzung und Aufgabenbeschreibung lässt sich festhalten, dass Verwaltung verschiedene Einrichtungen („Behörden“) umfasst, in denen „auf unterschiedlichen Ebenen des politisch-administrativen Systems durch beauftragte Verwaltungsträger (Amtspersonen und Organe) nach genau festgelegten Verfahrensregeln“ (Holtmann 2005a: 335) gearbeitet und gehandelt wird. Daraus folgt, dass sich die „Öffentliche Verwaltung (…) a) inhaltlich (auf; S. B.) die durch Parlaments- oder Regierungsentscheidungen beauftragte Tätigkeit öffentlicher Stellen zur Erhaltung und Gestaltung des Gemeinwesens, b) organisatorisch (auf; S. B.) die damit betrauten Institutionen und c) formell (auf; S. B.) die ihnen rechtlich übertragenen Befugnisse, zu denen auch materiell rechtsetzende Akte und solche des Regierens gehören“ (Holtmann 2005a: 335f.) bezieht.

2.1 Administrative Aufgabenbereiche

Für ein umfassenderes Verständnis müssen weitere Betrachtungen und Akzentuierungen des Verwaltungsbegriffs erfolgen. Da sich die Verwaltungstätigkeit auf ein breites Themenspektrum erstreckt, ist es sinnvoll, auf verschiedene Aufgabenbereiche der Verwaltung einzugehen. Es lassen sich unterscheiden:

• die Ordnungsverwaltung, die für Aufrechterhaltung der inneren Ordnung und Sicherheit innerhalb einer Kommune zuständig ist und z. B. Angelegenheiten des Versammlungs- und Demonstrationsrechts, des Immissionsschutzes und der Lärmbekämpfung, die Überwachung der Abfallentsorgung, der Gewerbeaufsicht, des Tierschutzes und der Straßenverkehrsaufsicht regelt (vgl. Holtmann 2005a: 336; Benz 2000: 736);

• die Leistungsverwaltung, die „die Rechtssphäre des Bürgers erweitert, festigt oder Dienstleistungen für den Bürger erbringt“ (Büchner 2002: 650) und z. B. die

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Gewährung von Ausbildungsbeihilfen, die Beteiligung an der Arbeitsvermittlung und die Gewährung von Sozialhilfe umfasst;

• die Organisationsverwaltung, die den organisationsbezogenen Innenbetrieb der Verwaltung regelt und für die Einstellung, Besoldung und Bedarfsplanung des Personals zuständig ist (vgl. Holtmann 2005a: 336);

• die Wirtschaftsverwaltung, die Aufgaben der Wirtschaftsordnung, -lenkung undförderung umfasst, z. B. die preisrechtliche Aufsicht, die Regelung von Märkten und die Mittelstandsförderung (vgl. Badura 2005: 121ff.);

• sowie die politische Verwaltung, die an der Programmformulierung für die Gestaltung bestimmter Politikfelder oder Sachbereiche beteiligt ist und Entscheidungshilfen für die politische Führung erarbeitet (vgl. Holtmann 2005a: 337; Becker 1989: 74ff.).

2.2 Ordnungskriterien

Auch die Erstellung einer kriteriengeleiteten Typologie trägt zu einer Verbesserung des Verständnisses des Verwaltungsbegriffs bei. Diese Kriterien werden zu analytischen Zwecken getrennt, sind aber in der Praxis miteinander verbunden. Hierbei sind zu berücksichtigen:

• die Funktionsräumlichkeit, nach der die Verwaltung in drei Ebenen (Bund, Länder und kommunale Gebietskörperschaften) unterteilt wird;

• die Rechtsform, bei der die hoheitliche (d. h. die öffentlich-rechtliche) Verwaltung der fiskalischen (d. h. der privatrechtlich verfassten) Verwaltung gegenübersteht;

• und der Grad der Mittelbarkeit, nach dem zwischen unmittelbarer (z. B. Verwaltungsorgane des Bundes und der Länder) und mittelbarer Staatsverwaltung (z.B. Stiftungen) unterschieden wird (vgl. Rudzio 2006: 318f.; Schick 2003: 17ff., 60-87; Holtmann 2005a: 337f.).

2.3 Verwaltung als „Bürokratiebetrieb“

Auch wenn Veränderungen in der Verwaltungsstruktur - z. B. informales und kooperatives Handeln - eingetreten sind, ist die öffentliche Verwaltung noch immer nach wesentlichen Merkmalen des Weberschen Idealtypus „bureaukratischer Herrschaft“ organisiert. So kennzeichnet weiterhin ein kontinuierlicher, an feste Arbeitsregeln und „Dienstwege“ gebundener Betrieb den Aufbau und die

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Organisation der Verwaltung. Hierbei arbeitet das Verwaltungspersonal in arbeitsteiliger Spezialisierung und klarer Zuständigkeitsabgrenzung, wobei nach dem Hierarchieprinzip für jede Ebene Verantwortlichkeiten, Rechte und Pflichten der Behördenangehörigen festgelegt werden (vgl. Holtmann 2005b: Kapitel 5.1, Sequenz 3/4; Czerwick 2001: 256ff., 318-336).

Was ergibt sich daraus für eine Abgrenzung der Begriffe Verwaltung und Bürokratie? Im alltäglichen Sprachgebrauch werden beide Begriffe oft synonym verwendet. Auch in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung werden beide Termini gelegentlich miteinander verknüpft, jedoch nur, um den von Max Weber herausgearbeiteten Strukturtypus „bureaukratischer Herrschaft“ auf die moderne

Verwaltungsorganisation allgemein zu übertragen und dessen wesentliche Merkmale auf die Organisationswirklichkeit abzubilden (vgl. Holtmann 2005a: 338). Aber der Begriff Verwaltung darf nicht einfach durch den Begriff Bürokratie ersetzt werden, weil erstens Bürokratie im 19. Jahrhundert als politischer Kampfbegriff galt, der negativ konnotiert wurde (vgl. Albrow 1972: 15ff.), und zweitens der tatsächliche Bürokratisierungsgrad der öffentlichen Verwaltung jeweils empirisch ermittelt werden muss.

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