Der Deutsche Bundestag und Europa

Jens Spahn
FernUniversität in Hagen
Fachbereich Kultur- und Sozialwissenschaften
Bachelor Politik und Organisation
Bachelor-Abschlussarbeit

Thema:
Der Deutsche Bundestag und Europa ­
erfüllt das nationale Parlament im Verhältnis zur Europäischen Union seine demokratietheoretischen Aufgaben?

Abgabetermin: 14.03.2008
(Teilzeitstudent)

I. Inhaltsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis 3

1. Einleitung 5

2 Europa und die nationalen Parlamente 6

2.1. Historische Entwicklung 7

2.2. Aktuelle Vertragsgrundlagen 8

2.3. Reformdebatten: Der Verfassungsvertrag 10

2.4. Der Vertrag von Lissabon 12

3. Der Deutsche Bundestag und Europa 16

3.1. Formale Kompetenzen des Bundestags 17

3.1.1. Die Rolle des Bundestags bei der Setzung von Primärrecht 17

3.1.2. Der Einfluss des Bundestags auf die Sekundärrechtssetzung 18

3.1.3. Die Mitwirkung des Bundestags bei der Transformation von EU-Recht 30

3.2. Bundestag und Bundesregierung ­ ein ungleiches Verhältnis 32

3.3. Der Bundestag rüstet auf: Ein Büro in Brüssel 43

4. Die demokratische Legitimation Europas 45

4.1. Bedarf Europa einer nationalstaatlichen Legitimation? 45

4.2. Können die Nationalparlamente die geforderte Legitimation bereitstellen? 49

4.2.1. Nationalparlamentarische Legitimation der EU durch transnationale Kooperation 49

4.2.2. Nationalparlamentarische Legitimation der EU durch nationale Kontrolle 52

5. Fazit 54

III. Literaturverzeichnis 56

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II. Abkürzungsverzeichnis

BBV Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union

BeglGVV Begleitgesetz zum Verfassungsvertrag - in voller Länge: Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestags und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union

Benelux Belgien, Niederlande und Luxemburg

BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

BT-Drs. Bundestagsdrucksache

BVerfG Bundesverfassungsgericht

COSAC Conférence des organes spécialisés dans les affaires Communautaires - Konferenz der Mitglieder der Europaausschüsse der nationalen

Parlamente und des Europäischen Parlaments

ECPRD European Centre for Parliamentary Research and Documentation

EAG Europäische Atomgemeinschaft

EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EP Europäisches Parlament

ESVP Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik

EU Europäische Union

EUV Vertrag zur Gründung der Europäischen Union

EUZBBG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union

EWG Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EZPFD Europäisches Zentrum für parlamentarische Forschung und Dokumentation

GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

GG Grundgesetz

GO-BT Geschäftsordnung des Bundestags

KOM Europäische Kommission

MdEP Mitglied des Europäischen Parlaments

MdB Mitglied des Bundestags

OLAF Office européen de lutte antifraude ­ Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

PJZS Polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit

SysiVuS System zur integrierten Vorgangsverfolgung und ­steuerung

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UK United Kingdom / Vereinigtes Königreich / Großbritannien

US United States (of America) / amerikanisch

USA United States of America / Vereinigte Staaten von Amerika

VVE Verfassungsvertrag für Europa

ZEUS Zentraler EU-Dokumenten Server

ZParl. Zeitschrift für Parlamentsfragen

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1. Einleitung

,,Die Europäische Union ist nach ihrem Selbstverständnis als Union der Völker Europas ein auf eine dynamische Entwicklung angelegter Verbund demokratischer Staaten; nimmt er hoheitliche Aufgaben wahr und übt dazu hoheitliche Befugnisse aus, sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedsstaaten, die dies über die nationalen Parlamente zu legitimieren haben. [...] Im Staatenverbund der Europäischen Union erfolgt mithin demokratische Legitimation notwendig durch die Rückkoppelung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedsstaaten."1 - In seinem so genannten ,,Maastricht-Urteil" leitet das Bundesverfassungsgericht die Legitimation europäischer Entscheidungen von zwei Quellen ab: Zum Einen vom direkt gewählten Europäischen Parlament und zum Zweiten im Sinne der Legitimationskettentheorie2 ,,mittelbar und heute noch durchaus kräftiger legitimiert"3 von den nationalen Parlamenten; diese werden sogar als die eigentlich tragenden Pfeiler der Legitimation gesehen, während das Europäische Parlament (EP) nur ,,Stütze" sei.4 So seien, so das BVerfG weiter, etwa die im Rat der EU handelnden Vertreter der deutschen Regierung nach Maßgabe der nationalen Verfassung dem Bundestag Rechenschaft schuldig. Somit sind sie als Mitglieder des Rates zwar nicht unmittelbar durch Wahlen als Rechtsetzungsorgan legitimiert, durch die Verpflichtung gegenüber dem nationalem Parlament ist die Legitimationskette jedoch wieder durchgängig hergestellt ­ wenn auch als eine ,,sehr mittelbare".5

Zu hinterfragen ist allerdings, ob, inwieweit und mit welchen Mitteln ein nationales Parlament theoretisch wie ganz praktisch tatsächlich überhaupt in der Lage ist, diese demokratietheoretische Funktion im Mehrebenensystem6 der Europäischen Union zu erfüllen. Dies untersucht diese Arbeit am Beispiel des Deutschen Bundestags. Vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungen werden bestehende Institutionen, Verfahren und Akteurkonstellationen in den Blick genommen, um im Sinne einer empirisch-analytischen Theoriebildung grundsätzliche Zusammenhänge und Problemstellungen herauszuarbeiten und Verbesserungsvorschläge zu erörtern. Dabei ist der Akteurzentrierte Institutionalismus7 hilfreiche Grundlage, um das Agieren der nationalen Parlamente als Ganzes, aber auch das der einzelnen Abgeordneten sowie das der Regierungen zu untersuchen. Die Arbeit stützt sich hauptsächlich auf Sekundärquellen, insbesondere auf zahlreiche Veröffentlichungen, die die beschriebene Thematik seit Jahren aus verschiedenen Blickwinkeln aufgreifen und beleuchten.

^{1 BVerfG (1993), S. 20 Rn 96.
2 Vgl. Böckenförde (2004), S. 429 ff.
3 Di Fabio (2002), S. 120.
4 Vgl. BVerfG (1993), S. 21, Rn 100.
5 Bross (2005), S. 56.
6 Vgl. zum "Mehrebenensystem" u.a. Di Fabio (2002), S. 115ff.; Benz (2004a), S. 125ff.
7 Der Akteurzentrierte Institutionalismus geht von der Annahme aus, dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden Akteuren erklärt werden müssen. Diese Interaktionen werden durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, geprägt. (vgl. Scharpf (2000), S. 17).}

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Das Material wird vornehmlich hermeneutisch interpretiert. Darüber hinaus lassen gerade die aktuellsten Entwicklungen rund um die Rolle der nationalen Parlamente in der EU und insbesondere zur Position des Deutschen Bundestags ausreichend Raum für neue Betrachtungen und Gedanken. Zusätzlich wurde ­ zwar nicht im Umfang einer statistischen Erhebung oder eines Experteninterviews, aber doch im Sinne empirischer Abfrage bei einzelnen Akteuren, wie etwa Ausschusssekretariaten oder Abgeordneten ­ Primärquellenrecherche betrieben, die das Kontextwissen zur Gesamtinterpretation hilfreich erweitert hat.

Inhaltlich folgt nach einer einleitenden Übersicht über die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften eine Darstellung des in den geltenden Verträgen beschriebenen Ver-hältnisses der europäischen Ebene zu den nationalen Parlamenten. Hier soll auch auf den diskutierten Verfassungsvertrag und den aktuell zur Ratifikation anstehenden Ver-trag von Lissabon und die mit ihm einhergehenden Neuerungen für die Rolle und Funktion der Nationalparlamente im europäischen Institutionengefüge eingegangen werden. Diesen grundsätzlichen Betrachtungen schließt sich ein Blick auf die konkrete nationalparlamentarische Mitwirkung des Deutschen Bundestags an der Willensbildung und Kontrolle europäischer Entscheidungen an. Dies gilt sowohl für die (selteneren) Ratifikationsprozesse als auch für die Frage, ob und inwieweit sich der Bundestag in Angele-genheiten der EU einbringt und die Regierung kontrollieren kann. Hierbei werden die unterschiedlichen Schritte zur Ausweitung der Rechte des Parlaments gegenüber der Regierung in ihrer Historie nachgezeichnet und bewertet. Abschließender Schwerpunkt soll die jüngste Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung aus September 2006 sowie ganz aktuell der Entwurf eines Begleitgesetzes zur Ratifikation des Vertrages von Lissabon sein. Zudem wird ein Blick auf die zunehmende logistische Vernetzung des Bundestags mit der EU-Ebene mittels Inter- und Intranet, aber auch eines eigenen Büros in Brüssel gerichtet.

Abschließend soll kritisch bewertet werden, ob die demokratietheoretische Fundierung der europäischen Ebene, die in der gängigen Literatur neben dem EP auch über die nationalen Parlamente hergeleitet wird, tatsächlich haltbar und in der Praxis für den Deutschen Bundestag nachvollziehbar ist. Zudem sollen Verbesserungsvorschläge erör-tert werden.

2. Europa und die nationalen Parlamente

Die Frage des Verhältnisses der nationalstaatlichen zur europäischen Ebene ist so alt wie die Europäischen Gemeinschaften selbst. Sie steht in engem Zusammenhang mit der Frage, ob die Europäische Union ein Staatenbund, ein Bundesstaat oder ein Gebilde

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sui generis

"8 ist. Im Zeitverlauf sind jedenfalls die Kompetenzen der europäischen Ebene zu Lasten der nationalstaatlichen Gesetzgeber schrittweise ausgeweitet worden. In diesem Zusammenhang hat die Geschwindigkeit, mit der der europäischen Ebene Souveränitätsrechte übertragen werden, und der wesentlich langsamere Ausbau einer eigenen Legitimation der europäischen Institutionen, etwa durch den Ausbau der Rechte des EP, zur Feststellung eines Demokratie-Defizits in der EU geführt. Um so wichtiger ist demokratietheoretisch die komplementäre Legitimationskette über die Nationalparlamente, deren Notwendigkeit tatsächlich erst zu einem relativ späten Zeitpunkt in der Entwicklung von EG und EU erkannt wurde.

2.1. Historische Entwicklung

Ihren Ursprung hat die Europäische Union in der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die 1952 von den Benelux-Ländern, Deutschland, Frankreich und Italien gegründet wurde, um nach dem 2. Weltkrieg im Herzen Europas ein zollfreies Regime für die Montanindustrie zu schaffen. Hierzu wurden erstmals Gemeinschaftsorgane, namentlich die Hohe Behörde als Exekutivorgan, der Rat als Vertretung der Regierungen, die parlamentarische Versammlung zur Kontrolle der Behörde und ein supranationaler Gerichtshof geschaffen. Es folgten zum 01. Januar 1958 mit dem Ziel der weiteren wirtschaftlichen Integration und einem vergleichbaren Aufbau die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG). Im Jahre 1967 wurden schließlich die Organe der drei weiterhin rechtlich eigenständigen Gemeinschaften zusammengelegt.9 Zu diesen vergemeinschafteten wirtschaftlichen Politikfeldern trat nach und nach die immer engere Zusammenarbeit in Fragen der Außen- und Sicherheits-, aber auch der Rechts- und Justizpolitik. Dies führte im Jahr 1993 mit dem Vertrag von Maastricht zur Gründung der aus drei Säulen10 bestehenden Europäischen Union, die in den 90er-Jahren die Wirtschafts- und Währungsunion ermöglichte. Mit den Verträgen von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) schließlich verfügt die Europäische Union heute über weitreichende Kompetenzen in vielen über Fragen des Binnenmarktes hinausgehenden Politikfeldern. Beachtenswert ist, dass immer mehr Beschlüsse im Rat der Europäischen Union (Ministerrat) mit qualifizierten Mehrheiten getroffen werden können. Dies hat zur Folge, dass einzelne Mitgliedsstaaten überstimmt und gleichwohl verpflichtet werden können, die beschlossenen Maßnahmen umzusetzen. Dies muss konsequenterweise eine klare Einschränkung nationaler Souveränität genannt werden.11

^{8 Vgl. Benz (2003/1), S. 317; Pflüger (2002), S.12; Jachtenfuchs (1997); Jachtenfuchs/Kohler-Koch (2003),
S. 18ff.
9 Vgl. zur Entwicklung der Europäischen Union: Bieber (2005).
10 Erste Säule: die drei bestehenden Gemeinschaften, Zweite Säule: Außen- und Sicherheitspolitik, Dritte Säule: Justiz-, Innen-, Rechtspolitik ­ die letzten beiden weiterhin intergouvernemental organisiert.
11 Vgl. Kielmansegg (2003), S. 55f und Huber (2001), S. 11.}

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Die nationalen Parlamente haben mit der Ratifizierung jedes der genannten Verträge eigene Souveränitätsrechte abgegeben und auf die europäische Ebene übertragen. In-sofern stützen sich die Befugnisse der supranationalen Organe im Sinne der Legitimationskettentheorie indirekt auf Entscheidungen des vom Volk direkt gewählten Gesetzge-bers Deutscher Bundestag. Dabei sind die Befugnisse der supranationalen Organe aber auch von vorneherein klar zu begrenzen und zu definieren.12 Den nationalen Parlamenten wächst somit die Aufgabe zu, diesen ,,selbstautorisierte(n) Verlust"13 durch eine antizipative Begleitung und Kontrolle ihrer Regierungen zu kompensieren.

2.2. Aktuelle Vertragsgrundlagen

In dem derzeitig gültigen Vertragswerk stehen die nationalen Parlamente und ihre Rolle erkennbar nicht im Mittelpunkt. So werden sie in den Vertragstexten selbst explizit gar nicht erwähnt. Sehr mittelbar befasst sich Art. 5 des EG-Vertrages14 mit den Nationalparlamenten, da in ihm das Subsidiaritätsprinzip15 festgeschrieben wird, aus dem folgt, dass die Gemeinschaften nur in den ihnen zugewiesenen Grenzen (keine Kompetenz - Kompetenz) tätig werden. Nichtsdestoweniger braucht es gerade für diese subsidiäre Kompetenzabgrenzung Kriterien und Verfahren der Überprüfbarkeit, die dann auch von den nationalen Parlamenten eingefordert oder sogar eingeklagt werden können. Im Jahre 1992 findet sich in den Erklärungen der Schlussakte von Maastricht eine erste explizite Erwähnung der Nationalparlamente und ihrer Rolle. Dies ist im Grunde Kennzeichen einer Perspektiverweiterung, die Ausfluss der vorangegangenen Demokratisierungs- und Legitimationsdebatten war. Diese Erklärung war rechtlich zwar nicht bindend, wird aber als ,,

political breakthrough in its recognition of national parliaments´ right

"16 bezeichnet. So überprüften aus Anlass des Vertrages von Maastricht, der in eine Zeit allgemeiner Europaskepsis fiel, viele Mitgliedsstaaten die Zusammenarbeit ihrer nationalen Parlamente und Regierungen in Angelegenheiten der EU. Dies führte unter anderem in Deutschland, Frankreich und Portugal zu Verfassungsänderungen. Seit dem Vertrag von Amsterdam 1997 werden die ,,einzelstaatlichen Parlamente"17 explizit im ,,Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen

^{12 Vgl. BVerfG (1993), S. 3.
13 Maurer (2002), S. 5f.
14 Wenn nicht anders erwähnt, handelt es sich immer um den jeweiligen Artikel des EG-Vertrages in der Fassung des Vertrages von Nizza.
15 Die Idee des Subsidiaritätsprinzips hat ihren Ursprung in der katholischen Soziallehre des 19. Jahrhundert. Danach soll jeweils die kleinstmögliche Einheit, die in der Lage ist, eine bestimmte Sache zu regeln, diese auch eigenständig regeln können. Für die EU bedeutet dies, nur dann tätig zu werden, ,,sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedsstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können." (Art. 5 EGV).
16 ECPCD (2002), S. 17.
17 So werden die nationalen Parlamente in den Vertragstexten genannt. Setzt sich die Volksvertretung aus zwei Kammern zusammen, ist nach europarechtlichem Verständnis jede der beiden Kammern gemeint.}

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