Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Merkmale der Nichtregierungsorganisationen.  3

2.1  Begriffsbestimmung und Stellung im sozio-ökonomischen Systemgefüge.  3

2.2  Formen von Nichtregierungsorganisationen  4

3.  NGO - Hoffnungsträger für die Entwicklungszusammenarbeit?  6

3.1  Der politische und gesellschaftliche Entstehungszusammenhang der NGO  6

3.1.1  Vier Phasen der NGO-Entwicklung in Deutschland.  6

3.1.2  „Wachstum ohne Entwicklung“ - NGO als Antwort auf die Krise der  

staatlichen  Entwicklungspolitik  6

3.1.3  Professionalisierung der Organisationsformen, Globalisierung,  

Staatentransformation   8

3.2  Handlungspotenziale der NGO - Eine idealtypische Perspektive.  9

3.3  Die NGO in engen Handlungsspielräumen: Intraorganisatorische Barrieren,  

Abh  ängigkeiten, politische Rahmenbedingungen.  10

3.3.1  Intraorganisatorische Probleme  11

3.3.2  Die Verflechtung von Nord-NGO und Süd-NGO.  12

3.3.3  Probleme der Süd-NGO durch gesellschaftliche Vorbedingungen in den  

Entwicklungsl  ändern  14

3.3.4  Exkurs I: NGO in Zentral - und Lateinamerika  15

4.  Der tatsächliche Einfluss von transnationalen Nichtregierungsorganisationen in  

der  globalen Politik  17

4.1  Ebenen der Einflussnahme durch transnationale NGO  17

4.2  „Scaling up“ und „scaling down“ - Das Verhältnis von Dritte-Welt-NGO  

und  den Vereinten Nationen  19

4.3  Transnationale NGO in der globalen Umweltpolitik.  20

4.3.1  Der Rio-Gipfel  20

4.3.2  Einflüsse der NGO in Politiknetzwerken  22

4.4  NGO-Multis und Netzwerk-Guerilla - Zu einigen Trends in der  

internationalen  NGO-Szene.  24

4.5  Exkurs II: Die Rolle der NGO bei der Informationsbeschaffung während  

der  Jugoslawienkriege.  27

5.  Schlussbetrachtung und Ausblick.  28

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1. Einleitung

or dem Hintergrund der Kritik an staatlicher Entwicklungshilfe entwickelten sich V

die so genannten Nichtregierungsorganisationen (NRO; engl.: non-governmental organizations/ NGO) zum Hoffnungsträger der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. In den 80-er Jahren rückten diese Organisationen gegenüber der staatlichen Entwicklungspolitik in den Vordergrund, weil sie auf umfangreiche soziale, wirtschaftliche und politische Beteiligung marginalisierter Bevölkerungsgruppen an Entscheidungs- und Verteilungsprozessen setzen. Die NGO werden bis heute als Garanten für eine demokratische und „zivilgesellschaftliche“ Entwicklung gesehen, vor allem für die im Zeitalter der Globalisierung wichtige internationale Ebene. Doch in die „NGO-Euphorie“ haben sich auch kritische Töne gemischt, die in dieser Arbeit untersucht werden. Zwar besitzen die NGO zahlreiche komparative Vorteile gegenüber staatlichen Organisationen in Kernbereichen einer armuts- und basiszentrierten Entwicklungsarbeit und können dort große Wirkungen erzielen. Sie zu Allheilmitteln zu stilisieren, ist jedoch eine zu positive Sichtweise. Die Handlungsspielräume der NGO müssen vielmehr im jeweiligen gesellschaftlichen, politischen und intraorganisatorischen Kontext gesehen werden. Zwänge, Repressionen, Abhängigkeiten und Strukturprobleme können die NGO daran hindern, ihre potenziellen Kräfte zu entfalten.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit Möglichkeiten und Grenzen der Nichtregie-rungsorganisationen und wurde entsprechend systematisch gegliedert. Ausgehend von einer Begriffsbestimmung von „Nichtregierungsorganisationen“ und deren Verortung im sozio-ökonomischen Systemgefüge werden entwicklungspolitische Gründe und gesellschaftliche Rahmenbedingungen analysiert, welche für den Aufschwung der NGO maßgeblich waren und sind. Besonderes Augenmerk gilt einer Betrachtung von Schwachstellen der NGO - sowohl in intraorganisatorischer Hinsicht als auch mit Blick auf das Verhältnis von Nord- und Süd-NGO. Schließlich wird verdeutlicht, welchen tatsächlichen Einfluss die NGO in der Umweltpolitik ausgeübt haben und welche Trends die internationale NGO-Szene kennzeichnen.

Die Arbeit wurde nach den Regeln der neuen Rechtschreibung verfasst.

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2. Merkmale der Nichtregierungsorganisationen

2.1 Begriffsbestimmung und Stellung im sozio-ökonomischen Systemgefüge

ür Nichtregierungsorganisationen liegt eine Vielzahl von Merkmalen vor. Hirsch F

merkt deshalb an, dass der Begriff „NGO“ häufig als sehr unspezifische Etikette dient und ein „Schwammwort“ wird. Das daraus entstehende Dilemma, so Hirsch, drücke sich in Kürzeln wie GONGO (governmental organized non governmental organizations) oder QUANGO (quasi non governmental organizations) aus, die darauf hinweisen, dass NGO häufig doch von Regierungen finanziert und für ihre Zwecke benutzt werden. 1

Fasst man die vielfältigen Begriffsbestimmungen zum eigentlichen Begriff „NGO“ zusammen, lässt sich folgendes Destillat filtern: 2

§ Non-Profit-Orientierung („Gemeinnützigkeit“)

§ die Inanspruchnahme stellvertretender Interessenwahrnehmung

§ eine relative organisatorische und finanzielle Unabhängigkeit gegenüber Staatsapparaten und Unternehmen

§ ein gewisses Maß an Professionalisierung und organisatorischer Dauerhaftigkeit

§ freiwillige Mitgliedschaft

Für Glagow sind NGO „formalisierte Gebilde außerhalb von Markt und Staat, die ihre Ressourcen aus Solidaritätsbeiträgen der Gesellschaft auf der Basis von Freiwilligkeit erhalten und sie zur Bearbeitung von gesellschaftlichen Problemlagen in Kollektivgüter umformen.“ ³ Soweit das NGO des Nordens tun, handele es sich bei dem Transfer um einen Länder übergreifenden und transkulturellen Vorgang. Er beschreibt die NGO als Teil des so genannten „Dritten Sektors“, also als dritten Faktor zwischen Markt und Staat. Nichtregierungsorganisation leisten demnach gesellschaftliche Integration, indem sie gesellschaftliche Problemlagen in den Entwicklungsländern mit Ressourcen und Instrumenten bearbeiten, die weder vom Markt noch vom Staat angeboten und nachgefragt werden können. Die NGO produzieren allein oder im Zusammenspiel mit Staat oder Markt gesellschaftlich notwendige Kollektivgüter. 4

Karp interpretiert, dass dieser Dritte Sektor eine eigene spezifische Problemverarbeitungskapazität besitzt, der über den Funktions- und Steuerungsmechanismus von „Solidarität“ gesellschaftliche Leistungen erbringt. Marktprozesse begründeten sich dagegen

¹ vgl. Hirsch 1999, S. 2

² vgl. ebd., S. 3; Glagow 1992 a, S. 307; Salamon/ Anheier 1999, S. 9

³ Glagow 1992 a, S. 311

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über Tauschhandlungen und eigentums- sowie vertragsrechtliche Regeln; staatliche Steuerung fuße auf institutioneller Hierarchie, Macht und der Möglichkeit, im Konfliktfall durch Drohung oder Zwang zu einem bestimmten Verhalten veranlasst zu werden. Die NGO erfahren laut Karp eine spezifische gesellschaftliche Verankerung: Je nach Betrachtungsweise agieren sie als Element des Dritten Sektors zwischen, neben und außerhalb von Markt und Staat. NGO verfügen über einen doppelten gesellschaftlichen Anschluss: Erstens erhalten sie aus der Gesellschaft Solidarbeiträge in Form von Geld- und Sachleistungen und ehrenamtliche Mitarbeit als immaterielles Gut. Zweitens übertragen sie diese aufgebrachten Ressourcen an entsprechende Zielgruppen in den Entwicklungsländern. Folglich müssen die NGO im nationalen Kontext gezielte Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit betreiben, in den Entwicklungsländern Akzeptanz für die Projekte schaffen und die Menschen dort zur Mitarbeit bewegen. ⁵ Hirsch weist diesbezüglich auf ein grundsätzliches Spannungsverhältnis in der NGO-Zielsetzung hin: DIe NGO seien in der Regel nicht nur idealistische Sachwalter wie auch immer definierter „Menschheitsinteressen“, sondern notwendigerweise auch nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten und Kalkülen arbeitende Moral-Unternehmen. 6

2.2 Formen von Nichtregierungsorganisationen

unächst lassen sich NGO nach folgenden Kriterien unterscheiden, wobei die Grenzen Z

zwischen den Kategorien fließend sind: Operieren sie auf regionaler, nationaler oder internationaler Ebene? Besitzen sie eine starke, schwache oder gar keine Mitgliederbasis? Sind sie mehr oder weniger demokratisch strukturiert? Legen sie ihren Schwerpunkt auf Problemdefinition, Agenda-Setting und Lobbying oder stärker auf praktische Projektarbeit? ⁷ Glagow nennt ferner berufliche und fachliche Spezialisierung (z. B. Medizin) sowie spezielle Zielgruppen (z. B. Kinder, Flüchtlinge) als Ansatzpunkte des Tätigwerdens von NGO.

In bezug auf Größe, Organisationsstruktur, Selbstverständnis und Tätigkeitsfelder lassen sich in Deutschland unterschiedliche NGO-Formen unterscheiden: 8

§ Hilfswerke der katholischen und evangelischen Kirche (Misereor, Brot für die Welt)

§ soziale Dienste, die weder amtskirchlich noch parteipolitisch gebunden sind (Caritas, Diakonie, Rotes Kreuz, Arbeiterwohlfahrt u.a.)

§ politische Stiftungen der großen Parteien

⁴ vgl. ebd., S. 305

⁵ vgl. Karp 1998, S. 86 ff.

⁶ vgl. Hirsch 1999, S. 3

⁷ vgl. Hirsch 1999, S. 4

4

§ deutsche Sektionen internationaler NGO (Care, Deutsche Welthungerhilfe, Worldvision, Amnesty International, Greenpeace, World Wide Fund for Nature)

§ stark in der Solidaritätsbewegung verankerte und politisch engagierte Organisationen, die Projektarbeit mit intensiver Inlandsarbeit verbinden (Terre des Hommes, Medico International, Weltfriedensdienst)

§ NGO, die Gewerkschaften und anderen Interessengruppen nahestehen

§ Partei übergreifende und nicht amtskirchlich gebundene christliche Hilfsorganisationen

§ Initiativen einzelner Honoratioren (z. B. „Menschen für Menschen“ von Karlheinz Böhm und „Komitee Notärzte“ um Rupert Neudeck)

§ Lobby- und/ oder Studiengruppen (Germanwatch)

Dazu kommen noch viele Kleinorganisationen mit starkem ehrenamtliche Engagement, lokale Aktionsgruppen, Solidaritätskommitees, Ländergruppen, Informationszentren und Dritte Welt- bzw. Eine Welt-Läden. Nuscheler schätzt in Deutschland 3000 bis 5000 NGO, davon rund 250 in der Nord-Süd-Arbeit, und spricht deshalb von einer „diffusen Dritte-Welt-Szene“. 9

Glagow grenzt weiterhin Typen von NGO dadurch ab, dass er ihre Anbindung an die Gesellschaft in den Vordergrund rückt. ¹⁰ Erster Typ sind dabei NGO, die über ihre „Mutter“ an die Gesellschaft gebunden sind. Sie sind national oder international meist fest in der politischen und sozialen Arena verankert und profitieren vom Prestige der Mutter. Als zweiten Typ führt er NGO auf, die neuen sozialen Bewegungen entstammen, über diese an die Gesellschaft geknüpft und so eher am Rand der politischen und sozialen Arena angesiedelt sind. Die entsprechenden NGO können die Bewegungen für sich mobilisieren und besitzen eine homogenere Mitgliedschaft und Interessenlage als pluralistische Großverbände. Je nach Situation ist die Konfliktfähigkeit also begrenzt oder durchaus immanent. Der dritte Typ, Honoratioren-NGO, zeichnet sich durch eine gewisse Instabilität aus, weil er nur an eine oder einige wenige Personen gebunden ist. Berufsspezifische Zusammenschlüsse, vierter Typ, weisen ein klares Ziel und fachliche Qualität auf. Sie packen spezifische Probleme an, also Thematiken, die mit ihrer Profession in Verbindung stehen. Aufgrund der vielen politischen Meinungen gestaltet sich hier die Politisierung schwierig; ebenso die Integration, weil diese berufsabhängig ist. Dienstleistungs-NGO, der fünfte Typ, bewegen sich zwischen Markt und Staat, werden von staatlichen Instanzen beauftragt (QUANGO) und sind in fachlich eng begrenzten und quasimonopolistischen Bereichen tätig.

⁸ vgl. Nuscheler 1996, S. 500; Glagow 1985, S. 2; ebd. 1992 a, S. 304

⁹ vgl. Nuscheler 1996, S. 500

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3. NGO - Hoffnungsträger für die Entwicklungszusammenarbeit?

3.1 Der politische und gesellschaftliche Entstehungszusammenhang der NGO

3.1.1 Vier Phasen der NGO-Entwicklung in Deutschland

ür die Bundesrepublik Deutschland unterteilt Glagow die Bildung entwicklungspoli- F

tischer NGO in vier Phasen. In den 50-er Jahren bildeten sich eher „traditionelle soziale Bewegungen“ vor dem Hintergrund der Klassischen Jugendbewegung heraus. Außerdem wurden Gruppierungen mit christlicher, pazifistischer, sozialistischer und internationaler Ausrichtung wiedergegründet. In der zweiten Phase, Ende der 50-er bis Mitte der 60-er Jahre, gründeten sich viele der aktuell bekannten NGO der deutschen Entwicklungspolitik, vor allem das im Verbandswesen organisierte Spektrum von Kirchen, Parteien und Wohlfahrtsverbänden. Im Zuge der Gründung des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) im Jahr 1961 entstanden „Misereor“ (1958) und „Brot für die Welt“ (1959) und wenig später die Zentralstellen der Kirchen. Die Gewerkschaften wollten ihre Stellung gegenüber dem BMZ wahren und versuchten, eigene Hilfsorganisationen zu gründen. Letztlich konnten sie sich aber nicht gegenüber den politischen Stiftungen und kirchlichen Hilfswerken durchsetzen. Rund um die Studentenbewegungen und als Reaktion auf den Vietnamkrieg gründeten sich Ende der 60-er und Anfang der 70-er Jahre (dritte Phase) weitere NGO. Weil das BMZ zu Beginn der 80-er Jahre, also im Verlauf des Regierungswechsels von der sozial-liberalen zur christlich-liberalen Koalition, ein Mehr an privatwirtschaftlichem Engagement in der Entwicklungspolitik forderte, profitierten in dieser vierten Etappe auch Sparkassen- und Genossenschaftsverbände sowie Industrie- und Handelskammern von staatlichen Zuschüssen für entwicklungspolitische Betätigung. 11

3.1.2 „Wachstum ohne Entwicklung“ - NGO als Antwort auf die Krise der

staatlichen Entwicklungspolitik

er Begriff NGO bezeichnete ursprünglich übernationale, nicht auf eine Regierung D

angewiesene Organisationen, wie etwa die UN. Dann wurde der Begriff auf internationale Organisationen im Umkreis der UN erweitert, zum Beispiel auf das Internationale Rote Kreuz. Die Entwicklungsländerforschung übernahm den Begriff für die Bezeichnung von Selbsthilfegruppen, Genossenschaften, ¹⁰ vgl. Glagow 1992 a, S. 312 ff.

¹¹ vgl. Glagow in: Karp 1998, S. 83 ff.

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Bezeichnung von Selbsthilfegruppen, Genossenschaften, Nachbarschaftsvereinen, Gewerkschaften und anderen Organisationen eines Entwicklungslandes, die eigenständig oder in Zusammenarbeit mit staatlichen Instanzen daran arbeiteten, die Unterentwicklung im eigenen Land zu überwinden. Schließlich wurde der NGO-Begriff auf entwicklungspolitisch arbeitende nicht-staatliche Organisationen in den Entwicklungshilfe leistenden Ländern übertragen. 12

Die NGO erlebten ihren weltweiten Aufschwung in den 1980-er Jahren aufgrund zunehmender Kritik an der staatlichen Auslandshilfe. Bis in die 70-er Jahre hinein galt der Nord-Süd-Kapitaltransfer als ein Schlüssel dafür, den Entwicklungsstand nach westlichem Vorbild nachzuholen. Doch Wegner beschreibt diese Phase als „Wachstum ohne Entwicklung“ ¹³ . Neben einzelnen Erfolgsbeispielen wie Südkorea oder Japan sei dieser Kapitaltransfer auf herbe Kritik gestoßen. Die Hilfe habe vielfach nicht den Armutsgruppen, sondern vornehmlich einer politisch kaum kontrollierten, bürokratisch parasitären Staatsklasse genützt. Führungscliquen in Verwaltung, öffentlichen Einrichtungen und Wirtschaftsbetrieben hätten sich selbst bereichert. Außerdem sei ein Großteil der Entwicklungshilfen häufig auch in gigantische Prestigeobjekte und teure und überambitionierte Industrialisierungs- und Infrastrukturvorhaben geflossen. Diese Vorhaben sorgten letztlich für soziale, ökonomische und ökologische Folgekosten, welche den entwicklungspolitischen Handlungsspielraum langfristig einengten. Die Auslandshilfen, so Wegner, erlaubten auch, eine wuchernde und ineffiziente Verwaltung zu unterhalten. Die politischen Führungen seien durch den fließenden Kapitalstrom quasi von dem Druck befreit worden, eigene Ressourcen zu erschließen und für eine sich selbst tragende Wirtschaftsentwicklung zu sorgen. Ferner seien durch Entwicklungshilfe eingesparte Devisen für Rüstungsimporte und Militärausgaben verwandt worden, um gesellschaftliche Gruppen zu unterdrücken, die gegen ihre Ausbeutung und Unterdrückung aufbegehrten. Gesellschaftliche Unterschichten wurden so aus politischen Entscheidungsprozessen systematisch ausgeschlossen. Die staatliche Entwicklungshilfe entfaltete laut Wegner auch deshalb ihre Wirkung unzureichend, weil oft die wirtschaftlichen, außen- und sicherheitspolitischen Eigeninteressen der Geberregierungen dominiert und diese die lokalen Verhältnisse nur unzureichend gekannt hätten. Außerdem hätten überwiegend Großprojekte im Fokus der Entwicklungspolitik gestanden, wobei die Technologien in den Zielländern nur schwer handhabbar gewesen seien. 14

Vor diesem Hintergrund wurden den Nichtregierungsorganisationen große Erwartungen in bezug auf eine basisorientierte, effiziente Entwicklungshilfe zugeschrieben.

¹² vgl. Glagow 1985, S. 3

¹³ vgl. Wegner 1993, S. 4

¹⁴ vgl. ebd., S. 3 f.

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3.1.3 Professionalisierung der Organisationsformen, Globalisierung, Staaten-transformation

ie der vorhergehende Abschnitt zeigt, wurden die NGO zu Hoffnungsträgern einer W

weniger von außenpolitischen und kommerziellen Interessen geleiteten Entwicklungszusammenarbeit, die sich durch stärkere Armuts- und Basisorientierung und mehr Zielgruppennähe auszeichnet.

In der Auswertung des „John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project“ ist von der „globalen Revolution der Vereine und Organisationen“ die Rede. ¹⁵ Hintergrund der Entwicklung sei eine tiefe Krise des Staates, die seit den 80-er Jahren fast die ganze Welt ergriffen und sich unterschiedlich ausgeprägt habe. Dazu gehöre nicht nur die Kritik an den sozialstaatlichen Traditionen in den Industrieländern, die Enttäuschung über den ausbleibenden Erfolg staatlich gelenkter Entwicklungsstrategien in vielen Ländern der Dritten Welt und die Sorge über fortwährende Umweltzerstörung, sondern auch der Zusammenbruch des Staatssozialismus in Mittel- und Osteuropa. Vor allem auch die zunehmende Kritik am „neoliberalen“ Konsens, also an der Entfesselung der freien Kräfte des Marktes in der globalen Wirtschaftspolitik, habe das Wachstum des Dritten Sektors begünstigt. Das Projekt stellt insgesamt fest, dass die genannten Tendenzen die Aufmerksamkeit und die Erwartungen stark in Richtung einer „neuen Zivilgesellschaft“ lenken. Hirsch hat sich genauer mit der Frage beschäftigt, warum die Zahl der NGO in der letzten Zeit zugenommen und zumindest in der öffentlichen Aufmerksamkeit an Relevanz gewonnen hat. ¹⁶ Erstens sei dafür ein Gestaltwandel im Bereich der traditionellen sozialen Bewegungen verantwortlich. Lockere Verbindungen hätten sich in festere und teilweise professionalisierte Organisationsformen, also NGO, verwandelt. Inhaltlich seien Protest und aktiver Widerstand eher kooperativen und mitgestaltenden Politikstrategien gewichen. Die zweite Ursache für das NGO-Wachstum sieht Hirsch in der Globalisierung, verstanden als Durchsetzung neuer Formen der Internationalisierung der Produktion, die auf eine Liberalisierung der Waren-, Dienstleistungs-, Finanz- und Kapitalmärkte und auf eine Intensivierung grenzüberschreitender Kommunikations-, Transport- und Informationssysteme gegründet ist. Die Globalisierung schränke die politischen Spielräume auf nationalstaatlicher Ebene tendenziell ein, sorge für eine Zunahme grenzüberschreitender Gefährdungen und Probleme und höhle die liberale Demokratie aus, indem diese an beschränkten einzelstaatlichen Spielräumen und globalen (Weltmarkt-) Zwängen auflaufe. Das habe eine tiefgreifende Krise der Repräsentation im Rahmen des einzelstaatlichen politischen Institutionengefüges zur Folge. Dritter Faktor seien neue Politikinhalte und Steuerungsprobleme. Aufgrund zunehmender Verwissenschaftlichung von Politik gewin-

¹⁵ vgl.Salamon/ Anheier 1999, S. 10

¹⁶ vgl. Hirsch 1999, S. 4 f.

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