1. Einleitung

Für eine stabile und gut funktionierende Demokratie ist die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern eine Grundvoraussetzung. Die Art und Weise, wie sich diese Beteiligung gestaltet, variiert zwischen den politischen Systemen der westlichen Demokratien. In der Bundesrepublik Deutschland dominiert die politische Organisationsform der repräsentativen Demokratie, die eine direkte Beteiligung des eigentlichen Souveräns, namentlich das Volk, stark einschränkt. Diese Arbeit soll aufzeigen, was dies für die politische Praxis bedeutet, welche zentralen Unterschiede zwischen direkter und repräsentativer Demokratie bestehen und welche dieser Beteiligungsformen im deutschen System zu finden sind, ob und wie sie angewendet werden. Außerdem soll kurz auf die fundamentalen Vor- und Nachteile einer direkten Volksbeteiligung am politischen Willens- und Entscheidungsbildungsprozess hingewiesen werden. Vor dem Hintergrund der vielen Herausforderungen, welche die Modernisierung für die westlichen Demokratien bereit hält, ist diese Fragestellung aktueller denn je und wissenschaftlich äußerst relevant. Angesichts der großen Bandbreite neuer gesellschaftlicher Probleme, wie z.B. organisierte Kriminalität, Dauerarbeitslosigkeit oder Umweltverschmutzung, kristallisiert sich häufig ein Gestaltungsmangel auf makropolitischer Ebene heraus, der in der Überforderung des politischen Systems münden könnte. Auf einer derart pessimistischen Zukunftsprognose stützend, werden in letzter Zeit hinsichtlich des fortschreitenden Wertewandels (vom Materialismus zum Postmaterialismus), des zunehmenden politischen Selbstbewusstseins der Bürgerinnen und Bürger, der gestiegenen Komplexität gesellschaftlicher Probleme und insbesondere der allgemeinen Unzufriedenheit mit den Leistungen und Ergebnissen des politischen Systems, in erster Instanz Politiker, Parteien und Parlament, Forderungen nach neuen Verfahren zur Lösung dieser politischen Probleme laut. Eine Reaktion auf diese Unzufriedenheit könnte die Gewährung direkter Teilhaberechte an grundsätzlichen politischen Entscheidungen sein.

2. Die repräsentative Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland

Kerngedanke der repräsentativen Demokratie ist die Delegation politischer Verantwortung. In einem System verregelter Institutionen wählt das Volk, als politische Gemeinschaft und letztinstanzlicher Souverän, verantwortliche repräsentative Akteure (Parlamentarier) und beauftragt diese mit der Ausübung der politischen Herrschaft. Im Namen des Volkes treffen diese Repräsentanten für alle Bürgerinnen und Bürger allgemein verbindliche und gesamtgesellschaftliche Entscheidungen, die im politischen Willens- und Entscheidungsbildungsprozess durch maßgebliche Beteiligung von Regierung, Parteien, Interessengruppen, dem Parlament

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und einzelnen Politikern (z.B. die Bundeskanzlerin mit ihrer Richtlinienkompetenz) zu Stande kommen. Im Gegensatz zum Repräsentationsprinzip steht im Modell der direkten Demokratie das Ziel der unmittelbaren und größtmöglichen Partizipation des einzelnen Bürgers im Mittelpunkt, und zwar in allen politischen Fragen. Funktionell kann Demokratie als ein „Kommunikationsprozess unter politischem Entscheidungszwang beschrieben werden“ ¹ , wobei die gleichwertige Beteiligung eines jeden einzelnen Bürgers der Gesellschaft als Partizipation an diesem Kommunikationsprozess zu verstehen ist. Weil die effektive Ausweitung direkter Partizipation auf das gesamte Volk, in Form einer nach Rousseu`schen Verständnis heutzutage nahezu undurchführbaren Versammlungsdemokratie, vor allem in großen heterogenen Gesellschaften äußerst mühsam erscheint, ist aus dieser Notsituation das Prinzip der Repräsentation entsprungen.

Die Verfassungsväter der Bundesrepublik entschieden sich kategorisch für das demokratischrepräsentative System, was gemeinhin als plebiszitäre Quarantäne betitelt wird. In diesem Zusammenhang spielten Sorgen vor einer Volksgesetzgebung eine Rolle, da extreme Parteien, die diese Rechte instrumentalisieren, das Volk verhetzen, zumindest auf ihre extremen Ansichten aufmerksam machen können. Aus Zeiten der Weimarer Republik war dies noch in wacher Erinnerung. Damals führten plebiszitäre Elemente zum Bedeutungsgewinn dieser extremen Parteien, weil durch geschickte Manipulation der Bevölkerung Masseneintritte in die extremistischen Parteien erreicht wurden. Obwohl keines der drei Volksbegehren erfolgreich war, hatten sie dem politischen System der Republik erheblichen Schaden zugefügt.

Das Prinzip der Repräsentation wurde zu Frühzeiten der Bundesrepublik Deutschland gesamtgesellschaftlich getragen. Neue Kritik kam erst mit den Bürgerinitiativbewegungen der 70er Jahre auf, die wachsenden Unmut gegen die „abgehobene Struktur“ des vorherrschend repräsentativen politischen Systems äußerten und mittels Initiativen der Selbsthilfe und Selbstbeteiligung danach suchten, starre Strukturen und „altes Denken“ zu entkrampfen. Dementsprechend traten neue alternative Kräfte auf die politische Bühne, deren Ideen der 68er sich in Form einer Partei (die „Grünen“) manifestierten ² . Durch den Einzug dieser neuen und jungen Partei in den Bundestag (1983) wurde jedoch jegliches revolutionäre Gedankengut vom politischen System einverleibt und ausbalanciert. In Hinblick auf die Wiederwählbarkeit passte sich die Partei, die sich von dieser Bezeichnung anfangs weit distanzierte, mehr

¹ Hager, Lutz 2005: Wie demokratisch ist direkte Demokratie?, 39

² Vgl. Everding, Dagmar; Kruse, Michael; Kugel, Harald (Hrsg.) 1999: Demokratie in Deutschland - Bewährungsprobe Globalisierung, S. 13

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und mehr dem politischen System an. In diesem Sinne kam es erst nach Zerfall des Ost-West-Konfliktes und der damit möglich gewordenen Wiedervereinigung im Jahre 1990 zu einer stärkeren Hinterfragung der politischen Strukturen, denn infolge der neuen aufzunehmenden Bundesländer wurden neue, dem Grundgesetz konforme, Landesverfassungen notwendig ³ . Mit dieser Entwicklung konnten zunächst in allen ostdeutschen Ländern und bis heute in allen deutschen Landesverfassungen direktdemokratische Elemente aufgenommen werden, die bereits rege genutzt werden ⁴ .

3. Plebiszitäre Elemente in der repräsentativen Demokratie Deutschlands

Begrifflich umfassen plebiszitäre Elemente alle Arten von Volksbeteiligungsrechten. Dabei sind unter unmittelbaren Beteiligungsrechten nur solche zu verstehen, die vom Volk selbst angestoßen werden. Nach weiter Auslegung des Begriffes Plebiszit umfasst er nach partizipa-torischen Demokratieverständnis alle verfassten und nicht-verfassten Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger. Bürgergutachten und Planungszellen sind Beispiele für nicht-verfasste Arten, an dieser Stelle sollen jedoch lediglich die verfassten Rechte - Volksbegehren und Volksentscheid bzw. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sowie Volksinitiative und Bürgerantrag - betrachtet werden ⁵ . Grundlegend kann diesbezüglich zwischen dezisiven und konsultativen Plebisziten unterschieden werden. Hierbei zielen dezisive Elemente auf verbindliche Beschlüsse der Politik. Das können einesteils Personalplebiszite (z.B. Wahl des Bürgermeisters) und anderseits Sachplebiszite (z.B. Plebiszit über Bauhöchstgrenzen in Städten) sein. Elemente, die einen konsultativen Charakter haben, dienen in erster Linie dem Abrufen des Stimmungsbildes der Wähler. Derartige Gesetzesinitiativen aus dem Volk bedürfen der Bestätigung durch das Parlament, um Gesetzeskraft zu entfalten.

3.1 Bundesebene

Auf Bundesebene sind lediglich drei direkte Partizipationsmöglichkeiten nach dem Grundgesetz möglich. Dies betrifft die Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG, die Neugliederung des Landes Baden-Württemberg nach Art. 118 GG und die Entscheidung über eine neue Verfassung durch Volksabstimmung nach Art. 146 GG ⁶ . Andere Anwendungsformen

³ Vgl. Ebd., S. 14

⁴ Vgl. Weixner, Bärbel Martina 2006: Direkte Demokratie in den Bundesländern, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 10/2006, S. 18

⁵ Vgl. Weixner, Bärbel Martina 2006: Direktdemokratische Beteiligung in Ländern und Kommungen, in: Hoecker, Beate (Hrsg.): Politische Partizipation zwischen Konvention und Protest - Eine studienorientierte Einführung, S. 101

⁶ Vgl. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in: Kirchhof, Paul; Kreuter-Kirchhof, Charlotte 2007: Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland, 43. Auflage, S. 1 - 69

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