2 Die Grenzen kommunaler Selbstverwaltung

kommunalen Selbstverwaltung aufzeigt (3) und anschließend ein Fazit gezogen (4).

1. Selbstverwaltungskompetenzen und Aufgaben der Kommunen

Auf die historische Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung mit den staatlichen Modernisierungen die durch die wesentlichen Protagonisten wie etwa Freiherr von Stein und Hardenberg eingeleitet wurden, soll in diesem Kontext nicht eingegangen werden. Genau sowenig soll auf die Begrifflichkeit und Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung im Kontext der Europäischen Union mit Blick auf die so genannte Europäische Verfassung Bezug genommen werden.

Ähnliche oder noch detailliertere Formulierungen finden sich in den Landesverfassungen. Die betreffenden Artikel garantieren denn Gemeinden und Gemeindeverbänden die Errichtung einer Selbstverwaltung mit dem Recht, alle Einrichtungen und Maßnahmen die das Wohl und die Interessen ihrer Bürger fördern können, schaffen und treffen zu dürfen ³ . Gleichzeitig lässt sich aber keine Existenzgarantie ableiten, so behält der Gesetzgeber das Recht eine Kommune aufzulösen im Sinne des Allgemeinwohls.

Wird der Begriff der Selbstverwaltung untersucht, wird nach dem deutschen Recht die Wahrnehmung gemeinschaftlicher öffentlicher Aufgaben durch, in den Staat eingegliederte, rechts fähige, öffentliche Verbände, die im eigenen Namen, in eigener Verantwortung und mit eigenen Mitteln durch eigene, gewählte Organe im Rahmen der Gesetze unter der Aufsicht des Staates tätig werden, verstanden. 4

Es kann davon ausgegangen werden, dass etwa ein Viertel der kommunalen Verwaltungskraft durch die übertragenen Staatsaufgaben beansprucht werden. ⁵ Es handelt sich dabei um Selbstverwaltungsangelegenheiten, die sich regelmäßig an der ehemaligen Deutschen Gemeindeordnung (DGO) orientieren.

Zum einen gibt es die freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten, welche die völlige Entscheidungsfreiheit und Verwirklichung den Gemeinden überlassen und deren Grenzen lediglich in der Finanzierung zu finden sind. Solche Angelegenheiten betreffen z.B. Bau und Unterhaltung eines Theaters, eines Museums, eines Freibades oder Spielplatzes. In der Regel

³ Werner Freiberg, Grundfragen der Kommunalpolitik, in: Prof. Dr, Gerhard Möbius/ Prof. Dr. Gottfried Leder/

Prof. Dr. Manfred Hättich/ Dr. Lothar Bossle (Hg.):Politik in Grundrissen - eine Schriftreihe für Studium und

Praxis, v. Hase & Koehler Verlag GmbH Mainz, S. 32

⁴ E. Becker: Die Selbstverwaltung als Verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Ordnung in Bund und

Ländern. In HBKWP. Bd I. S. 121-122

⁵ Edzard Schmidt-Jortzig, 1993: Gemeinde- und Kreisaufgaben. Funktionsordnung des Kommunalbereiches

nach „Rastede“. In: Die Öffentliche Verwaltung. Jg. 46. S. 973 - 981

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sind dies Projekte, die dem Wohl der Bürger förderlich sind. Zum anderen sind die freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten mit gesetzlicher Bindung im Falle der Verwirklichung zu nennen, die zum Beispiel die Einrichtung einer kommunalen Sparkasse sein können.

Außerdem gibt es Pflichtselbstverwaltungsangelegenheiten, dies sind Aufgaben die durch Rahmenvorschriften von Bund oder Ländern erfüllt werden müssen, den Gemeinden allerdings die Art der Ausführung überlassen bleibt. Als Beispiele sind hier Bau, Ausstattung und Unterhaltung von Schulen zu nennen.

Wie der Name schon vermuten lässt, dürfen freiwillige Aufgaben freiwillig von den Gemeinden übernommen, geregelt und innerhalb der Grenzen des Gesetzes ausgestaltet werden. Pflichtaufgaben müssen erledigt werden, bleiben aber in der Ausgestaltung im Rahmen des Gesetzes ebenfalls den Gemeinden überlassen. Es gibt naturgemäß viele Grenzfälle in denen eine klare Zuordnung der Angelegenheiten schwierig ist. Politische und soziale Rahmenbedingungen und Veränderungen können sich jederzeit auf die Kompetenzen der Kommunen auswirken. So kann der Gesetzgeber, aus Gründen des Gemeinwohls den Gemeinden Aufgaben entziehen, in denen er sie z.B. „hochzont“, was bedeutet das höhere Instanzen wie Landkreise, die Aufgaben und damit verbundenen Kompetenzen übernehmen. Dies bedeutet gleichzeitig eine Beschneidung der bürgerlichen Möglichkeiten auf kommunal politische Prozesse Einfluss zunehmen und Reduzierung des demokratischen Einfluss der Bürger auf der regionalen Ebene. Daher lässt sich der Kompetenzumfang inhaltlich nur durch eine abstrakte Formulierung erfassen. Das Bundesverfassungsgericht bezieht die Selbstverwaltung auf „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben- und wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen“ (BverfG, NVwZ 1989: 347) Das Konzept der Selbstverwaltung baut darauf auf, die Distanz zwischen Staatsapparat und Einwohnern der Kommunen zu verringern. Das fördert die „Bürgernähe“ der Verwaltungen und bewahrt den parlamentarischen Gesetzgeber, dem die lokalen Besonderheiten ohnehin häufig schwer erkennbar sind, quantitativ statt qualitativ zu handeln. Dadurch können örtlich zu regelnde Angelegenheiten auf kommunaler Ebene am Besten beurteilt- und behandelt werden. Lokal gesellschaftliche Kräfte sollen nach dem Konzept zusätzlich aktiviert und gefördert werden.

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Die Eigenverantwortlichkeit wird gemeinhin nach einer Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts in verschiedene Hoheitsbereiche gegliedert, hierzu zählen:

• Personalhoheit; die kommunale Personalhoheit wird von der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG garantiert und umfasst das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände, eigenverantwortlich als Dienstherr bzw. Arbeitgeber die Beamten, Angestellten und Arbeiter zur Erfüllung der kommunalen Aufgaben einzustellen, zu befördern und zu entlassen. Dies gilt auch für das Personal zur Erfüllung der Auftragsangelegenheiten bzw. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung.

• Rechtssetzungshoheit; sofern es die Gesetze der BRD nicht anders regeln, umfasst die Rechtssetzungshoheit der Kommunen ihre Angelegenheiten durch Verfassungen zu bestimmen. Unterschieden werden zwischen Pflichtsatzungen, bedingten Pflichtsatzungen und freiwilligen Satzungen. Zum Erlass von Pflichtsatzungen sind die Kommunen durch Gesetz verpflichtet. Zum Beispiel die Erlassung einer Hauptsatzung einer Kommune, die die Regelungen der Gemeindeordnung ergänzt (Pflicht aus Gemeindeordnung). Zum Erlass bedingter Pflichtsatzungen sind die Kommunen verpflichtet, wenn eine bestimmte Entscheidung getroffen werden soll. Im Falle einer kommunalen Verabschiedung für zum Beispiel einen Bebauungsplan, muss dies in Form einer Satzung geschehen. Soll ein Eigenbetrieb gegründet werden, ist zwingend eine Betriebssatzung für den Eigenbetrieb zu verabschieden. Wenn innerhalb des Gemeindegebietes ein kommunaler Friedhof betrieben wird, ist eine Friedhofssatzung nötig.

• Organisationshoheit; sie enthält die Befugnis, die Verwaltungsorganisation der Gemeinde selbst zu regeln.

• Finanzhoheit; Finanzhoheit ist ein Begriff aus der deutschen Finanzverfassung und im Grundgesetz in Art. 104a ff. GG geregelt. Entsprechend dem föderativen Aufbau des Staates ist die Finanzhoheit zwischen Bund und Ländern geteilt. Art. 104a GG bestimmt, dass der Bund oder die jeweiligen Länder grundsätzlich gesondert die Ausgaben für diejenigen Aufgaben tragen müssen, die ihnen von der Verfassung zugeteilt sind. Im Sinne einer Verknüpfung von Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungszuständigkeit bezeichnet der Begriff Finanzhoheit insbesondere das Recht der jeweiligen Staatsebene, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Steuern und andere Abgaben zu erheben. Dieser Grundsatz wird bei Gemeinschaftsaufgaben, Finanzhilfen und der Auftragsverwaltung durchbrochen. Es gibt also eine Finanzhoheit des Bundes,