Gliederung

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I.  Einleitung  1

II.  Gesetzgebung im deutschen Föderalismus  3

1.  Kompetenzen von Bund und Ländern  3

a)  Die Zustimmungsvermutung der Länder  3

b)  Die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes  3

c)  Die konkurrierende Gesetzgebung  4

d)  Die Grundsatzgesetzgebung des Bundes  4

2.  Die Beteiligung des Bundesrates an der Gesetzgebung  4

III.  Verlauf der Gesetzgebungsverfahren  5

1.  Das Initiativverfahren  5

a)  Die Initiative der Bundesregierung  5

b)  Die Initiative des Bundestags  6

c)  Die Initiative des Bundesrates  8

2.  Das Hauptverfahren  8

a)  Die Zustimmung des Bundesrates  10

b)  Die Anrufung des Vermittlungsausschusses  11

3.  Das Abschlussverfahren  13

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IV. Die Fallstudie - Das BKAG ……………………………………………13

1. Vorgeschichte des Gesetzes ……………………………………………... 13

2. Verhandlungsverlauf im Bundestag und Bundesrat ……………………… 14

a) Beratungsphase im Bundestag ……………………………………………. 15

aa) Erste Beratungsphase im Bundestag …………………………………….. 15

bb) Zweite Beratungsphase im Bundestag ………………………………….. 16

b) Beratungsphasen im Bundesrat …………………………………………... 17

aa) Erste Beratungsphase ……………………………………………………. 18

bb) Zweite Beratungsphase …………………………………………………..19

3. Beteiligung der Judikative ………………………………………………... 20

V. Fazit …………………………………………………………………….. 22

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I. Einleitung

Die Gesetzgebung im deutschen Föderalismus ist eine Thematik, die vorab einer Erläuterung der staatlichen Grundstrukturen eines Bundesstaates bedarf. Die Bundesrepublik Deutschland ist nach Art. 20 Abs. 1 GG ein Bundesstaat. Aus diesem Bundesstaatsprinzip leitet sich in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG ab, dass die Gliedstaaten im Bundesstaat eine eigene Staatsqualität besitzen und sich demnach an der Bundesgesetzgebung (horizontale Gesetzgebung) beteiligen sowie diese im Auftrag oder im eigenen Wirkungskreis (vertikale Gesetzgebung) ausführen.

Bei der Gesetzgebung im deutschen Bundesstaat herrscht das Rechtsstaatsprinzip nach Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Diese Rechtsstaatlichkeit ist ein grundlegendes Ordnungsprinzip des Grundgesetzes. Die staatliche Macht ist nach Art. 20 Abs. 3 GG bei der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung im Grundgesetz gebunden. In Deutschland besteht seit 1949 ein kooperativer Föderalismus bei der Gesetzgebung. Unter kooperativem Föderalismus bezeichnet man eine politische Praxis zwischen dem Bundesstaat und den einzelnen Gliedstaaten, sich bei der jeweiligen Aufgabenerfüllung gegenseitig zu unterstützen, Absprachen zu treffen und üblicherweise in Übereinstimmung miteinander über die Gesetzgebung zu entscheiden. ¹ Manfred G. Schmidt formuliert hierzu den Begriff des „Polyzentrismus“ in Deutschland. Ein System, in dem mehrere Zentren existieren, die sich durch die Gewaltenverschiebung im politischen System Deutschlands in eine Politikverflechtungsfalle begeben. 2

Als Fallstudie zur Darstellung des Gesetzgebungsprozesses in Deutschland wurde die Gesetzesnovelle des BKA-Gesetzes (BKAG), die zum 01.01.2009 in Kraft getreten ist, herangezogen. Durch die Föderalismusreform 2006 haben sich Änderungen innerhalb der Gesetzgebungszuständigkeiten ergeben. Das BKA-Gesetz ist ein zutreffendes Beispiel für die neue ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 73 ff. GG. So war das BKAG des Bundes das ehrgeizigste, aber auch umstrittenste Sicherheitsgesetz der 16. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages. Es weist dem Bundeskrimimalamt

¹ Andersen, Uwe, Bundesstaat und Föderalismus, in: Woyke, Wichard (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Seite 53 ff; Holtmann, Everhard, Politik-Lexikon, Seite 306.

² Schmidt, Manfred G., Das Politische System Deutschlands, Seite 227 ff.

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(BKA) die Aufgabe zu, Gefahren des internationalen Terrorismus abzuwehren. Schlagworte wie „Online-Durchsuchung“ und „Lauschangriff“ beherrschten Monatelang das politische Tagesgeschehen in den Medien. Zur Abwehr des Terrorismus erhält das BKA weitreichende Befugnisse, sowohl Kausalverläufe mit Befehl und Zwang zu unterbrechen, als auch im großen Umfang Ermittlungen durchzuführen. Der Bund hat eine neue Zuständigkeit im

präventivpolizeilichen Bereich erhalten und diese Zuständigkeit auf das BKA bezogen, was unter bundesstaatlichen und institutionellen Gesichtspunkten bemerkenswert ist. Bundesstaatlich ist bedeutsam, dass nach der Kompetenz-ordnung der GG grundsätzlich die Polizeihoheit bei den Ländern liegt. Der Bund darf einzelne polizeiliche Aufgaben nur wahrnehmen, wenn ihm hier die Gesetzgebungszuständigkeit besonders zugewiesen wird. Die Grundsätzliche Zuständigkeit im Bereich der Gefahrenabwehr gehört zum Kernbereich der Gesetzgebungszuständigkeit der Bundesländer. Institutionell steigt die Bedeutung des BKA mit dem BKA-Gesetz deutlich an, da seit dem Inkrafttreten mehr Aufgaben bei dieser Behörde konzentriert werden.

Anhand des BKA-Gesetzes wird der Gesetzgebungsprozess im deutschen Föderalismus nun darstellt.

II. Gesetzgebung im deutschen Föderalismus

Deutschland ist eine demokratische Republik, in der gemäß Art. 20 Abs. 2 GG alle Staatsgewalt mittelbar vom Volke ausgeht. Mittelbar bedeutet, dass das Staatsvolk in regelmäßigen Abständen über die Zusammensetzung des Parlamentes entscheidet, was eine repräsentative Demokratie zur Folge hat. Das Parlament auf Bundesebene besteht in Deutschland aus zwei Organen: dem Bundestag und dem Bundesrat (Zweikammersystem). Der Bundesrat repräsentiert die Gliedstaaten auf Bundesebene und ist daher ein Bundesorgan (Bundesratsprinzip). Innerhalb der Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG überwiegen seit der Föderalismusreform 2006 die Kompetenzen des Bundes die der Länder. Man unterscheidet seit dem in drei verschiedene Arten von Gesetzgebungskompetenzen: die ausschließliche Gesetzgebung nach Art. 71,

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73 GG, die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72, 74 GG und die Grundsatzgesetzgebung nach Art. 109 Abs. 3, 91a GG.

1. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

a) Die Zuständigkeitsvermutung der Länder

Aus Art. 70 GG lässt sich eine Zuständigkeitsvermutung der Länder ableiten. Die Kompetenzverteilung zu Gunsten der Länder bedeutet, dass der Bund einem dem Grundgesetz niedergelegten Kompetenztitel vorweisen muss, um ein Bundesgesetz erlassen zu können. Ist dies nicht möglich, so kommt dem Bund keine formelle Gesetzgebungszuständigkeit zu. Es bedarf dann nicht mehr des Nachweises, dass die Länder zuständig sind, denn die Landeskompetenzen sind nirgendwo niedergelegt, sondern folgen aus der Zuständigkeitsvermutung des Art. 70 Abs. 1 GG. 3

b) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes Bestimmte Gesetzesvorhaben bedürfen im Bundesstaat zwingend bundesrechtlicher Regelung, weil sie entweder nur den Zentralstaat betreffen oder eine einheitliche Regelung im gesamten Zentralstaat unverzichtbar ist. Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes ist eine Landesgesetzgebung grundsätzlich unzulässig, es sei denn, dass die Länder durch Bundesgesetz hierzu ermächtigt werden. ⁴ Der Zuständigkeitskatalog des Art. 73 GG wurde durch die Föderalismusreform erweitert. Durch diese Erweiterung der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes sollte ersichtlich die Rechtsprechung des BVerfG in ihrer Tragweite minimiert werden. Die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes sind in Art. 73 Abs. 1 GG enumerativ aufgelistet (Enumerationsprinzip), ergeben sich aber auch aus zahlreichen Normen des Grundgesetzes, die ausdrücklich auf ein Bundesgesetz oder auf ein Zustimmungsgesetz des Bundesrates verweisen (z. B. in Art. 4

³ Ipson, Jörn, Staatsrecht, Seite 149.

⁴ Ipson, Jörn, Staatsrecht, Seite 150.

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Abs. 3 S. 2, Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 S. 2, Art. 38 Abs. 3 GG). ⁵ Der bis 2006 geforderte Nachweis der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse besteht seit 2006 nicht mehr.

c) Die konkurrierende Gesetzgebung

Die systematisch weitreichendste Änderung, die die Föderalismusreform 2006 bewirkt hat, bezieht sich auf das Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung. Während Art. 72 Abs. 1 GG unverändert geblieben ist, unterscheidet Art. 72 Abs. 2 GG nunmehr Gebiete, bei denen die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nachgewiesen werden muss, von Gebieten, bei denen diese Erfordernis nicht mehr besteht. Die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung musste nach Art. 72 Abs. 2 GG bis zur Föderalismusreform 2006 stets nachgewiesen werden. Mit der Reform wurde in Art. 72 Abs. 3 GG eine Abweichungsklausel für die Länder eingeführt, die dann eigene Regelungen erlassen zu können, wenn der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht nicht Gebrauch gemacht hat. Eine solche Befugnis war der deutschen Gesetzgebungslehre bisher fremd. ⁶ Die konkurrierende Gesetzgebung lässt sich nunmehr in drei Kompetenzbereiche unterteilen: die Kernkompetenzen, die Bedarfskompetenzen und die Abweichungskompetenzen.

d) Die Grundsatzgesetzgebung des Bundes

Unter der Grundsatzgesetzgebung versteht man vom Bund erlassene Gesetze, die in der Regel auf allgemeine, richtlinienartige Regelungen beschränken und nur ausnahmsweise Vollregelungen enthalten. Die Grundsatzgesetzgebung ist sozusagen auf Vervollständigung der Grundsätze durch weitere Gesetze angelegt. In der Bundesrepublik Deutschland besteht eine grundsätzliche

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Gemeinschaftsaufgaben nach Art.

⁵ Schmidt, Rolf, Staatsorganisationsrecht, Seite 331.

⁶ Schmidt, Rolf, Staatsorganisationsrecht, Seite 334.

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91a GG und für bestimmte haushaltsrechtliche und finanzwirtschaftliche Fragen nach Art. 109 Abs. 3 GG.

2. Die Beteiligung des Bundesrates an der Gesetzgebung

Der Bundestagspräsident leitet den Gesetzesbeschluss nach Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG an den Bundesrat weiter. An die Beschlussfassung im Bundesrat schließt sich somit die Beteiligung des Bundesrates an. Der Bundesrat wirkt somit neben dem Bundestag und der Bundesregierung an der Gesetzgebung des Bundes mit. Diese Mitwirkung ergibt sich aus den konkreten Vorgaben des Art. 70 ff. GG, nicht etwa aus einem allgemeinen Mitentscheidungsrecht in Fragen, die besondere Interessen der Bundesländer berühren. Der Bundesrat ist ein eigenständiges Gesetzgebungsorgan des Bundes, nicht etwa die zweite Kammer eines einheitlichen Legislativorgans. ⁷ Hinsichtlich der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren ist zu unterscheiden zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen.

III. Der Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens

1. Das Initiativverfahren

Das Recht zu einer Gesetzesinitiative ist in Art. 76 GG geregelt. Es steht nach dem Grundgesetz a) der Bundesregierung, b) dem Deutschen Bundestag und c) dem Bundesrat zu. Alle drei Bundesorgane können eine Gesetzesinitiative in das Parlament zur Beratung und anschließenden Beschlussfassung einbringen.

a) Die Initiative der Bundesregierung

Die Bundesregierung ist ein Organ der politischen Staatsleitung. Ihre Kompetenzen sind vor allem politischer Natur, ihre Stellung in der Verfassungsordnung kommt in den ihr positiv nach dem Grundgesetz zugewiesenen Befugnissen nur bedingt zum Ausdruck. Die Bundesregierung setzt sich

⁷ BVerfGE 37, 363, 380; NJW, 1974, Seite 1864.

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