„Auch muss man bedenken, dass kein Vorhaben schwieriger in der Ausführung, unsicherer hinsichtlich seines Erfolges und gefährlicher bei seiner Verwirklichung ist, als eine neue Ordnung einzuführen; denn wer Neuerungen einführen will, hat alle zu Feinden, die aus der alten Ordnung Nutzen ziehen, und hat nur lasche Verteidiger an all’ denen, die von der neuen Ordnung Vorteile hätten. Diese Laschheit entsteht teils aus Furcht vor den Gegnern, welche die Gesetze auf ihrer Seite haben, teils aus dem Misstrauen der Menschen, die erst an die Wahrheit von etwas Neuem glauben, wenn sie damit verlässliche Erfahrungen gemacht haben; so kommt es, dass die Gegner, so oft sich ihnen dazu eine Gelegenheit bietet, mit Leidenschaft angreifen, während die anderen sich nur lasch verteidigen, so dass man gemeinsam mit ihnen in Gefahr gerät“ 1 .

_________________________________________________

1 Machiavelli, N., Il Principe, Kap. VI.

Vorwort

Welche Probleme sich aus einer Aufwertung bzw. aus einem möglichen Umbau des Organisationsrechts ergeben und welche Beiträge das Organisationsrecht in der Modernisierungsdiskussion leisten kann, ist Gegenstand dieser Arbeit. Im Vordergrund steht dabei zunächst eine Aufarbeitung der sozial- und organisationswissenschaftlichen Grundlagen der öffentlichen Verwaltung, von denen in der Rechtsdiskussion auszugehen ist. Es folgen die Analyse der Entwicklungsmuster und Organisationsprinzipien der öffentlichen Verwaltung, der Grundlagen der Verwaltungsmodernisierung im Rechtsstaat, so dann der organisationsrechtlichen Defizite, von denen die Suche nach Antworten und nach einem organisationsrechtlichen Neuansatz bestimmt wird. Insbesondere wird der Frage nachgegangen, auf welche Weise gesellschaftliche und organisatorische Veränderungen sowohl in negativer als auch in positiver Hinsicht eher aufgegriffen, aber auch wirksamer verarbeitet werden können.

Das Manuskript wurde bereits im Jahr 2002 abgeschlosen und hat seitdem ein eher unbeachtetes Dasein auf meiner Homepage gefristet. Da eine Aktualisierung bzw. Überarbeitung mit einem unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden wäre - zahllose gesetzliche Änderungen und eine Fülle neuer Veröffentlichungen wären einzuarbeiten - habe ich mich dazu entschlossen, lediglich ein Reprint der Online-Ausgabe von 2002 einem breiteren Publikum anzubieten. Die Darstellung umfasst trotz der zeitlich bedingten Lücken immer noch aktuelle Fragestellungen und Analysen, die nicht noch weitere Jahre auf meiner Homepage verstauben, sondern gelesen und verarbeitet werden sollen. Der Text ist gegenüber der Originalversion nahezu unverändert. Es wurden lediglich einige Formatierungsfehler sowie einige Tippfehler behoben. Wer immer noch Fehler findet, darf sie gerne behalten.

Konstanz und Halberstadt im April 2010

Manfred Miller

7

Inhaltsverzeichnis

Vorwort   5

Abk  ürzungsverzeichnis.  11

1.  Grundlagen und Einführung  17

1.1  Grundlagen  17

1.2  Untersuchungsleitende Thesen.  23

1.2.1  New Public Management bzw. Neues Steuerungsmodell  23

1.2.2  Organisationsrecht.  24

1.2.3  Entwicklungsorientiertes Management  25

1.3  Rahmenbedingungen  25

1.3.1  Globalisierung und Handlungsfähigkeit des Nationalstaates  25

1.3.2  Schwindende Gemeinwohlorientierung?  26

1.3.3  Informations- und Wissensgesellschaft  26

1.3.4  Veränderungen des politisch-administrativen Systems  27

1.3.5  Wiedervereinigung und Rechtsstaat  28

1.3.6  Verwaltungsreform in angloamerikanischen Ländern - Phasen, Instrumente und  

Erfahrungen   29

1.4  Theoretische Ausgangspositionen.  31

1.4.1  Property Rights- und Transaktionskostenansatz.  31

1.4.2  Die lernende Verwaltung.  33

1.4.3  Managementbegriff  36

2.  New Public Management - Konzept, wirtschaftliche Betätigung und rechtliche Grenzen  37

2.1  Verwaltungssteuerung vor dem Hintergrund des New Public Management.  37

2.1.1  Grundbausteine des New Public Management  37

2.1.1.1  Lean- Philosophie  37

2.1.1.2  Kostenrechnung und Controlling.  39

2.1.1.3  Kontraktmanagement.  39

2.1.1.4  Personal und Organisation  40

2.1.1.5  Die Rolle von Netzwerken.  41

2.1.1.6  Public Private Partnership.  41

2.1.1.7  Kommunitarismus.  42

2.1.1.8  Sponsoring  42

2.1.2  Implementation des Neuen Steuerungsmodells  42

2.1.3  Business (Process-) Reengineering  48

2.2  Wirtschaftliche Betätigung im Rahmen der Neuen Steuerung.  54

2.2.1  Zulässigkeitsvoraussetzungen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung  55

2.2.2  Wettbewerbsrecht versus kommunale wirtschaftliche Betätigung  56

2.2.3  Europäische Einflüsse  60

2.2.4  Was bleibt erlaubt?  60

2.2.5  Wertung  61

2.3  Rechtliche Grenzen der Verwaltungsmodernisierung.  63

2.3.1  Einführung.  63

2.3.2  Privatisierung und Aufsicht  64

2.3.3  Neues Steuerungsmodell und lokale Demokratie.  66

2.3.3.1  Kommunale Selbstverwaltung als Staatsziel  67

2.3.3.2  Kriterien kommunaler Demokratie  68

2.3.3.3  Verhältnis Rat - Verwaltung  71

2.3.3.4  Kundenorientierung  72

2.3.3.5  Direkte Demokratie.  74

2.3.3.6  Organisierte Interessengruppen  77

2.3.4  Budgetierung, Kontraktmanagement, Aufsicht  79

2.3.5  Öffentliches Dienst- und Tarifrecht.  80

2.3.6  Öffentliches Sachen- und Anstaltsrecht.  82

2.3.6.1  Gesetzgebungskompetenz.  83

2.3.6.2  Begriff der öffentlich-rechtlichen Anstalt.  83

2.3.6.3  Begriff des Anstaltsträgers und der Errichtungskörperschaft  84

2.3.6.4  Gewährträgerhaftung und Anstaltslast.  85

2.3.7  Statt einer Zusammenfassung: Neun Thesen zum Thema  85

8

Vorwort   

3.  Organisationsrecht - Probleme und Potenziale.  89

3.1  Grundlagen und Grundbegriffe des Organisationsrechts  89

3.2  Organisationswissenschaftliche Grundlagen  89

3.3  Grundbegriffe des Organisationsrechts  96

3.3.1  Formelles und materielles Recht.  96

3.3.2  Außenrecht und Innenrecht.  96

3.3.3  Organisationsgewalt.  101

3.4  Organisationsrechtliche Handlungsformen  106

3.4.1  Hoheitliches Handeln.  106

3.4.2  Schlichtes Verwaltungshandeln  107

3.4.3  Informelles Verwaltungshandeln  107

3.4.4  Amt und Mandat  108

3.5  Typologie organisationsrechtlicher Vorschriften  110

3.5.1  Kompetenzlenkende Vorschriften  110

3.5.2  Regelungen im Verhältnis zum Bürger.  110

3.5.3  Regelungen im administrativen Binnenbereich  111

3.5.5  Geschäftsordnungs- bzw. Dienstordnungsrecht  113

4.  Stand und Probleme des Organisationsrechts.  117

4.1  Das organisationsrechtliche Steuerungssystem  117

4.1.1  Die Verwaltungsrechtswissenschaft als Steuerungswissenschaft?  119

4.1.2  Kommunalrecht als „klassisches Organisationsrecht“  122

4.1.3  Wechselwirkungen zwischen Verwaltungsentscheidung und  

Verwaltungsorganisation   124

4.2  Dogmatische Probleme bei der Behandlung von Organisationsänderungen.  129

4.2.1  Binnenbereich als Träger eigener Rechte?  129

4.2.2  Qualifizierung organisatorischer Maßnahmen als Verwaltungsakt  130

4.2.3  Die Rechtssatzqualität von Verwaltungsvorschriften und die Selbstbindung  

der  Verwaltung  132

4.2.4  Abgrenzung des Insichprozesses von Organ- bzw.  

Kommunalverfassungsstreitigkeiten.   134

4.2.5  Funktionsnachfolge in der öffentlichen Verwaltung  135

4.3  Rechtsschutz gegenüber Organisationsänderungen.  140

4.3.1  Maßnahmen im Außenverhältnis.  140

4.3.2  Maßnahmen im administrativen Binnenbereich  142

4.3.3  Außergerichtliche Möglichkeiten  142

4.4  Missstände in der öffentlichen Verwaltung und deren Sanktionierung.  144

4.4.1  Problemstellung  144

4.4.2  Theorie des abweichenden Verhaltens.  151

4.4.3  Verwaltungsfehler.  154

4.4.3.1  Vorbemerkungen.  154

4.4.3.2  Zuständigkeits- bzw. Verfahrensdeviationen.  156

4.4.3.3  Strukturelle Missstände (Verwaltungspathologien)  158

4.4.4  Verwaltungsskandale  159

4.4.5  Korruption  167

4.4.6  Zusammenfassung  174

5.  Das Organisationsrecht als verwaltungspolitisches Gestaltungsmittel.  179

5.1  Instrumente postmodernen Verwaltungsrechts.  179

5.2  Das Recht als Modernisierungsblockade?  182

5.2.1  Öffentliches Dienstrecht  182

5.2.2  Haushaltsrecht - Fallstudie Baden-Württemberg.  187

5.2.3  Kommunalverfassungsrecht - Fallstudie Baden-Württemberg.  191

5.3  Die Reform des Verwaltungsrechts als Beitrag zum Reformprozess in der Verwaltung?  192

5.3.1  Reform des Verwaltungsverfahrensrechts  192

5.3.1.1  Der praktische Hintergrund.  192

5.3.1.2  Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens  196

5.3.1.2.1  Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz und  

Planungsvereinfachungsgesetz.   196

5.3.1.2.2  Investitionsmaßnahmegesetze und gesetzliche Bedarfsplanung  200

5.3.1.2.3  Neuere Beschleunigungsgesetze  200

5.3.1.3  Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten.  203

5.3.1.4  Wertung  204

5.3.2  Reform des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens  207

9

5.3.3  Beiträge des Umweltrechts zum Reformprozess in der Verwaltung  211

5.3.3.1  Problemstellung  211

5.3.3.2  Öko-Audit als neue Verfahrensphilosophie?  216

5.3.3.3  Kooperatives und informelles Verwaltungshandeln  217

5.3.3.4  Verfahrensrechtliche Auswirkungen  220

5.3.4  Öffentliches Recht und Privatrecht.  223

5.3.5  Beiträge des Europäischen Verwaltungsrechts.  223

5.3.6  Zusammenfassung und Ausblick.  224

6.  Anforderungen an ein neues Organisationsrecht  227

6.1  Verwaltungsreform als „Experimentierstube“?  227

6.1.1  Administrative Komplexität versus organisationsrechtliche Steuerung  227

6.1.2  Gibt es ein Recht auf „vernünftige“ Organisation?  227

6.1.3  Ethische Fragen  228

6.2  Notwendigkeit einer Reform des Verwaltungs- (Organisations-) Rechts  231

6.2.1  Einführung.  231

6.2.2  Eigenständigkeit der Verwaltung  232

6.2.3  Verwaltungsermessen und normative Fundierung des Entscheidens in der  

Verfassungsordnung   235

6.2.3.1  Die Ausgangslage  235

6.2.3.2  Normative Fundierung des Ermessens in der Verfassungsordnung und  

Rechtskontrolle  von Ermessensentscheidungen  237

6.2.3.3  Steuerungstheoretische und dogmatische Komplikationen  240

6.2.3.4  Ermessen und Entscheidungen im New Public Management.  243

6.2.4  Die Rechtsschutz- und Steuerungsperspektive des Verwaltungsrechts.  250

6.2.4.1  Rechtliche Optimierungsgebote.  251

6.2.4.2  Steuerungsverlust durch Verantwortungsreduzierung.  252

6.2.4.3  Steuerungsverlust durch Verantwortungsdiversifizierung.  252

6.2.4.4  Steuerungsverlust durch Aufgabenveränderung.  254

6.2.4.5  Steuerungsverlust durch Steuerungskumulierung.  255

6.2.4.6  Zusammenfassung  256

6.2.5  Struktur- und Funktionswandel der Aufsicht im Neuen Verwaltungsmanagement?  257

6.2.6  Verfahrensrechtliche Aspekte.  261

6.3  Notwendigkeit einer Reform der betriebswirtschaftlichen und politischen  

Steuerungsinstrumente   262

6.3.1  Verschiedene steuerungstheoretische Perspektiven  262

6.3.2  Überlegungen zu einem politikwissenschaftlichen Netzwerkbegriff  267

6.3.3  Die Grenzen einer politischen Steuerung  267

6.3.4  Innere Ausdifferenzierung des Staates  269

6.3.5  Grundfragen der kommunalen Verwaltungsreform.  272

6.3.6  Fortentwicklung des Haushaltsrechts  274

6.3.7  Zweckverbände.  275

6.4  Konturen eines entwicklungsverträglichen Organisationsrechts.  277

6.4.1  Verhandeln und Organisationslernen in der Demokratie  282

6.4.1.1  Die Ausgangslage  282

6.4.1.2  Vertretung und Verhandlung  283

6.4.1.3  Machtstrukturen und Verständnisorientierung  284

6.4.1.4  Handeln unter Unsicherheit  286

6.4.1.5  Organisatorische Rahmenbedingungen  286

6.4.2  Neue Rollenverteilung zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung?  287

6.4.2.1  Problemebenen  287

6.4.2.2  Die Rolle des Parlaments  288

6.4.2.3  Gesetzgeberischer Handlungsbedarf.  290

6.4.3  Anforderungen an eine Reform organisations- und verfahrensrechtlicher  

Regelungen   291

7.  Organisationstheorie, Organisationslernen und entwicklungsorientiertes Management  297

7.1  Organisationstheorien als Grundlage für Organisationslernen.  297

7.2  Der Begriff der Organisation.  297

7.2.1  Organisationsforschung und ihre Entwicklung  298

7.2.2  Klassische Organisationslehre  298

7.2.3  Neoklassische Organisationstheorie  299

7.3  Der systemtheoretische Ansatz.  301

7.3.1  Ganzheitlichkeit und System  301

10

Vorwort   

7.3.2  Merkmale systemtheoretischen Denkens.  301

7.3.3  Systemisches Denken als Grundverständnis organisationalen Lernens.  302

7.3.4  Die Organisation als organisches System  303

7.3.5  Konzept und Grenzen der funktionalen Differenzierung.  304

7.4  Wandel als Ausgangspunkt für Organisationsentwicklung.  307

7.5  Organisationsentwicklung und Wandel.  308

7.5.1  Zum Begriff Organisationsentwicklung  308

7.5.2  Überblick über die Organisationsentwicklung.  309

7.5.3  Ziele und konzeptionelle Grundfragen von Organisationsentwicklung  310

7.5.4  Organisationsentwicklung als Entwicklungskonzept für die Lernende  

Organisation.   311

7.5.5  Von der Organisationsentwicklung zur Lernenden Organisation.  312

8.  Ergebnisse und Forderungen.  315

Literatur   341

Abkürzungsverzeichnis

a.A.

a.a.O. a.F. a.M. A.ö.R. AbfG ABl. EG, ABlEG Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft Abs.

Abschn. AGVwGO AktienG AKV amtl. AO AöR apf ARD ARIS

Art. Aufl. BAG BAnz BauGB BauGB-MaßnG Bay BayVerf BayVerfGH BBergG BBG BBiZustVO BBl. Bd. BDO BerlVerf BerlVVVG BerlWahlG Beschl. BezO BFernStrG BGB BgbAmtsO BGBl. BGH BGHSt BGHZ BHO BImSchG BImSchV BMWi BPersVG BPR BRD BR-Drs. BRRG BSchWABG BT-Drs. Bull.

BundesbahnG BV BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BW BWasserStrG CA CDU CSU CV d.h. DBW DDR DDR-AGB DEGES ders. DFG DG Bank DGO DM DÖD DÖV DPG Dr. DRRfG dt., Dt. DVBl. DVP DVPW DWD ebd. Eds. EDV EG-RL EGV EinigungsV EinigV Erl. EStG et al. EU EVGG EWG f., ff. FAZ FBI FS FStrAbG FStrG G GED GEHAG gehD Gem. GemHVO GemO GenBeschlG GG GKG

GmbH GmbHG GO GO RP LSA GTZ GV GVBl. GWB H. HessUnivG Hg. HGB HGrG Hrsg. i.d.R. i.S. i.S.d. i.V. i.w.S. insb. InvErlWoBauLG IÖW ISO JA Jg. JZ Kap. KAS KGSt KLR KMU KomVerf. KSchG KVP LG LHO LKrO LKV LOG LRH LSA LT-Drs. LUFA LuftVerkehrsG LuV LVermD m.w.N. MA MBl. MDR MI Min MIT MJ MPIfG Mrd. MRLU MS MSbG MV MW MWV

n.F.

NAPA NdsDGH NdsVBl. NJW NPM Nr. NRW NSM NVwZ NVwZ-RR NW NZZ OECD OL OLG OMT OOA OOSE ÖTV OVG OVGE PBDE PersBefG PH PlafeR PlVereinfG PolG POSDCoRB pp.

Prof. PVS RALAPO-gehD

RdErl.

Rdnr. RGBl. RiA Rn. RVOG S. Sachgeb. SachsAnhGVBl. SachsAnhVerfG SächsBauO SächsGVBl. SächsLKO SächsVBl. SOM SPD StabG STAU StGB StK StPO SUL TH THW TQM TU u.a.

u.ä. U.S.A. UIG Urt. UTB UVP UVPG UWG VBlBW VerwArch VG VGG VGH vgl. VkBl. VOP VPlBG VSA-LSA VVDStRL VVG VwGO VwGOÄndG VwVf-ÄndG VwVfG WZB z.B. ZfO ZfV Ziff. zit. ZKF ZRP ZSR

1. Grundlagen und Einführung

1.1 Grundlagen

Die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung hat seit vielen Jahren sowohl in der Verwaltungspraxis als auch in der Verwaltungsforschung Hochkonjunktur ² . Zahlreiche Landes- und Kommunalverwaltungen experimentieren mit dem Neuen Steuerungsmodell, mit Instrumenten aus dem Nähkästchen des “New Public Management”. Teilweise sind beachtliche Erfolge zu verbuchen, teilweise ist die Re-formeuphorie längst der Ernüchterung gewichen. Behörden sind eben doch nicht wie Wirtschaftsunternehmen steuerbar.

Im Neuen Steuerungsmodell geht allen wichtigen Reformschritten zunächst die Entwicklung eines Leitbildes voran, mit dem meist der Versuch einer Verbindung von gesellschaftlichen Bedürfnissen mit sozialen Bedürfnissen der Organisationsmitglieder und vor allem dem Ziel einer inneren und äußeren Ökonomisierung unternommen wird. Unter politik- und rechtswissenschaftlichen Gesichtspunkten geht dies mit einer Abänderung der Staatlichkeit einher, die entsprechender “Leitbild”-Veränderungen in der Rechtsordnung bedarf. Dabei ist von einer gewissen Affinität zwischen Innovation und Deviation auszugehen, d.h. all das, was bislang ausschließlich bürokratischen Mustern unterworfen war und als umständlich bzw. kostenintensiv galt, soll nunmehr bürgerfreundlich und dienstleistungsorientiert, prozessorientiert anstatt input- bzw. funktionsorientiert “gemanagt” werden. Freilich gelten die propagierten Allheilmittel der Neuen Steuerung, vor allem die Dezentralisierung und die Stärkung der Verantwortung auf der Arbeitsebene, als besonders konfliktgeladen im Hinblick auf die Anfälligkeit der Verwaltung für Phänomene der Korruption. Besonders aus den U.S.A. weiß man seit langem, dass Deviation zu einem großen Teil durch Autonomie, durch übergroße Ermessensspielräume, begünstigt wird ³ , während eine starke Zentralisierung übersteuernd wirkt.

Insbesondere von den Vertretern der Regierungslehre ⁴ , von der politikwissenschaftlich orientierten Verwaltungsforschung, interessanterweise aber auch von der empirischen Managementwissenschaft ⁵ , wird nicht zuletzt aus diesen Gründen zunehmend gefragt, ob es sich bei den aktuellen Bemühungen um eine Reorganisation der Staatsapparate lediglich um eine mehr oder weniger folgenlose Modeerscheinung handelt oder ob sie auch einem politik- und verwaltungswissenschaftlich anspruchsvolleren Modernisierungsverständnis genügen können und von

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2 Vgl. Miller, Manfred, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen,

3. Aufl., Speyer 1998 (= Speyerer Forschungsberichte 149).

Vgl. dazu besonders Prätorius, Rainer, Verwaltungsermessen und normative Fundierung, in:

Prätorius, R. / Lenk, K. (Hrsg.), Eingriffsstaat und öffentliche Sicherheit. Beiträge zur Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung, Baden-Baden 1998, S. 217 ff. Vgl. König, Klaus, zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, 2. Aufl., Speyer 1997 (= Speyerer Forschungsberichte Nr. 155).

Vgl. Klimecki, R. / Probst, G.J.B. / Eberl, P., Entwicklungsorientiertes Management, Stuttgart 1994; Nagel, E. / Müller, W.R., New Public Management: (K)ein Wandel ohne Kulturentwicklung (!), Basel 1998 (= Forschungsbericht 3 / 98 des Wirtschaftswissenschaftlichen Zentrums der Universität Basel).

weiterreichender Bedeutung für die Entwicklung moderner Staatlichkeit sind ⁶ . Vereinzelt bzw. für Teilbereiche der Staatlichkeit wie den Bereich der öffentlichen Sicherheit wird bereits eine “Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung” gefordert ⁷ .

Als ein wichtiges Thema an der Schnittstelle zwischen Verwaltungswissenschaft und Rechtswissenschaft hat sich in diesem Zusammenhang die “normative Fundierung des Entscheidens in der Verfassungsordnung” herauskristallisiert. Rechtliche Bedenken gegen einzelne Reformmaßnahmen werden nicht mehr pauschal als Äußerungen von ewiggestrigen Oberbedenkenträgern abgetan ⁸ . Man hat inzwischen erkannt, dass die Wechselbeziehungen zwischen der Rechtsordnung und der Reformpraxis sehr komplex sind und eine Erfolg versprechende Modernisierung des Staates nicht ohne Eingriffe auch in die Rechtsordnung ⁹ möglich ist, wie anhand von Beispielen insbesondere aus den Bereichen des Haushaltsrechts sowie des öffentlichen Dienstrechts gezeigt werden kann. Mehr noch: Von der Reform einzelner Rechtsgebiete wie etwa des Organisationsrechts sind zusätzliche Impulse für den Modernisierungsprozess zu erwarten ¹⁰ .

Die Frage lautet also, wie ein neues öffentliches Management aussehen muss, wie differenziert es sein muss, um auch für die weiten Bereiche der öffentlichen Verwaltung tauglich zu sein, deren Leistungserbringungsprozesse wenig zu tun haben mit dem, was in der Sachgüterproduktion oder der Industrieverwaltung üblich ist ¹¹ . Doch leider sind dem New Public Management solche differenzierenden Betrachtungen völlig fremd:

“Obwohl das ‘Neue Steuerungsmodell’ viele wichtige Bausteine für eine kostenbewusste Verwaltung auftürmt, ist sein Bezugspunkt weder das Handeln auf der operativen Ebene der Leistungserstellung, noch die Ebene der politisch-rechtlichen ‘Auftragserteilung’ für solches Handeln. Es bezieht sich auf das Management. Indem es die operative Ebene der zu managenden Prozesse im dunkeln lässt, befördert es die Illusion, man könne das Gras wachsen lassen, indem man an den Halmen zieht. Und es versucht, Politik auf allen Ebenen zu ignorieren, einschließlich der Mikropolitik und der Ermessensausübung auf der Arbeitsebene” 12 .

Nicht sehr viel günstiger im Vergleich zu der Einseitigkeit und Undifferenziertheit des New Public Management ist die Ausgangsposition auf der Seite der juristischen Lehre zu sehen: Dort dominiert nach wie vor eine unangemessene Katego-

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risierung der öffentlichen Verwaltung in einen Binnenbereich und einen Außenbereich, verbunden mit der Kulmination des Handelns auf den Verwaltungsakt hin ¹³ . Für Modernisierungsprozesse nach der Art des New. Public Management ist dieses System ohne weit reichende Eingriffe in die Rechtsordnung keinesfalls offen, wie insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum schleswig-holsteinischen Personalvertretungsgesetz (BVerfGE 93, 37) es gezeigt hat: Hierarchie ist die nach wie vor gültige Gestaltungsauflage für den Binnenbereich der Exekutive. Durch sie soll dort der Mehrheitswille durchgesetzt werden soll. Die Kritik, das Bundesverfassungsgericht begünstige eine sehr gouvernmentale und rigid-verrechtlichende Verwaltungspolitik ¹⁴ , erscheint in diesem Punkt nachvollziehbar.

Das Hinwegsehen über die Niederungen des Vollzugs lässt die meisten Ansatzpunkte für durchgreifende Veränderungen unserer Verwaltung gar nicht in den Blick kommen ¹⁵ . Die große Frage wird künftig also sein, wie unter den spezifisch west- und ostdeutschen Bedingungen ¹⁶ sowohl die Schwächen bzw. Vereinfachungen des New Public Management als auch die zweifellos vorhandenen Restriktionen des rechtsstaatlichen Systems überwunden werden können. Ein Ansatzpunkt dazu ist die Stärkung einer verwaltungswissenschaftlichen Innovati-onsforschung, die administrative Neuerungen nicht lediglich beim Verwaltungsmanagement sucht, sondern auch die Aufgabenstruktur, die Leistungserbringung und die Verantwortlichkeit im Lichte neuer, technisch ermöglichter Arbeitsformen von Grund auf neu zu gestalten versucht ¹⁷ .

Wichtige Beiträge zur Innovationsforschung in Organisationen kommen derzeit aus der Beschäftigung mit Lernprozessen. Nur die “lernende Organisation” ¹⁸ kann Innovation auch dauerhaft absichern. Unter diesem Aspekt betrachtet, steckt in einigen im Umfeld des New Public Management diskutierten Instrumenten wie etwa dem der Public-Private-Partnership ein beträchtliches Veränderungspotenzial. Gleichzeitig eröffnet ein nicht bloß utilitaristisch angelegtes Reformkonzept das Blickfeld für eine entsprechende Unterstützung durch die sich im Bereich des öffentlichen Rechts geführte Reformdebatte. Eines der herausragenden Beispiele

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13 Vgl. Prätorius, Rainer, Verwaltungsermessen und normative Fundierung des Entscheidens in der Verfassungsordnung, in: Prätorius / Lenk, Eingriffsstaat und öffentliche Sicherheit. Beiträge zur Rückbesinnung auf die hoheitliche Verwaltung, Baden-Baden 1998: Nomos, S. 206-225 (207).

14 Vgl. Sendler, Horst, die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen an die verwaltungsgerichtliche Kontrolle, in: Deutsches Verwaltungsblatt 1994, S. 1089-1101 (1092 und 1095).

15 Lenk, Klaus, “New Public Management” und kommunale Innovation - Perspektiven der Innova-tionsforschung, in: Grunow, Dieter / Wollmann, Hellmut (Hrsg.), Lokale Verwaltungsreform in Aktion: Fortschritte und Fallstricke, Basel 1998: Birkhäuser, S. 44-59. Vgl. Wegrich, K. / Jaedicke, W. / Lorenz, S. / Wollmann, H., Kommunale Verwaltungspolitik in

Ostdeutschland, Basel 1997: Birkhäuser.

Vgl. Klimecki, R. / Laßleben, H., Modes of Organizational Learning: Indications from an Empirical Study, in: Management Learning, the international Journal for managerial and Organizational Learning and Development, London 1998: Sage; Müller, Werner R., Stolpersteine der lernenden Organisation, in: Schwuchow, K. / Gutmann, J. (Hrsg.), Jahrbuch Weiterbildung 1995, S. 186-189.

dafür sind die beiden von Hoffmann-Riem und Schmidt-Aßmann ¹⁹ herausgegebenen Bände zur “Konfliktbewältigung durch Verhandlungen”.

Neben der überwiegend am Kriterium der Verfahrensbeschleunigung orientierten “Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts” ²⁰ geht es also auch um eine Öffnung des Verwaltungsrechts unter dem Gesichtspunkt der “Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns” ²¹ . Möglichkeiten dazu werden vor allem im Bereich der Verwaltungsmaßstäbe, in einer Flexibilisierung auf der Ebene der Normgebung und im Bereich rechtsdogmatischer Institute wie dem Verwaltungsakt und dem öffentlich-rechtlichen Vertrag, aber auch im Bereich der Verwal-tungsorganisation gesehen ²² . Hier haben neue Verwaltungsaufgaben und administrative Handlungspraxen zu einer Diskussion über die Steuerungsfähigkeit des Verwaltungsrechts und vor allem zu der Frage geführt, ob das Verwaltungsrecht noch einem “aufgaben- und verfassungsgerechten Ordnungsmodell” ²³ folgt. Im Besonderen Verwaltungsrecht zeige sich der Verlust der paradigmatischen Kraft des liberalen Ordnungsmodells an den Veränderungen von Instituten wie der Güterabwägung, des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und Versuchen zur Schaffung einer größeren Systemgerechtigkeit und einer situationsgerechten Flexibilität, nicht zuletzt auch aufgrund des vermehrten Einsatzes privatrechtlicher Verwaltungstrabanten, während im Allgemeinen Verwaltungsrecht nur begrenzte Reaktionsmuster zu verzeichnen sind ²⁴ .

Vor diesem Hintergrund gelten die folgenden analytischen und konzeptionellen Bezugspunkte für die weitere Behandlung des Themas:

• Eine der Erfolgsformeln für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung

• Die öffentliche Verwaltung befindet sich unter steuerungstheoretischen Ge-

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ment soll das Problem mit Hilfe von mehr Autonomie gelöst werden. Allerdings wird dafür ein möglicher Machtverlust der Politik sowie eine verstärkte Tendenz zu Willkür und Korruption in der Verwaltung in Kauf genommen. Gefragt ist auch hier das öffentliche Recht, das eine angemessene Steuerungsleistung gewährleisten und gleichzeitig einen Missbrauch von Machtzuwächsen verhindern soll.

• Ein verbreiteter Reformpfad für eine neue Verwaltung sieht einen Austausch von Hierarchien durch Netzwerke vor. Angestrebt wird eine verantwortliche Aufgabenerfüllung über die Verwaltungsgrenzen hinweg. Die dazu notwendigen partizipativen Kooperationsformen sind teilweise bereits bekannt: Public-Private-Partnership, Projektorganisation, Teamarbeit, interkommunale Zusammenarbeit, Benchmarking usw., bedürfen jedoch größtenteils noch der rechtlichen Absicherung und Verankerung, ohne dabei für eine Einengung der sich öffnenden Freiräume zu sorgen. Die Frage ist also, wie das öffentliche Recht innovative Kooperationsstrukturen unterstützen bzw. vielleicht sogar zu deren Entwicklung beitragen kann.

• “Veränderungen in den Köpfen” lassen sich durch neue Techniken wie Leistungsaufträge, Produktdefinitionen und Kostenrechnung allein nicht realisieren. Eine theoretisch hinreichend fundierte Verwaltungsentwicklung darf sich nicht in der Reform ihrer Praktiken erschöpfen, sondern muss als kontinuierlicher und organisationsweiter Lernprozess angesehen werden, der sich nicht zuletzt in den Rechtsgrundlagen des Verwaltungshandelns widerspiegeln muss. Damit stellt sich die Frage, wie eine nachhaltige kulturelle Entwicklung und der Aufbau von Lern-, Strategie- und Veränderungskompetenz durch die Beiträge aus dem öffentlichen Recht gefördert werden kann.

Daraus ergibt sich der Ansatz, das staatliche und kommunale Verwaltungsorganisationsrecht sowie Teile des Staatsorganisationsrechts und des Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrechts als sinnvolle Bausteine eines entwicklungsorientierten Managements in der öffentlichen Verwaltung zu sehen, das aus den Elementen der Strukturgestaltung (Organisation), des Personalmanagements und der Personalführung besteht und diese zu einem einheitlichen Managementauftrag zu verbinden sucht, organisationales Lernen und Selbstorganisation sowie die aktive Gestaltung von Entwicklungsprozessen zu befördern versucht.

Das Generalthema “Rechtsprobleme der Neuen Steuerung - Das Organisationsrecht als Beitrag zu einem entwicklungsorientierten Management” ist somit aus mehreren Komponenten zusammengesetzt: Erstens fallen die zunehmenden Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells in der Praxis auf, die interessanterweise fast parallel zur wahrgenommenen Intensität unter rechtlichen Gesichtspunkten diskutiert werden: Demokratieverträglichkeit, Dezentralisierung, Budgetierung, Kontraktmanagement, Controlling, Leitbild usw. Diese Problembereiche werden als nicht vereinbar bzw. zumindest als kritisch im Verhältnis zum bestehenden Verwaltungsaufbau bzw. zum bestehenden Aufsichtsgefüge betrachtet, so dass sich zweitens die Frage stellt, in welcher Weise das Organisationsrecht unterstützend zur Implementation der Neuen Steuerung eingesetzt werden kann bzw. wo es der Neuen Steuerung deutliche Grenzen setzt. Ansätze aus Mecklenburg-Vorpommern bzw. aus Berlin versuchen mit Hilfe von Finalprogrammen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Neue Steuerung zu schaffen, um die zweifellos berechtigten und positiven Teilelemente der Neuen Steuerung quasi zu “retten”. Freilich muss drittens die Neue Steuerung gerade

unter rechtlichen Gesichtspunkten daraufhin hinterfragt werden, ob die weitgehend unverändert aus dem privatwirtschaftlichen Bereich entlehnten Instrumente gerade unter rechtlichen Gesichtspunkten einiger Verbesserungen bzw. Veränderungen bedarf, um tatsächlich zu einer nachhaltigen Modernisierung der öffentlichen Verwaltung beitragen zu können. Dieser Komplex wird als “entwick- lungsorientiertesManagement” diskutiert. Auf ihre Tauglichkeit zu überprüfen sind in diesem Zusammenhang neben einzelnen klassischen Instrumenten wie der Organisations- und Personalentwicklung auch umfassendere Ansätze wie etwa die „Theorie des organisationalen Lernens“. Für den öffentlichen Bereich gilt es diese Ansätze auf ihr Potenzial in puncto Demokratieverträglichkeit, Bürgernähe und Effizienz zu untersuchen.

Als gemeinsame Klammer bzw. als grundsätzliches Problem stellt sich die Leitbilddiskussion heraus. Leitbilder bilden die Voraussetzung für die Implementation des Neuen Steuerungsmodells, sind die Grundlage für das dabei zu beachtende und ggf. zu reformierende Normengefüge und bilden schließlich auch die Grundlage für organisationales Lernen im Rahmen eines entwicklungsorientierten Managements. Mit Blick auf die für die für die öffentliche Verwaltung teilweise kontraproduktiven Folgen (Mikropolitik, Fehlfunktionen des Controlling, Korruption) wird als Leitbild teilweise bereits eine “Neue Staatlichkeit” als Leitbild gefordert. Und in der Tat erweist sich die bloße Verbesserung von Strukturen und Abläufen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells als zumindest teilweise unvereinbar mit der betriebswirtschaftlichen Modernisierungsrhetorik, deren Tenor gerade nicht den Verbleib wichtiger Staats- und Verwaltungsfunktionen im öffentlichen Sektor, sondern deren Auslagerung in den privaten Sektor vorsieht. Ein Blick in andere Länder beweist, dass mit der Verwaltungsmodernisierung dort in wesentlich stärkerem Umfang als in Deutschland von der Privatisierung bzw. vom Outsourcing Gebrauch gemacht wird.

Die eben skizzierte Betrachtungsweise hat zwei Konsequenzen: Erstens erscheint die Neue Steuerung in der bundesrepublikanischen Variante gegenüber der “alten” bürokratischen Steuerung nun gerade nicht, wie mitunter behauptet, als “Paradigma”, sondern als Fortsetzung des Bürokratiemodells mit anderen Mitteln. Sowohl das Bürokratiemodell Max Webers als auch die Neue Steuerung sind sowohl vordergründig als auch im Kern an der internen Effizienz der Organisation orientiert. Maßnahmen zur Effizienzsteigerung wie Total Quality Management oder Business Process Reengineering können lediglich als modernisierte Instrumente bürokratischer Steuerung, jedoch nicht als paradigmatischen Fortschritt betrachtet werden. Zweitens führt das weitgehende Festhalten an der öffentlichen Verantwortung in vielen Lebensbereichen zu einer aufgeblähten öffentlichen Wirtschaftstätigkeit im staatlichen und vor allem im kommunalen Bereich. Anstatt einer echten Privatisierung und Aufgabenübertragung den Vorzug zu geben, wird in den Wirtschaftsbetrieben nach wie vor “verwaltet”, wenn auch in modernisierter Form.

Nicht zuletzt die Ausweitung der Wirtschaftstätigkeit im kommunalen Bereich hat das öffentliche Wirtschaftsrecht zu einem Kristallisationspunkt der Verwal-tungsmodernisierung werden lassen. Sowohl die Diskussion über die Steuerungsressourcen des Organisationsrechts als auch die nach wie vor andauernde Rechts-formendiskussion haben allerdings den Blick für eine wesentliche Bedrohung im bisherigen Kräfteparallelogramm des Staatsgefüges verengt: Sowohl die Neue Steuerung als auch die Ausweitung der öffentlichen Wirtschaftstätigkeit sind mit

einer gewaltigen Machtausweitung der Exekutivgewalt verbunden, die in dieser Form weder vom Grundgesetz noch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abgedeckt sind. Nachdem in der Vergangenheit bereits eine Ausdehnung der behördlichen Macht im hoheitlichen Bereich zu verzeichnen war, scheinen wir es nunmehr auch im wirtschaftlichen Bereich mit einer “entfesselten Verwaltung” zu tun zu haben, deren Kontrolle eigentlich nur noch mit Aufsichtsmitteln möglich erscheint, die der Philosophie der Neuen Steuerung diametral entgegenstehen und auf eine Rückkehr zum bürokratischen Modell, zumindest jedoch auf die Etablierung einer neuen Staatlichkeit hinauslaufen.

1.2 Untersuchungsleitende Thesen

1.2.1 New Public Management bzw. Neues Steuerungsmodell

1. Die Adaption des im wesentlichen auf den Public-Choice-Ansatz zurückgehenden New Public Management durch das Neue Steuerungsmodell unterliegt einem entscheidenden Denkfehler: New Public Management stellt gegenüber dem traditionellen Bürokratiemodell keinen “Paradigmenwechsel”, sondern lediglich eine begrenzte Modernisierung des Büromodells dar. Richtig, aber bei der konkreten Implementation kaum berücksichtigt, ist indes die Einschätzung, dass es die Rolle der Politik gegenüber der Verwaltung zu stärken gelte. 2. Das entscheidende Argument gegen eine vollständige Adaption des Neuen Steuerungsmodells dürfte aus rechtlicher Sicht die Negation der Gemeinwohl-orientierung öffentlicher Aufgabenerfüllung sein. Indes zeugen die Zunahme öffentlicher Programme und öffentlicher Bürokratien von einem tatsächlich vorhandenen Eigeninteresse, das allein mit den Besonderheiten öffentlicher Aufgabenträgerschaft bzw. Aufgabenproduktion nicht erklärbar ist. 3. Problematisch ist schließlich der universalistische Anspruch einer Verallgemeinerungsfähigkeit von Managementstrategien über alle Wirtschaftssektoren hinweg. Ohne Einbeziehung der insbesondere der öffentlichen Verwaltung eigenen Besonderheiten erscheint ein nachhaltig wirksamer Wandel nicht realistisch. Ein weiterer Einwand betrifft den universalistischen, über alle Ländergrenzen hinweg geltenden Anspruch auf Allgemeingültigkeit des Modells. Ohne Einbeziehung der jedem Verwaltungssystem eigenen kulturellen Besonderheiten erscheint das Modell auch unter diesem Aspekt wenig tragfähig. Normative Politikziele wie Verteilungsgerechtigkeit, Chancengleichheit oder sozialer Ausgleich müssen dann zwangsläufig mit der NPM-spezifischen Logik konfligieren.

4. Kritik zu üben ist letztlich auch an dem New Public Management eigenen Eckpfeiler der Dezentralisierung, der in bislang stark zentralistisch geprägten Systemen wie Frankreich oder Italien berechtigt sein mag. Zumindest bei der Mak-roorganisation der Bundesrepublik Deutschland greift der Ansatz ins Leere, da mit den Elementen des Föderalismus bzw. der kommunalen Selbstverwaltung bereits ein teilweise nicht mehr vertretbarer Dezentralisierungsgrad erreicht ist. 5. Aber auch unter mikroorganisatorischen Gesichtspunkten sind zahlreiche, dem Dezentralisierungsansatz entgegenlaufende Einwände geltend zu machen: Ein hoher Autonomiegrad öffnet Tür und Tor für Missbrauch, bis hin zur Korruption. Soll die Dezentralisierung von Aufgaben und Kompetenzen tatsächlich zu Verbesserungen führen, so muss diese von einer zentralen Controlling-Instanz quasi ausgeglichen werden, die den ganzen Sinn der Aktion letztlich in Frage stellt oder die Bemühungen als Schein-Dezentralisierung enttarnt.

6. Die Implementation des Neuen Steuerungsmodells ist mit einem Kranz an

7. Zentrale Probleme des New Public Management sind in Deutschland im

8. Da nicht mit einer Änderung der wesentlichen konfliktträchtigen Rechtsnor-

1.2.2Organisationsrecht

1. Wichtige Eckpfeiler des Organisationsrechts sind verfassungsrechtlich vor-

2. Eines der Grundprobleme des Organisationsrechts ist darin zu sehen, dass

3. Das verwaltungs- und organisationsrechtliche Instrumentarium reicht zur Lö-

4. Zentrale Rechtsprobleme modernen Verwaltungshandelns bzw. der Verwal-

5. Hintergrund für die Modernisierungsdiskussion ist der Rückzug des Staates,

6. Eine dogmatische Fundierung des Organisationsrechts muss sowohl die privatrechtlichen als auch die öffentlich-rechtlichen Betriebsformen umfassen. Ein dringender Bedarf an neuen Rechtsformen besteht indes nicht. 7. Insgesamt muss das Organisationsrecht so ausgestaltet werden, dass es einerseits den Innovationsanforderungen der Verwaltungspraxis gerecht wird und neue Handlungs- bzw. Organisationsformen absichert (informelles Verwal-tungshandeln, Absprachen) und gleichzeitig eine weitere Anbindung der öffentlichen Verwaltung an das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gewährleistet.

1.2.3 Entwicklungsorientiertes Management

Die Rechts- und Implementationsprobleme des Neuen Steuerungsmodells weisen den Weg für eine rechtmäßige, effektive und vor allem auch demokratische Reform der öffentlichen Verwaltung mittels eines entwicklungsorientierten Managements. Entwicklungsorientiertes Management geht zunächst von den “klassischen” Ansätzen der Personal- und Organisationsentwicklung und den neueren Ansätzen zum Organisationslernen aus und fragt nach dem Innovationspotenzial neuer Organisationsformen wie etwa Public-Privat-Partnership und Projekt- bzw. Teamarbeit.

Entwicklungsorientiertes Management ist reformorientiert und leitbildabhängig, verstellt indes nicht den Blick für die rechtliche Einbindung der öffentlichen Verwaltung in die Gesellschaft (Staatlichkeit versus Bürger- bzw. Dienstleistungsorientierung usw.). Entwicklungsorientiertes Management nutzt die Steuerungsressourcen des Organisationsrechts, anstatt sie zu ignorieren. Veränderungen bei der Aufgabendefinition der Verwaltung bzw. eine Restrukturierung der Verwaltungsabläufe sind damit nicht Selbstzweck, sondern notwendige Folge des Reformprozesses.

1.3 Rahmenbedingungen

1.3.1 Globalisierung und Handlungsfähigkeit des Nationalstaates

Die kapitalistischen Wirtschaften befinden sich inmitten einer starken Transformation, deren Konturen und Folgen sich inzwischen deutlich abzeichnen. Im Mittelpunkt dieses erneuten Strukturbruchs in der Entwicklung kapitalistischer Ökonomien steht die Globalisierung von Märkten, Unternehmen und Technologien. Im Zuge dieser Globalisierung scheint es der Wirtschaft zunehmend zu gelingen, eben jene nationalstaatlichen Fesseln abzustreifen, die den selbstregulierten Kapitalismus im 20. Jahrhundert sozial verträglich und politisch akzeptabel gemacht haben. Neben dieser ökonomischen Globalisierung ist aber auch eine Globalisierung kultureller und sozialer Prozesse zu beobachten. Man denke nur an die zunehmende transnationale Vernetzung sozialer Bewegungen und nicht-staatlicher Akteure im Umwelt- und Menschenrechtsbereich. Beide Aspekte fordern den Nationalstaat heraus, indem sie die Bedeutung von Territorialität für soziale Beziehungen in Frage stellen ²⁵ .

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25 Vgl. Exposé einer Tagung der DVPW vom 8.-10.7.1999 (Sektion “Staatslehre und politische Verwaltung” und Sektion “Internationale Politik”) - Edgar Grande und Thomas Risse).

1.3.2 Schwindende Gemeinwohlorientierung?

Das Grundgesetz beruht auf dem Prinzip der Staatsverantwortung. Es misst der Bürgerverantwortung für das Gemeinwesen nur eine untergeordnete Rolle bei und betont statt dessen die Grundrechte. Diese Ausrichtung fördert den Egoismus und vernachlässigt das Gemeinwohl. Deshalb bedarf es einer Renaissance der Verant-wortung der Bürger für ihren Staat ²⁶ .

Insbesondere durch die Wiedervereinigung Deutschlands hat eine weitere Reduzierung der Bürgerverantwortung stattgefunden. Aufgrund der historischen Erfahrungen mit dem Pflichtenkodex der DDR hat man in den Verfassungen der neuen Länder von einer Wiederbelebung der Grundpflichten Abstand genommen. Statt dessen erfolgte eine Vermengung von Grundrechten und Staatszielen, etwa dem Recht auf Arbeit ²⁷ . Als weitere Ursachen sind die Einseitigkeit des Erziehungsauftrags (kaum Pflichten, dafür viele Ansprüche) sowie die Einseitigkeit der Juristenausbildung zu nennen, die die egoistische Rechtsdurchsetzung zu Lasten des Gemeinwesens fördert ²⁸ . Und schließlich ist eine Reduzierung des Gemeinwohls auf den Abgaben- und Kundenstaat zu beklagen, in deren Folge die Aufgabenerledigung auf allen Verwaltungsebenen zunehmend professionalisiert und öffentliche Einrichtungen unter dem Schlagwort “value for money” zunehmend als Dienstleistungsunternehmen und die Bürger als Kunden definiert werden. Dieses moderne Verständnis der Verwaltung mag zwar die Effizienz erhöhen und die Bürgernähe verbessern. Es beruht aber auf einer falschen Prämisse, weil der Bürger kein typischer Kunde ist. Die Kundenorientierung suggeriert, dass der Bürger nur den “Kaufpreis” zahlen muss und ansonsten pflichten- und verant-wortungslos ist. Dieses unzulängliche Modell ist nicht in der Lage, die Gemeinschaftsbeziehungen zwischen Bürger und Kommune langfristig zu stabilisieren ²⁹ .

Daraus kann die Notwendigkeit einer Renaissance des Gemeinwohls durch mehr Bürgerverantwortung abgeleitet werden. Der Bürger muss aus der Ohnmacht und Unmündigkeit befreit und in den vorigen Stand der Bürgerverantwortung für das Gemeinwesen eingesetzt werden. Neue Impulse werden in diesem Zusammenhang von der Politik des schlanken Staates erwartet, da weniger Staat primär Freiräume für private Leistungskraft zu schaffen und den Ideenreichtum, die Effizienz und die Bürgernähe zu fördern scheint. Eine Reduzierung der Staatsaufgaben und der partielle Rückzug auf eine Gewährleistungsverwaltung bedeuten zugleich mittelfristig eine Reduzierung der Staatsabgaben und eine Zurückführung der Aufgabenverantwortung auf die einzelnen Bürger, etwa in Form des Ehrenamtes ³⁰ .

1.3.3 Informations- und Wissensgesellschaft

Das Informationszeitalter ist geprägt von einer Veränderung der Wettbewerbssituation, von Innovationspotenzialen der Informationstechnik, einem Wertewandel in Arbeitswelt und Gesellschaft sowie einer Informations- und Wissensexplosion.

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Die "organisationale Antwort" auf die Anforderungen einer Informations- und Wissensgesellschaft spiegelt sich in entsprechenden Überlegungen wie z.B. über Wissensunternehmung, lernende Organisation, fraktale Unternehmungen, virtuelle Unternehmen usw. wider. Unternehmen und Märkte reagieren auf die Her-ausforderungen des Informationszeitalters mit der Auflösung von Hierarchien, Kooperationen, elektronischen Märkten und der Bildung von virtuellen Unternehmen. Diese Änderungen sind jedoch nicht nur von radikaler, sondern auch von permanenter Natur.

Mehr denn je, so die Kernaussage der These von einem Wandel von der industriellen zur post-industriellen Gesellschaft (Informationsgesellschaft), basiert die Wertschöpfung auf dem Einsatz von Wissen und Know-how. Die Fähigkeit, Wissen zu identifizieren, zu erwerben bzw. selbst zu entwickeln und im Unternehmen und am Markt umzusetzen z.B. in Form von neuen Produkten und Dienstleistungen, stellt eine Kernkompetenz von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) bzw. Unternehmen allgemein dar. Im Rahmen der Innovationstätigkeit ermöglicht diese Fähigkeit den Unternehmen, Wettbewerbsvorteile gegenüber ihren Konkurrenten zu erwerben und somit ihre Marktposition zu stärken bzw. zu verbessern. Das effiziente Management der Ressource Wissen spielt dabei eine kritische Rolle.

1.3.4 Veränderungen des politisch-administrativen Systems

Fast täglich wird die “Reformunfähigkeit” der deutschen Politik beklagt und vor der daraus resultierenden “Politikverdrossenheit” der Wähler gewarnt. In zahlreichen Stellungnahmen scheint ein Hauptschuldiger für die Blockadesituation ge-funden zu sein: der bundesdeutsche Föderalismus ³¹ .

In der Tat scheint seit geraumer Zeit eine Marginalisierung der Landesparlamente zugunsten einer Konzentration der Gesetzgebung beim Bund stattgefunden zu haben. Zudem hat der Bund bereits seit längerem die konkurrierende Legislativbefugnis sehr extensiv wahrgenommen und wurde darin durch die bundes-freundliche Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts im Sinne einer “Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse” noch bestärkt. Auf der anderen Seite wurde das Mitspracherecht des Bundesrates bei der Bundesgesetzgebung in den vergangenen Jahrzehnten gestärkt. Gewinner dieser Entwicklung sind die Landesregierungen. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat dazu beigetragen, den Einfluss der Länder (Landesregierungen) via Bundesrat auf die Bundesgesetzgebung auszuweiten ³² .

Aufgrund dieser zunehmenden Auflösung politischer Zuordnungen im Bundesstaat besteht die Notwendigkeit einer Auflösung der lähmenden Verschränkungen ³³ . Konkrete Reformansätze sind in einer Rückbesinnung auf die föderativen Primäraufgaben und in der Schaffung von mehr Wettbewerb zwischen den Ländern zu sehen, in einer Konzentration des Bundesrates auf seine eigentlichen Funktionen, in einer Rücknahme der Einflussmöglichkeiten des Bundes, in einer

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31 Schmidt-Jortzig, Edzard, Herausforderungen für den Föderalismus in Deutschland - Plädoyer für einen neuen Wettbewerbsföderalismus, in: DÖV 1998, S. 746-751.

Reform der Finanzverfassung. Im Grunde ist eine Verfassungsreform erforderlich ³⁴ .

Die Frage ist überhaupt, ob der Föderalismusbegriff für die Charakterisierung der gegenwärtigen Staatspraxis über die formal-rechtlichen Entscheidungen hinaus überhaupt noch taugt, ob also im internationalen Vergleich die als “föderalistisch” bezeichneten Systeme durch Gemeinsamkeiten in der Weise geprägt sind, dass sich ihre Politik, das heißt, die Formulierung politischer Programme und deren Ergebnisse, grundlegend von der Politik nicht-föderaler Systeme unterscheidet. Man könnte immerhin annehmen, dass sich die Unterschiede in der politischen Reaktionsfähigkeit moderner Demokratien eher durch das Begriffspaar “Zentralisation-Dezentralisation” zu beschreiben sind, wobei dies föderative Systeme mit zentraler und dezentraler Staatsorganisation ebenso einschließt wie unitarische Systeme mit zentralem oder dezentralem Aufbau.

1.3.5 Wiedervereinigung und Rechtsstaat

Bisher ist eines der wichtigsten politischen Ziele der Gegenwart noch nicht erreicht: das Zusammenwachsen der beiden wiedervereinigten Teile Deutsch-lands ³⁵ . Damit wird das Problem der Wiedervereinigung zur Bewährungsprobe für den Rechtsstaat. Meinungsumfragen belegen eine nur zögerliche Akzeptanz des Rechtsstaates in den neuen Ländern. Nur 30 Prozent der Ostdeutschen stehen hinter dem Grundgesetz und hinter der Sozialen Marktwirtschaft. 35 Prozent der Ostdeutschen meinen sogar, dass die Rechtssicherheit zu DDR-Zeiten größer war als heute ³⁶ .

Dieser Hintergrund ist vor allem für die Verwaltungsmodernisierung in den neuen Ländern von Bedeutung. Der „Aufschwung Ost“ lässt auf diesem Feld auf sich warten. Als Gründe dafür fallen vor allem die übergroße Passivität der Politiker gegenüber Reformthemen sowie Qualifikationsdefizite beim Verwaltungspersonal ins Auge, begleitet von „déja-vu“-Erlebnissen ostdeutscher Beschäftigter, die manche Ähnlichkeiten der NSM-Logik mit früheren planwirtschaftlichen Praktiken konstatieren und von daher den Innovationen skeptisch gegenüberstehen ³⁷ . Zudem wurde die Zahl der Kommunalbediensteten zwischen 1991 und 1995 um ein Drittel reduziert, so dass man Veränderungen auch aus Furcht vor einem neuen Arbeitsplatzabbau misstraut ³⁸ . Wollmann kommt demgegenüber zu der bemerkenswerten Einschätzung, dass der zögerlichen Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells eine durchaus hohe Bereitschaft zur Durchführung von „traditionellen“ Verwaltungsreformen gegenübersteht ³⁹ , die nicht nur in Worten, sondern durchaus auch in Taten messbar ist.

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1.3.6 Verwaltungsreform in angloamerikanischen Ländern - Phasen, Instrumente und Erfahrungen

Im öffentlichen Sektor sind in fast allen OECD-Staaten seit den 80-er Jahren umfassende Restrukturierungsmaßnahmen zu beobachten. Ziel ist zum einen die Steigerung von Produktivität und Effizienz und die Qualitätsverbesserung aus der Perspektive der Adressaten und Abnehmer sowie die Stärkung der Anpassungs-und Innovationsfähigkeit öffentlicher Einrichtungen andererseits. Unter der Bezeichnung „New Public Management“ geht es mit der Neuverteilung der Aufgaben zwischen öffentlichen und privaten Leistungsproduzenten einerseits sowie zwischen Staat und Gesellschaft andererseits um eine generelle Leistungstiefenreduzierung der öffentlichen Hand.

Im Verlauf der Diskussion wurde die Gesamtheit der Organisationsprinzipien und Produktionsstrukturen der öffentlichen Leistungserstellung auf den Prüfstand gestellt. Damit wurde auch eine Neudefinition der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung notwendig. Kerngedanke ist hierbei die Entflechtung und Enthierarchisierung des politisch-administrativen Systems durch die Bildung weitgehend unabhängiger und eigenverantwortlicher Organisationseinheiten auf der operativen Ebene mit einem professionellen Management an der Spitze sowie die Öffnung der Verwaltung gegenüber den Kunden und Nutzern öffentlicher Dienstleistungen. Die Einführung von Leistungsvereinbarungen zwischen Politik und Verwaltungsspitze sowie zwischen den Produktionseinheiten wird nach diesem Ansatz durch wettbewerbliche Elemente flankiert; die Ausweitung von „Make-or- buy“-Entscheidungen versetztöffentliche Dienstleistungsproduzenten sowohl un-tereinander als auch mit privaten Leistungsanbietern in Konkurrenz. Die Einführung wettbewerblicher Elemente und eine explizite Kundenorientierung führen hiernach zu einem Anpassungsdruck, der Prozesse der Organisations- und Personalentwicklung unumgänglich macht. Der Wandel der Arbeitsstrukturen soll zu Kostensenkung und Leistungssteigerung führen ⁴⁰ .

Aus der internationalen Perspektive ist eine deutliche Konvergenz in den Argumentationslinien und Maßnahmenbegründungen der Restrukturierung zu erkennen, und zwar unabhängig von der politischen Verortung der Regierungen. Diese Entwicklung wurde später als New Public Management bezeichnet ⁴¹ . NPM stellteinen programmatisch ausgerichteten Ansatz dar, der seine theoretischen Begründungen im Wesentlichen aus der neuen Politischen Ökonomie, insbesondere der Public-Choice-Theorie und managementorientierten Konzepten („Managerialism“) bezieht. Den gemeinsamen Kern beider Denkströmungen bildet die Bürokratiekritik. Allerdings stellen beide Ansätze unterschiedliche Diagnosen und empfehlen zum Teil widersprüchliche Therapiemaßnahmen.

Triebfeder des New Public Management ist vor allem die Public-Choice-Theorie, die - ausgehend von Problemen der Entscheidungsfindung bei „öffentlichen“, also kollektiven Gütern - einige Empfehlungen zur zweckmäßigen Organisation

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40 Oppen, Maria / Wegener, Alexander, Restrukturierung der kommunalen Dienstleistungsproduktion. Innovationsfähigkeit deutscher Kommunen in internationaler Perspektive, WZB-Paper FS II 98-206, Berlin 1998, S. 5.

41 Hood, Christopher, A Public Management for all Seasons, in: Public Administration 69 (1991), S. 3-19; Caiden, Gerald, Administrative reform comes of age, Berlin 1991.

staatlicher Leistungsverwaltung und Aufgabenerfüllung gibt ⁴² . Public Choice-Ansätze zielen auf eine Stärkung der Politik und der gewählten Vertreter gegenüber der Verwaltung. Hintergrund dafür ist eine generell pessimistische Grundhaltung gegenüber der Leistungsfähigkeit öffentlicher Dienstleistungsproduktion. Angenommen wird, dass rational entscheidende Individuen aus Handlungsalternativen immer diejenige wählen, die für sie den größten Nutzen verspricht.

Vergleicht man die gegenwärtig dominanten Strategien der Verwaltungsreform und deren Implementation im internationalen Maßstab, so stellt man einen überraschenden Gleichklang bis hin zum verwendeten Vokabular fest. Die Rede ist von “downsizing”, “reengineering” und “continous improvement” ⁴³ .

Tabelle 1 - Dominante Strategien der Verwaltungsreform

Zeit auch wieder die Politik Berücksichtigung in dem Spiel. Die mit den Reformen geschaffenen Potenziale und Veränderungen wirken langfristig auch auf das politische System und erzeugen dabei einen Anpassungsdruck. Mascarenhas stellt folgerichtig die Frage nach der Vereinbarkeit dieser Reformen mit den bisherigen Prinzipien parlamentarisch organisierter Demokratie ⁴⁵ . Yeatman ⁴⁶ folgert, dass die Grundsätze einer liberalen Demokratie durch diese Veränderungen ausgehebelt werden. Beide sind der Meinung, dass sich durch die neuen Prinzipien (Auswahlmöglichkeiten, die Etablierung des Kundenprinzips, Gebrauchsmaximierung) die Beziehungen zu den klassischen Werten (Demokratie, kollektive Aspekte und Gleichheit) verändert haben.

Da die Kommunen primär ausführende Aufgaben wahrnehmen, greifen die Mechanismen betriebswirtschaftlicher Methoden durchaus. Jedoch benötigen die Gemeinden zur Lösung die Hilfe und Reformen der anderen Ebenen des politischadministrativen Systems ⁴⁷ . Mehr noch: Zunehmend wird auch im internationalen Kontext deutlich, dass die Polarität von Staat und Markt bzw. von öffentlichem und privatem Sektor nicht länger ein Konzept sein kann, das in das moderne öko-

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nomische Denken passt ⁴⁸ : “So even though government cannot be run entirely like a business, it can be more entrepreneurial - more open to new ideas and ready to challenge basic assumptions” ⁴⁹ .

1.4 Theoretische Ausgangspositionen

1.4.1 Property Rights- und Transaktionskostenansatz

Wesentliche theoretische Ausgangspositionen für die vorliegende Arbeit bilden die Theorie der Verfügungsrechte (Property Rights) sowie die Transaktionskos-tentheorie ⁵⁰ .

Beide Ansätze gehen davon aus, dass das Recht den Rechtssubjekten Handlungsoptionen verleiht. Sachen oder knappe Ressourcen werden Rechtsinhabern zugeordnet, ferner regelt das Recht die Anerkennung dieser Zuordnung und schützt diese beiden Funktionen schließlich durch die Schaffung positiver Anreize oder die Androhung negativer Sanktionen (Zuordnungs-, Anerkennungs- und Sanktionsfunktion). Eigentums- und Verfügungsrechte (Property Rights) regeln also die Verfügung über Gegenstände des Wirtschaftsverkehrs durch Wirtschaftssubjekte und damit auch die Beziehungen zwischen letzteren ⁵¹ .

Als notwendige Bedingung der Funktionsweise des neoklassischen Modells erkannte bereits Ronald Coase im Jahre 1937 die strikte Unterstellung der Kostenlosigkeit des Gebrauchs der Property Rights, was die Frage nach der Notwendigkeit etwaiger Institutionen von vorneherein überflüssig machte ⁵² . Der Verdienst der Neuen Institutionenökonomie (New Institutional Economics) ist es zweifelsohne, dieses klassische Defizit wirtschaftswissenschaftlicher Betrachtungsweise deutlich gemacht zu haben, dass nämlich der Vollzug des wirtschaftlichen Austausches selbst weder kostenlos noch unproduktiv ist. Als Transaktionskosten können dabei diejenigen Kosten beschrieben werden, die bei der Ausübung von eigenen oder fremden Rechtspositionen entstehen. Rechtsoptionen ergeben sich ihrerseits aus Verfügungsrechten und können unterschieden werden in die Nutzung (usus), Abschöpfung der Erträge (usus fructus), die Veränderung von Form und Substanz (Abusus) und die Abtretung der Verfügungsgewalt. Die Entstehung der Transaktionskosten beschränkt sich dabei nicht nur allein auf den Gebrauch der Rechtsoptionen, sondern erfasst auch die Formen des Erwerbes bzw. der Veräußerung sowie die Delegation ⁵³ .

Die zunehmende Ablösung einfacher Austauschprozesse, die durch persönliche Bekanntschaft und dauerhafte Geschäftsbeziehungen geprägt sind, durch solche, die infolge der Spezifizierung der Waren, durch Ausdehnung in Raum und Zeit

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48 Kenny, Michael / Smith, Martin J., (Mis-) understanding Blair, in: The Political Quarterly 68 (1997), S. 226.

Vgl. dazu: Theobald, Christian, die Weltbank: Good Governance und die Neue Institutionenökonomik, in: VerwArch. 1998, S. 467-487.

Picot, A. / Dietl, H. / Franck, E., Organisation. Eine ökonomische Perspektive, 1997, S. 54 ff.

52 Coase, Ronald H., The Nature of the firm, in: Economica 1937, S. 386 ff.; ders., The problem of social cost, in: Journal of Law and Economics 1960, S. 1 ff.

53 Richter, R. / Furubotn, S., Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdi- gung, 1996, S. 49 ff.

und vor allem durch eine Anonymisierung der Geschäftspartner geprägt sind, führt zu Ungleichgewichten zwischen den Beteiligten, sei es in Form eines unterschiedlichen Kenntnisstandes über Gegenstand und Modalitäten der Interaktion, sei es in Gestalt des Auftretens negativer Handlungsweisen wie Betrug, Versuchen, sich der Verantwortung für Schlechtleistungen zu entziehen, (nachträglich) opportunes Verhalten etc. Insofern wird auch zwischen Ex-ante-Transaktionskosten, d.h. Kosten der Vertragsvorbereitungen, -Verhandlungen und -abschluss, und solchen, die ex post etwa durch Wegfall der Geschäftsgrundlage oder erst nachträgliche Evidenz von Schlechterfüllung auftreten, unterschieden. Eine Wechselbeziehung tritt oft insoweit auf, als Ex-ante-Transaktionskosten, zum Beispiel für die Vereinbarung von Anpassungsklauseln oder die Regelung von Sanktionsmechanismen, bewusst in Kauf genommen werden, um solche ex post einzusparen ⁵⁴ .

Das Auftreten mehr oder weniger hoher Transaktionskosten führt zum Bestreben ihrer möglichst weitgehenden Reduktion. Durch Koordination sollen Ausgestaltungen, zumeist als Verträge - der wichtigsten Form der Nutzung von Rechtspositionen des Eigentums - gefunden werden, die die Verfügungsrechte der Beteiligten sichern. Wichtige konzeptionelle Erweiterungen ermöglichen dabei die Erkenntnis einer ökonomisch bedingten Unvollständigkeit von Verträgen, die in der Ungewissheit zum einen über den zukünftigen Zustand der Welt, zum anderen über das Verhalten der anderen Vertragspartei(en) auftritt ⁵⁵ . Zentraler Ansatz ist es daher, Transaktionskosten einsparende Institutionen zu schaffen.

Der Lösungsansatz von Ronald Coase zielt auf die Errichtung einer Unternehmung ab. Das Weisungsrecht ersetzt die ansonsten erforderlichen zeit- und kostenaufwendigen Vertragsverhandlungen, im Falle unvorhergesehener Geschehnisse sind Nachbesserungen durch organisationsinterne Kooperationen, im Zweifel wiederum durch Gebrauch des Weisungsrechts von oben nach unten, zu erreichen. Nachteilig ist das Fehlen von Leistungsanreizen. Auf der anderen Seite zwingen die Marktlösung und der bestehende Wettbewerb die Akteure dazu, von Anfang an die in Betracht kommenden Alternativen unter Kostengesichtspunkten gegeneinander abzuwägen, im Gegenzug fehlt allerdings regelmäßig das kooperative Moment, langfristige oder enge personelle Vertragsbeziehungen ausgenommen ⁵⁶ .

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Daneben sind zunehmend hybride Formen von Institutionen festzustellen, wie etwa Franchising, Kooperationen, Joint Ventures u.a., die der zum Teil sehr unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit der Beteiligten gerecht werden sollen. So geht von einer Kontrahierung ohne die Tätigung partnerspezifischer Investitionen (Beispiel: einmaliger Kauf eines Konsumgutes), ein sehr viel niedrigeres Niveau an Schutzbedürftigkeit aus als in einem Fall, der mit einer großen Investition in ein unmobiles Produktionsmittel (Beispiel: Abschluss eines Nutzungsvertrages zur Errichtung einer unterirdischen Gasleitung) verbunden ist. Im zweitgenannten Fall besteht eine starke Tendenz, die Sicherung über eine vertikale Integration in die eigene Organisation vorzunehmen.

Die Wahl der entsprechenden Institutionen, die von einfachen marktwirtschaftlichen Lösungen (schlichter Kaufvertrag ohne weitere Sicherungsabreden) bis hin zur Entscheidung für eine hierarchische Lösung durch vertikale Integration (Eingliederung eines bislang allein anbietenden Zulieferbetriebes in die Organisationsstruktur eines auf die Zulieferung angewiesenen Unternehmens) reichen kann, wird in der Neuen Institutionenökonomik bzw. vom Transaktionskostenansatz auch als Governance bezeichnet. Die wirtschaftlichen Bedeutung der Spezifität von Vermögensgegenständen erfordert dabei eine komparative Analyse und betrachtet die Unternehmung als Governance-Structure (Regiestruktur) ⁵⁷ .

Einen wichtigen Anwendungsfall der Governance-Diskussion innerhalb der Neuen Institutionenökonomik bzw. der Transaktionskostentheorie bilden die Bereiche Privatisierung, Regulierung / Deregulierung und Wettbewerbspolitik. Am Beispiel von (natürlichen) Monopolen lassen sich die Governance-Optionen von einem privaten, unregulierten Monopol, einem solchen unter staatlicher Regulierung, staatliche Versteigerung des zeitlich begrenzten Rechtes der Wahrnehmung der Monopolfunktion bis hin zum staatlichen Unternehmen veranschaulichen. Unklar ist die deutsche Übersetzung von Governance als Ausdruck dieser institutionellen Arrangements. ... Letztlich legen die griechischen (“kybernan”) und die lateinischen (“gubernare”) Wurzeln des englischen Ausdrucks “to govern” eine Übersetzung als “institutionelle Steuerung und Regelung” nahe ⁵⁸ .

1.4.2 Die lernende Verwaltung

Die Ausgangssituation für die Beschäftigung mit der “lernenden Organisation” und dem “organisationalen Lernen” bilden die Strukturkrise von Wirtschaft und Gesellschaft, die Globalisierung der Wirtschaft und der Märkte, aber auch von Wissenschaft und Gesellschaft (Internet) sowie der anhaltende Wertewandel der Gesellschaft ⁵⁹ .

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57 Ebd.

58 So Schneider, V., Privatisierung und Regulierung in der Telekommunikation aus politikwissenschaftlicher Perspektiven in: König, K. / Benz, A. (Hrsg.), Privatisierung und Regulierung, 1997, S. 248 ff., 249.

59 Das Problemfeld der “Lernenden Organisation” wird an dieser Stelle lediglich in die Diskussion eingeführt. Eine ausführliche Beschreibung der theoretischen Ansätze unter dem Aspekt eines Einsatzes in einem entwicklungsorientierten Management erfolgt weiter unten.

Rückzug - teilweise aus Bereichen, die jahrzehntelang ganz selbstverständlich in der Verantwortung des Wohlfahrtsstaates lagen. Die Privatisierung der ehemals verstaatlichten Industrie, der Rückzug aus zentralen Infrastrukturbereichen wie Bahn, Post und Telekommunikation, das Aufbrechen der Monopole in der Ener-gieversorgung, die verstärkte Abgabe kommunaler Dienstleistungen - all diese Entwicklungen weisen darauf hin, dass der Staat und seine Institutionen derzeit einem grundlegenden Strukturwandel unterliegen. Der Prozess der Entstaatlichung, vorangetrieben durch die weltumspannende Dynamik einer globalisierten Wirtschaft, wirft mehr und mehr die Frage auf, worin denn die Funktion nationalstaatlich definierter Politiksysteme künftig noch bestehen soll. Ist es überhaupt noch möglich, “Momente eines territorial begrenzten Gemeinwohls ins Spiel zu bringen?" ⁶⁰ Gibt es angesichts der eigendynamischen Verselbständigung der gesellschaftlichen Funktionssysteme wie der Wissenschaft, der Gesundheit, der Erziehung, des Sports etc. überhaupt noch einen Ort, an dem darüber verhandelt werden kann, was “Gemeinwohl” in Gesellschaften wie der unseren heißen kann?

All dies sowie der technologische Fortschritt und die Wissensdynamik kann nicht ohne Folgen für die Führung in Organisationen sowie das der Führung zu-grunde liegende Menschenbild bleiben. In Zeiten des stetigen Wandels für Betriebe und Unternehmen erfährt der Begriff des "Lernens" zunehmende Bedeutung. Diese äußert sich z.B. in einer sich ausdehnenden Qualifikationsoffensive in den Unternehmen und den Weiterbildungseinrichtungen vornehmlich auf dem privaten Bildungssektor. Ein "Lernendes Unternehmen" ist demnach eine Organisation, in welcher die Mitglieder (Arbeiter, Angestellte, Führungskräfte, Beamte) immer mehr und schneller aus den für ihre Tätigkeiten notwendigen steigenden Anforderungen lernen (umlernen, verlernen) müssen. Die Berufspädagogik spricht hier auch von Qualifikationsanpassung.

In der Betriebswirtschaftslehre kann der Begriff der "Lernenden Organisation" nur als Metapher dienen, da weder Unternehmen noch Behörde über ein neurophysiologisches Netzwerk, vergleichbar mit einem Gehirn, verfügt. Indes weist bereits der Begriff des “Lernenden Unternehmens” darauf hin, dass es neben dem Individuum eine weitere Ebene geben muss, auf der Lernprozesse stattfinden. Besondere Bedeutung kommt dabei der Unternehmensführung zu, die als "überholt", "starr" oder "linear denkend" beschrieben wird. Nicht erst seit der hauptsächlich von Champy ausgelösten Reengineering-Welle ist den Unternehmen bewusst, dass Umstrukturierungen im Aufbau und Ablauf von Unternehmen notwendig sind, um im Wettbewerb bestehen zu können. Doch wie radikal müssen solche Entwicklungen eingeführt werden? Der von Champy vorgeschlagene radikale Umstrukturierungsprozess widerspricht eher langfristig angelegten Entwicklungs-und Lernprozessen in bzw. von Unternehmen. Unter einem "Lernenden Unternehmen" ist demnach nicht die radikale Symptombekämpfung von Problemen und Strukturen, sondern ein lang anhaltender Veränderungsprozess in den Kernkompetenzen eines Unternehmens zu verstehen. Fest definierbare Ergebnisse i.S. eines möglichen Kostensenkungsprogrammes sind sekundär.

Traditionell wird die Fähigkeit zu lernen als ein Merkmal von Individuen erklärt. Ein Lernprozess wird dann unterstellt, wenn ein Individuum auf einen glei- _________________________________________________

60 Willke, Hellmut, Supervision des Staates Suhrkamp Verlag, Frankfurt a.M. 1997, S. 7.

chen oder ähnlichen Reiz (Stimulus) in einer von früherem Verhalten signifikant abweichenden Weise reagiert (Response). Derartige Stimulus-Response-Theorien (Reiz-Reaktions-Modelle oder SR-Theorien) kennzeichnen den Behaviorismus, in welchem der Lernprozess in einer "black box" stattfindet. Der Mensch, als "schwarzer undurchschaubarer Kasten" aufgefasst, erhält Reize aus seiner Umwelt (Situation), verarbeitet sie und antwortet mit bestimmten Reaktionen.

Von einem organisationalen Lernen kann unter diesen Bedingungen lediglich dann ausgegangen werden, wenn die Handlungen eines sozialen Systems als Reaktion auf bestimmte Reizsituationen seiner Elemente zurückzuführen sind. In einem solchen trivialen System findet ein organisationaler Lernprozess in einer komplexen und durch Zufälligkeit gekennzeichneten Umwelt statt. Die Handlungen erfolgen nach der Verarbeitung eines Signals. Verarbeitet wird das Signal instinktiv durch die verarbeitenden Systemmitglieder. Unter organisationalem Lernen ist dagegen nicht nur das instinktive Verarbeiten von externen Umweltsignalen, sondern die Berücksichtigung kultureller Erfahrungen und Beziehungen zu verstehen, die sowohl in der Organisation als auch im Menschen vorhanden sind. Darüber hinaus sind Fragen von sinngebenden Motivations- und Steuerungsaspekten von hoher Bedeutung. Sinn kann eben nicht nur das Streben nach Gewinnmaxima sein, sondern vielmehr auch das Hinterfragen des individuellen Tuns in der Organisation (Kultur), in der Sozialisation (Gesellschaft) und in der Umwelt (Ökologie). Eine „Lernende Organisation“ ist also mehr als die Summe der individuellen Lernergebnisse.

Unter einem "Lernenden Unternehmen" wird vielerorts sowohl theoretisch als auch praktisch die Personalentwicklung durch Qualifikationsanpassung verstanden. Damit sind die Symptome von Veränderungen gemeint, die zukunftsorientierten strategischen Unternehmensentscheidungen i.d.R. fremd sind. Dies wirft die Frage nach einem veränderten Verständnis zeitgemäßer Personalentwicklung auf, die eine neue Dimension der Lernforschung eröffnet und zugleich die Umfeldbedingungen zu untersuchen hat, in die Lernstrategien einzubinden sind. Wissenserzeugung und Bildungsmaßnahmen stellen insofern pragmatische Instrumente dar. Als solche können das Benchmarking und das Coaching herangezogen werden.

Die Einsicht, dass Organisationen aus Menschen bestehen, die wiederum zweckorientiert agieren, ist heute nicht mehr neu. Dass eine Organisation aber von der Kreativität, Energie und Motivation des Individuums lebt und diese absolut konstituierend für die Qualität einer Organisation und seiner Produkte ist, auch im Außenverhältnis, führt zu der These, dass Menschen von heute nicht mehr mit den Methoden von gestern zu führen sind. Auch besteht in der breit gefächerten Literatur weitgehend Einigkeit darüber, dass Unternehmen im Hinblick ihrer Kultur, Strategie und Struktur so zu verändern sind, dass sie auf längere Sicht Veränderungsprozesse (möglichst) selbständig (selbstorganisatorisch) bewältigen können. Dieses Organisationsproblem offenbart die Existenz von strukturellen, kulturellen und strategischen Veränderungsprozessen und führt zu unterschiedlichen Akzentuierungen.

Erst der Versuch, diese Akzentuierungen zu glätten, d.h. eine mindestens gleichwertige Berücksichtigung von Struktur-, Kultur- und Strategieveränderungen zu erreichen, bietet eine Chance für die Zukunft einer Organisation. Ein "modernes" Unternehmen zeichnet sich durch eine dynamische, auf die Zukunft ausgerichtete

Metaorganisation aus (i.S. von Gesamtorganisation), mit einem Management, das sich über tradierte Menschen- und Führungsbilder hinwegzusetzen weiß. Die Fragen nach möglichen Synergieeffekten selbstorganisatorischen Lernens und ver-antwortungsvollen Handelns schließt sich dieser Betrachtung an. Vor diesem Hin-tergrund erhalten Konzepte wie "Gruppenarbeit", "Projekt-Management", "Kernkompetenzen" (i.w.S. Handlungskompetenz) oder "Outsourcing" eine neue Dimension.

1.4.3 Managementbegriff

Das Management gehört zu den schillerndsten Erscheinungen in der wissenschaftlichen Literatur, etymologisch von “manum agere”, an der Hand führen, abzuleiten als hierarchischer Aufbau der Führung. Man unterscheidet Top-, Middle-und Lower-Management und unterscheidet im deutschsprachigen Raum zwischen Führung und Leitung. Die Hauptfunktionen des Managements bestehen darin, Impulse zu geben und zu steuern; dies umfasst im Einzelnen die folgenden Kernfunktionen (Fachfunktionen im Sinne der Arbeitsteilung): Planung und Entscheidung; Organisation und Disposition; Durchführung und Kontrolle. Daneben kann Management als Prozess definiert werden. Insgesamt wird dies als Managementsystem bezeichnet, also als die Gesamtheit des Instrumentariums, der Regeln, Institutionen und Prozesse, mit denen Managementfunktionen erfüllt werden.

Das Fällen von Entscheidungen verläuft in den meisten Fällen nicht punktuell, sondern in Form eines Phasenprozesses, den man Managementzyklus nennt. Dieser bezieht sich sowohl auf die Makro- als auch die Mikrostruktur eines Unternehmens. Innerhalb dieser Phasenstruktur des Managements steht die Planung an erster Stelle. Man kann sie als systematisch-methodischen Prozess der Erkenntnis und Lösung von Zukunftsproblemen definieren. Hilfsmittel dazu sind die verschiedenen Planungs- bzw. Managementtechniken. An zweiter Stelle steht die Entscheidung als die Auswahl unter den verschiedenen Problemlösungsvorschlägen. Auch hier sind zahlreiche Entscheidungs- bzw. Managementtechniken hilfreich. Man unterscheidet echte Führungsentscheidungen (oberste Führungsorgane) und dispositive Entscheidungen. Auf der Durchsetzungsebene geht es darum, die Durchsetzungsprobleme zu minimieren. Die Mittel dazu sind: Anordnung bzw. Vorgaben; Verhandlungen; Stellenbildung bzw. Stellenbesetzung, In-formation und Instruktion; Motivation. Als die letzte Ebene ist schließlich die Kontrolle zu nennen.

2. New Public Management - Konzept, wirtschaftliche Betäti-gung und rechtliche Grenzen

2.1 Verwaltungssteuerung vor dem Hintergrund des New Public Management

2.1.1 Grundbausteine des New Public Management

2.1.1.1 Lean-”Philosophie”

Geht man davon aus, dass das New Public Management keine anderen Produktionsmittel zur Verfügung hat als alle anderen Formen öffentlicher Verwaltungstätigkeit auch - Information, Menschen, Maschinen, Boden und Kapital -, dann kann sein Ziel nur darin bestehen, diese Produktionsmittel in einer anderen Weise als die übrigen Modelle der Verwaltungsführung miteinander zu kombinieren. Diese Kombination erfolgt prinzipiell durch das Management (Verwaltungsführung), jeweils unter Beachtung der Systemumwelten (Markt, Gesetz) und unter Zuhilfenahme der Organisation. Die Systemumwelten privater Unternehmen und öffentlicher Verwaltungen können hierbei als recht unterschiedlich angesehen werden: Während das Unternehmen nur "am Markt" Erfolg haben kann und in gewisser Weise als relativ freier und unabhängiger "Einzelkämpfer" mit anderen Unternehmen zusammen um die Gunst des Kunden konkurriert (atomistisches Modell), ist die öffentliche Verwaltung in ein komplexes Regelwerk von Gesetzen eingebunden, aus dem sich sowohl die Aufgabendefinitionen als auch die Verfahrensspezifikationen ergeben. Mit anderen Elementen des politisch-administrativen Systems steht die einzelne Behörde bzw. Einrichtung in vielfältigen Kommunikationsbeziehungen. Die Kontrolle der Verwaltung ist überwiegend als Rechtmäßigkeits- und Rechnungskontrolle organisiert, während das private Unternehmen im wesentlichen einer am Effizienzkriterium orientierten Kontrolle durch den Markt unterliegt.

Für eine Annäherung der öffentlichen Verwaltung an die Strukturen und Prozesse privater Unternehmen, sofern eine solche erwünscht ist, ergeben sich daraus prinzipiell zwei Zielrichtungen: Einerseits die Entflechtung der (rationalisierungsfeindlichen) Beziehungen innerhalb des politisch-administrativen Systems und andererseits die deutliche Abschwächung rechtlicher Steuerungs- und Kontrollinstrumente (Steuerungsverzicht) durch ebenfalls am Effizienzkriterium orientierte Instrumente (und damit gegebenenfalls nicht am Gemeinwohlprinzip orientierte oder die Theorie der öffentlichen Güter beachtende Instrumente). Betrachtet man die tatsächliche Entwicklung in der jüngeren. Zeit, so scheint die Realität sowohl in den alten wie auch in den neuen Ländern diese These zu stützen. Wurde in den alten Ländern in den siebziger Jahren vorrangig eine strukturorientierte Strategie der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung betrieben, waren die achtziger Jahre durch Externalisierungstendenzen gekennzeichnet (Rechtsvereinfachung, Deregulierung, Privatisierung). Die neunziger Jahre scheinen nun durch eine noch deutlichere "Refokussierung auf die Staatsaufgaben" (Naschold) geprägt zu seinnach außen in Form der Privatisierung, nach innen durch Effizienzsteigerungen. In dem in den neuen Bundesländern ablaufenden Transformationsprozess findet diese Entwicklung ihre Entsprechung in Gestalt der Dezentralisierung der Produktion (Treuhandanstalt) bzw. der Dezentralisierung des Gemeinwesens in Ges- talt des Föderalismus und der kommunalen Selbstverwaltung.

38 2. New Public Management - Konzept, wirtschaftliche Betätigung und rechtliche Grenzen

im öffentlichen Bereich dominanten Steuerungsprinzipien: Hatte das Bürokratiemodell zu seiner Zeit durchaus seinen Sinn, so genügt es den heutigen Anforderungen weit weniger. Da jede Veränderung zielorientiert sein sollte, muss allerdings gefragt werden, wie diese veränderten Anforderungen zu definieren sind und ob die von den Protagonisten des Neuen Steuerungsmodells vorgeschlagenen Alternativen die Probleme zu lösen in der Lage sind. Die Alternativen lassen sich in drei Hauptkategorien einteilen: erstens die ressourcenorientierten Modelle (Profit-Center-Prinzip, dezentrale Ressourcenverantwortung, Controlling und alternative Budgetierungsformen), zweitens kunden- bzw. serviceorientierte Modelle (Total- bzw. kundenorientiertes Qualitätsmanagement, Steuerung durch Zielvereinbarung, Kontraktmanagement, Lean Management, Qualität durch Wettbewerb) und drittens strategieorientierte Ansätze (vor allem Personal- und Organisationsentwicklung).

Vor allem mit dem Ansatz des Lean Management bzw. der Lean Administration wird versucht, die Dichotomie öffentlicher bzw. privater Aufgabenerfüllung aufzubrechen und mit einer Strategie der Entflechtung die staatlichen Funktionen auf das "Wesentliche" und auf die wertschöpfenden Ebenen zu erreichen. Dies führt in der Konsequenz zu einer weitgehenden Umkehr der Hierarchien und zu einer Zusammenfassung der Aufgaben- und Ressourcenverantwortung. Statt nach dem in der Verwaltung bislang üblichen Verrichtungsprinzip soll der Produktionsprozess öffentlicher Leistungen nach dem Objekt- oder Aufgabenprinzip erfolgen. Instrument dazu ist vor allem das "Business Process Reengineering", also eine völlige Neustrukturierung des Produktionsprozesses. Speziell für die öffentliche Verwaltung ist freilich anerkannt, dass einschneidende Änderungen in den Verwaltungsabläufen ohne ebenfalls einschneidende Änderungen im politischen Steuerungs- und Entscheidungsprozess wohl kaum möglich sein werden. Die Politik kann nicht wirksamer führen, ohne selbst Teile ihres Führungsverhaltens zu ändern.

Zusammenfassend wird mit dem New Public Management nach einer Diskussion traditioneller Leitbilder (Modernisierung der Produktionskonzepte, Beseitigung von Produktivitätsrückständen, Neubestimmung der Leistungstiefe) in den achtziger Jahren, die im Grunde alle einen bestimmten Ausschnitt aus der Wirklichkeit zu erfassen und zu verändern suchten, ein ziemlich komplexer und ganzheitlicher Ansatz in den Vordergrund gerückt, der noch am ehesten mit der "Philosophie" des Lean Managements bzw. der Lean Public Administration zu umschreiben ist. Kernelemente sind Produkt-, Prozess- und Sozialinnovationen, die in der schlanken Organisation eng miteinander verflochten werden zu einem sich ständig verändernden und anpassenden System. An der Notwendigkeit grundlegender und wirklich einschneidender Änderungen im politisch-administrativen System besteht inzwischen kaum noch Zweifel. Ob mit den diskutierten Alternativen allerdings eine Aufhebung der grundsätzlichen Unterschiede zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor möglich sein wird und ob dies überhaupt gewünscht wird, muss im Augenblick als fraglich erscheinen.

2.1.1.2 Kostenrechnung und Controlling

Trotz vieler Reformbemühungen herrscht in den Kommunen zu wenig Transparenz über die erstellten Leistungen und die verursachten Kosten ⁶¹ . Der Kostenrechnung kommt neben der Kontrolle der Wirksamkeit vor allem die Aufgabe zu, eine Kalkulation der erbrachten Leistungen, die man als Produkte der Verwaltungstätigkeit definieren kann, zu ermöglichen. Man unterscheidet die Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung. Grundlage für die Kosten- und Leistungsrechnung ist also der Produktgedanke, der die Verwaltung zum Dienstleister werden lässt, der seinem Kundenkreis, etwa dem Bürger, eine spezifische Leistung anbietet. Naturgemäß beherrscht die Definition von Produkten die in den Kommunen geführte Diskussion. Jedoch ist vor allem auch eine prozessorientierte Betrachtung erforderlich, da ein Produkt, akzeptiert man diesen für die Verwaltung doch etwas fremdartigen Begriff, das Ergebnis einer Prozesskette und an externe Kunden adressiert ist.

Um die interne Kommunikation über Ressourcen zu verbessern, ist parallel zur Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung ein Controlling-System notwendig, dessen Steuerungsfunktion hauptsächlich darin besteht, den Mitarbeitern in kritischen Situationen zeitnah und schnell eine Hilfestellung anzubieten, um Kosten und Leistungen wirtschaftlich sinnvoll in Einklang zu bringen ⁶² . Controlling dient der Ergebnisteuerung und beruht auf den bekannten Funktionen Planung, Kontrolle und Information. Entscheidend ist dabei die inhaltliche Neuorientierung dieser drei Grundelemente und ihre synergetische Verknüpfung, so dass Lernprozesse ermöglicht werden ⁶³ . Während also die Kosten- und Leistungsrechnung durch die Bereitstellung von Zahlen eine höhere Kostentransparenz ermöglicht und das wesentliche Analyseinstrument im Bereich des operativen Controlling ist, kann das Zahlenwerk darüber hinaus im Rahmen des strategischen Controlling in steuerungsrelevanter Weise aufbereitet werden. Erforderlich ist dazu vor allem wegen der Erfassung der Vermögensentwicklung und des Betriebsergebnisses zumindest die Einführung der erweiterten Kameralistik, sofern nicht auf das kaufmännische Rechnungswesen umgestellt oder eine Integration der Systeme herbeigeführt wird, die heute EDV-technisch durchaus möglich ist ⁶⁴ .

2.1.1.3 Kontraktmanagement

Kontraktmanagement ist das durchgängige Steuerungsprinzip einer im Sinne des Neuen Steuerungsmodells reformierten Kommunalverwaltung. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) empfiehlt ⁶⁵ , die bisherige Steuerung der Kommunalverwaltung über Einzelanweisungen und hierarchische Eingriffe durch eine ergebnisorientierte Steuerung “auf Abstand” abzulösen.

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61 Specht, Dieter / Heina, Jürgen, Prozessanalyse der Kosten- und Leistungsstruktur. Vorgehensweise am Beispiel der Stadt Cottbus, in: VOP 6 / 98, S. 28-30.

62 Landes, Helmut, Kosten und Ressourcen steuern statt kontrollieren. Forderungen an die Standard-KLR für den Auswärtigen Dienst, in: VOP 7-8 / 1998, S. 32-35. Mundhenke, E. / Liebe, R., Kulturwandel in der Bundesverwaltung? KLR / Controlling als

notwendiger Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung, in: VOP 6 / 1998, S. 32-34. Müller, Axel, Wirkungsvolle Integration der Rechnungssysteme. Bedingungen für die Verzahnung von Kameralistik, Kostenrechnung und Doppik, in: VOP 7-8 / 98, S. 39-41.

65 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), Bericht Nr. 4 / 1998, “Steuerung über Zielvereinbarungen”, Köln 1998.

40 2. New Public Management - Konzept, wirtschaftliche Betätigung und rechtliche Grenzen

Zu diesem Zweck werden zwischen Politik und Verwaltung oder innerhalb der Verwaltung Leistungs- und Finanzziele (insbesondere zu Kosten, Preisen, Mengen, Zielgruppen, Qualität, Wirkungen), bezogen auf die zu erstellenden Produkte, vereinbart und schriftlich fixiert. Eine formalisierte Berichterstattung ermöglicht die Steuerung und Kontrolle der Zielerreichung. Sie reicht vom produkt-orientierten Haushalt als Hauptkontrakt zwischen Politik und Verwaltung über den Fachbereichs- und Amtskontrakt bis zu den mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu vereinbarenden Zielen.

Zwei Kontraktarten können unterschieden werden:

• Politische Kontrakte zwischen politischen Organen einerseits und der Verwal-

• Verwaltungskontrakte zwischender Verwaltungsspitze und den Fachamtslei-

die konsensuale Festlegung von Zielen und eine darauf aufbauende Delegation von Aufgaben den notwendigen Freiraum für ihre eigentlichen Kernaufgaben zu verschaffen. Die strategische Führung und Ausrichtung soll auf diesem Weg gestärkt und eine Detailsteuerung abgebaut werden. Wie in der Praxis bereits realisierte Beispiele zeigen ⁶⁶ , geschieht das Entwickeln und Schließen der Kontrakte auf der Basis von Entwürfen, die von den einzelnen Prozessen über die Bereiche zum Amtsleiter aggregiert werden (Bottom-up-Verfahren). Nachdem zwischen dem Amtsleiter und den Bereichsleitern die Zielvereinbarungen geschlossen sind, werden in den nachgeordneten Ebenen ebenfalls die bisherigen Entwürfe durch verbindliche Kontraktabschlüsse ersetzt (Top-down-Verfahren).

Die Kontrakte der einzelnen Ebenen können dabei unterscheiden werden:

• durch ihren unterschiedlichen Zeitbezug und

• ihre Detaillierung hinsichtlich der Planwerte und Informationen aus der Kosten- und Leistungsrechnung sowie der Haushaltsmittelbewirtschaftung.

2.1.1.4 Personal und Organisation

Regelmäßiger Bestandteil der kommunalen Reformkonzepte sind Verbesserungen personalwirtschaftlicher Art. Als Stichworte bzw. Voraussetzungen für die Herstellung von Dienstleistungsorientierung und Kostenbewusstsein werden dabei meist die Motivation und die leistungsgerechte Bezahlung genannt ⁶⁷ . Darüber hinaus spielt im Bereich der Fortbildung sowohl der Mitarbeiter im gehobenen als im

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