1. Einleitung

Die letzte WTO Ministerkonferenz in Hong Kong im Dezember 2005 hat ein weiteres mal bewiesen, wie schwierig es ist, sich gemeinsam auf eine Liberalisierung des Welthandels zu einigen. Die anfangs enthusiastisch begonnene sogenannte Doha Entwicklungsrunde hat spürbar an Bewegung verloren, sogar ihr Scheitern wird für möglich gehalten. Vor diesem Hintergrund muss das neu aufgeflammte Interesse an bilateralen bzw. regionalen Handelsbündnissen gesehen werden. So zum Beispiel Japans Abkehr vom Handelsmultilateralismus hin zum Bilateralismus und vor allem die Wiederentdeckung und Stärkung von regionalen Integrationsprojekten wie dem Mercado Común del Sur in Südamerika (MERCOSUR), der Asian-Pacific Economic Cooperation (APEC) oder der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in den letzten Jahren. Als Vorbild der meisten Integrationsprojekte gilt die Europäische Union (EU), vor allem eine Öffnung des Binnenmarktes wird von vielen Regionalen Integrationsprojekten angestrebt. Jedoch gibt es neben der EU als Paradebeispiel für die wirtschaftliche und auch politische Integration viele Negativbeispiele, z. B. die West European Free Trade Zone (WEFT) oder der Andenpakt. Die Frage nach dem Gelingen und Scheitern solcher Integrationsbemühungen beschäftigt seit den 50er Jahren vor allem Politologen und Wirtschaftswissenschaftler, so dass sich über die Zeit eine Fülle an Theorien und Erklärungsansätzen angesammelt hat. Dennoch konnten die Theorien die Entwicklungen nicht zufriedenstellend erklären, sodass Walter Mattli mit seinem Buch The Logic of Regional Integration 1999 die Grundlage für eine Synthese der politik- und wirtschaftswissenschaftlichen Ansätze schuf. Seiner These nach verläuft eine regionales Integrationsprojekt nur erfolgreich, wenn bestimmte Supply und Demand Bedingungen erfüllt sind. In der vorliegenden Arbeit möchte ich Mattlis Ansatz am Beispiel der ASEAN nachprüfen und untersuchen, ob die von ihm genannten Supply/Demand Bedingungen ausreichend für die Erklärung von Integrationsprojekten sind. Dazu möchte ich zuerst einen kurzen historischen Überblick über regionale Integration liefern und den Ansatz von Mattlis Buch vorstellen. Nach einer kritischen Diskussion und Einordnung in die bestehende Theoriedebatte soll Mattlis Ansatz anhand der ASEAN überprüft werden. Neben der Geschichte der ASEAN werden dazu erst neorealistische und neoinstitutionelle Kooperation- und Integrationstheorien vorgestellt und angewendet, um sie im nachhinein mit Mattlis Ansatz zu vergleichen und kritisch zu würdigen. Die verwendete Literatur ist breit gefächert, vor die Vorstellung der einzelnen Theorien und der historischen Überblick wurde meist ein zentrales Werk herangezogen, etwa Shaun Narines Explaining ASEAN, Regionalism in Southeast Asia für die Geschichte der ASEAN.

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2. Regionale Integration vom 19. bis 21. Jahrhundert 1

Wenn man regionale Integration als Prozess auffasst, bei dem zwei oder mehr Akteure bzw. Staaten in einem regional begrenzten Raum freiwillig eine Kooperation eingehen und dabei Kompetenzen für ein oder mehrere Politikfelder an eine übergeordnete Institution abgegeben, dann kam es zu den ersten ernstzunehmenden regionalen Integrationsinitiativen im 19. Jahrhundert. ² Vor allem die zahlreichen Versuche in Deutschland durch Zollunionen den Handel zwischen den deutschen Einzelstaaten zu erhöhen, etwa die Bayerisch-Württembergische Zollunion, der Deutsche Zollverein und letztendlich das Deutsche Reich. Bereits um 1900 kursierten zahlreiche Ideen eines gesamteuropäischen Marktes, etwa für Agrarprodukte (Alexander Peez). Sie wurden jedoch nie verwirklicht und kamen nach dem 1. Weltkrieg und der Weltwirtschaftskrise völlig zum Erliegen, da man mit protektionistischen Maßnahmen versuchte die einheimische Wirtschaft zu schützen. Erst nach den verheerenden Ereignissen des 2. Weltkrieges kam der europäische Integrationsprozess in Schwung, beginnend mit der Montanunion 1952 und der Europäischen Gemeinschaft 1957. Nach mehreren Erweiterungsrunden hat die EU mittlerweile 25 Mitglieder und mit dem Euro eine gemeinsame Währung, durch die die europäische Komission und das Europaparlament zudem einen sehr hohen Grad an politischer Integration erreichen. Der langanhaltende Friede und die Prosperität der europäischen Mitgliedsstaaten haben die EU sprechen für den Erfolg solcher Projekte.

Neben den Integrationsprojekten in Europa gab und gibt es auch Bestrebungen in anderen Teilen der Welt. Dabei kann man zwei Perioden mit ausgeprägtem Regionalismus identifizieren. Die erste während der 60er und besonders 70er Jahre als Antwort auf die Gründung der EG und aus Angst vor der sogenannten Festung Europa. ³ Beispiele sind der Andenpakt, der Gemeinsame Zentralamerikanische Markt und die ASEAN in Südostasien. Nach einer relativ ruhigen Phase in den 80er Jahren begann Anfang der 90er Jahre eine neue Regionalismuswelle, am bekanntesten sind die Gründung der North American Free Trade Association (NAFTA) und der APEC. So wurden „im Zeitraum von 1995 bis 2001 [...] der WTO über 100 zusätzliche regionale Abkommen gemeldet. Damit entfallen rund 67% der über 150 Abkommen, die Anfang 2001 in Kraft waren“, ⁴ in diesen Zeitraum. Diese Welle ist bis heute nicht abgeebbt, zu den bekanntesten Projekten gehören die Bemühungen der USA um eine gesamtamerikanische Freihandelszone sowie die

1 Vgl. Kaiser, Corinne: Regionale Integration und das globale Handelssystem, Berlin 2003, S. 30.

2 Vgl. Mattli, Walter: The Logic of Regional Integration. Europe and beyond, Cambridge 1999, S. 1.

3 Kaiser: Regionale Integration, S. 30.

4 Ebd., S. 30.

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Vorbereitungen für eine Zentralamerikanische Freihandelszone (DR-CAFTA). Rückblickend lässt sich zweierlei feststellen:

Erstens: Vor allem in Zeiten, in denen Welthandelsrunden im Rahmen des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) und der World Trade Organisation (WTO) sich als schwierig erwiesen, kam es zu verstärkten Bemühungen, regionale Bündnisse zu gründen oder zu stärken. So z. B. die Gründung der NAFTA oder neuerdings in Hinblick auf die sich schwierig gestaltende Doha Entwicklungsrunde die Stärkung der APEC und die Idee einer CAFTA.

Zweitens ist nur ein Bruchteil der Integrationsprojekte erfolgreich verlaufen, vor allem die EU und die NAFTA, daneben die ASEAN und der Mercosur, weit mehr sind jedoch gescheitert oder kaum über Absichtserklärungen hinaus gekommen, z. B. der Andenpakt.

Was sind nun die Faktoren, die für Erfolg und Misserfolg eines regionalen Integrationsprojektes verantwortlich sind? Mattli erklärt diese mit seinem Supply/Demand Ansatz, versucht den Erfolg von Bündnissen zu begründen und Vorschläge zu liefern, warum Staaten und Akteure bereit sind, eigene Kompetenzen abzugeben.

3. Mattlis Theorie Regionaler Integration 5

In seinem 1999 erschienenen Buch The Logic of Regional Integration beschreibt der Autor Walter Mattli sein Ziel, „to introduce analytical order to this multitude of integration schemes and to address the general question of what forces drive the process of voluntary integration ⁶ “. Vor allem die Verschmelzung politik- und wirtschaftswissenschaftlicher Ansätze versucht der an der Universität Oxford lehrende Mattli zu erreichen, „[s]uch an analysis is based on the conviction that market integration cannot be explained without reference to institutions, and that institutional analysis that fails to refer to market transactions risks being empty“ ⁷ . Mattlis Konzept basiert aus politikwissenschaftlicher Sicht auf dem Neofunktionalismus und Intergouvermentalismus, einer Spielart des Neorealismus, aus den Wirtschaftswissenschaften stützt er sich vor allem auf die Zollunionstheorie ⁸ . Wie bereits erwähnt, sieht Mattli bestimmte Supply und Demand- Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit es zu einem erfolgreichen regionalen Bündnis kommt. Dabei definiert Mattli Integration als „voluntary linking in the economic domain of two or more formerly independent states to the extant that authority over key areas of domestic regulation and policy is

5 Vgl. dazu Mattli: The Logic of Regional Integration, Kapitel 3, S. 41-67

6 Ebd., S. 3.

7 Ebd., S. 11.

8 Hierbei bezieht er sich vor allem auf Jacob Viners Zollunionstheorie und ihre Weiterentwicklungen

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shifted to the supranational level ⁹ “.

Externalitäten und Transaktionskosten sieht Mattli als Triebfedern die Akteure dazu veranlassen die „Güter“ Integration und Institutioneller Wechsel nachzufragen. Den Bedarf an institutionellem Wechsel leitet Mattli vor alle aus der Property Rights Theory, der Economic History und der New Institutional Economy (NIE) her. Dieser basiert zum Einen auf einem bottom up-Effekt, wenn aufgrund von neuen Technologien das Anpassen von Eigentumsrechten und Institutionen gefordert wird, um so den Profit zu sichern und zu maximieren, der aus dem Fortschritt resultiert. Treibende Akteure sind hierbei vor allem Unternehmer. Daneben spielen gesunkene Transaktionskosten, etwa für Kommunikation oder Transport eine erhebliche Rolle für den Wunsch nach zusammenwachsenden Märkten. Transaktionskosten spielen auch eine zentrale Rolle bei der NIE, um diese zu ökonomisieren und gering zu halten bedarf es neuer Institutionen, die mit steigenden Kosten ebenfalls in gestiegenem Maße erweitert werden müssen.

Zusammengefasst führen neue Technologien zu Märkten, die über Einzelstaaten hinausgehen, sodass ein Bedarf an neuen Institutionen und Regeln entsteht, um Profite aus dem vergrößerten Markt zu erhalten. Mattli fasst dies mit „[t]hus regional Institution building can be seen as an attempt to internilize externalities that cross borders within a group of countries“ ¹⁰ zusammen. Den zweiten Baustein der Nachfrageseite für regionale Integration sieht Mattli in den Gewinnen die man durch Außenhandel erzielen kann, ¹¹ sowie in den Vorteilen, die Auslandsinvestitionen bieten können, etwa niedrige Arbeitslöhne oder günstige Rohstoffpreise. Diese Vorteile können aber nur wirklich genutzt werden, wenn die Kosten für internationalen Handel und Investitionen gering und stabil sind. Um Unsicherheiten auszuräumen und Risiken zu vermeiden werden die Wirtschaftsakteure ebenfalls eine starke Nachfrage nach regionaler Integration entwickeln. Mattli fasst dies als „interests which are most important for spurring a drive for deeper integration are the same ones which economic theories of institutional change focus on“, ¹² zusammen. Damit die Nachfrageseite entsprechend greifen kann, stellt Mattli dieser verschiedene Angebotseffekte entgegen. Angebot beschreibt der Autor als „conditions under which political leaders are willing and able to accommodate demands for functional integration.“ ¹³ Ein erster Grund für politische Führer, Macht aufzugeben, besteht in Zeiten wirtschaftlicher Schwierigkeiten. Geht es dem Land gut, ist der Anreiz, politische Autonomie aufzugeben, gering.Steckt es in wirtschaftlichen Schwierigkeiten, ist die Bereitschaft zur Integration höher, da

9 Ebd., S. 41.

10 Ebd., S. 46.

11 Nach David Ricardos Theorie des komparativen Kostenvorteils.

12 Ebd., S. 50.

13 Ebd., S. 50.

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die politische Führung auf einen Aufschwung hofft und sich damit höhere Chancen auf Wiederwahl verspricht. Allerdings reichen ökonomische Schwierigkeiten nicht aus, denn ebenso entscheidend sind die Konsequenzen, die sich aus Collective action Dilemmata wie dem Gefangenendilemma und Koordinationsspielen, ergeben. Aus dem Gefangenendilemma leitet Mattli eine weitere schwache Bedingung ab: „[I]n order to improve compliance with the rules of cooperation, a group of countries seeking integration must establish 'commitment institutions'“, welche als Schlichter dienen und Trittbrettfahrerprobleme verhindern. Als Beispiele führt Mattli den Europäischen Gerichtshof an. Eine zweite und weitaus wichtigere Bedingung folgt aus dem Koordinationspiel: „[S]uccesful integration requieres the presence of an undisputed leader among the group of countries seeking closer ties.“ ¹⁴ Durch dessen Größe und Wichtigkeit erscheint es allen Mitgliedsstaaten sinnvoll, sich auf Regeln zu einigen, die vom regionalen Führer als praktikabel erachtet werden, um somit die Kosten zu senken. Neben der Funktion als Ziel und Referenzstaat hat er auch die Möglichkeit, bei etwaigen Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten für Ausgleich zu sorgen und somit als „Zahlmeister“ Nachteile einzelner auszugleichen. Damit ergeben sich insgesamt folgende Bedingungen für ein erfolgreiches Integrationsprojekt: Demand: Die Nachfrage nach einem gemeinsamen Markt und Regeln, hervorgerufen durch gesunkene Transaktionskosten und Vorteile eines größeren Marktes und Außenhandels, also einen hoher Marktdruck nach Integration.

Supply: Zu den Supplyaspekten gehören Ökonomischer Schwierigkeiten und die Bereitschaft, Teile politischer Autonomie aufzugeben, das Vorhandensein von sogenannten Commitment Institutions und eine unbestrittene regionale Führungsmacht, die im Zweifelsfalle auch als Zahlmeister auftreten kann und wird.

Neben den internen Effekten müssen auch die Auswirkungen auf Länder außerhalb des regionalen Bündnisses beachtet werden. Durch den Verlust von Marktzugang und der Umlenkung von Investitionen entstehen bei betroffenen außenstehenden Ländern zwei mögliche Situationen: Sie bleiben weitgehend unbehelligt von den Entwicklungen und verzichten daher auf weitere Schritte. Oder aber ihre ökonomische Lage verschlechtert sich und sie entschließen sich, entweder beizutreten, wobei sie auf das Wohlwollen des regionalen Bündnisses angewiesen sind. Ebenfalls möglich ist der Versuch, ein eigenes Integrationsprojekt zu starten. Die beiden Möglichkeiten werden als „first and second integrative response“ ¹⁵ bezeichnet.

14 Ebd., S. 56.

15 Vgl. ebd., S. 61.

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3.1 Einordnung Walter Mattlis The Logic of Regional Integration in bestehende Integrations- und Kooperationstheorien

Bevor Mattlis Ansatz anhand der ASEAN auf seine Praktikabilität untersucht wird, sollen er im folgenden in die Theorien der Kooperation und Integrationsforschung eingeordnet werden. Da es sich hierbei um eine politikwissenschaftliche Arbeit handelt, werden die von Mattli angeführten wirtschaftswissenschaftlichen Theorien lediglich kurz vorgestellt, das Hauptaugenmerk soll auf den politikwissenschaftlichen Ansätzen liegen.

Von ökonomischer Seite her stützt sich Mattli vor allem auf die Zollunionstheorie und Theorien optimaler Währungsräume als auch den Fiskalen Föderalismus von Casella. Die Zollunionstheorie wurde vor allem von Jacob Viner geprägt und versucht, Wohlfahrtseffekte zu erklären. Dabei gibt es zwei Möglichkeiten: Entweder kommen aus dem neugebildeten Zollraum billigere Importe und steigern somit den Wohlstand (Trade Creation), oder der gemeinsame Außenzoll verhindert den Import günstigerer Produkte - der Wohlstand sinkt (Trade Diversion). Theorien optimaler Währungsräume sollen vor allem erklären, wann es sich für Staaten lohnt, eine gemeinsame Währung oder fixe Wechselkurse einzuführen. Fiskaler Föderalismus ist ein Ableger öffentlicher Finanztheorie und beschäftigt sich mit der Anwendung föderaler Strukturen und der Verteilung von Geldern. Für regionale Integration ist dies vor allem in Hinblick auf die hohe Mobilität von Kapital, Arbeit, Konsumenten und Steuerzahlern zwischen den Staaten regionaler Integrationsprojekte wichtig, da Bedarf nach einer Koordination zwischen den Einzelstaaten entsteht. Insgesamt kritisiert Mattli bei allen Ansätzen, dass die institutionelle Seite zu wenig beachtet oder gar nicht erwähnt wird, etwa bei Viners Zollunionstheorie. Wissenschaftliche Kritik im Kontext regionaler Integration gibt es an den Theorien kaum; sie alle werden als wichtig erachtet, jedoch nicht als alleiniges Erklärungs- und Deutungsmuster betrachtet. Lediglich das Auslassen der Neuen Ökonomischen Geografie kann man in diesem Punkt Mattli anlasten. ¹⁶ Daher sieht Mattli den Bedarf, eine Reihe politikwissenschaftlicher Ansätzen heranzuziehen, nämlich den Funktionalismus und den Neofunktionalismus sowie den Intergovermentalismus. Hierbei entsteht durchaus Klärungsbedarf, da es sich um teilweise entgegengesetzte Ansätze handelt.

Der Funktionalismus geht von der These „form follows function“ 17 und dem Konzept des „peace by

16 Vgl. Speyer, Bernhard: Regionale Integration. Eine eigenständige Liberalisierungsstrategie für die Weltwirtschaft,

Wiesbaden 1997, S.18.

17 Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Bonn 2000 ⁷ , S. 482.

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pieces“ 18 aus. Integration erfolgt, indem Aufgaben außerhalb des „politischen“ Bereichs durch neue Transaktionen, vor allem im Außenhandel, entstehen und als regelbedürftig erscheinen. Diese rein technokratischen Regeln führen zur Herausbildung supranationaler Institutionen. ¹⁹ In seiner Weiterentwicklung, dem Neofunktionalismus wird das Konzept um den Einfluss politischer Instanzen erweitert sowie Spillover Effekte eingeführt. Es wird davon ausgegangen, dass „Integration eines funktionalen Bereichs Auswirkungen auf andere Bereiche hat und damit auch deren Integration erfordert.“ 20

Beiden Konzepten entgegen steht die von Mattli als dritte Grundlage seiner Theorie vorgestellte Idee des Intergouvermentalimus, der Integration als „a series of bargains between the heads of governments of the leading states in a region ²¹ “ sieht. Sie geben nationale Souveränität nur ungern auf, da dafür Opfer erbracht werden müssen. Für große Staaten bedeutet dies, dass sie ein de facto Vetorecht besitzen und die Option haben, kleinere Staaten mit Zahlungen für Zugeständnisse zu gewinnen. ²² Damit beschränkt sich Mattli in seiner eigenen Beschreibung des Ansatzes vor allem auf die Rolle der Staatsspitzen und der großen Länder der Region.

Vordergründig fällt es schwer, Mattlis Ansatz in eine der beiden großen Strömungen, Neorealismus oder Neoliberalismus, einzuordnen, da er sich Theorien beider Richtungen bedient, nämlich dem (Neo-)Funktionalismus als eher neoliberalen und dem Intergouvermentalismus als eher neorealistischem Vertreter. Allerdings fällt auf, dass er vor allem die Staatsspitzen als Triebfelder für die Supply Bedingungen nennt, und ihnen einen hohen Stellenwert einräumt. Dies würde dafür sprechen, dass er sich mit seinem Konzept eher der neorealistischen Schule zugehörig fühlt. Untermalt wird dies durch die zweite wichtige Supply Bedingung, einem Hegemon innerhalb der Region der bereit ist, kleineren Staaten Kompensationszahlungen für gewisse Entscheidungen zu gewähren. Daher erscheint es als fraglich, warum Mattli die Theorien Hegemonialer Stabilität ²³ nicht auch als Bezugspunkte seiner Theorie erwähnt. Zwar behandelt er die Merkmale im Zuge des Intergouvermentalismus, trotzdem könnte oder sollte man sie eher unter Theorien hegemonialer Stabilität aufführen. Mit diesem Wissen fällt es leichter, Mattli einzuordnen: Er steht am ehesten in der Tradition von Robert Gilpins Neuer Politischer Ökonomie, in deren Kern ebenfalls ein starker Hegemon steht und Vertreter des Neorealismus ist. ²⁴ Dafür spricht ebenfalls seine Professur für

18 Vgl. Speyer: Regionale Integration, S. 18.

19 Vgl. ebd. S. 19.

20 Ebd. S. 20.

21 Mattli: The Logic of Regional Integration, S. 28.

22 Vgl. ebd., S. 29.

23 Vgl. Woyke: Handwörterbuch internationale Politik, S.462, 482.

24 Vgl. Gilpin, Robert: Global Political Economy. Understanding The International Economic Order, Princeton 2001.

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