Gliederungsverzeichnis

GLIEDERUNGSVERZEICHNIS.   I

LITERATURVERZEICHNIS   III

ABK  ÜRZUNGSVERZEICHNIS  VI

A.  Einleitung  1

B.  Stellung und Funktion der Bundesergänzungszuweisungen im bundesstaatlichen  

Finanzausgleich.   1

I.  BEZ im System des Finanzausgleichs (FA)  1

1.  Die ersten 3 Stufen  2

2.  Sekundärer vertikaler Finanzausgleich als 4. Stufe  2

a)  Stellung der BEZ.  3

b)  Funktion  3

c)  Bundesgesetzliche Umsetzung.  4

3.  Ergebnis.  4

II.  Stehen BEZ im Ermessen des Bundes?  5

a)  Wortlaut.  6

b)  Systematik.  6

c)  Ergebnis.  7

III.  Ergebnis.  7

C.  Tatbestandsvoraussetzungen für Bundesergänzungszuweisungen.  8

I.  Leistungsschwäche als Grundtatbestand.  8

1.  Relation zwischen Aufkommen und Ausgaben  8

2.  Besondere Ausgabelasten.  9

3.  Ergebnis.  10

II.  Allgemeine BEZ (A-BEZ)  10

1.  Leistungsschwäche.  10

a)  Konkretisierung der Leistungsschwäche.  10

aa)  Finanzkraft nach LFA als Maßstab geeignet?  11

bb)  Unangemessene Unterdurchschnittlichkeit.  12

cc)  Zwischenergebnis.  13

b)  Gesetzliche Umsetzung.  13

aa)  99,5 als Grenze zur Leistungsschwäche  14

bb)  Zwischenergebnis  15

2.  Ergebnis.  15

III.  Sonderbedarfs-BEZ (S-BEZ)  15

1.  Sonderbedarf  15

a)  Definition  15

b)  Weitere Voraussetzungen  16

c)  Anerkannte Sonderlasten  17

2.  Verhältnis von Sonderlast und Leistungsschwäche  17

3.  Stellen S-BEZ eine systemgerechte Lösung dar?  18

D.  Grenzen für Bundesergänzungszuweisungen.  20

I.  Allgemeine BEZ  20

1.  Nivellierungsverbot § 11 II MaßstG  20

a)  Vereinbarkeit des NV mit Art. 107 II 3 GG.  20

aa)  Definition des NV  20

bb)  Geltung.  20

I

  (1) Systematik des Finanzausgleichs.  20

  (2) Verfassungsprinzipien  21

  (a) Föderales Gleichbehandlungsgebot  21

  (b) Bundesstaatsprinzip  22

cc)  Zwischenergebnis.  23

b)  99,5 Grenze des § 11 II FAG.  23

2.  Voluminöse Begrenzung gem. § 10 III 3 MaßstG  24

a)  Begrenzung für A-BEZ  24

b)  „Beträchtlich“ im Verhältnis zum LFA  25

aa)  Flexible Grenze  25

bb)  Begrenzt auf LFA-Volumen  26

3.  Ergebnis.  27

II.  Sonderbedarfs-BEZ  27

1.  Ausnahmen vom Nivellierungsverbot § 12 II MaßstG  27

2.  Keine voluminöse Grenze § 10 III 4 MaßstG  28

E.  Fazit  30

II

Literaturverzeichnis

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III

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IV

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Selmer, Peter Sonderbedarfe und Bedarfe aus Sonderlasten der Länder im bundesstaatlichen Finanzausgleich, in: Wendt/Höfling/Karpen/Oldiges (Hrsg.), Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, Heidelberg 1996, S. 683-703 (zit.: Selmer, FS Friauf, S.)

Selmer, Peter Grundsätze der Finanzverfassung des vereinten Deutschlands, VVDStRL 52 (1993), S. 1-62 (zit.: Selmer, VVDStRL 52, S.)

Selmer, Peter Das BVerfG an der Schwelle des finanzwirtschaftlichen Einigungsprozesses - BVerGE 86, 148, in: JuS 1995, S. 978-984 (zit.: Selmer, JuS 1995, S.)

Von Münch, Ingo (Hrsg.); Kunig, Philip Grundgesetzkommentar, 5. Auflage, Mün(Hrsg.) chen 2003 (zit.: Verfasser in: v.Münch, Art., Rn.)

Von Schweinitz, Sebastian Das Maßstäbegesetz, Berlin 2003 (zit.: Schweinitz, S.)

V

Abkürzungsverzeichnis A-BEZ Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen

BEZ Bundesergänzungszuweisungen

BGBl. Bundesgesetzblatt

BMF Bundesministerium für Finanzen

BVerfGE Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes

DÖV Die öffentliche Verwaltung

FA Finanzausgleich

FAG Finanzausgleichsgesetz

FinArch Finanzarchiv

VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

GG Grundgesetz

JuS Juristische Schulung

LFA Länderfinanzausgleich

MaßstG Maßstäbegesetz

NdsVBl. Niedersächsische Verwaltungsblätter

NV Nivellierungsverbot

NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

S-BEZ Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen

StuW Steuer und Wirtschaft

ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik

VI

A. Einleitung

Der mit der Finanzreform 1955 eingeführte Art. 107 II 3 GG ermächtigt den Bund per Gesetz, die Zahlung von Ergänzungszuweisungen an leistungsschwache Länder zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu regeln. ¹ Der Bund hat von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht und die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Finanzausgleichsgesetz (FAG) und Maßstäbegesetz (MaßstG) gesetzlich geregelt. Seit der Einführung der BEZ ist das Volumen und damit die Bedeutung der BEZ stetig angewachsen. Seit 1993 übertrifft der Umfang der BEZ die Höhe der Ausgleichszahlungen im Länderfinanzausgleich und war im Jahr 2006 mit 14,67 Mrd. € sogar doppelt so groß. ² Diese Arbeit beschäftigt sich deshalb mit der Frage, inwiefern die gegenwärtige gesetzliche Ausgestaltung der BEZ mit der Ermächtigungsgrundlage des Art. 107 II 3 GG zu vereinbaren ist. Ausgangspunkt der Untersuchung soll die Stellung und Funktion der BEZ im System des Finanzausgleichs sein. Darauf aufbauend sollen in Abschnitt C. zuerst die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 II 3 GG dargestellt werden, um anschließend die gesetzlichen Regelungen im MaßstG und FAG auf ihre Vereinbarkeit mit der Ermächtigungsgrundlage zu überprüfen. Angesichts der aktuellen Höhe der BEZ soll abschließend die Frage behandelt werden, ob für die Gewährung von BEZ Grenzen bestehen und ob diese durch das MaßstG und FAG gewahrt werden.

B. Stellung und Funktion der Bundesergänzungszuweisungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich

I. BEZ im System des Finanzausgleichs (FA)

Das BVerfG sieht in den Art. 106, 107 GG ein mehrstufiges System zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat, welches als verfassungsrechtlich normiertes Gefüge in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen aber nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden können. ³ Um die BEZ in das System des Finanzausgleichs einordnen zu können, wird dieses kurz dargestellt, um anschließend die Stellung und Funktion der BEZ bestimmen zu können.

¹ Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung vom 23.12.1955, BGBl. I, 817, S. 35.

² Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2007, S. 570; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1993/94, S. 153.

³ BVerfGE 72, 330, 383; 86, 148, 213; 101, 158, 215; 116, 327, 378.

1

1. Die ersten 3 Stufen

Der primäre vertikale FA regelt in Art. 106 GG die Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Dabei wird im sog. Trennsystem in Abs. 1 ein Katalog mit ausschließlich dem Bund zustehenden Steuern und in Abs. 2 mit ausschließlich den Ländern zustehenden Steuern aufgeführt. ⁴ Die aufkommensstärksten Einzelsteuern (ESt, KSt, USt) stehen gem. Abs. 3 im sog. Verbundsystem als Gemeinschaftssteuern dem Bund und den Ländern zu. ⁵ Während die Einkommens- und Körperschaftsteuer gem. Art. 106 III 2 GG hälftig aufgeteilt werden, überlässt Abs. 3 S. 4 die Verteilung der Umsatzsteuer dem Gesetzgeber, wobei dieser die in Abs. 3 S. 4 Nr. 1 und 2 GG normierten Grundsätze (gleichmäßiger Anspruch auf Deckung der notwendigen Ausgaben, Vermeidung einer übermäßigen Belastung des Steuerpflichtigen, Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet) bei der Verteilung beachten muss. ⁶ Das GG sieht in der Umsatzsteuerverteilung somit eine flexible Stellschraube zum Ausgleich anderweitiger Ungleichgewichte im föderalen Finanzgefüge. 7

Auf der 2. Stufe regelt Art. 107 I GG als primärer horizontaler FA die Verteilung des Steueraufkommens der Ländergesamtheit auf die einzelnen Länder. 8

Der sekundäre horizontale FA regelt als 3. Stufe gem. Art. 107 II 1, 2 GG die Ausgleichszahlungen zwischen den Ländern. Der sog. Länderfinanzausgleich (LFA) korrigiert die Ergebnisse der primären Steuerverteilung unter den Bundesländern, soweit diese auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind. ⁹ Zur Annährung der unterschiedlichen Finanzkräfte der Länder soll durch eine Umverteilung von Steuermitteln der finanzstarken Länder zugunsten der finanzschwachen Länder stattfinden. 10

2. Sekundärer vertikaler Finanzausgleich als 4. Stufe

Fraglich ist, welche Stellung und Funktion die BEZ im FA haben.

⁴ Schwarz/Reimer, JuS 2007, 122; Eschenbach, NdsVBl 2007, 177; Carl, S. 26.

⁵ Schwarz/Reimer, JuS 2007, 122; Eschenbach, NdsVBl 2007, 177.

⁶ BVerfGE 72, 330, 384; 116, 327, 379; Schwarz/Reimer, JuS 2007, 122; Eschenbach, NdsVBl 2007, 177.

⁷ BVerfGE 72, 330, 384;116, 327, 379; Schwarz/Reimer, JuS 2007, 122.

⁸ BVerfGE 72, 330, 384; 116, 327, 379.

⁹ BVerfGE 72, 330, 386; 86, 148, 214; 101, 158, 221; 116, 327, 380.

¹⁰ BVerfGE 72, 330, 386.

2

a) Stellung der BEZ

Das GG ermächtigt in Art. 107 II 3 den Bund per Gesetz aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren. Das BVerfG sieht die BEZ als Ergänzung und nicht als Ersatz des horizontalen FA an, der weder diesen noch den vertikalen Ausgleich überlagern soll. ¹¹ Sie seien vielmehr dem horizontalen FA als ein abschließendes vertikales Ausgleichselement nachgeschaltet und bildeten somit die letzte Stufe des FA. ¹² Dieser Einschätzung des BVerfG ist zuzustimmen: Der Begriff der „ergänzenden Deckung“ spricht dafür, dass die BEZ ein schon vorliegendes Ergebnis aus dem Länderfinanzausgleich (LFA) nur noch vollenden sollen und somit nachrangig zu den vorherigen Stufen sind. ¹³ Mit der Formulierung „es kann auch bestimmen“ bezieht sich Art. 107 II 3 GG auf das in Art. 107 I und II GG erwähnten Gesetz und ordnet sich durch das „auch“ am Ende des Systems des Art. 107 GG ein. Durch die „kann“-Bestimmung wird deutlich, dass das GG die BEZ hinter dem primären und sekundären horizontalen FA sieht, welche der Gesetzgeber sogar gesetzlich regeln muss. Durch diese Bezugnahme auf den LFA und den Gedanken der ergänzenden Deckung ordnet das GG die BEZ am Ende des Finanzausgleichssystems ein, so dass die BEZ als letzte Stufe nur subsidiär zur Anwendung kommen dürfen. 14

Seit 1993 übersteigt das Volumen der BEZ die Zahlungen im LFA. ¹⁵ Im Jahr 2006 war das Volumen der BEZ sogar doppelt so groß. ¹⁶ Es erscheint deshalb fraglich, ob die BEZ nicht aufgrund ihrer Stellung der Höhe nach auf das Volumen des LFA begrenzt sein müssten. Dieser Frage soll unter Punkt D. nachgegangen werden.

b) Funktion

Bei der Frage nach der Funktion muss differenziert werden zwischen der Funktion des Finanzausgleichs und der Funktion der BEZ als Teil des FA. Die vom bundesstaatlichen FA vorgenommene Verteilung des Finanzaufkommens zielt grundsätzlich darauf ab, dem Bund und den Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtli-

¹¹ BVerfGE72, 330, 402; 86, 148, 261.

¹² BVerfGE 72, 330, 402; 86, 148, 261; 116, 327, 380.

¹³ Vogel/Kirchhoff in BK, Art. 107, Rn. 177; Korioth, S. 645; Hidien, S. 21; v.Schweinitz, S. 304; Heintzen in: v.Münch, Art. 107 Rn. 19; Kroll, StuW 2000, 61.

¹⁴ So auch: BVerfGE 72, 402; 86, 148, 261; 116, 271, 377; Korioth, S. 645; Heintzen in: v.Münch, Art. 107, Rn. 20; Vogel/Kirchhoff in: BK, Art. 107, Rn. 175; Eschenbach, NdsVBl 2007, 179; Ingenlath, S. 164.

¹⁵ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1993/94, S. 153.

¹⁶ Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2007, S. 570.

3