Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Überblick über Kontrollmodelle in verschiedenen Ländern  4

3.  Eine Grundproblematik: Das öffentliche Unternehmen  4

4.  Die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach 45  5

5.  Strukturen und Kontrollorgane  6

5.1.  ARD  6

5.1.1.  Der Rundfunkrat  7

5.1.2.  Der Verwaltungsrat  11

5.1.3.  Der Intendant  11

5.2.  ZDF  12

5.2.1.  Der Fernsehrat  12

5.2.2.  Der Verwaltungsrat  15

5.2.3.  Der Intendant  16

6.  Kritik  17

6.1.  Einfluss der Poltiik  17

6.2.  Unterrepräsentanz gesellschaftlich-relevanter Akteure  18

6.3.  Kompetenzfragen  19

6.4.  Drei Interpretationsmodelle der Kontrollorgane  19

7.  Reformvorschläge  21

8.  Schlussfolgerungen  23

9.  Fazit  26

10.  Literaturverzeichnis  28

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1.) Einleitung

Diese Seminararbeit behandelt das Thema der Kontrollorgane innerhalb des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Der zentrale Fokus liegt hier auf den deutschen Sendern ARD, ZDF sowie den Dritten Programmen.

Als Ausgangspunkt dient die folgende Frage: Welchen Einfluss haben die Kontrollorgane innerhalb des öffentlich-rechtlichen Rundfunks?

Zu Beginn der Arbeit wird im zweiten Kapitel ein kurzer Überblick über die Kontrollorgane des Rundfunks in anderen europäischen Ländern gegeben. Das dritte Kapitel behandelt eine Grundproblematik öffentlicher Unternehmen, die auch auf den Rundfunk zutrifft: Öffentliche Unternehmen weisen eine gewisse staatsnähe auf.

Das vierte Kapitel skizziert die historische Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks seit Ende des Zweiten Weltkrieges. Das fünfte Kapitel schließlich beschäftigt sich näher mit den Kontrollgremien der Sender. Folgende Forschungsfragen bilden die Basis der Arbeit:

- Welche Arten von Kontrollorganen gibt es?

- Wie sind die Organe zusammengesetzt?

- Über welche Kompetenzen, Befugnisse und Pflichten verfügen sie?

- Welche Macht hat die Politik innerhalb der Organe?

Das sechste Kapitel behandelt die in der Forschungsliteratur breit diskutierte Kritik am jetzigen Kontrollmodell. Die Kritik lässt sich in drei Kernbereiche aufteilen: den zu starken Einfluss der Politik, die Unterrepräsentanz moderner gesellschaftlich-relevanter Akteure sowie einer generell niedrigen Kompetenz- und Handlungsfähigkeit der Kontrollgremien. Im siebten Kapitel werden Reform- und Verbesserungsvorschläge referiert. Im achten Kapitel soll versucht werden die geschilderten Phänomene auf eine höhere theoretische Ebene zu heben und zu verdeutlichen, was diese für die Gesamtgesellschaft bedeuten. Die Arbeit schließt mit einem Fazit im neunten Kapitel ab.

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2.) Überblick über Kontrollmodelle in verschiedenen Ländern Zunächst soll ein kurzer Überblick über die Art der Kontrolle des Rundfunks in den Mediensystemen europäischer Länder gegeben werden. Holznagel und Vollmeier (2003) haben diesen anhand von Italien, Frankreich und Großbritannien vorgenommen. Alle dortigen Kontrollorgane lassen sich als „Einheitsmodelle“ (ebd.: 282), die. im Gegensatz zu Deutschland, den öffentlichen und den privaten Rundfunk beaufsichtigen, bezeichnen. In Frankreich obliegt sowohl die Aufsicht über den öffentlichen, als auch über den privaten Rundfunk dem Conseil Supérieur de l’Audiovisuel. Die Aufsichtsbehörde überwacht beide Säulen des Rundfunks, um eine Einflussnahme der Politik, die es vor allem zu Zeiten De Gaulles in Frankreich gab, zurückzudrängen. Die Behörde ist auf eine beaufsichtigende Tätigkeit beschränkt. Eine einheitliche Beaufsichtigung wurde wohl auch deshalb gewählt, da es große Auflagen von der französischen Regierung über die Anzahl der französischsprachigen und in Frankreich produzierten Programmanteile in Hörfunk und Fernsehen gibt („Quote“) (vgl. Holznagel/Meier 2003: 281f). Die italienische Regulierungsbehörde AGCOM besteht aus zwei getrennt arbeitenden Ausschüssen: dem Ausschuss für Infrastrukturen und Netze sowie dem Ausschuss für Dienstleistungen und Produkte, der sich etwa um die Einhaltung des Jugend- und Persönlichkeitsschutzes kümmert. Die AGCOM ist für den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk zuständig. Zusätzlich gibt es eine parlamentarische Kommission, die sicherstellen soll, dass insbesondere auf die staatliche RAI kein politischer Einfluss genommen wird. Die AGCOM ihrerseits überwacht die Einhaltung der Richtlinien, die die parlamentarische Kommission erlassen hat. Neben einem „Mehr an Doppelprüfungen und Kompetenzüberschreitungen“ (ebd.: 285) kann, angesichts des herrschenden Einflusses des italienischen Ministerpräsidenten Berlusconi über das gesamte italienische Mediensystem, die parlamentarische Kommission als zahnloser Tiger betrachtet werden (vgl. ebd.: 284f). In Großbritannien wurden im Jahr 2002 die vielen Kontrollorgane gebündelt und die „Office of Communications“ (Ofcom) gegründet. Die Ofcom ist für den gesamten Rundfunksektor, inklusive der BBC zuständig. Zusätzlich gibt es mit dem Selbstkontroll-Organ des BBC Trusts (vgl. auch Kapitel 6 in dieser Arbeit) dort auch eine interne Stelle (vgl. ebd.: 286).

3.) Eine Grundproblematik: Das öffentliche Unternehmen

Stölting (2001) benennt den Doppelcharakter öffentlicher Unternehmen, wie es auch die ARD und das ZDF sind: einerseits sind sie wirtschaftliche Unternehmen, die kostenadäquat arbeiten müssen, andererseits übernehmen sie Aufgaben, die von der Privatwirtschaft nicht oder nur

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unzureichend wahrgenommen werden (vgl. Stölting 2001: 17). Sie können als „verselbstständigte Ausgliederungen ursprünglich staatlicher Verwaltungsaufgaben“ (ebd.: 17) gesehen werden. Eine Korrelation von staatlicher Nähe und öffentlich-rechtlichem Rundfunk, die Stölting nicht herstellt, die durch die Referierung seiner Ausführungen jedoch intendiert ist, mutet auf den ersten Blick „pikant“ an, hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk doch eine Kritik.- und Kontrollfunktion auch des Staates (vgl. Chill/Meyn 2000: o.S.), eben jene Korrelation ist aber nicht unberechtigt, wie im Verlauf der Arbeit aufgezeigt wird (siehe Kapitel 7und 8).

Wie private Unternehmen verfügen auch öffentliche Unternehmen über Kontroll- und Aufsichtsorgane. Allerdings schauen diese nicht (bzw. weniger) auf Profit- oder Renditewerte sondern beachten, dass das öffentliche Unternehmen seinen Auftrag erfüllt, also „jene Güter und Dienstleistungen hervorbringt, deretwegen es eingerichtet wurde“ (ebd.: 18). Die Ziele des öffentlichen Unternehmens bestimmt, wie auch beim ZDF und ARD in der Form der Rundfunk-Staatsverträge, die Politik:

Sie [die öffentlichen Unternehmen, d.Verf.] gelten als Instrumente eines politischen Willens und sollen doch zugleich wie private Wirtschaftsunternehmen weitgehend autonom das sachliche Unternehmensziel realisieren. Es ist der politische Souverän, der die Ziele bestimmt, und dies kann in einem demokratischen Staat nur heißen, dass die Debatten über die Ziele prinzipiell öffentlich zu führen sind. […] Die Begründungen von verhandelten Entscheidungen zielen also nicht primär auf wirtschaftliche Effektivität, sondern auf moralische Ziele. (ebd.: 18)

Die Ziele öffentlicher Unternehmen richten sich an ein Gemeinwohl. Anders als privatwirtschaftliche Unternehmen können sie auch nicht ihre Ziele grundlegend ändern (vgl. ebd.: 19).

4.) Die historische Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach 1945 Während der Nazizeit diente der öffentlich-rechtliche Rundfunk als Propagandamedium. Durch die Konstruktion des billigen Radios „Volksempfänger“ als Massenmedium, das fast vollständig in der Bevölkerung verbreitet war, hatte der Propagandaminister Joseph Goebbels ein wirkungsvolles Medium geschaffen, das über ein Einheitsprogramm verfügte. Das Hören von „Feindsendern“ stand unter Todesstrafe.

Auch das Fernsehen fand eine erste Verbreitung, und in sog. „Fernsehstuben“ wurden die Olympischen Spiele 1936 „live“ verfolgt (vgl. Donsbach/Mathes 2002: 551ff). Die Idee eines regulierenden Gremiums geht auf den Vater des deutschen Rundfunks, Hans Bredow, zurück. Er übernahm 1926 die Stelle des Direktors der Reichs-Rundfunkgesellschaft und wollte vor allem „überparteilich“ (Kleinsteuber 2009: 116) arbeiten.

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Nach Ende der Nazidiktatur errichteten die Alliierten - u.a. auch mit der Unterstützung Bredows, (dieser forderte einen „Rundfunkrat aus Vertretern von Spitzenverbänden und Fachleuten“ (ebd.: 116)), ein öffentlich-rechtliches Rundfunksystem, das zunächst aus verschiedenen Radiostationen bestand: Radio Frankfurt, Radio Stuttgart, Radio München, Radio Bremen, sowie der Nordwestdeutsche Rundfunk in Hamburg und der Südwestfunk in Baden-Baden (vgl. Donsbach/Mathes 2002: 551ff). Bald wurden die Sender in deutsche Hände gegeben.

Hinsichtlich der Struktur und Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gab es Spannungen zwischen den Siegermächten und deutschen Politikern. Insbesondere England wollte eine öffentlich-rechtliche Rundfunklandschaft nach der heimischen BBC als Vorbild etablieren. Diese sollte möglichst wenig politischem Einfluss augesetzt sein. Die deutschen Politiker favorisierten hingegen einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk nach Art der Weimarer Republik, der unter starkem staatlichen Einfluss gestanden hatte. Es konnte aber ein Kompromiss erzielt werden, so dass die Rundfunkanstalten nicht ganz autonom vom Staat arbeiten konnten (vgl. für genauere Ausführungen Kapitel 5 in dieser Arbeit). Die durch die Alliierten gegründeten Landesrundfunkanstalten (BR, HR, RB, SR) schlossen sich 1950 zur „Arbeitsgemeinschaft öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen, und ein gemeinsames Fernsehprogramm (Erstes Deutsches Fernsehen) wurde gestartet. 1960 entstand mit dem ZDF - nach längerem Streit zwischen Politik und Landesrundfunkanstalten, der damalige Bundeskanzler Konrad Adenauer wollte ein Staatsfernsehen mit dem ZDF einführen - ein weiteres öffentlich-rechtliches TV-Programm. Allerdings unterstand das ZDF nicht den Landesrundfunkanstalten sondern bildete eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. ebd.: 554ff).

5.) Strukturen und Kontrollorgane

5.1.) ARD

Mit der Zeit (ab 1945) haben sich folgende Landesrundfunkanstalten etabliert: Bayerischer Rundfunk (BR), Hessischer Rundfunk (HR), Mitteldeutscher Rundfunk (MDR), Norddeutscher Rundfunk (NDR), Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB), Saarländischer Rundfunk (SR), Südwestrundfunk (SWR), Westdeutscher Rundfunk (WDR). Zusätzlich gibt es die Hörfunksender DeutschlandRadio und Deutschlandradio Kultur, sowie den Auslandssender Deutsche Welle (DW). Die Landesrundfunkanstalten sind rechtlich und strukturell etwa gleich (vgl. ebd.: 558).

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Jede Landesrundfunkanstalt betreibt ein regionales Fernsehprogramm (das sog. „Dritte Programm“), sowie mehrere Radioprogramme. Außerdem werden Formate, die von den Landesrundfunkanstalten produziert wurden, (auch) in der ARD gezeigt. Die Rechtsgrundlagen der einzelnen Sender sind entweder durch Landes- (z.B. zwischen dem Hessischen Rundfunk und dem Bundesland Hessen) oder Staatsverträge zwischen Bundesländern (etwa bei dem Norddeutschen Rundfunk zwischen Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig Holstein) geregelt (vgl. ebd.: 559) Innerhalb der ARD gibt es drei Organe, die mittelbar und unmittelbar an Entscheidungsprozessen beteiligt sind: den Rundfunkrat, den Verwaltungsrat und den Intendanten (vgl. ebd.: 560).

5.1.1.) Der Rundfunkrat

In verschiedenen Rundfunkurteilen hat das Bundesverfassungsgericht in Deutschland die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks festgelegt. Eine der Kernaufgaben bildet die „freie und umfassende Meinungsbildung“ (Grätz 1994: 1). Es braucht nun geeignete institutionelle Organe, die diese Rundfunkfreiheit gewährleisten und sichern sollen. In diesen Aufsichtsgremien sollen, so ist es gesetzlich vorgeschrieben, VertreterInnen aus allen Bevölkerungsgruppen sitzen. Sie sollen dafür Sorge tragen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk alle gesellschaftlichen Gruppen, seien es religiöse, weltanschauliche, (sub)kulturelle, geschlechtliche in der Berichterstattung repräsentiert werden (vgl. ebd.: 1). Die Aufsichtsgremien können allerdings nicht aktiv das Programm gestalten. Dies obliegt dem Intendanten. Die Gremien sind „Sachverwalter des Interesses der Allgemeinheit“ (ebd.: 2). Die Aufgaben und Kompetenzen des Rundfunkrates umfassen (vgl. ebd.: 9):

- Beratungsrecht in Programmangelegenheiten

- Kontroll- und Überwachungsrecht über Programmgrundsätze

- Entscheidungsrecht über Programmbeschwerden

- Zustimmungsrecht über Finanzordnungen (z.B. Wirtschaftsplan) und andere Satzungen (z.B. Jahresabschlussbericht)

- Wahl- bzw. Abberufungsrecht des Intendanten

Nach der Kapitulation Deutschlands und dem Ende des Dritten Reiches versuchten die Alliierten (besonders im britischen Sektor) einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk

unabhängig von politischem Einfluss zu etablieren. Dies gelang ihnen aber nicht, und so gab

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es zumindest in Teilen die Möglichkeit, bei Sendern (etwa dem HR) VertreterInnen des Landesregierungen und -parlamente in die Rundfunkräte zu entsenden (vgl. ebd.: 2f). Im Fernsehrat des ZDF konnten sogar MinisterInnen, StaatssekretärInnen und LeiterInnen der Staatskanzleien Platz nehmen. Dem Verwaltungsrat des ZDF gehören die MinisterpräsidentInnen einiger Bundesländer an. Diese sog. „Staatsbank“ ist gerichtlich legitimiert, stellt sie doch streng genommen nur eine Auswahl einer gesellschaftlichen Gruppe dar.

Beispiel: Historische Entwicklung beim WDR

Das WDR-Gesetz von 1954 räumte der Politik das Recht ein, ausschließlich über die Zusammensetzung des Rundfunkrates (durch Abstimmung im Landtag) zu entscheiden. Die 21 gewählten Mitglieder bestanden folglich aus Mitgliedern der Landtagsparteien. Mit dem ersten Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts 1961 wurde die Zusammensetzung des Rundfunkrats geändert. Die Gesamtzahl betrug nun 42 Sitze. 13 Sitze entfielen auf die „Staatsbank“ (ebd.: 4) also PolitikerInnen, 17 Sitze auf eine „Verbändebank“ (ebd.: 4), bestehend aus Vertretern der Kirchen und Gewerkschaften, 9 Sitze auf eine „Kulturbank“ (ebd.: 4), bestehend aus Mitgliedern aus den Bereichen Kunst, Kultur, Publizistik und Wissenschaft und eine aus drei Mitgliedern zusammengesetzte „Bürgerbank“ (ebd.: 4). Die Aufgabe der Mitglieder des Rundfunkrates, nämlich eine von ihrer „Herkunft“ unabhängige Meinung im Diskurs zu entwickeln, definiert Grätz (ebd.: 6) wie folgt: Die Mitglieder des Rundfunkrates sollen Kenntnisse auf den Gebieten des Rundfunks besitzen, verlangt das WDR-Gesetz. Sie sind bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben als Sachwalter der Interessen der Allgemeinheit in ihrer Amtsführung, aber nicht an Aufträge gebunden, und sie sollen nicht die Zielsetzungen und Auffassungen der politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen, die sie entsandt haben, besonders fördern. Sie erfüllen ihre Aufgabe im kritischen Diskurs. Die Vielfalt der Meinungen, das Zusammenwirken aller unterschiedlichen Erfahrungen und Interessen dient dem Ziel, zu gewährleisten, dass die Vielfalt des gesellschaftlichen Lebens, der Meinungen und Richtungen im Gesamtprogramm zum Ausdruck kommt und die Programmgrundsätze und der Programmauftrag des WDR erfüllt werden.

Obgleich die Mitglieder natürlich Interessen im Hinterkopf (oder auch nur unbewusst) vertreten würden, sei es diese Interessenvielfalt, die ein „Gesamtinteresse der Allgemeinheit“ (ebd.: 7) schaffe, so Grätz.

Mitglieder des WDR-Rundfunkrates (ohne StellvertreterInnen)

Landtag NRW Reinhard Grätz (Vorsitzender) Deutscher Beamtenbund

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