Steht die Einführung neuer Steuerungsinstrumente im Haushaltsrecht im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen

Budgetrecht des Parlaments?

Autoreferat, bibliographische Beschreibung

Nowak, Andreas

Does the implementation of new instruments in the budgetary law stand in conformity with the constitutional budget right of the parliament?

The Berlin parliament on the way from an input-oriented budget to an output-oriented budget.

Masterarbeit, Technische Fachhochschule Wildau 2002, 70 Seiten, 99 Literaturangaben

Content:

For several years an administrative reform has been accomplished in Berlin. Meanwhile different new instruments in the budgetary law were established. Elements of these new budget system are among other things the devolution of authority, the cost and activity accounting, budgeting, controlling and the contract management. The implementation of these new instruments in the budgetary law is supposed to increase the efficiency and effectiveness of national administrative action.

According to the idea of the “Neues Steuerungsmodell” (NSM) the parliament no longer discusses individual appropriations but rather the overall direction and trends in government expenditure during the budget debate. By this retreat of the parliament the administration is to be equipped with larger organization and decision-free scope in the budget execution. In practice it is feared that the parliamentary budget right could be limited

According to the constitutional law situation and after adjudication of the German Federal Constitutional Court the budget right of the parliament is in particular one of the substantial instruments of parliamentary government control.

The question arises whether the implementation of new instruments in the budgetary law stands in conformity with the constitutional budget right of the parliament.

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Budgetrecht des Parlaments?

The aim of this work is it to describe the basics of the previous and the new budget system, to explain the differences of the two systems and to show the effects on the parliamentary budget right. By presenting examples of two different German federal states possibilities are to be pointed out how the Berlin parliamentary budget right can be assured and enhanced.

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Verzeichnis der Abkürzungen

Abs. Absatz Art. Artikel BHO Bundeshaushaltsordnung BGBl. Bundesgesetzblatt BMI Bundesministerium des Inneren BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidung bzw. beziehungsweise d.h. das heißt gem. gemäß ggf. gegebenenfalls GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GVBl. Berl Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Berlins GVBl. Brem Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Bremen GVBl. RP Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Rheinland-Pfalz GVOBl. Schl.-H. Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Schleswig-Holstein HG Berl Haushaltsgesetz des Landes Berlin HG Brem Haushaltsgesetz des Landes Bremen HG SH Haushaltsgesetz des Landes Schleswig-Holstein HGrG Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung LHG RP Landeshaushaltsgesetz des Landes Rheinland-Pfalz LHO Berl Landeshaushaltsordnung Berlin LHO Brem Landeshaushaltsordnung Bremen LHO RP Landeshaushaltsordnung Rheinland-Pfalz LuV Leistungs- und Verantwortungszentrum NBR Neues Berliner Rechnungswesen NSM Neues Steuerungsmodell SäHO Sächsische Haushaltsordnung StWG Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz) u.a. unter anderem VvB Verfassung von Berlin VGG Drittes Verwaltungsreform-Grundsätze-Gestz WP Wahlperiode

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Inhalts  übersicht  

Aufgabenstellung   

Autorreferat  , bibliographische Beschreibung  

Verzeichnis  der Abkürzungen  

Einleitung   8

A.  Das kamerale Haushaltswesen.  11

1.  Budgetrecht des Parlaments  11

2.  Das kamerale Haushaltswesen.  14

2.1  Instrumente des Haushaltswesens  14

2.2  Funktionen des Haushaltswesens und des Haushaltsplans  15

3.  Kameralistik  16

3.1  Rechtliche Bestimmungen des Haushaltswesens  17

3.2  Kritik an der kameralistischen Haushaltswirtschaft  19

3.2.1  Inputorientierung der Kameralistik  19

3.2.2  Fehlende Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten und interner  

Verrechnungen   20

3.2.3  Unübersichtlichkeit der Haushaltspläne.  20

4.  Verfahren zur Aufstellung eines Haushaltsplans.  21

4.1  Haushaltszyklus.  21

4.1.1  Erstellung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans  21

4.1.2  Beratung und Beschluss des Haushaltsplans durch das Parlament  22

4.1.3  Ausführung des beschlossenen Haushaltsplans durch die Regierung  24

4.1.4  Entlastung der Regierung durch das Parlament.  25

4.2  Probleme der bisherigen Steuerung und Kontrolle durch die Parlamente.  26

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B.  Das neue Haushaltswesen.  28

1.  Verwaltungsreform im Bund und im Land Berlin.  28

1.1  Verwaltungsreform im Bund.  28

1.2  Verwaltungsreform im Land Berlin  29

2.  Gesetzliche Grundlagen.  32

2.1  Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern  32

2.2  Umsetzung des Haushaltsrechts -Fortentwicklungsgesetzes im Land Berlin  34

3.  Neues Berliner Rechnungswesen.  36

3.1  Allgemeine Zielsetzung des Neuen Berliner Rechnungswesens  36

3.2  Neue Steuerungsinstrumente  36

3.2.1  Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung  36

3.2.2  Kosten- und Leistungsrechnung  38

3.2.3  Budgetierung  39

3.2.4  Controlling und Berichtswesen.  40

3.2.5  Kontraktmanagement  43

3.2.6  Produktorientierter Haushaltsplan.  44

4.  Der Haushaltsplanungsprozess im neuen Haushaltswesen.  45

4.1  Erstellung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans  46

4.2  Beratung und Beschluss des Haushaltsplans durch das Parlament  47

4.3  Ausführung des beschlossenen Haushaltsplans durch die Regierung  48

4.4  Entlastung der Regierung durch das Parlament.  49

C.  Neues Verhältnis zwischen Parlament und Regierung  50

1.  Auswirkung der neuen Steuerungsinstrumente auf das Budgetrecht.  50

2.  Sicherung des Budgetrechts in Bremen und Rheinland-Pfalz.  54

2.1  Bremen  54

2.2  Rheinland-Pfalz  56

2.3  Maßnahmen zur Sicherung des Budgetrechts  60

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3.  Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts im Land Berlin.  61

D.  Zusammenfassung.  67

Literaturverzeichnis   69

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Einleitung

Zum Thema

Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat in seiner 14. Sitzung am 27. Juni 2002 den Senat aufgefordert, dem Haushaltsplanentwurf 2004 eine produktorientierte Darstellung (Produktkatalog) zur Finanzmittelzuweisung auf der Grundlage der Daten der Kosten- und Leistungsrechnung des Jahres 2002 beizufügen. ¹ Die produktorientierte Darstellung des Haushalts ist ein Instrument des neuen Finanzmanagements im Land Berlin; weitere Instrumente sind die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung, die Kosten- und Leistungsrechnung, die Budgetierung, das Controlling und Berichtswesen sowie das Kontraktmanagement. 2

Die Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente soll dazu dienen, die Effizienz und die Effektivität staatlichen Verwaltungshandelns zu steigern. ³ Durch die Verbindung von Leistungen mit Kosten und die Zusammenfassung der Leistungen zu Produkten, soll die bisher lediglich am Input orientierte Steuerung durch eine outputorientierte Steuerung abgelöst werden. 4

Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz des Bundes ⁵ ermöglichte Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten führt zu erheblichen Änderungen im bisherigen kameralen Haushaltswesen und letztendlich zu einem neuen Haushaltssystem. Dabei ist aber zu beachten, dass das bisherige kamerale Haushalts wesen vorerst nicht durch das neue Haushaltssystem ersetzt wird; beide laufen parallel und ergänzen sich, wobei beispielsweise das Land Hessen davon ausgeht, dass die Ablösung der Kameralistik im gesamten Bereich der hessischen Landesverwaltung bis zum Jahr 2008 vollzogen sein wird. 6

Nach der Verfassungsgeschichte und -rechtslage, insbesondere auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Budgetrecht des Parlaments eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt. 7

Es stellt sich die Frage, inwieweit die Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Budgetrecht des Parlaments steht.

¹ vgl. Protokoll der 14. Sitzung vom 27. Juni 2002 des Abgeordnetenhauses von Berlin, S. 863

² vgl. http://www.berlin.de/Verwaltungsmodernisierung/finanzen.html (13.02.2003)

³ vgl. Sächsischer Rechnungshof (2002), S. 83

⁴ vgl. Hill (2001a), S. 793

⁵ vgl. BGBl. I S. 3251 vom 22. Dezember 1997

⁶ vgl. Lüder (2000), S. 838

⁷ vgl. Ockermann (1998), S. 97

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Erkenntnisinteresse

Nach der Idee des Neuen Steuerungsmodells (NSM) ⁸ zieht sich das Parlament im neuen Haushaltswesen von einer inputorientierten Detailsteuerung auf die Vorgabe von strategischen Zielen - eine seiner seit langem vernachlässigten Kernaufgaben - zurück. Die Exekutive soll durch diesen Rückzug größere Gestaltungs- und Entscheidungsfreiräume im Haushaltsvollzug zurückgewinnen. Vielfach wird befürchtet, dass eine outputorientierte Budgetierung zu einem Steuerungs- und Kontrollverlust der Parlamente führt. ⁹ In anderen Bundesländern haben die Gesetzgeber die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten zum Anlass genommen, durch innovative Regelungen das parlamentarische Budgetrecht weiterzuentwickeln und es mit Blick auf die Gewaltenteilung neu zu definieren. 10

Das Land Berlin hat u.a. mit dem Dritten Verwaltungsreform-Grundsätzegesetz (VGG) ¹¹ einige der oben angesprochenen Steuerungsinstrumente normiert. Die Frage, welche Auswirkungen sich damit für das parlamentarische Budgetrecht ergeben, blieb dabeinicht nur in Berlin - unberücksichtigt. Diese wurde z. B. auf Initiative des Verwaltungs-reformausschusses des Berliner Abgeordnetenhauses mit einer Debatte über ein politisches Kontraktmanagement wieder auf die politische Tagesordnung gesetzt. Zur Zeit gibt es noch kein Konzept für die „Neugestaltung des Verhältnisses von Senat und Abgeordnetenhaus“. 12

Ziel dieser Arbeit ist es, anhand einer Gegenüberstellung des bisherigen kameralen Haushaltswesens und des neuen Haushaltssystems, deren Unterschiede zu verdeutlichen und dabei die Auswirkungen auf das parlamentarische Budgetrecht darzustellen.

Zentrale These

Zentrale These dieser Arbeit ist, dass durch die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten die Gefahr besteht, dass das parlamentarische Budgetrecht in Berlin eingeschränkt wird, wenn das Berliner Parlament der bisherigen Entwicklung nicht entgegenwirkt.

⁸ vgl. Zielinski (2000)

⁹ vgl. Ockermann (1998), S. 794

¹⁰ vgl. Hill (2001a), S. 793

¹¹ vgl. GVBl. Berl S. 171 vom 28. Mai 1999

¹² Engelniederhammer/Köpp/Reichard/Röber/Wollmann (1999), S. 91

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Methodisches Vorgehen und Gliederung

Der Autor ist Mitarbeiter des Hauptausschusses (Haushalts- und Finanzausschuss) des Berliner Abgeordnetenhauses. Anhand der Analyse von Literatur und Dokumenten, von Beratungsunterlagen des Hauptausschusses, von Internetquellen, auch unter Berücksichtigung der im Rahmen der beruflichen Tätigkeit gemachten Erfahrungen im parlamentarischen Bereich und Gesprächen mit dem Assistenten des Hauptausschusses, Herrn Schreiber, wurde diese Arbeit erstellt.

Um die Auswirkungen der neuen Steuerungsinstrumente auf das parlamentarische Budgetrecht zu verdeutlichen, wird diese Arbeit in drei Abschnitte aufgeteilt: In Abschnitt A werden das parlamentarische Budgetrecht und das bisherige kamerale Haushaltswesen, u.a. am Beispiel des Haushaltszyklus, dargestellt. In diesem Zusammenhang wird a uch die Kritik an dem bisherigen kameralen Haushaltswesen zusammengefasst. Damit wird die Möglichkeit eröffnet, die Unterschiede zu dem im Abschnitt B dargestellten neuen Haushaltssystems mit seinen ganz anderen Wirkungen auf den Haushaltskreislauf zu erkennen. In Abschnitt B wird der aktuelle Stand der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente im Land Berlin erläutert. Abschnitt C klärt die Frage, ob das parlamentarische Budgetrecht durch die neuen Steuerungsinstrumente eingeschränkt wird. Dabei wird auch untersucht, welche Möglichkeiten andere Bundesländer gefunden haben, das parlamentarische Budgetrecht weiterzuentwickeln. Insbesondere die Bundesländer Bremen und Rheinland-Pfalz haben im Bereich der Sicherung und Weiterentwicklung des parlamentarischen B udgetrecht weitgehende Regelungen getroffen. Anhand dieser beiden Bundesländer sollen praktischen Beispiele aufgezeigt werden, wie auch im Land Berlin das parlamentarische Budgetrecht erneuert und weiterentwickelt werden kann.

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A. Das kamerale Haushaltswesen

1. Budgetrecht des Parlaments

Das parlamentarische Budgetrecht ist in Art. 110 Abs. 2 Grundgesetz (GG) verortet. Danach wird der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes handelt es sich bei dem Haushaltsplan um einen staatsleitenden Hoheitsakt in Gesetzesform, der wirtschaftliche Grundsatzentscheidungen für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums trifft. ¹³ Erst durch das Haushaltsgesetz werden die Regierung und andere Staatsorgane ermächtigt, die im Haushaltsplan in den Ansatz gestellten Mittel für die dort vorgesehenen Zwecke auszugeben.

Nach der Verfassungsrechtslage und insbesondere nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Budgetrecht des Parlaments eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt. ¹⁴ Demgemäss liegt die ausschließliche Kompetenz zur Feststellung des Haushaltsplans beim Parlament. Dem Parlam ent kommt mit dem Budgetrecht die zentrale politische Steuerungs- und Kontrollfunktion zu. 15

Neben Art. 110 Abs. 2 GG findet das Budgetrecht der Legislative noch in einer Reihe von Grundsätzen seine Gestaltung. Diese Grundsätze sind zum Teil im Grundgesetz normiert, wie der Grundsatz der Vorherigkeit (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG), der Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG), der Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG), der Grundsatz der Jährlichkeit (Art. 110 Abs. 2 GG) und das Bepackungsverbot (Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG). Weitere Grundsätze wie der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, der Grundsatz der Gesamtdeckung, der Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Bindung, der Grundsatz der Haushaltswahrheit und -klarheit, das Fälligkeitsprinzip und das Bruttoprinzip sind außerhalb des Grundgesetzes im Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) bundeseinheitlich geregelt. 16

¹³ vgl. BVerfGE 79, 311 (329)

¹⁴ vgl. Ockermann (1998), S. 97

¹⁵ ebenda, S. 94

¹⁶ zu den einzelnen Grundsätzen s. Abschnitt A, Kapitel 3.1

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Zusammengefasst hat das parlamentarische Budgetrecht insbesondere folgende Funktionen:

• Vermittlung der demokratischen Legitimation für das Finanzgebaren der Regierung, indem der vom Parlament beschlossene Haushalt den Haushaltsvollzug durch die Exekutive steuert.

• Die Entscheidung des Parlaments über den Haushalt ist gleichzeitig p arlamentarische Kontrolle, d.h. die Kontrolle des Haushaltsentwurfs der Regierung.

• Der Haushalt, seine Beratung und Beschlussfassung im Parlament ermöglicht eine öffentliche Kontrolle und damit die demokratische Rückbindung zum Volk.

• Der Haushalt ist Maßstab für die Rechnungsprüfung. 17

Historische Entwicklung des Budgetrechts des Parlaments

Zumindest seit dem Mittelalter hatte die Schatzkammer die Funktion, Einnahmen und Ausgaben zu verbuchen und dafür zu sorgen, dass die erforderlichen Mittel zur Verfügung standen. Wenn das Geld nicht mehr reichte, war es Sache der Kammer, über entweder neue Steuern oder eine verbesserte Steuererhebung für einen größeren Mittelfluss zu sorgen. Unterstützt wurde die Kammer dabei von den Ständen, die seit 1303 über die Höhe der Steuern und den Kreis der Steuerpflichtigen zu befinden hatten. Diese Mitwirkung galt aber nur für die Einnahmen. Bei der Festlegung der Ausgaben war der Monarch der allein Entscheidende. Nicht selten nahm der Monarch keine Rücksicht auf die Höhe der möglichen Einnahmen, vielmehr musste die Kammer die erforderlichen Mittel aufbringen. ¹⁸ Es war ein Problem, dass diejenigen, die Steuererhöhungen zu beschließen hatten, gleichzeitig auch diejenigen waren, die am ehesten diese Steuern zahlen mussten. Die Motivation, Steuern zu erhöhen, war deshalb nicht sehr hoch und der einzig gangbare Ausweg war die Staatsverschuldung. ¹⁹ Das führte in allen europäischen Ländern zu Finanzkrisen.

Als Antwort auf diese Krisen wurde in England im Jahr 1689 ein geradezu revolutionärer Schritt getan, indem die jährlichen Ausgaben für die Kriegsführung und den Unterhalt des Heeres in Friedenszeiten von der Zustimmung des Unterhauses abhängig gemacht wurden. Die nächsten Jahre zeigten allerdings, dass die Zustimmungspflicht bei den Ausgabenbereichen Kriegsführung und Unterhalt des Heeres den Zusammenbruch der Staatsfinanzen nicht verhindern konnten. Die Zustimmungspflicht des Parlaments wurde

¹⁷ vgl. Edinger (2001), S. 21

¹⁸ vgl. Bennemann (1997), S. 82

¹⁹ vgl. Jones (1995), S. 97

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ausgeweitet und schließlich die Leistung sämtlicher Ausgaben der Zustimmung des Parlaments unterstellt. ²⁰ Neben den Finanzkrisen der Staaten spielte für den Machtzuwachs der Parlamente vor allem das Schutzbedürfnis der Bürger gegenüber den Ausgabewünschen des Staates eine zentrale Rolle. 21

In Preußen entwickelte sich das Budgetrecht im frühen 19. Jahrhundert zum wichtigsten Kontrollinstrument der Stände gegenüber der monarchischen Exekutive. Die preußische Verfassung von 1850 normierte ein Budgetbewilligungsrecht für das Abgeordnetenhaus. Dabei handelte es sich um ein Ausgabenbewilligungsrecht, nicht aber ein Steuerbewilligungsrecht. ²² In den darauf folgenden Jahren standen zwei Probleme im Vordergrund, die regelmäßig zu Konflikten zwischen der Regierung und dem Landtag führten. Zum einen fehlte eine Regelung für den Fall, dass kein Haushaltsgesetz verabschiedet werden konnte, weil Regierung und Landtag bei Konflikten keine Einigung fanden. Zum anderen wurde über die Bindung der Regierung an die Etatposten im Haushaltsplan gestritten. Etatüberschreitungen waren nur über die nachträgliche Genehmigung des Landtags zulässig. Rechtlich blieb aber offen, unter welchen Voraussetzungen Etatüberschreitungen zulässig waren und welche Sanktionsmöglichkeiten das Parlament hatte, falls Etatüberschreitungen nicht genehmigt wurden. ²³ Bei diesen beiden Punkten ging es nicht nur um reine Rechtsfragen, sondern in erster Linie um den Machtkampf zwischen Regierung und Parlament. Am deutlichsten kam dieser Machtkampf im sogenannten „Heereskonflikt“ zum Ausdruck, der von 1862 bis 1866 andauerte. Bei diesem Konflikt verweigerte das Parlament seine Zustimmung zu zwei Gesetzesanträgen der Regierung, die eine Erweiterung der Landwehr und deren Finanzierung betrafen. Die Regierung zog daraufhin die beiden Gesetzesanträge zurück und verlangte vom Parlament die Bewilligung einer Pauschalsumme, was vom Parlament abgelehnt wurde. Dieser Konflikt bewirkte, dass in den Jahren 1862 bis 1866 kein Haushaltsgesetz zustande kam. ²⁴ Der sogenannte „Heereskonflikt“ prägte auch die Verhandlungen über die Verfassung des Norddeutschen Bundes und dessen Regelungen für das Budgetrecht wurden schließlich in die Reichsverfassung von 1871 übernommen. Das Parlament konnte sich in vielen haushaltsrechtlichen Fragen durchsetzen (u.a. einjährige Budgetperiode, Verzicht der Trennung der Heeresausgaben vom Bundesetat, Vorherigkeit des Haushaltsgesetzes). ²⁵ Mit der Reichsverfassung von 1871 bekam der Reichstag endlich ein umfassendes

²⁰ vgl. Bennemann (1997), S. 83

²¹ vgl. Mäding (2001), S. 313

²² vgl. Strube (2002), S. 73

²³ vgl. Mende (2000)

²⁴ vgl. Strube (2002), S. 75

²⁵ ebenda, S. 75

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Budgetrecht. Einige Budgetgrundsätze dieser Reichsverfassung von 1871, wie die Grundsätze eines ausgeglichenen Haushalts, der Vollständigkeit, der Klarheit und Übersichtlichkeit, der Vorherigkeit, der Öffentlichkeit und der Wirtschaftlichkeit sind bis heute erhalten geblieben.

Von der Weimarer Reichsverfassung wurden 1919 die budgetrechtlichen Regelungen der Reichsverfassung von 1871 zum überwiegenden Teil übernommen, und die das Haushaltsrecht betreffenden Regelungen der Weimarer Reichsverfassung gingen im wesentlichen in das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ein. Zusammenfassend kann man sagen, dass das Budgetrecht historisch gesehen das dem Monarchen abgerungene Recht des Parlaments ist, darüber zu entscheiden, welche Ziele und Zwecke mit den verfügbaren öffentlichen Mitteln verfolgt werden sollen. ²⁶ Heute zählt das Budgetrecht zu den zentralen Funktionen aller Parlamente. 27

2. Das kamerale Haushaltswesen

In einem demokratischen Gemeinwesen hat die Frage, für welchen Zweck das vom Staat eingenommene Geld verwendet wird, eine große Bedeutung. Ziel eines Haushaltes ist es, die voraussichtliche Finanzsituation einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft ²⁸ für einen konkreten Zeitraum verbindlich zu erfassen und die Mittel in Bezug zu bestimmten Leistungen der Körperschaft zu setzen. Der Begriff des Systems in der Bezeichnung „Haushaltssystem“ zeigt an, dass er die Gesamtheit der organisatorischen und normativen Regelungen erfassen soll, die der Ordnung staatlicher Finanzen dienen. Diese Verklammerung von geplanter Handlung und prognostiziertem Finanzbedarf im Rahmen der Haushaltswirtschaft wird für die gesamtstaatliche Ebene mit dem Begriff der „öffentlichen Finanzwirtschaft“ beschrieben. Er umfasst die Gesamtheit aller staatlichen Aktivitäten im Rahmen der Beschaffung, Verwaltung und Verwendung öffentlicher Mittel. 29

2.1 Instrumente des Haushaltswesens

Das b isherige traditionelle Haushaltswesen im Bund und in den Ländern soll alle geplanten Einnahmen und Ausgaben einer Rechnungsperiode erfassen. Dies wird durch ein Rechenwerk ermöglicht, das in Deutschland als Haushaltsplan, in den angel-

²⁶ vgl. Ockermann (1998),S. 97

²⁷ vgl. Mäding (2001), S. 313

²⁸ Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich organisierte, rechtsfähige Verbände öffentlichen Rechts, die staatliche Aufgaben wahrnehmen (Prümm (2000), S. 22).

²⁹ vgl. Wiesner (1992), S. 18

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sächsischen Ländern als Budget, bezeichnet wird. Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist. ³⁰ Gesetzeskraft erhält der Haushaltsplan durch die Beschlussfassung im Parlament über das Haushaltsgesetz. 31

2.2 Funktionen des Haushaltswesens und des Haushaltsplans

Das Haushaltswesen stellt eine Grundlage für das zukünftige Handeln einer Körperschaft dar, in ihm werden die erforderlichen Finanzen geplant und bereitgestellt. Die Entscheidung darüber, welche Einnahmen erzielt und welche Ausgaben getätigt werden sollen, ist die Basis für Aktivitäten im Haushaltsjahr. Die Bestimmung, wofür die Mittel der öffentlichrechtlichen Körperschaft verwendet werden, bedarf in der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes parlamentarischer Legitimation. Neben die Festlegung der finanziellen Aktivitäten tritt auch noch die parlamentarische Kontrolle ihrer Einhaltung. 32

Nach Rürup/Hansmeyer 33 hat der Haushaltsplan ³⁴ folgende Funktionen zu erfüllen: „Volkswirtschaftliche Lenkungsfunktion:

Da über die Ausgabenseite die gesamtwirtschaftliche Nachfrage direkt und über die Einnahmeseite indirekt beeinflusst werden kann, wird im Haushalt ein Instrument zur Realisation insbesondere stabilisierungspolitischer Zielsetzungen gesehen.

Politische Programmfunktion:

Im Etat sollen politische Ziele in konkrete Ausgabenprogramme umgesetzt werden, mithin stellt der Haushaltsplan den monetären Ausdruck des politischen Handlungsprogrammes der Regierung dar.

Politische Kontrollfunktion:

Durch die regelmäßig wiederkehrende parlamentarische Beratung und ggf. Beeinflussung der ausgabenwirksamen Regierungstätigkeit ermöglicht das Budget eine vorherige und nachträgliche politische Kontrolle des Regierungshandelns.

³⁰ vgl. § 1 LHO Berl in der Fassung vom 20. November 1995 (GVBl. Berl S. 805), zuletzt geändert durch Fünftes Gesetz zur Änderung der Landeshaushaltsordnug vom 24. Juli 2001 (GVBl. Berl S.

303)

³¹ vgl. Art. 85 VvB vom 23. November 1995 in der Fassung des 1. Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 14. Juni 1996 (GVBl. Berl S. 233), geändert am 3. April 1998 (GVBl.

Berl S. 82)

³² vgl. Meyer (2001)

³³ vgl. Rürup/Hansmeyer (1984), S. 9

³⁴ zum formalen Aufbau des Haushaltsplans vgl. Buch (2001)

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