Inhaltsverzeichnis 2

Inhaltsverzeichnis   

Inhaltsverzeichnis.......................................................................................................   2

1  Einleitung  3

2  Theoretischer Rahmen.  5

3  Steuerreform 1998/99  8

3.1  Entwicklungsprozess und Kerninhalte der Reform  8

3.2  Woran scheiterte die Reform?  8

3.2.1  Parteien als Vetospieler  8

3.2.2  Wahltaktik  10

3.2.3  Länderinteressen.  11

4  Steuerreform 2000  12

4.1  Entwicklungsprozess und Kerninhalte der Reform  12

4.2  Warum scheiterte die Reform nicht?  13

4.2.1  Parteien als Vetospieler  13

4.2.2  Wahltaktik  13

4.2.3  Länderinteressen.  14

5  Vergleich und Fazit  16

6  Ausblick: Wann scheitern Steuerreformen?  19

7  Literatur  20

1 Einleitung 3

1 Einleitung

“D'Schtuira mached us hi.” (Theo Waigel, zitiert nach der Wochenzeitung DIE ZEIT, 21.04.1989)

“Im Übrigen gibt es kein Land auf der Welt, in dem es offenbar schwerer ist, Steuern zu senken als Steuern zu erhöhen. Das gibt es nur in Deutschland.” (Guido Westerwelle im FOCUS-Interview, 04.01.2010)

Kaum ein politisches Thema erhitzt die Gemüter so sehr wie Steuerreformen. Schließlich sind bei den meisten Steuerreformen große Teile der Bevölkerung direkt betroffen und bekommen das gut sichtbar auf der Lohnabrechnung (Einkommensteu-

er) oder bei Einkäufen und Dienstleistungen (Mehrwertsteuer) vor Augen geführt.

Ich möchte im Rahmen dieser Hausarbeit aus der politikwissenschaftlichen Perspektive der Vetospielertheorie ¹ zwei besonders weitreichende Steuerreformvorhaben vergleichen, nämlich die Große Steuerreform 1998/99 ² unter Helmut Kohl und die

Steuerreform 2000 unter Gerhard Schröder. Zunächst fällt auf, dass beide Reformen

zustimmungspflichtig waren und dass in beiden Fällen der den Gesetzentwurf einbringenden Bundesregierung eine eigene Bundesratsmehrheit gefehlt hat. Der deutlichste prozessuale Unterschied zwischen den beiden Steuerreformen besteht nun darin, dass Kohls Reform an einer Zustimmungsverweigerung des Bundesrats scheiterte, Schröders Reform hingegen nicht. Ziel dieser Hausarbeit ist es, mit einem erweiterten Veto-

spieleransatz die folgenden beiden Fragen zu beantworten:

Woran scheiterte die Große Steuerreform 1998/99?

Warum scheiterte die Steuerreform 2000 nicht?

Zuerst werde ich den für meine Analysen benötigten theoretischen Rahmen schaf-

fen (Kapitel 2). In Kapitel 3 werde ich untersuchen, wie und warum es bei der geplan-

¹ Wobei die ursprüngliche Vetospielertheorie von Tsebelis noch ergänzt werden soll (insbesondere durch Einbe-

ziehung des taktischen Verhaltens von Vetospielern), um so an Erklärungskraft hinzuzugewinnen - siehe Kapitel

2 meiner Arbeit.

² Die Reform heißt so, weil ihre Inhalte 1998 bzw. 1999 hätten in Kraft treten sollen. Sie scheiterte aber bereits

1997.

1 Einleitung 4

ten Großen Steuerreform 1998/99 zum endgültigen „nein“ des Bundesrats kam. Dann werde ich durch Betrachtung der selben unabhängigen Variablen den Weg zur Verabschiedung der Steuerreform 2000 beleuchten (Kapitel 4) und danach die zentralen Unterschiede der beiden Verhandlungsprozesse herausarbeiten (Kapitel 5). Abschließend

wird kurz aufgezeigt, welche allgemeinen Indikatoren aus der Analyse der genannten Steuerreformen zur Prognose des Scheiterns bzw. Nichtscheiterns zukünftiger Steuer- reformvorhaben beitragen können (Kapitel 6).

2 Theoretischer Rahmen 5

2 Theoretischer Rahmen

“Veto players are individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo. It follows that a change in the status quo requires a unanimous decision of all veto players.” (Tsebelis 2002: 19)

George Tsebelis unterscheidet zwischen parteipolitischen ³ und institutionellen ⁴ Vetospielern. Während institutionelle Vetospieler durch die Verfassung (polity) vorgegeben sind, entstehen parteipolitische Vetospieler durch politics (vgl. Seeleib-Kaiser 2003: 18). Drei Eigenschaften von Vetospielern charakterisieren die jeweilige Verhandlungssituation und geben Aufschluss über die Möglichkeit der Änderung des Status Quo: Zahl, Kongruenz und Kohäsion der Vetoakteure (vgl. Tsebelis 1995 und 2002). Generell gilt (vgl. Tsebelis ebd.):

1. Je mehr Vetospieler, desto schwieriger eine Änderung des Status Quo. 5

2. Je geringer die Kongruenz zwischen den Vetospielern, desto schwieriger eine Änderung des Status Quo.

3. Je größer die Kohäsion eines Vetospielers, desto größer sein Vetopotential.

Vetospieler sind nach dem ursprünglichen Konzept von Tsebelis rationale Policy-Seekers. Das wird durch die Eigenschaft der Kongruenz auch einwandfrei operationalisiert. Tsebelis vernachlässigt jedoch die Möglichkeit des taktischen Verhaltens von Vetospielern, z.B. eine mögliche Dominanz von Vote-Seeking über Policy-Seeking. Ich möchte daher von der ursprünglichen Vetospielertheorie abweichen und zur Verbesserung der Erklärungskraft meines analytischen Rasters den taktischen Aspekt mit einbeziehen. Zur Berücksichtigung strategischer Interessen innerhalb des Vetospieler-Ansatzes bietet es sich an, Vetospieler nicht, wie ursprünglich von Tsebelis vorgeschlagen, in parteipolitische und institutionelle Akteure zu kategorisieren, sondern stattdes-

³ im Original: “partisan veto players”

⁴ im Original: “institutional veto players”

⁵ Laut Tsebelis gilt ferner die Absorptionsregel: Besitzt eine Regierungskoalition die Mehrheit im Bundesrat, so wird letzterer absorbiert, d.h. sogar bei zustimmungspflichtigen Gesetzen nicht als Vetospieler gezählt. Das halte ich für falsch, denn die Absorptionsregel trägt nicht der Tatsache Rechnung, dass im Bundesrat neben parteipolitischen auch noch Länderinteressen zu berücksichtigen sind. Da in den beiden von mir untersuchten Steuer-reformvorhaben jedoch ohnehin die jeweilige Bundesregierung keine eigene Bundesratsmehrheit besitzt, kann die Absorptionsregel im Folgenden ausgeklammert werden.

2 Theoretischer Rahmen 6

sen Wagschals Unterscheidung in „konsensuale“ (bzw. „kooperative“, Zohlnhöfer 2003a: 67/68) und „kompetitive“ Spieler zu übernehmen (Wagschal 1999: 231). Während kooperative Spieler (z.B. Koalitionspartner) gemeinsam in der Verantwortung stehen (vgl. Merkel 2003: 185) und prinzipiell eine Einigung anstreben, lässt sich das für kompetitive Spieler (z.B. eine über den Bundesrat Einfluss nehmende Oppositionspartei) nicht pauschal sagen. Bei kompetitiven Spielern hängt die „Zustimmung zu einer Änderung des Status Quo zwar auch von inhaltlichen Erwägungen ab. Hinzu kommt für diese Akteure aber eine strategische, vom Parteienwettbewerb dominierte Orientierung, die auf die (wahlpolitischen) Konsequenzen einer Einigung bzw. Nicht-Einigung für die beiden Seiten abhebt“ (Zohlnhöfer 2003a: 68). Damit es zu einer Änderung des Status Quo kommt, müssen die beteiligten Vetospieler also einerseits in der Kongruenz-Dimension ein gemeinsames Winset besitzen, andererseits aber auch in wahltaktischer Hinsicht mit der Abkehr vom Status Quo einverstanden sein. Dem Bundesrat kommt bei Zustimmungsgesetzen folglich eine doppelte Vetospieler-Rolle zu. Einerseits repräsentiert er die Interessen der Länder und kann beispielsweise bei zu hohen Kosten für die Länder im Falle eines zustimmungspflichtigen Gesetzesvorhabens sein Veto einlegen ⁶ , andererseits hängt seine Position im Vetospiel aber auch von (Bundes-)Parteitaktik ab.

Ferner möchte ich in meinen Untersuchungen die Dynamik von Vetoakteuren berücksichtigen. Vetospieler müssen nicht statisch auf ihren Ausgangspositionen beharren, sondern können im Laufe eines Verhandlungsprozesses ihre Position und damit die Kongruenz bzw. das Winset verändern. Vetospieler können sich zudem nicht nur aus sich selbst heraus verändern, sondern auch von anderen Akteuren durch taktische Mittel „umgangen, eingebunden oder gar ausgespielt und somit neutralisiert werden“ (Seeleib-Kaiser 2003: 21). Insbesondere ein Mehrebenensystem wie der deutsche Föderalismus bietet reichlich Möglichkeiten für derartige Taktiken.

Nach diesen Ergänzungen und Modifikationen der ursprünglichen Vetospielertheorie sollen nun die unabhängigen Variablen für meine Untersuchung des Scheiterns bzw. Nichtscheiterns der beiden Reformvorhaben festgelegt werden.

Erstens: Die Parteien als Vetospieler. Untersucht werden Kongruenz und Kohäsion. Zur Anzahl: Bei der Kohl-Steuerreform existieren mit CDU, CSU und FDP drei kooperative Vetospieler und mit der SPD ein kompetitiver. Bei der Schröder-Steuerreform sind SPD und Grüne kooperativ, während die CDU/CSU ein kompetitiver Vetospieler ist. 7

⁶ Tsebelis würde dann argumentieren, dass kein gemeinsames Winset existiert.

⁷ Da im Fall der Schröder-Steuerreform CDU und CSU sowohl bezüglich der Reforminhalte, als auch bezüglich

wahltaktischer Motive die gleiche Position einnehmen, werte ich sie nach der Absorptionsregel als einen Veto-