Abkürzungsverzeichnis

BMZ Bundesministerium für Entwicklung und

wirtschaftliche Zusammenarbeit

BTI Bertelsmann Transformations Index

EZ Entwicklungszusammenarbeit

GMI Governance Matters Index

IWF/ IMF Internationaler Währungsfonds / International Monetary Fund

OECD Organisation for Economic Co-operation and

UNECA United Nations Economic Commission for Africa

WWF World Wide Fund For Nature

1. Einleitung

„Eine künftige Welt mit einer Milliarde Menschen, die in verarmten und stagnierenden Ländern leben, ist kein Szenario, das wir hinnehmen können. Ein Sumpf des Elends direkt neben einer Welt wachsenden Wohlstandes ist schrecklich für die im Sumpf und für seine Nachbarn. Wir sollen dringend etwas dagegen tun. Die Frage ist was.“ 1

So oder so ähnlich nimmt man in Tageszeitungen oder bei Expertenrunden im Fernsehen den vorherrschenden Diskurs zur Entwicklungspolitik wahr. Die Problematik ist allen Beteiligten durchaus bewusst. Immer wieder entflammt lautstarke Kritik an aktuellen Maßnahmen entwicklungspolitischer Akteure, gleichwohl ob genannte Akteure internationale Organisationen, nichtstaatliche Organisationen oder private Entwicklungshelfer sind. „Das garstige Lied vom Scheitern der Entwicklungspolitik“, wie Franz Nuscheler treffend bemerkt, es wurde schon gesungen, seitdem der Begriff der Entwicklungspolitik unter verschiedenen Titeln in den Staatshaushalten auftauchte. ² Bei einem Blick auf die wirtschaftliche und gesellschaftliche Lage der Empfängerstaaten, insbesondere der afrikanischen Subsahara-Staaten, scheint diese Kritik mehr als gerechtfertigt zu sein. „Die Länder ganz unten gehören zwar zur Welt des 21. Jahrhunderts, aber ihre Lebenswirklichkeit ist die des 14. Jahrhunderts: Bürgerkrieg, Seuchen, Analphabetismus“. ³ Welche Lösungen kann Entwicklungspolitik bieten, um diesen beschriebenen Zustand zu ändern und wie effektiv ist Entwicklungshilfe?

Die vorliegende Arbeit baut auf der Kritik an der Entwicklungspolitik auf, sie soll sich jedoch nicht blind in den „Chor der Sänger vom Scheitern der Entwicklungspolitik“ einreihen. Vielmehr ist die Intention dieser Abschlussarbeit die Untersuchung eines Konzeptes, welches sich in den letzten Jahren zunehmend als Paradigma oder Leitbild internationaler und insbesondere deutscher Entwicklungspolitik durchgesetzt hat. Die Rede ist von Good Governance oder „Guter Regierungsführung“. Die Herausforderung, ein häufig als normatives Konzept aufgegriffenes entwicklungspolitisches Paradigma messbar zur machen, erscheint vor dem Hintergrund zahlreicher Möglichkeiten

¹ Vgl. Collier, P, Milliarde 2008, S.131.

² Vgl. Nuscheler, Entwicklungspolitik 2006, S. 13.

³ Collier, P, Milliarde 2008, S.17.

diesbezüglich als schwierig. Um eine handfeste Aussage über die empirisch belegbaren Daten zu treffen, sollen die Ausführungen anhand eines konkreten Beispiels, nämlich der Good Governance- Konzeption des BMZ für Staaten in Subsahara- Afrika, eine Überprüfung der Effektivität der ergriffenen Maßnahmen liefern. Dazu werden in einem ersten Schritt in Frage kommende Indizes zur Messung von Good Governance auf ihre Anwendbarkeit zur Messung des spezifischen Konzeptes des BMZ hin untersucht. Ziel dieser Untersuchung soll die Entwicklung eines Forschungsdesigns sein, welches auf Grundlage bereits erhobener Daten Aufschluss über die Effektivität der entwicklungspolitischen Maßnahmen des BMZ nach Good Governance- Kriterien gibt. Das entwickelte Untersuchungsinstrument reduziert dabei die komplexe Indexkonstruktion des Bertelsmann Transformations Index (BTI) und die des Governance Matters Index (GMI) dahingehend, als für die Untersuchung relevante Werte in ein Schema eingebaut werden.

Dieses entstandene Schema soll in einem weiteren Schritt als Bewertungsgrundlage der Entwicklungszusammenarbeit des BMZ anhand von zwei Staaten in Subsahara- Afrika angewendet werden. Die erlangten Ergebnisse werden in einer vergleichenden Analyse gedeutet und geben damit Aufschluss über die Effektivität der BMZ-Entwicklungszusammenarbeit mit den beiden Ländern. Gleichzeitig zeigt das Forschungsdesgin mögliche Ansatzpunkte für eine Verbesserung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf. Auf dieser Grundlage werden mögliche Erklärungsversuche für die unterschiedliche Entwicklung der betrachteten Staaten und Schwachpunkte deutscher Strategien für Staaten in Subsahara- Afrika diskutiert.

1.1. Fragestellung

Die gestellten Fragen und deren Bearbeitung zielen somit darauf ab, die Effektivität der entwicklungspolitischen Maßnahmen des BMZ zu messen. Werden die Maßnahmen den schwerpunktmäßigen Strategiezielen des BMZ, insbesondere der Dezentralisierung und der Unterstützung von Reformprozessen, gerecht? Was sind mögliche Gründe für die unterschiedliche Entwicklung der betrachteten Staaten und wird dies bei der

Projektkonzeption des BMZ berücksichtigt? Was sind Schwächen der BMZ-Strategien?

1.2. Forschungsstand

„Good Governance and sustainable development are indivisible. That is the lesson of all our efforts and experiences, from Africa to Asia to Latin America. Without good governance- without the rule of law, predicable administration, legitimate power and responsive regulation- no amount of funding, no amount of charity will set us on the path to prosperity.”

Die Erfolgsgeschichte von Good Governance als Prämisse für erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit lässt sich terminologisch nicht exakt eingrenzen. Begriffsgeschichtlich lässt sie sich kaum auf einen wissenschaftlichen Diskurs zurückführen. Good Governance ist vielmehr ein normativ- praxeologisches Konzept, welches maßgeblich auf den entwicklungspolitischen Erfahrungen der 70er und 80er Jahre des 20. Jahrhunderts zurückgeht. 4

In den 1950er Jahren war das vorherrschende Erklärungsmodell der Entwicklungspolitik die Modernisierungstheorie, deren theoretische Kernthese lautete: Entwicklungsländer sind unterentwickelt. Sie können sich nicht von ihrer Tradition lösen. Um in der Entwicklung weiter fortzuschreiten, müssen sie so denken, produzieren und konsumieren wie die entwickelten Länder. ⁵ Weitereichende und reaktionäre Antworten auf diese Annahmen fanden sich in den Dependenztheorien wieder, welche die Ursachen der Unterentwicklung von Staaten nicht in den inneren, sondern in den äußeren Faktoren fest machten. ⁶ Bis zu Beginn der 1990er Jahre hielten

⁴ Vgl. Czada, R., Leitkonzept 2009, S. 202.

⁵ Vgl. Nuscheler, F., Entwicklungspolitik 2006, S. 214.

^{6 Die Dependenztheorie knüpft maßgeblich an Lenins Imperialismuskritik an: Die leninsche} Imperialismustheorie geht von „einer zunehmenden Monopolisierung in den kapitalistischen

Industrieländern als einer Form des Kampfs gegen den Fall der Profitrate“ aus. Nohlen, D., Lexikon

2000, S. 266 ff.

sich diese Theorien hartnäckig im entwicklungspolitischen Diskurs. Das Scheitern der Modernisierungs- und Dependenztheorien machte deutlich, dass die offensichtlichen Probleme weder Modernisierungsrückstände noch eine Krise des

Weltwirtschaftssystems darstellten. ⁷ Zentrale Dokumente der Bretton- Woods- Institute deuteten jedoch schon während der Dominanz der Dependenztheorien auf einen entwicklungspolitischen Paradigmenwechsel hin. So verwendete der IWF den Begriff „Good Governance“ als ökonomische Maxime zur Überprüfung eines Gläubigerlandes auf seine wirtschafts- und finanzpolitische Bonität. ⁸ Der zentrale Sprung, welcher zu dem angesprochenen Paradigmenwechsel in der Entwicklungspolitik hin zu einem (normativen) Good Governance- Konzept führte, war die 1989 veröffentlichte Afrikastudie der Weltbank. Die Studie befasste sich mit den Entwicklungsproblemen der afrikanischen Staaten im subsaharischen Raum und stellte in ihren Beobachtungen eine „crisis of governance“ als den zentralen Aspekt heraus, weshalb die Hilfe der Weltbank im Wesentlichen keinen messbaren Erfolg aufzeigte. Wirtschaftshilfen verfehlten ihren Zweck, wenn sie nicht im Rahmen funktionierender öffentlicher Institutionen administriert und kontrolliert würden. 9

1992 legte die Weltbank die bedeutsame Studie mit dem Titel „Governance und Development“ vor. „Immerhin haben die Überlegungen aus jener Zeit doch schon 1992 dazu geführt, dass die Weltbank eine eigenständige Studie „Governance and Development“ vorgelegt hat, die im Nachhinein als Wiege des neuen Denkens in den Bahnen der Good Governance zu bezeichnen ist. Die Studie macht deutlich, dass endogene Strukturen der Good Governance den Prozess der Entwicklung entscheidend beeinflussen und lenken. Hilfe zur Selbsthilfe bedeutet demnach in erster Linie die Hilfe zum Aufbau gesunder staatlicher Strukturen und nicht die Förderung isolierter Projekte [...]“ 10

Die Studie verhalf dem Good Governance- Konzept, sich zunehmend als Leitbildfunktion in der Entwicklungspolitik zu etablieren. Die entwickelten

⁷ Vgl. Klemp, L./ Poeschke, R., Armut und Staatsversagen 2005, S. 18.

⁸ Vgl. Bösl. A., Paradigma 2007, S.13.

⁹ Vgl. Czada, R., Leitkonzept 2009, S. 202.

¹⁰ Dolzer, R., Genese 2007, S. 18.

Industrieländer sowie internationale und supranationale Organisationen konditionieren ihre Entwicklungszusammenarbeit seither an diesem an spezifischen Good Goverance-Kriterienkatalogen. So betont die Europäische Union mit ihren von der Europäischen Kommission entwickelten „Grundsätzen des Guten Regierens“ (2001), als auch die OECD mit ihren konzeptionellen Governance- Kriterien (1995), klar die Prämissen von „Guter Regierungsführung“ in ihren entwicklungspolitischen Programmen.

Zentral bei der Betrachtung des Forschungsstandes ist die Tatsache, dass das häufig als normativ beschriebene Good Governance- Konzept eben nicht normativ zu betrachten ist. Es werden im Rahmen von Good Governance- Programmen klare politische Verhaltensnormen gesetzt, welche den praxeologischen Kern dieses Konzeptes verdeutlichen. „Was man normative Wissenschaft nennt, ist tatsächlich nur Wissenschaft vom Normativen. Sie selbst normiert nichts, sondern sie erklärt nur Normen und ihre Zusammenhänge“ ¹¹ .

Diese Auffassung ist jedoch nicht unumstritten und insbesondere mit der aktuellen Good Governance- Kritik in Verbindung zu bringen. ¹² Die durch die Misserfolge der Weltbank erschienene Studie „Governance and Development“ war, wie bereits erwähnt, der auschlaggebende Faktor eines Wandlungsprozesses der Entwicklungszusammenarbeit. Gleichzeit führte die normative Aufwertung des Governance- Begriffesaber auch zu einer „Repolitisierung“ desselben, was aus heutiger Sichtweise von Kritikern als Achillesferse dieses Konzeptes beschrieben wird. Die Politisierung von Good Governance führe zur Überfrachtung des Begriffes und somit zu Unklarheiten. ¹³ Viele andere Geberorganisationen oder Länder nahmen das Good Governance- Konzept auf und erweiterten oder modifizierten das Konzept um eigene Ziele. Jedoch weichen diese in den meisten Fällen von der ordinären Definition der Weltbank, welche Good Governance als „the exercise of political power to manage a nation’s affairs“ definiert, ab. ¹⁴ Eine einheitliche Definition von Good Governance liegt somit nicht vor.

¹¹ Czada, R. nach Simmel (1892), Leitkonzept 2009, S. 202.

¹² Vgl. Diebel T./ Lambach D./ Pech B., Geberpolitiken 2007, S.12.

¹³ Vgl. Seifert, M., Sackgasse 2009, S.12 f.

¹⁴ Vgl. Weltbank 1989, S.60.

Auch die deutsche Entwicklungszusammenarbeit ist hier betroffen. Der deutsche Good Governance- Ansatz wird im „Weißbuch zu Entwicklungspolitik 2008“ des BMZ gezielt um demokratische, menschenrechtliche und rechtsstaatliche Prinzipien erweitert: „Die Förderung von Demokratie und guter Regierungsführung ist ein Leitprinzip deutscher Entwicklungszusammenarbeit. Ihr Kennzeichen ist es, die Bevölkerung an politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entscheidungen und Prozessen zu beteiligen“. 15

Eine weitere Problematik des wissenschaftlichen Diskurses zur Good Governance-Forschung sind die Grenzen der Umsetzbarkeit in der Entwicklungspraxis staatlicher oder nichtstaatlicher Akteure. Eine generelle Skepsis gegenüber „Governance“ als analytischem Konzept und Good Governance als normatives Postulat herrscht bis zum heutigen Zeitpunkt in der Forschung vor. ¹⁶ „Dennoch, bei aller vorgebrachten Kritik schätzt die überwiegende Mehrheit der Autoren und Autorinnen die Zukunftsfähigkeit von Good Governance eher positiv ein“. 17

2. Good Goverance als Paradigma der Entwicklungszusammenarbeit des BMZ in Subsahara- Afrika

„Entwicklung setzt Good Governance voraus“. Dies wird schon lange vom IWF, OECD den Vereinten Nationen und der EU betont. ¹⁸ Spätestens nach der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen im Jahr 2000 einigte sich die internationale Gemeinschaft auf die hohe Bedeutsamkeit von Good Governance als Schlüsselfaktor für internationale Entwicklungsprojekte. 19

Die deutsche Auffassung von Good Governance, in der weiteren Betrachtung vor dem Hintergrund der hier schwerpunktmäßig angeführten spezifischen deutschen Defintion „Gute Regierungsführung“ genannt ²⁰ , basiert maßgeblich auf den Menschrechten und auf dem damit verbundenen Pflichtentrias des Staates, diese Rechte zu achten, zu

¹⁵ BMZ, 2008, S. 136.

¹⁶ Vgl. Weiland, H., Langer Atem 2009, S. 385.

¹⁷ Ebd., S. 385.

¹⁸ Bösl, A., Paradigma 2007, S. 6.

¹⁹ Vgl. BMZ, Konzept 172, S. 3

²⁰ Hierzu ist anzumerken, dass der Begriff der Guten Regierungsführung nur verwand wird, falls es sich tatsächlich um eine spezifische Auslegung des BMZ handelt. Hinsichtlich allgemeiner, konzeptueller

Punkte wird weiterhin der Begriff Good Governance verwendet.

schützen und zu gewährleisten. ²¹ Weiterhin betont das BMZ die Anlehnung deutscher Entwicklungszusammenarbeit an die Milleniumsziele der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2000. ²² Hierbei ist die Einhaltung von Guter Regierungsführung notwendige Voraussetzung für Entwicklung, gleichzeitig aber auch Ziel und Indikator für die Vergabe von Hilfemitteln. ²³ Auf die konditionelle Ebene zur Vergabe von EZ- Mitteln nach Kriterien der Guten Regierungsführung soll hier nicht eingegangen werden. Im Vordergrund der Betrachtung stehen die sogenannten Positivmaßnahmen. Dieser Begriff beschreibt in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit alle Maßnahmen, welche auf die aktive und gezielte Förderung von Guter Regierungsführung in den Empfängerstaaten zielen. 24

Die deutsche Interpretation von Good Governance als Gute Regierungsführung unterscheidet sich erkennbar von denen anderer entwicklungspolitischer Institutionen bzw. setzt einen deutlichen Schwerpunkt auf die in der deutschen Verfassung postulierten Werte. Die klare Aussage ist erkennbar: „Wenn sich ein Staat um die Verwirklichung der Menschenrechte bemüht, handelt er entwicklungsorientiert“. ²⁵ Deutlich wird dies unter anderem in der Definition des BMZ von Good Governance: „Unter Good Governance […] versteht die deutsche Entwicklungspolitik die Orientierung staatlichen Handelns an einer gerechten und nachhaltigen Entwicklung, an Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und der Beteiligung der Zivilgesellschaft an politischen Entscheidungen. [...]“ 26

Die Förderung von Guter Regierungsführung wird auf unterschiedlichen Handlungsfeldern ausgestaltet. Neben der Achtung, dem Schutz und der Gewährleistung aller Menschenrechte sind die Handlungsfelder im Bereich der Demokratieförderung, Rechtsstaatlichkeit und Medien, der Gleichberechtigung der Geschlechter sowie der Verwaltungsreform und Dezentralisierung von großer Bedeutung. ²⁷ Weiterhin verfolgt das BMZ Ziele Guter Regierungsführung im Bereich

²¹ Vgl. BMZ, Konzept 172, S. 3

²² Vgl. BMZ, Konzept 161, S. 12 u. S. 16.

²³ Vgl. Schmidt, S., Entwicklungsvoraussetzung 2006, S.111.

²⁴ Vgl. Ebd. S. 112.

²⁵ BMZ, Konzept 172, S. 4.

²⁶ BMZ, Konzept 160, S. 13.

²⁷ Vgl. Weiland, H., Langer Atem 2009, S. 387 f.