2

I.  Inhaltsverzeichnis  

I.  Inhaltsverzeichnis  2

II.  Abbildungsverzeichnis  5

III.  Tabellenverzeichnis  6

IV.  Abkürzungsverzeichnis  7

V.  Symbolverzeichnis  12

1.  AUSGANGSSITUATION UND PROBLEMDARLEGUNG  13

1.1  Aktualität des Themas  13

1.2  Ausgangssituation  15

1.2.1  Derzeitige Führung des Handels- und des Genossenschaftsregisters  16

1.2.1.1  Inhalt, Funktion und Aufbau  16

1.2.1.2  Registerverfahren und Gebührenerhebung  18

1.2.2  Motive für eine Übertragung  21

1.3  Zielsetzung der Arbeit  23

1.4  Aufbau der Untersuchung  26

2.  THEORIEGESTÜTZTE ANALYSE  28

2.1  Einordnung der ökonomischen Ausgangsfrage und Begriffserklärungen  28

2.1.1  Staatliche Kern- und Gewährleistungsaufgaben  28

2.1.2  Bezug und Unterschied zu den verwandten Entscheidungsproblemen  

von  Outsourcing und Make-or-Buy  29

2.1.2.1  Outsourcing und Make-or-Buy  30

2.1.2.2  Anwendung auf die Ausgangsfrage  34

2.1.3  Produkte und Produktprogramm - Produktpolitik -  35

2.1.4  Beurteilungskriterien für die Erbringung öffentlicher Leistungen  

  - Leistungstiefenpolitik -  39

2.1.5  Beurteilung unter Investitionsgesichtspunkten  44

3

2.2  Betriebswirtschaftliche Berechnungsmethoden zur Wirtschaftlichkeit  46

2.2.1  Charakterisierung und Einordnung der Wirtschaftlichkeitsrechnung  46

2.2.2  Kurzfristige Betrachtung anhand der Kosten- und Leistungsrechnung  51

2.2.2.1  Einstufige Deckungsbeitragsrechnung  52

2.2.2.2  Mehrstufige Deckungsbeitragsrechnung  53

2.2.2.3  Deckungsbeitragsrechnung auf der Basis relativer Einzelkosten  54

2.2.3  Langfristige Betrachtung anhand der Wirtschaftlichkeitsrechnung  56

2.2.3.1  Statische Verfahren der Wirtschaftlichkeitsrechnung  58

2.2.3.2  Dynamische Verfahren der Wirtschaftlichkeitsrechnung  60

2.3  Methodenauswahl  73

3.  PRAXISORIENTIERTE PROBLEMLÖSUNG - FALLBEISPIEL -  78

3.1  Vorbemerkungen zur Wirtschaftlichkeitsrechnung  78

3.2  Ansatz und Erläuterungen der Modellparameter und Modellannahmen  82

3.2.1  Einmalige Zahlungsströme  82

3.2.2  Mehrmalige Zahlungsströme  83

3.2.2.1  Laufende Einzahlungen  83

3.2.2.2  Laufende Auszahlungen  84

3.2.3  Festlegung der Modellannahmen  88

3.3  Durchführung der Wirtschaftlichkeitsrechnung  92

3.3.1  Berechnung mit der Kapitalwertmethode  92

3.3.2  Prüfung der Stabilität des Kapitalwertes mit der Sensitivitätsanalyse  93

3.2.2.1  Annahmen und Durchführung der Sensitivitätsanalyse  93

3.2.2.2  Anmerkungen zur Sensitivitätsanalyse  97

4.  SCHLUSSBETRACHTUNG  98

4.1  Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse  98

4.2  Resümierende Betrachtung mit Ausblick  101

4

ANHANG _________________________________________________ 105

Anhang I.: Modellrechnung mit der Annahme von 20 % niedrigeren Gebühren und Entgelte p. a. _______________________________ 105

Anhang II.: Modellrechnung mit Kalkulationszinssätzen von 3 % und 10 % p. a. nominal _______________________________________ 106

Anhang III.: Modellrechnung mit der Annahme von 10 % höheren Personal-und Sachkosten p. a. _____________________________________ 107

Anhang IV.: Modellrechnung mit der gleichzeitigen Annahme von 20 %

Anhang V.: Sensitivitätsanalyse zur Berechnung des „kritischen Wertes“ bei den Gebühren und Entgelten ____________________________ 109

Anhang VI.: Sensitivitätsanalyse zur Berechnung des „kritischen Wertes“ bei den Personalkosten ____________________________________ 110

Anhang VII.:Sensitivitätsanalyse zur Berechnung des „kritischen Wertes“ bei den Sachkosten_______________________________________ 111

VI. Literatur- und Quellenverzeichnis________________________________ 112 VII. Verzeichnis verwendeter Gesetze, Verordnungen, Parlamentaria, Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und Tarifverträge ______________ 123 VIII. Rechtsprechungsverzeichnis ____________________________________ 130

5

II.  Abbildungsverzeichnis  

Abbildung  1: Ausprägungsformen des Outsourcing  33

Abbildung  2: Phasen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung  47

Abbildung  3: Kapitalwertfunktion  69

6

III.  Tabellenverzeichnis  

Tabelle 1:  Übersicht zu Produkteliminationskriterien  38

Tabelle 2:  Methoden der kurzfristigen Erfolgsrechnung  

  (Betriebsergebnisrechnung)  56

Tabelle 3:  Exemplarische Kapitalwerte  68

Tabelle 4:  Unterscheidung von Wirtschaftlichkeitsrechnung und  

Kostenrechnung   74

Tabelle 5:  Modellannahmen im Überblick  91

Tabelle 6:  Tabellarische Darstellung der Ausgangsberechnung  92

Tabelle 7:  Auswirkungen der Veränderungen im Rahmen der  

Sensitivit  ätsanalyse  93

Tabelle 8:  Risikoprofil anhand der „unsicheren“ Modellparameter  

f  ür die gerichtliche Registerführung  96

7

IV. Abkürzungsverzeichnis

ABl. EU/EG Amtsblatt der Europäischen Union/der Europäischen Gemeinschaft ABF Abzinsungsfaktor Abs. Absatz AG Amtsgericht AN Annuität ANF Annuitätenfaktor Art. Artikel AUF Aufzinsungsfaktor AV Allgemeine Verfügung BBesG Bundesbesoldungsgesetz Bes. Gr. Besoldungsgruppe BFuP Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis (Zeitschrift) BGBl. Bundesgesetzblatt BHO Bundeshaushaltsordnung BMF Bundesministerium der Finanzen BMJ Bundesministerium der Justiz BR Bundesrat BT Bundestag BuK Büro- und Kanzleidienst bzw. beziehungsweise de Kürzel für eine Internetdomäne aus Deutschland d. h. das heißt DIHK Deutscher Industrie- und Handelskammertag DIHT Deutscher Industrie- und Handelstag DRiZ Deutsche Richter Zeitung (Zeitschrift) Drs. Drucksache EG Europäische Gemeinschaft EHUG Gesetz über elektronische Handelsregister und Genossenschaftsregister sowie das Unternehmensregister Erl. Erläuterung

8

ERVVO AG Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei

EStG Einkommenssteuergesetz et al. und andere etc. et cetera EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof evtl. eventuell EZB Europäische Zentralbank f., ff. folgende, folgende (Seite/n) FGG Gesetz über die Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit GenG Gesetz betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften (Genossenschaftsgesetz) GenRegV Verordnung über das Genossenschaftsregister GESTA Stand der Gesetzgebung des Bundes GewO Gewerbeordnung GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ggf. gegebenenfalls GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung GMBl. Gemeinsames Ministerialblatt der Bundesregierung und der Bundesministerien GÖW Gesellschaft für Öffentliche Wirtschaft GschO Geschäftsordnung GuV Gewinn- und Verlustrechnung GV. Gesetz- und Verordnungsblatt HB Haushalt des Bundes HGB Handelsgesetzbuch HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz HRegGebNeuOG Gesetz zur Neuordnung der Gebühren in Handels-, Part-

9

HRegGebV Verordnung über Gebühren in Handels-, Partnerschafts-

Hrsg. Herausgeber HRV Verordnung über die Einrichtung und Führung des Handelsregisters (Handelsregisterverordnung) HS Haushaltssystematik i. d. R. in der Regel IHK Industrie- und Handelskammer i. H. v. in Höhe von IM Innenministerium IT Informationstechnik IuK Information und Kommunikation Jg. Jahrgang JM Justizministerium JModG/JuMoG Gesetz zur Modernisierung der Justiz (Justizmodernisierungsgesetz) JUMIKO Justizministerkonferenz KICK Konzeptionierung und Implementierung einer controllingorientierten Kosten- und Leistungsrechnung KLR Kosten- und Leistungsrechnung KostO Gesetz über die Kosten in Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit (Kostenordnung) lat. lateinisch LDS Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik LHO Landeshaushaltsordnung lit. Buchstabe math. mathematisch MBl. Ministerialblatt MoB Make-or-Buy NAPM National Association of Purchasing Management Nds. Niedersächsische/r/s Nr. Nummer NRW Nordrhein-Westfalen

10

NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift) o. J. ohne Jahresangabe o. V. ohne Vorname öffentl. öffentlich p. a. per anno PartGG Gesetz über die Partnerschaftsgesellschaften Angehöriger Freier Berufe (Partnerschaftsgesellschaftsgesetz) PEBB§Y Bundeseinheitliches Personalbedarfsberechnungssystem der Justiz RBF Rentenbarwertfaktor rd. rund RdErl. Runderlass RFüG Gesetz(entwurf) zur Führung des Handelsregisters, des

RGBl. Reichsgesetzblatt RMBl. Reichsministerialblatt ROI Return on Investment Rz. Randziffer S. Seite SGV. Sammlung des Gesetz- und Verordnungsblatts SKWPG Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms SLIM Simpler Legislation for the Internal Market SMBl. Sammlung des Ministerialblatts sog. sogenannte/r/s TOP Tagesordnungspunkt TV-L Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder TVöD Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (des Bundes und der Kommunen) u. a. unter anderem URL Uniform Ressource Locator V/VO Verordnung

11

vgl. vergleiche VV Verwaltungsvorschrift/en www world wide web WP Wahlperiode z. B. zum Beispiel ZfbF Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung (Zeitschrift) Ziff. Ziffer ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik (Zeitschrift) zzgl. zuzüglich

12

V. Symbolverzeichnis

Ø Durchschnitt(lich) € Euro (europäische Währungseinheit)

§ Paragraph % Prozent ∑ Summe

13

1. Ausgangssituation und Problemdarlegung

1.1 Aktualität des Themas

Die Justiz ¹ erlebt, wie nahezu alle Bereiche des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Deutschland, einen erhöhten Veränderungsdruck. Dieser liegt vornehmlich in der gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Dynamik begründet. ² Basierend auf einer traditionellen, von Hierarchie und Bürokratie beeinflussten Grundstruktur stellen sich permanent neue Anforderungen an die öffentliche Leistungserstellung und für das öffentliche Wirtschaften. Dies gilt im Besonderen für die deutsche Justiz, deren Strukturen in weiten Teilen seit über 100 Jahren unverändert sind. Hinzu kommt eine wachsende Belastung auf Grund einer kontinuierlich hohen Menge von Verfahren sowie einer wachsenden Anzahl neuer Gesetze. Wegen der defizitären Haushaltslage des Bundes und der Länder können die veränderten Anforderungen und die Geschäftsbelastung der Justiz schon seit längerem nicht mehr durch die Bereitstellung zusätzlicher personeller und sachlicher Ressourcen kompensiert werden. Um sowohl die Leistungs- und Zukunftsfähigkeit der dritten Gewalt im Staat zu optimieren, als auch der hohen Erwartungshaltung der Bürgerinnen und Bürger sowie der Wirtschaft gerecht werden zu können, besteht ein struktureller Handlungsbedarf, der im Rahmen der „Großen Justizreform“ umgesetzt werden soll. ³ Seit längerer Zeit wird für die Justiz bereits eine Entlastung durch Aufgabenreduzierung und Konzentration auf ihre Kernaufgaben gefordert. Zu diesen zählen die vom Grundgesetz (GG) vorgegebene Regelungs-, Sicherungs- und Streitentscheidungsfunktion. Im Wesentlichen handelt es sich hierbei um die Rechtsprechung, d. h. um die spruchrichterliche Tätigkeit ⁴ und die Strafrechtspflege. Den Kernaufgaben der Justiz stehen die akzidentiellen Aufgaben gegenüber. In diesem Bereich werden Möglichkeiten für Aufgabenverlagerungen gesehen. ⁵ Für eine Verlagerung in Betracht kommen unter anderem die übertragenen Rechtsprechungsaufgaben der „Freiwilligen Gerichtsbar-

¹ Justiz - abgeleitet von lat. „ius“, „iuris“ (Recht) - ist das staatliche Rechtswesen. Der Begriff um-fasst die Rechtspflege, d. h. Rechtsprechung und sonstige Ausübung gerichtlicher und staatsan-

waltlicher Tätigkeit, sowie die Justizverwaltung. Vgl. Creifelds (2002), S. 748, 1110.

² Vgl. Reichard (1994), S. 136.

³ Vgl. JM NRW (2007a), Beschlüsse der Herbst-JUMIKO „Große Justizreform“ vom 25.11.2004

in Berlin.

⁴ Vgl. Eylmann et al. (2004), S. 6 f., Rz. 7.

⁵ Vgl. JM NRW (2007b), justiz- und rechtpolitische Arbeitsschwerpunkte, Nr. 1 und Mayen (2005),

S. 224.

14

keit“. ⁶ Unter diesem Begriff sind in erster Linie die Tätigkeiten der Amtsgerichte in Register-, Nachlass-, Grundbuch- und Vormundschaftssachen zusammengefasst. ⁷ Konkret wird die Übertragung der amtsgerichtlich geführten Register auf andere Stellen, namentlich die Industrie- und Handelskammern (IHKs), bereits seit 1992 ⁸ auf Bund-Länderebene diskutiert und von den Ländern unterschiedlich verfolgt. Zur Umsetzung der Aufgabenreduzierung sowie zur Effizienzsteigerung ⁹ der Gerichte hat der Bundesrat auf Initiative Hamburgs am 26.09.2003 einen Entwurf für ein „Ge- setzzur Führung des Handelsregisters, des Genossenschaftsregisters, des Partnerschaftsregisters und des Vereinsregisters durch von den Ländern bestimmte Stellen (Register-Führungsgesetz - RFüG)“ beschlossen und das Gesetzgebungsverfahren eingeleitet. Nachdem der Gesetzentwurf mit Ablauf der 15. Legislaturperiode der Diskontinuität ¹⁰ unterfallen war, hat der Bundesrat auf Initiative der Länder Hamburg, Niedersachsen und Baden-Württemberg am 21.12.2005 einen gleichlautenden Entwurf beschlossen und beim Deutschen Bundestag eingebracht (Art. 76 Abs. 3 GG). Der Gesetzentwurf sieht für die Länder die Möglichkeit vor, andere Stellen als die derzeit zuständigen Amtsgerichte mit der Führung des Handels-, des Genossenschafts- und des Partnerschaftsregisters sowie des Vereinsregisters zu beauftragen. In der vorliegende Arbeit wird die gerichtliche Registerführung aus betriebswirtschaftlicher Sicht betrachtet und zu der Frage übergeleitet, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen eine Aufgabenübertragung für die Justiz wirtschaftlich von Vorteil sein kann. Hierbei konzentriert sich die Untersuchung auf die Führung des Handels-und des Genossenschaftsregisters, da diese Bereiche den größten Anteil der amtsgerichtlichen Registerführung darstellen und beide Register zudem eng miteinander verbunden sind. ¹¹ Dabei ist insbesondere das Handelsregister im Hinblick auf seine Gebühreneinnahmen wirtschaftlich relevant.

⁶ Vgl. Heister-Neumann (2005), S. 13.

⁷ Vgl. Creifelds (2002), S. 514.

⁸ Die Übertragungsdiskussion geht auf einen Vorschlag des DIHT (heute DIHK) von Ende 1991 zu-

rück, der sich darauf beruft, dass die Führung der „Gilderollen“ als Vorläufer des Handelsregisters

bis vor 130 Jahren der Kaufmannschaft oblag und dort gut aufgehoben war, vgl. Ulmer (2000),

S. 47.

⁹ Lat. „efficere“ = bewirken, Effizienz = Maß für Wirtschaftlichkeit.

¹⁰ Vgl. § 125 Geschäftsordnung-BT.

¹¹ Nach § 10 Abs. 2 GenG wird das Genossenschaftsregister stets bei dem zur Führung des Handels-

registers zuständigen Gericht und auch nach den gleichen Grundsätzen geführt.

15

Das Partnerschaftsregister ¹² ist erst durch das Partnerschaftsgesellschaftsgesetz (PartGG) mit Wirkung vom 01.07.1995 errichtet worden und wird in Nordrhein-Westfalen, wie auch in anderen Bundesländern, zentral an einer Stelle für das gesamte Land geführt. ¹³ Die Führung des Partnerschaftsregisters kann daher betriebswirtschaftlich vernachlässigt werden.

Das Vereinsregister ist ein kleiner Bereich der Registerführung. Es hat keinen handelsrechtlichen Bezug und ist aus betriebswirtschaftlicher Sicht allein wegen des wesentlich geringeren Gebührenaufkommens kaum mit dem Handels- und dem Genossenschaftsregister vergleichbar. Auch die Organisation und die Führung des Vereinsregisters erfolgt eigenständig. Anders als das Genossenschaftsregister ist das Vereinsregister nicht an das für die Führung des Handelsregisters zuständige Gericht gebunden, ¹⁴ eine Konzentration ist aber möglich. Die Trennung zeigt sich auch im Entwurf des RFüG, der zwei Länderöffnungsklauseln vorsieht, nach denen eine Aufgabenübertragung möglich ist: eine für das Handels-, das Genossenschafts- und das Partnerschaftsregister (1. Öffnungsklausel) und eine für das Vereinsregister (2. Öffnungsklausel). Wegen der unterschiedlichen Ausrichtung und der geringen wirtschaftlichen Bedeutung wurde das Vereinsregister nicht in die Untersuchung einbezogen.

1.2 Ausgangssituation

Um die gerichtliche Führung des Handels- und des Genossenschaftsregisters betriebswirtschaftlich analysieren zu können, sind Kenntnisse zu Inhalt, Funktion, und Aufbau sowie zum Verfahrensablauf der beiden Register erforderlich. Die wirtschaftliche Relevanz, insbesondere des Handelsregisters, basiert auf den Gebühreneinnahmen, so dass auch für diesen Bereich die wesentlichen Grundsätze und die Entwicklung hierzu bekannt sein sollten. Die gerichtliche Führung des Handels- und des Genossenschaftsregisters wird daher eingangs dargestellt. Es schließt sich eine kurze Aufarbeitung der Historie und der bisher angeführten Motive der Übertra-

¹² DiePartnerschaft ist eine Rechtsform, in der sich die Angehörigen freier Berufe zusammenschlie-

ßen können. Als Freiberuf werden Tätigkeiten bezeichnet, die nicht der GewO unterliegen und

gemäß § 18 EStG bzw. § 1 PartGG selbstständig ausgeübte Tätigkeiten (z. B. Rechtsanwalt, Ar-

chitekt, etc.) betreffen.

¹³ Nach § 1 Abs. 3 Register-VO NRW ist die Führung des Partnerschaftsregisters für alle Amtsge-

richtsbezirke in Nordrhein-Westfalen dem Amtsgericht Essen übertragen.

¹⁴ Vgl. § 1 Abs. 2 Register-VO NRW.

16

gungsdiskussion an. Die so vermittelten Grundkenntnisse dienen zum besseren Verständnis der betriebswirtschaftlichen Analyse und der Zielsetzung dieser Arbeit.

1.2.1 Derzeitige Führung des Handels- und des Genossenschaftsregisters

1.2.1.1 Inhalt, Funktion und Aufbau

Das Handelsregister ist ein öffentliches Verzeichnis, dessen wesentliche Aufgabe darin besteht, Kaufleuten und allen interessierten Bürger/innen die Möglichkeit einzuräumen, sich durch Einsichtnahme wichtige rechtliche Informationen über Geschäftspartner zu verschaffen. Das Handelsregister beinhaltet Eintragungen zu Rechtstatsachen und Rechtsverhältnissen der Kaufleute. Ferner bietet es für Kaufleute die Möglichkeit, sich gegenüber Dritten durch Verweis auf die erfolgte Eintragung zu legitimieren. Aus dem Handelsregister sind im Wesentlichen ersichtlich: Firma, Sitz, Gegenstand des Unternehmens, vertretungsberechtigte Personen sowie ggf. Stammkapital und Rechtsform. Nicht zu verwechseln ist es mit einem bloßen „Adressbuch“ als „Service“ für die gewerbliche Wirtschaft. ¹⁵ Es erfüllt eine Dokumentations- und Publikations-, Beweis-, Kontroll- und Schutzfunktion. Das Handelsregister ist ein ordnungspolitisches Instrument zur Sicherung des Rechts- und Wirtschaftsverkehrs. ¹⁶ Es genießt öffentlichen Glauben, d. h., man kann den Eintragungen vertrauen, soweit man nicht bösgläubig ist. Das bedeutet: solange eine in das Handelsregister einzutragende Tatsache nicht eingetragen ist, ist sie im Rechtsverkehr nicht zu beachten. Sobald sie dagegen eingetragen ist, muss sie jedermann gegen sich gelten lassen. Die Wirkungen der Registereintragungen knüpfen an die Mitwirkung hoheitlicher Organe an. Dem Registergericht sind alle Gerichte, Staatsanwaltschaften, Notare, Polizei- und Gemeindebehörden mitteilungspflichtig, falls sie von einer falschen, unvollständigen oder unterlassenen Anmeldung zum Handelsregister erfahren. Das Ziel des Handelsregisters ist also die vollständige und zuverlässige Erfassung der einzutragenden Tatsachen und deren öffentliche Bereitstellung zur Steigerung der Unternehmenspublizität. 17

Wichtigste Rechtsgrundlage für das Handelsregister ist das Handelsgesetzbuch (HGB), insbesondere die §§ 8 bis 16. Das grundlegende Verfahren ist im Gesetz

¹⁵ Vgl. Dieckmann (2000), S. 45.

¹⁶ Vgl. Müller-Piepenkötter (2006), S. 1.

¹⁷ Vgl. Müller-Piepenkötter (2006), S. 1.

17

über die Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit (FGG), vornehmlich in den §§ 125 bis 158, geregelt. Daneben ist die Handelsregisterverfügung (HRV) anzuwenden.

Die Gliederung des Handelsregisters sieht zwei Abteilungen vor. In der Abteilung A werden im Wesentlichen Einzelkaufleute, Personengesellschaften und juristische Personen des öffentlichen Rechts, die kaufmännische Eigenbetriebe führen, eingetragen. Die Abteilung B enthält Eintragungen der Kapitalgesellschaften. Die Registereintragungen erfolgen durch den/die zuständige Richter/in oder Rechtspfleger/in. Die Führung des Handelsregisters obliegt dem Amtsgericht - Registergericht(§§ 8 HGB, 125 FGG) als Organ der Freiwilligen Gerichtsbarkeit. Meistens wird dem Amtsgericht die Registerführung übertragen, in dessen Bezirk das übergeordnete Landgericht seinen Sitz hat. 18

Das Genossenschaftsregister dient der Eintragung der Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften und ihrer Rechtsverhältnisse. Zuständigkeit, Verfahren und Registerführung richten sich nach den gleichen Grundsätzen wie beim Handelsregister. Rechtsgrundlagen sind das Genossenschaftsgesetz (GenG) und die Verordnung über das Genossenschaftsregister (GenRegV). Funktionell zuständig ist der/die Rechtspfleger/in.

Die Handels-, die Genossenschafts- und die Partnerschaftsregister werden in den meisten Bundesländern bereits durch das elektronische Verfahren RegisSTAR ¹⁹ geführt. In Nordrhein-Westfalen sind seit Oktober 2003 sämtliche 30 Registergerichte mit RegisSTAR ausgestattet. Die digitale Registerführung umfasst die Bereiche: ²⁰ dauerhafte Speicherung der Daten an zentraler Stelle in unveränderbarer Form, Erfassung der in Papierform vorliegenden Altdaten (historische Registerblätter), Produktion und Verwaltung von Registerdaten sowie jederzeitige Einsichtnahme und elektronische Auskunft über das Internet.

¹⁸ Vgl. § 1 Abs. 1 Register-VO NRW.

¹⁹ RegisSTAR ist ein datenbankgestütztes IT-Verfahren zur elektronischen Registerführung, das in

Zusammenarbeit mit heute 11 im sog. Entwicklerverbund zusammengefassten Ländern entworfen

worden ist.

²⁰ Vgl. JM NRW (2007c).

18

Europarechtliche Vorgaben erfordern eine vollständige Digitalisierung des Handelsregisterverfahrens seit dem Jahr 2007, d. h. eine elektronische Registerführung und ein Online-Abruf der Registerdaten, um ein modernes, zügiges und effizientes Eintragungs- und Einsichtsverfahren sicherzustellen. 21

1.2.1.2 Registerverfahren und Gebührenerhebung

Das im Registerwesen maßgebliche Eintragungsverfahren lässt sich in drei Schritte unterteilen: die Anmeldung und Prüfung der Unterlagen durch das Registergericht, die Eintragung selbst sowie die Bekanntmachung.

Der Inhalt der Anmeldung richtet sich nach den zu Grunde liegenden Sachverhalten und den dafür geltenden Vorschriften zur Eintragungspflicht, d. h. gesetzlich vorgeschrieben, und zur Eintragungsfähigkeit, d. h. gesetzlich zugelassen. Das Gericht wird i. d. R. auf Antrag tätig und nur in bestimmten Fällen auch von Amts wegen. Es prüft die gesetzlichen Voraussetzungen für die Eintragung, die Form und die Vollständigkeit der Unterlagen. Darüber hinaus ist in begrenztem Maße eine inhaltliche Prüfung der Eintragungsvoraussetzungen zulässig. ²² Zu den Prüfungen des Gerichts gehören z. B., ob bei neu zu gründenden Kapitalgesellschaften die Einlagen erbracht und bei Umwandlungen und Verschmelzungen die Mitwirkungsrechte der Aktionäre und Gesellschafter gewahrt sind.

Die Industrie- und Handelskammern sowie die Handwerkskammern wirken mit, unrichtige Eintragungen zu verhüten oder zu berichtigen und unvollständige Eintragungen zu ergänzen. Die genannten Kammern weisen ferner auf den unzulässigen Gebrauch einer Firma ²³ hin und sind zu diesem Zweck antrags- und beschwerdeberechtigt (§ 126 FGG). Darüber hinaus werden in „zweifelhaften Fällen“ Gutachten der Industrie- und Handelskammern zu Registereintragungen eingeholt. 24

²¹ Vgl. sog. „SLIM IV“-Richtlinie 2003/58/EG und Richtlinie 2004/109/EG des Europäischen Par-

laments und des Rates; Umsetzung in nationales Recht seit 01.01.2007 durch EHUG.

²² Vgl. Klunziger (2003), S. 164.

²³ Vgl. § 17 ff. HGB.

²⁴ Vgl. § 23 HRV.

19

Die Eintragungen im Handelsregister führen zu unterschiedlichen Wirkungen: sie können rechtsbegründend (konstitutiv), rechtsbekundend (deklaratorisch) oder rechtsbestärkend (konfirmatorisch) sein. 25

Die Bekanntgabe der vorgenommenen Eintragungen erfolgt im Bundesanzeiger, i. d. R. in einer führenden örtlichen Tageszeitung und zunehmend auch im Internet. ²⁶ Dem Eintragungsverfahren gleichgestellt sind das Änderungs- und das Löschungsverfahren.

Änderungen sieht das zum 01.01.2007 in Kraft getretene „Gesetz über elektronische Handelsregister und Genossenschaftsregister sowie das Unternehmensregister (EHUG)“ vor, das eine Umsetzung europarechtlicher Vorgaben darstellt. Unterlagen zur Eintragung in eines dieser Register können nun auch elektronisch beim zuständigen Amtsgericht eingereicht werden; ab spätestens Ende 2009 wird nur noch eine elektronische Einreichung beim Registergericht möglich sein. Die Bekanntmachung der Registereintragungen wird künftig ebenfalls über das Internet erfolgen. Die bisher üblichen Bekanntmachungen in Tageszeitungen werden mittelfristig entfallen. Die Register bleiben zwar in der Verantwortung der Länder, es findet aber unter der Internetdomäne www.unternehmensregister.de eine bundesweite Vernetzung zu einem auf Bundesebene beim Bundesministerium der Justiz (BMJ) neu geschaffenen zentralen elektronischen Unternehmensregister statt, über das ebenfalls online alle wesentlichen publikationspflichtigen Daten eines Unternehmens einsehbar sind (Gedanke des „one stop shopping“). Um die Amtsgerichte zu entlasten, sieht das Gesetz als inhaltliche Änderung zur bisherigen Rechtslage vor, dass für die Speicherung und Veröffentlichung der Jahresabschlüsse der Unternehmen nun nicht mehr die Registergerichte zuständig sind, sondern der elektronische Bundesanzeiger. Ziel des EHUG ist die Beschleunigung und Entbürokratisierung der Unternehmenspublizität und ein erleichterter digitaler Zugriff auf Unternehmensdaten. Im Auftrag aller Bundesländer betreibt Nordrhein-Westfalen seit dem 01.01.2007 ein gemeinsames Registerportal. Unter der Internetdomäne www.handelsregister.de ste-

²⁵ Vgl.Creifelds (2002), S. 565.

²⁶ Vgl. AV des JM NRW „Öffentlichen Bekanntmachung von Registereintragungen im Internet“

vom 28.12.2006.

20

hen die Handels-, die Genossenschafts- und die Partnerschaftsregister aller Länder online zur Registereinsicht zur Verfügung. Ferner ermöglicht das Registerportal, dem Registergericht elektronisch übersandte Dokumente abzurufen, wie z. B. Gesellschaftsverträge. 27

In Handelsregistersachen und in anderen Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit werden Kosten (Gebühren und Auslagen) nach der Kostenordnung (KostO) erhoben. Für Eintragungen in das Handels- und in das Partnerschaftsregister sah die KostO bis vor einigen Jahren gegenstandswertbezogene Gebühren vor. Mit Urteil vom 02.12.1997 (C - 188/95 - „Fantask“) ²⁸ hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden, dass die Gebühren für Eintragungen betreffend Kapital-, Perso-nenhandels- und Partnerschaftsgesellschaften an den dafür tatsächlich getätigten Aufwendungen auszurichten sind und somit nur kostendeckend erhoben werden dürfen. Anderenfalls handele es sich um eine unzulässige Erhebung von indirekten Steuern auf Kapitalansammlungen. Durch das zum 01.12.2004 in Kraft getretene „Handelsregistergebührenneuordnungsgesetz (HRegGebNeuOG)“ ist in der Bundesrepublik Deutschland die Umstellung von bisher wertbezogenen zu aufwandsbezogenen Gebühren erfolgt. Zugleich ist die Gebührenfreiheit für Eintragungen in das Genossenschaftsregister entfallen.

Nach der Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf des HRegGebNeuOG sind zur Ermittlung des Aufwands und zur Bemessung der derzeitigen Gebühren umfangreiche Erhebungen bei den Registergerichten durchgeführt worden. ²⁹ Die Erhebungsergebnisse der Länder hierzu datieren aus dem Jahr 1999. Das „Fatansk“-Urteil des EuGH sieht vor, dass die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union die aufwandsbezogenen Gebühren in regelmäßigen Abständen auf Kostendeckung überprüfen und ggf. angleichen dürfen. Die in der Handelsregistergebüh-renverordnung (HRegGebV) festgelegten Gebühren sollen nach der vorbezeichneten Begründung künftig auf den aktuellen Personalkostensätzen und Sachkostenpauschalen der Länder basieren, die zu bundeseinheitlichen Durchschnittswerten zusammengefasst werden. Die Bundesregierung führt hierzu in ihrer Begründung zum Entwurf des HRegGebNeuOG weiter aus, dass „wegen des außerordentlichen Zeit- und Per-

²⁷ Vgl.JM NRW (2007d).

²⁸ Vgl. NVwZ (1998), S. 833.

²⁹ Vgl. BT-Drs. 15/2251, S. 9 f.

21

sonalaufwands künftige Erhebungen nur in mehrjährigen Abständen durchgeführt werden können“ ³⁰ . Spätestens nach der zum 01.01.2007 vollzogenen flächendeckenden Umstellung auf elektronische Register bedürfen die Gebühren einer grundlegenden Überprüfung. Das federführende Bundesministerium der Justiz beabsichtigt in Abstimmung mit den Ländern eine neue Erhebung im ersten Halbjahr 2008 durchzuführen, um die Auswirkungen des EHUG miteinzubeziehen.

1.2.2 Motive für eine Übertragung

Der Deutsche Industrie- und Handelstag - DIHT - (heute: Deutscher Industrie- und Handelskammertag - DIHK - ³¹ ) hat in seinen Forderungen zur Übertragung der Handelsregisterführung in den 90er Jahren einen „wichtigen Beitrag zur Deregulierung im wohlverstandenen Interesse der Wirtschaft“ ³² gesehen und seine Kritik an der seinerzeitigen Registerführung bzw. die geforderte Aufgabenverlagerung wie folgt begründet: 33

Das Handelsregister werde den Bedürfnissen der Wirtschaft nicht gerecht, weil es technisch antiquiert sei. Die notwendige Umstellung auf eine elektronische Führung erfordere von den Ländern umfangreichere Investitionen. Diese könnten im Falle einer Übertragung auf die IHKs volkswirtschaftlich eingespart werden, da die sachliche und Teile der personellen Infrastruktur hierfür bei den Kammern bereits vorhanden seien.

Die durch die Zuständigkeit der Amtsgerichte „zersplitterte“ Registerführung bei den rd. 420 Registergerichten in der Bundesrepublik Deutschland erzeuge ein Publizitätsdefizit. Im Falle einer Übertragung auf die rd. 80 IHKs erfolge dagegen eine stärkere Konzentration.

³⁰ Vgl. BT-Drs. 15/2251, S. 9.

³¹ Als Dachorganisation der 81 deutschen IHKs übernimmt der DIHK im Auftrag und in Abstim-

mung mit den IHKs die Interessenvertretung der deutschen Wirtschaft gegenüber den Entschei-dern der Bundespolitik und den europäischen Institutionen.

³² BT-Drs. 16/515, S. 8.

³³ Vgl. Ulmer (2000), S. 47.

22

Die Führung der Register durch die IHKs führe zu Verfahrensvereinfachung und Zeitvorteilen, weil im Eintragungsverfahren der „Doppelaufwand“ der Beteiligung der IHK durch das Amtsgericht entfalle.

Die Eintragungsverfahren dauerten überlange. Gründe hierfür seien die Ressourcenknappheit der Justiz, aber auch die Aktenversendung zwischen Registergericht und IHK.

Die Schwerfälligkeit der Verfahrensabläufe und die wenig flexible Handhabung der Registergerichte bei ihrer Kontrolltätigkeit.

Die vorstehenden Kritikpunkte haben zu drei wesentlichen Forderungen geführt: Automatisierung des Registers, d. h. seine vollständige Digitalisierung (sog. „Workflow“), Konzentration der Register und Beschleunigung des Eintragungsverfahrens.

Die „organisatorischen Defizite“ ³⁴ der Automatisierung und der Konzentration des Registers haben die Landesjustizverwaltungen in der Zwischenzeit weitgehend behoben. Exemplarisch darf auf die nordrhein-westfälische Justiz verwiesen werden: Anfang 2002 wurde eine Konzentration auf 30 Registergerichte vollzogen, ³⁵ die seit Ende 2003 sämtlich mit dem elektronischen Registerführungsverfahren RegisSTAR ausgestattet sind. Seit 2006 ist der elektronische Rechtsverkehr bei den Amtsgerichten in Handelsregister- und Genossenschaftsregistersachen möglich. ³⁶ Durch die Digitalisierung des Registerverfahrens ist auch eine wesentliche Beschleunigung der Verfahrensabläufe zu erwarten. 37

Im Rahmen der aktuellen Diskussion zum Entwurf für ein RFüG wird die Argumentation für eine Übertragung schwerpunktmäßig von den Motiven der Wirtschaftlichkeit und der Kosteneinsparung getragen. So wird unter Verweis auf die Haushaltsde-

³⁴ Schöpe(1999), S. 450.

³⁵ Vgl. Register-VO NRW.

³⁶ Vgl. ERVVO AG NRW.

³⁷ Vgl. Deutscher Notarverein (2003), S. 2.

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fizite des Bundes und der Länder ein zwingender Aufgabenabbau in der Justiz gefordert, der als Entbürokratisierung angesehen wird. ³⁸ Bis zum Urteil des EuGH in der Rechtssache „Fantask“ waren die wertbezogenen Gebühreneinnahmen in Handelsregistersachen um ein vielfaches höher als bei der heute aufwandsbezogenen Erhebung. Wurde die wertbezogene Gebührenerhebung noch als „gewinnbringend“ beurteilt, so wird die aufwandsbezogene Erhebung als „nur kostendeckend“ und damit als unwirtschaftlich angesehen. 39

Als weitere Motive werden genannt: Deregulierung, Effizienzsteigerung einschließlich Kostengünstigkeit sowie Effektivität ⁴⁰ bei einer Aufgabenwahrnehmung durch Dritte, ohne dass diese Argumente bisher mit konkretem Inhalt gefüllt worden sind. Letztlich sollen die im Falle einer Übertragung der Registerführung freigesetzten personellen Ressourcen besser genutzt und zur Entlastung bei den übrigen (Kern-) Aufgaben der Justiz eingesetzt werden, ⁴¹ um deren Erfüllung leistungs- und zukunftsfähig sicherzustellen. Weil mit den IHKs konkrete Interessenten vornehmlich für das Handelsregister zur Verfügung stehen, wird die Frage der Übertragung in diesem Bereich besonders forciert.

1.3 Zielsetzung der Arbeit

Ausgehend von der betriebswirtschaftlichen Betrachtung der gerichtlichen Registerführung und der hieraus resultierenden Frage zur ökonomischen Vorteilhaftigkeit einer Übertragung verfolgt diese Arbeit das Ziel, aus einzelwirtschaftlicher Perspektive einen Beitrag zur strategischen Produktpolitik für das Justizprodukt der Registersachen - bezogen auf das Handels- und das Genossenschaftsregister - zu leisten. Eine betriebswirtschaftliche Einordnung dieser Problemstellung sowie eine Effizienzanalyse hierzu, insbesondere anhand einer exemplarischen Wirtschaftlichkeitsrechnung, ist bisher nicht dokumentiert. ⁴² Die öffentliche Diskussion konzentriert

³⁸ Vgl. BT-Drs. 16/515, S. 15.

³⁹ Vgl. BT-Drs. 16/515, S. 7.

⁴⁰ Effektivität = Maß für Zielerreichung.

⁴¹ Vgl. Eylmann et al. (2004), S. 46 f., Rz. 127. Vgl. kritisch Dury (2005), S. 264.

⁴² Der DIHT hat 1995 ein Gutachten bei der Kienbaum Unternehmensberatung GmbH in Düsseldorf

in Auftrag gegeben, das sich zu den „Möglichkeiten, Kosten und Nutzen einer Übernahme der

Handels- und Genossenschaftsregister durch die IHK“ verhält. Das Gutachten ist unveröffentlicht

und wird vom DIHK nicht zugänglich gemacht und liegt beim BMJ nicht vor. Nach den Bezug-

nahmen von Dieckmann (2000), S. 46, wird in dem Gutachten aber nicht die wirtschaftliche Vor-

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sich in erster Linie auf justiz- und rechtspolitische Inhalte. Die betriebswirtschaftliche Argumentation steht im Hintergrund und beschränkt sich auf abstrakte Aussagen, Vermutungen und Hoffnungen. Exemplarisch werden hierzu nachfolgend einige repräsentative Aussagen vorgestellt.

So fasst der Deutsche Bundestag in seiner Übersicht zum Stand der Gesetzgebung die kostenrechtlichen Auswirkungen des RFüG wie folgt zusammen: „Den Ländern können durch die Umstellung Kosten in beträchtlicher Höhe entstehen. Justizkosten werden gesenkt.“ 43

Der Bundesrat führt in seiner Begründung zu dem Gesetzentwurf aus: „Inwieweit für die Haushalte der Länder Belastungen entstehen, wenn diese von der Möglichkeit einer Registerübertragung Gebrauch machen, hängt unter anderem von der Ausgestaltung der jeweiligen Zuständigkeitsverlagerung ab.“ ⁴⁴ Die Niedersächsische Justizministerin stellt zu dem Entwurf des RFüG fest: „Der mit der Auslagerung verbundene finanzielle Aufwand ist im Hinblick auf das Ziel, die Justiz in ihren Kernbereichen zu stärken, nicht nur gerechtfertigt, er rechnet sich auch.“ 45

Aber es gibt auch deutlich kritischere Stimmen zu den Übertragungsbestrebungen. So haben die Präsidentinnen und Präsidenten der Oberlandesgerichte, des Kammergerichts, des Bayerischen Obersten Landesgerichts und des Bundesgerichtshofs im Rahmen ihrer Jahrestagung am 14.12.2005 in Göttingen u. a. zu dem Thema Aufgabenübertragung des Handelsregisters folgende Entschließung gefasst: „Nachdem die Umstellung auf das elektronische Handelsregister unter Einsatz erheblicher Mittel nahezu abgeschlossen ist, wäre eine Auslagerung dieses Bereiches der Freiwilligen Gerichtsbarkeit ein Rückschritt. Die Gerichte präsentieren sich als moderner Dienstleister bei voller Kostendeckung.“ 46

teilhaftigkeit, sondern es werden die Transaktion als solches, die hierbei zu berücksichtigenden

Aspekte und die zu prognostizierenden Kosten behandelt.

⁴³ Deutscher Bundestag, GESTA.online, 16. WP, C005.

⁴⁴ BR-Drs. 325/03 (Beschluss).

⁴⁵ Heister-Neumann (2005), S. 13.

⁴⁶ Präsidentinnen und Präsidenten der Oberlandesgerichte et al. (2005), S. 7 ff.

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Nach der Einschätzung des Präsidenten des Oberlandesgerichts Zweibrücken beruht die von den Justizministerinnen und -ministern beschlossene „Große Justizreform“ auf „großen Irrtümern“. Hinsichtlich der Freiwilligen Gerichtsbarkeit und des Handelsregisters führt er Folgendes aus:

„Da bei vielen dieser Aufgaben das Gebührenaufkommen die Kosten mindestens deckt, kann auch aus Kostengründen ein Reformbedarf hier nicht gesehen werden. … Warum nur die Bereiche, die finanziell lukrativ sind, nämlich die Handelsregister und die Nachlasssachen abgegeben werden sollen, ist leicht durchschaubar: Hier soll dem Drängen der IHK und der Anwaltsnotare nachgegeben werden. … Dann wird die Justiz die Haushalte netto mehr belasten als heute. Dann wird sie vielleicht wirklich zu teuer!“ 47

Der Präsident des Brandenburgischen Oberlandesgerichts konstatiert zu der Auslagerungsfrage der Registerführung Folgendes:

„Wenn jedenfalls ein in eine finanzielle Schieflage geratener Kaufmann als erstes die Abteilungen schließen wollte, die kostendeckend arbeiten, müsste man an seinem Verstande zweifeln.“ 48

Die vorstehenden Aussagen verdeutlichen die unterschiedlichen und zum Teil konträren Bewertungen der einzelnen Stellen. Der Kostenaspekt wird zwar angesprochen, aber unterschiedlich interpretiert. Es fehlt insoweit eine betriebswirtschaftlich fundierte und objektive Argumentation, die zu einer überzeugenden Bewertung beitragen kann.

Als nahezu einzige Institution hat der Deutsche Notarverein den Kostenaspekt thematisiert. Im Rahmen einer vom BMJ im Jahr 2003 durchgeführten Befragung der betroffenen Kreise zu einer Öffnungsklausel für eine Übertragung der Registerführung wurde Folgendes festgehalten:

„… Gerade aus haushaltspolitischen Erwägungen wäre sehr sorgsam durchzurechnen, wie sich der Staat diese gewaltige Investition [zur Umstellung auf ein elektronisches Handelsregisterverfahren] vergüten lassen müsste, wollte er ein reorganisiertes, modernes Register auf Dritte übertragen. …“ 49

⁴⁷ Dury (2005), S. 262 ff.

⁴⁸ Farke (2005), S. 9.

⁴⁹ Deutscher Notarverein (2003), S. 5.

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Es besteht also hinreichend Anlass, die Frage der Übertragung der Registerführung auf justizexterne Institutionen betriebswirtschaftlich zu analysieren. Vor dem Hinter-grund des in den Deutschen Bundestag eingebrachten Entwurfs für ein RFüG kann die Frage einer Übertragung der derzeit amtsgerichtlichen Registerführung für die Justiz schon bald aktuell werden. Diese Arbeit verfolgt daher das Ziel: erste Grundlagen für eine betriebswirtschaftliche Betrachtung zu dokumentieren, die Möglichkeiten und Grenzen der derzeitigen Analyse in der nordrheinwestfälischen Justiz aufzuzeigen und daraus Handlungsempfehlungen abzuleiten.

1.4 Aufbau der Untersuchung

Die Arbeit weist neben dem einleitenden ersten Kapitel drei weitere Kapitel mit folgenden Grundstrukturen auf:

Leitlinie des zweiten Kapitels ist eine Analyse aus theoretisch-betriebswirtschaftlicher Sicht. Nach Erläuterungen zur staatlichen Aufgabenwahrnehmung folgt eine betriebswirtschaftliche Einordnung und Abgrenzung der ökonomischen Ausgangsfrage zu den Entscheidungsproblemen von Outsourcing und Make-or-Buy. Es schließt sich eine Analyse zur Produktpolitik und zur Leistungstiefe an. Die Beurteilung der Übertragungsfrage unter Investitionsgesichtspunkten stellt den Übergang zu den Methoden der Wirtschaftlichkeitsrechnung und letztlich zur Auswahl einer solchen dar.

Im Mittelpunkt des dritten Kapitels steht die praxisorientierte Problemlösung. Nach einleitenden Bemerkungen zu Ziel und Ablauf der Wirtschaftlichkeitsrechnung werden zunächst die gewählten Modellparameter und Modellannahmen dargestellt, be-vor anhand eines Fallbeispiels eine Wirtschaftlichkeitsrechnung für ein abstraktes Amtsgericht - Registergericht - durchgeführt wird. Unterschiedliche Szenarien werden anhand einer Sensitivitätsanalyse durchgespielt, um festzustellen, wie sich eine Veränderung einzelner Modellparameter auf das Ergebnis der Wirtschaftlichkeits-