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Inhaltsverzeichnis   II

1  Quantitatives Ausmaß des Umsatzsteuerbetruges  6

2  Kurzüberblick: Bisherige gesetzgeberische Maßnahmen  9

3  Anforderungen an ein reformiertes Umsatzsteuersystem  10

3.1  Abstrakte Anforderungen  10

3.2  Konkrete Anforderungen.  11

4  Umsatzsteuer-Audit  12

4.1.1  Darstellung des Reformvorschlages  12

4.1.2  Kritische Bewertung  13

4.1.2.1  Anreizwirkungen und Effektivität  13

4.1.2.2  Neutralitätsanforderungen  14

4.1.2.3  Effizienz und Verhältnismäßigkeit  15

4.1.2.4  Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht  15

5  Fazit  16

Anhang 1   17

Anhang 2   18

Literatur  - und Quellenverzeichnis  19

Verzeichnis  der Rechtsquellen  22

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1 Quantitatives Ausmaß des Umsatzsteuerbetruges

Der Bedarf das quantitative Ausmaß des Umsatzsteuerbetruges zu beziffern ergibt sich nicht nur notwendigerweise vor dem Hintergrund der Effizienzbeurteilung einzelner Reformvorschläge, sondern auch im Hinblick auf die Bedeutung der Umsatzsteuer für die Staatsfinanzen und das, sich aus ihrer Erhebungsform ergebende, mögliche Betrugsvolumen. Der enorme Umfang des Zahlungskreislaufes führt zu einem potentiellen Betrugsvolumen, das allein im Jahr 2008 auf der Mehrwertsteuerseite rd. 846 Mrd. € und auf der Vorsteuerseite ca. 715 Mrd. € betrug. 1

In das Blickfeld der wissenschaftlichen und öffentlichen Diskussion ist der Umsatzsteuerbetrug erstmals im Jahr 1997 geraten, als die Deutsche Bundesbank auf die zunehmende Entkopplung des Umsatzsteueraufkommens vom gesamtwirtschaftlichen Wachstum hinwies. ² Zwischen diesen Werten besteht eigentlich eine hohe Abhängigkeit ³ : Begründet durch proportionale Steuersätze und die wertgebundene Bemessungsgrundlage geht man üblicherweise von einer langfristigen Aufkommenselastizität der Umsatzsteuer in Abhängigkeit des Bruttoinlandsproduktes ⁴ oder der Konsumausgaben ⁵ aus, die 1 beträgt. Abbildung 1 zeigt die davon abweichende Entwicklung der letzten Jahre. Obwohl zahlreiche Gründe dafür diskutiert wurden, beschränkt sich ein Großteil der Literatur dabei auf die Problematik der Umsatzsteuerhinterziehung.

Abbildung 1: „Entwicklung von Umsatzsteueraufkommen, BIP und Konsumausgaben“.

Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen. Daten: Statistisches Bundesamt (2010b); Statisti-

sches Bundesamt (2010c), Tabelle 1.1; Destatis (2010); Gebauer (2008), S.6.

Es ist nicht nur eine Entkopplung des Aufkommens von der wirtschaftlichen Entwicklung zu beobachten, sondern es kann auch ein starker Einbruch ab 1999 festgestellt

¹ Vgl. Statistisches Bundesamt (2010a), S.16.

² Vgl. Deutsche Bundesbank (1997), S.94-95.

³ Vgl. BRH (2003), S.15.

⁴ Vgl. Körner (1982), S.237-238.

⁵ Vgl. Sachverständigenrat (2006), S.468.

7

werden. ⁶ Hinzu kommen regelmäßige Aufkommensüberschätzungen bei den Prognosen des Arbeitskreises für Steuerschätzung (AKS) aufgrund verstärkter Unsicherheit über konjunkturelle Entwicklungen in den Jahren 2001-2006. 7

Zur Abschätzung des Umsatzsteuerbetruges wird zumeist die vom ifo bereitgestellte Mehrwertsteuerausfallquote herangezogen. ⁸ Diese ergibt sich aus einem Vergleich des tatsächlichen kassenmäßigen Aufkommens und dem theoretischen Mehrwertsteuerauf-

^äß kommen: ⁹ Steuerausfallquote % 100 · 100.

Das theoretische Aufkommen wird dabei aus der disaggregierten volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung additiv abgeleitet, indem zunächst die steuerpflichtigen Positionen mit dem mit für den jeweiligen Bereich relevanten Steuersatz belegt werden (Anhang 1). Anschließend werden statistische Anpassungsrechnungen vorgenommen, wie etwa die sog. Phasenverschiebung, welche das theoretische mit dem kassenmäßigen Aufkommen vergleichbar macht; nämlich durch pauschale Berücksichtigung der Zeitverzögerung zwischen Tatbestandsrealisation und Umsatzsteuerzahlung. ¹⁰ Die Ausfallquote umfasst

- entgegen häufiger Interpretation - nicht nur den Umsatzsteuerbetrug, sondern gibt den Gesamtausfall inklusive der aus nichtbetrügerischen Insolvenzen stammenden Steuerausfälle an, jedoch ohne eine vollständige Berücksichtigung schattenwirtschaftlicher Aktivitäten. Die sog. Mehrwertsteuerumgehungsquote ¹¹ berücksichtigt dies durch Abbzw. Zuschläge ¹² und kommt damit zu einem besseren Indikator für das Ausmaß der Steuerhinterziehung. Betrachtet man die Entwicklung der jeweiligen Quote in Abbildung 2, so wird klar, weshalb diese Differenzierung hier deutlich gemacht werden muss: Durch die fehlende Berücksichtigung der dynamischen Insolvenzentwicklung in der Ausfallquote ab dem Jahr 2000, wird die Entwicklung des Steuerbetrugs ab 2001 massiv überschätzt. Die absolute Höhe der Umgehungsquote liegt indes stets höher durch Berücksichtigung der Ohne-Rechnung-Geschäfte. So weichen insbesondere die absoluten Bezifferungen des Schadens voneinander ab, jedoch sind die Entwicklungstendenzen vergleichbar. Nach Gebauer kann von eher konservativ geschätzten betrugsbedingten Mehrwertsteuerausfällen i.H.v. 25-28 Mrd. € p.a. ausgegangen werden, die

⁶ Vgl. BRH (2003), S.16.

⁷ Vgl. Gebauer (2008), S.5-7.

⁸ Beispielsweise bemisst das BMF die Wirksamkeit seiner Maßnahmen explizit an diesem Indikator

(vgl. BMF (2009), S.63), ebenso orientiert sich das vom BMF in Auftrag gegebene Gutachten daran

(vgl. PSP (2005), S.12).

⁹ Vgl. Gebauer (2008), S.140.

¹⁰ Vgl. Gebauer/Nam/Parsche (2005), S.468-469 und S.471.

¹¹ Es ist nicht die Steuerumgehung gem. §42 AO gemeint, sondern vielmehr der betrugsbedingte Mehr-

wertsteuerausfall.

¹² Vgl. Gebauer (2008), S.140-141.

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auch durch Plausibilitätsrechnungen gestützt werden. Einen Rückgang der Hinterziehung gab es 1999, der bisherige Höhepunkt wurde 2004 erreicht. 13

Abbildung 2: „Entwicklung der Hinterziehungsindikatoren und Einfluss von

Unternehmensinsolvenzen“. Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Gebauer (2008),

Tabelle IV.3; Ifo (2008), S.55; Statistisches Bundesamt (2008), Tabelle 1. Eine Aufschlüsselung nach Betrugsdelikten bzw. Ausfalltypen (Anhang 2) zeigt, dass der im Mittelpunkt vieler Reformvorschläge stehende Karussellbetrug in der Vergangenheit überschätzt wurde. ¹⁴ Realistisch scheinen Größenordnungen von 1-2 Mrd. €. ¹⁵ Das Gutachten der PSP GmbH veranschlagt 2,1 Mrd. €. ¹⁶ Vielmehr ist es die Schattenwirtschaft, deren Anteil am Umsatzsteuerausfall mit ca. 19 Mrd. € am größten ist. 17

Insgesamt ist festzuhalten, dass Umsatzsteuerbetrug ein bedeutendes Problem ist, dessen man bisher durch administrative Maßnahmen nicht Herr wurde. Neuere Schätzungen zeigen jedoch, dass dem Karussellbetrug nicht das höchste Gewicht zukommt, sondern der Schattenwirtschaft. Der Schwerpunkt der Diskussion auf Karussellbetrug ist wohl damit zu erklären, dass diese Form in Einzelfällen hohe Ausmaße ¹⁸ annahm und „organisiert“ ¹⁹ betrieben wird, wohingegen Ohne-Rechnung-Geschäfte meist geringere Beträge sind und zu einem gewissen Maße gesellschaftlich toleriert werden ²⁰ .

¹³ Vgl. Gebauer 2008, S.143-145.

¹⁴ Der BRH orientiert sich an einer Schätzung i.H.v. 11,8 Mrd. € des Finanzministeriums Baden-

Württemberg (vgl. BRH (2003), S20-21). Ältere Schätzungen des ifo Instituts gehen von ca. 4 Mrd. €

aus (vgl. Dziadkowski et al. (2002), S.86).

¹⁵ Vgl. Gebauer (2008), S.143.

¹⁶ Vgl. PSP (2005), S.12.

¹⁷ Vgl. Gebauer (2008), S.144.

¹⁸ Vgl. BRH (2003), S.21.

¹⁹ Vgl. BKA (2008), S.23.

²⁰ Vgl. Körner/Strotmann (2006), S.41 Tabelle 2.5.

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2 Kurzüberblick: Bisherige gesetzgeberische Maßnahmen

Grundlegende Systemänderungen gab es zuletzt keine. Vielmehr wurden im letzten Jahrzehnt zahlreiche punktuelle Maßnahmen, sowohl kodifizierter als auch organisatorischer Art, ergriffen um Umsatzsteuerbetrug einzudämmen. So wurde das StVBG infolge des Mehrwertsteuereinbruchs 2001 beschlossen und zielte - ganz im Zeitgeist der öffentlichen Diskussion - insbesondere auf die Vermeidung des Karussellbetrugs. Im Rahmen des Steueränderungsgesetzes 2003 wurden vor allem die Rechnungsanforderungen an den Leistungsempfänger erhöht. Das Haushaltsbegleitgesetz 2004 dehnte die Fälle der Umkehr der Steuerschuldnerschaft aus. Mitte 2004 wurde dann mit dem SchwarzArbG der Versuch unternommen, das allgemeine Unrechtsbewusstsein gegenüber den Ohne-Rechnung-Geschäften zu steigern sowie effektiver gegen gewerbsmäßige Schattenwirtschaft vorzugehen. Dies geschah vornehmlich durch personelle Aufstockung der Fahndung, Ausweitung der Prüfungsbefugnisse sowie Verschärfung der Rechtsfolgen. Nur kleine Änderungen ergaben sich durch das Jahressteuergesetz 2007, welches die Umkehr der Steuerschuldnerschaft weiter ausdehnte. Zahlreiche organisatorische Maßnahmen wurden ebenfalls ergriffen, die sowohl die elektronische Erfassung und Auswertung (v.a. durch Implementierung eines Risikoanalysesystems) als auch die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen Bund und Ländern bzw. länderübergreifend verbessern sollten. ²¹ Diese Bestrebungen werden nun auf EU-Ebene fortgesetzt. 22

Allein von dem StVBG erwartete der Gesetzgeber jährliche Mehreinnahmen von rund 2,5 Mrd. €. ²³ Die anderen Gesetze sollten zu Steuermehreinahmen von insgesamt etwa 1,5 Mrd. € p.a. führen. 24

Der Gesetzgeber sieht in dem Abwärtstrend der Ausfallquote ab 2004 einen Erfolg seiner Maßnahmen. ²⁵ Die Wirkung der Interventionen, die sich für beinahe alle typischen Betrugsmuster um Lösung bemühten, kann jedoch naturgemäß nicht eindeutig verifiziert werden, da ein Vergleichsmaßstab fehlt. Interessant ist, dass das StVBG nicht mit einem Rückgang der Umgehungsquote einherging, wohingegen die „Trendwende“ leicht zeitversetzt nach dem SchwarzArbG einsetzte. Dies scheint ein weiteres Indiz für die These zu sein, die Schwarzarbeit stelle das - zumindest vom Volumen - wichtigste Problem dar, für das es nach Lösungsstrategien zu suchen gilt.

²¹ Vgl. Gebauer (2008), S.146-155 für eine umfängliche Übersicht der kodifizierten Maßnahmen. Vgl.

ebenso Probst (2008), S.80-111 zu organisatorischen und gemeinschaftsrechtlichen Änderungen.

²² Vgl. BMF (2009), S.64.

²³ Vgl. Deutscher Bundestag (2001), S.2.

²⁴ Vgl. Deutscher Bundestag (2003b), S. 27; Gebauer (2008), S.152; Deutscher Bundestag (2003a), S. 2.

²⁵ Vgl. BMF (2009), S.63.