Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung:  

Japan  und die Konjunktur des „Kogai“ - Vorgeschichte einer neuen Umweltpolitik  2

2.  Das umweltpolitische Handlungssystem  4

2.1.  Die zentralstaatliche Handlungsebene  4

2.2.  Die kommunale und präfekturale Handlungsebene  6

2.3.  Dezentrale Umweltpolitik als Stützpfeiler der japanisch-pragmatischen  

Umweltpolitik   7

3.  Umweltpolitische Steuerungsinstrumente  8

3.1.  regulative Politik  9

3.2.  anreizorientierte Politik  12

3.3.  Steuerung durch Angebot, Aufklärung und Vorbild  14

4.  Die Merkmale und Grenzen der technokratisch-aktiven Politik  15

Literaturverzeichnis   

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1. Einleitung: Japan und die Konjunktur des „Kogai“ - Vorgeschichte einer neuen Umweltpolitik

Daß Japan eines Tages eine Vorreiterrolle in der Umweltpolitik spielen könnte, hätte in den 50er und 60er Jahren wohl niemand für möglich gehalten - gab doch gerade dieses Land ein gutes Beispiel dafür ab, wie „industrielle Aufrüstung“ und ein stetiges Wirtschaftswachstum durch gravierende Schädigungen der eigenen Umwelt erkauft werden. Bilder der Opfer von Quecksilber- und Kadmiumvergiftungen in Minamata und dem Jintsu-Fluß ¹ geisterten durch das Ausland und hinterließen den - wohl berechtigten - Eindruck, der fernöstliche Inselstaat sei auf dem Weg zum konsequenten „ökologischen Harakiri“ ² .

Die japanische Bevölkerung selbst hatte einen anderen Begriff dafür gefunden. Nach einer langanhaltenden Phase nahezu uneingeschränkter Industriefreundlichkeit, getragen von den wirtschaftlichen Erfolgen der Nachkriegszeit, gewann mehr und mehr das Phänomen des „kogai“ an Bedeutung, welches sinnbildlich übersetzt eine „auf die Bevölkerung einwirkende Störung der Umwelt“ ³ bedeutet. Besonders die immense Luftverschmutzung, der in Tokio beispielsweise mit der Einrichtung von Sauerstoff-Tankstellen begegnet wurde, führte allmählich zu einem Widerstand innerhalb der Bevölkerung, der sich anfangs noch auf die Neuansiedlung von Industrie auf lokaler Ebene konzentrierte, später dann aber als organisierter Protest gegen die nationale Umweltpolitik richtete.

Anfangs ignorierte die Regierung diese Proteste und leugnete jeden Zusammenhang zwischen den Gesundheitsschädigungen und der industriellen Umweltverschmutzung. Kritische Journalisten und Umweltschutzbewegungen wurden teilweise stark an der Ausübung ihrer Tätigkeit gehindert. Im Jahre 1967 fügte sich die Regierung dann aber dem Druck der Öffentlichkeit und erließ das so genannte Umweltbasisgesetz, welches die maßgeblichen Ziele, Strategien, Instrumente und Zuständigkeiten im Bereich des Umweltschutzes festlegte. Nach der Typologie von Helmut Weidner markierte dieser Schritt den Übergang von der „repressiven Phase“ bzw. der „Phase gezielter ökologischer Ignoranz“ zur „symbolischen Phase“ japanischer Umweltpolitik. ⁴ Zwar war der Umweltschutz nun auch gesetzlich verankert, allerdings kam es aufgrund einer gesetzesimmanenten Auflage, daß umweltpolitische Maßnahmen immer in Harmonie mit dem gesunden Wachstum der

¹ Für eine ausführliche Chronik der Umweltkatastrophen in Japan vgl. Tsuru/Weidner: Geschichte der

japanischen Umweltpolitik, WZB 1982

² Shigeto Tsuru/Helmut Weidner 1989, S. 9.

³ vgl. ebda., S. 15.

⁴ vgl. ebda.

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japanischen Wirtschaft abzustimmen seien („Harmonieklausel“), nicht zu Aktivitäten, die dem damaligen Ausmaß des Umweltproblems auch nur annähernd gerecht werden konnten, allenfalls eben zu symbolischen Handlungen.

Die allgemeine Unzufriedenheit, die in Umfrageergebnissen ihren Ausdruck fand, wonach ein Großteil der Bevölkerung eine Verschlechterung seiner Lebensumstände feststellte, ⁵ führte die bis dahin souverän regierende konservative liberal-demokratische Partei (LDP) in eine heftige Legitimitätskrise. Zudem wurde in dieser Zeit das japanische Rechtssystem von vier Gerichtsurteilen erschüttert, in denen die Richter verschiedenen Industriebetrieben drakonische Entschädigungszahlungen an die Opfer und Hinterbliebenen von produktionsbedingter Umweltschädigung auferlegten und somit eine erhebliche Spanne zwischen der umweltpolitischen Auffassung der Regierung und der Judikative deutlich machten.

Als Konsequenz aus dieser Entwicklung beschloß die Regierung schließlich 1970 die sogenannte „Pollution Diet“, ein Bündel aus 14 Gesetzen, Gesetzesüberarbeitungen und Verordnungen. Japan vollzog damit den Schritt in seine „technokratisch-aktive“ Phase und damit in eine systematische Umweltpolitik, die gerade im Bereich der SO 2 -Emissionen beachtliche Erfolge verzeichnete. ⁶ Gesetzmäßige Grundlage dafür war das Immisionsschutzgesetz von 1968, das bis 1974 mehrfach geändert wurde und somit einen neuen Abschnitt in der Emissionspolitik einläutete. Doch nicht nur die Formulierung der Policy zur SO 2 -Reduktion, die in besagtem Gesetz ihren Niederschlag gefunden hat, war entscheidend für den Erfolg. Gerade die Durchführung bzw. Implementation von Programmen dieser Art hat die Vollzugsinstanzen anderer Länder oft vor gewaltige Probleme gestellt und bedeutete nicht selten ein drastisches „Zusammenschrumpfen“ oder gar das endgültige Aus der Policy, damals wie heute. In Japan dagegen wurden die Probleme bei der Implementation auf eine Art und Weise gelöst, die den Politologen Helmut Weidner zum Begriff des „schlichten japanischen Pragmatismus“ ⁷ inspirierte. Herausragende Bedeutung für die erfolgreiche Umsetzung der SO 2 -Politik hatten vor allem die Aspekte der dezentralen Umweltpolitik und des speziellen Steuerungsinstrumentariums, welches den Vollzugsbehörden zu Verfügung stand. Die vorliegende Arbeit soll genau diese beiden Aspekte aufgreifen und sie im Kontext einer japanischen technokratisch-aktiven Methode interpretieren.

⁵ In einer Umfrage von 1971 gaben 70,2% d. Befragten an, daß sich ihre Lebensumstände verschlechtert hätten.

Nur 4,6% stellten eine Verbesserung fest. (Foljanty-Jost, 1981, S.11)

⁶ 1982 hatte Japan unter allen Industrienationen den geringsten Pro-Kopf-Ausstoß von SO 2 (Andersen)

⁷ vgl. Tsuru/Weidner 1985, S. 130

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2. Das umweltpolitische Handlungssystem Japans

Der Staatsaufbau Japans ist im allgemeinen für seinen zentralistischen Charakter und seine traditionelle Top-Down-Sicht in Fragen der Implementation bekannt. Schon die finanzielle Abhängigkeit der Kommunen und Präfekturen, die sich im Durchschnitt gerade einmal zu 30% selbst finanzieren, lässt ihre äußerst schwache politische Bedeutung sichtbar werden. Anders als z.B. im deutschen Föderalismus sind die Subsysteme hier wesentlich kleiner und zahlreicher. Die regionale Ebene wird von den 47 Präfekturen gebildet, auf lokaler bzw. kommunaler Ebene finden sich 499 untergeordneten Gemeinden. ⁸ Eine Sonderstellung nehmen die zehn Millionenstädte ein, deren Größe durch erweiterte Selbstverwaltungsrechte Rechnung getragen wird. Sie sind zwischen den Mittel- und den lokalen Instanzen einzuordnen und nehmen sowohl präfekturale wie auch kommunale Aufgaben wahr.

Auffällig und in gewisser Weise widersprüchlich zur zentralstaatlichen Natur Japans ist allerdings die Tatsache, dass gerade die dezentrale Ebene für die umweltpolitische Entwicklung von besonderer Bedeutung war und dabei über Handlungsspielräume verfügte, die weit über reine Vollzugsaufgaben hinausgingen. Wenn man den struktur- und akteursorientierten Ansatz der Implementationsforschung zugrunde legt, der zwischen der Funktion der Programmformulierung, der Zuliefererfunktion und der durchführenden Funktion im Sinne eines „Frontline Implementers“ ⁹ unterscheidet, fällt auf, daß die Präfekturen und Kommunen maßgeblich an der Politikformulierung und an Entscheidungsprozessen beteiligt waren und somit nicht ohne weiteres den beiden letzten Kategorien zugeordnet werden können. Daher sollen sie im folgenden auch gesondert von der zentralen Ebene betrachtet werden.

2.1. Die zentralstaatliche Handlungsebene

Die Formulierung der qualitativen und quantifizierten Ziele staatlicher Umweltschutzpolitik gilt als wichtigste Aufgabe der zentralen Handlungsebene.

Unter qualitativen Zielen ist dabei der „wünschenswerte Gesamtzustand von Teilbereichen der Umwelt“ ¹⁰ zu verstehen, quantifizierte Zielvorgaben sind konkretisiert als „landesweit einheitliche Immisionsnormen sowie regional und anlagenspezifisch differenzierte

⁸ Stand 1986

⁹ vgl. Windhoff-Héritier 1987

¹⁰ Foljanty-Jost 1988, S.25

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