Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Historische Wurzeln der Polizei  4

2.1  Entwicklungen der polizeilichen Kernaufgaben.  4

2.2  Föderale, zentrale, kommunale Polizeiverwaltung.  6

3.  Neuaufbau der inneren Sicherheitsorgane nach 1949.  7

4.  Kompetenzerweiterungen des Bundeskriminalamtes  10

4.1  Phase 1- Rote Armee Fraktion  10

4.2  Phase 2 - Organisierte Kriminalität.  12

4.3  Phase 3 - internationaler Terrorismus  15

5.  Ergebnis.  18

5.1  Kompetenzverflechtung  18

5.2  Autonomie der Länder  21

6.  Fazit.  23

7.  Literatur- und Quellenverzeichnis  26

1. Einleitung

Geplante terroristische Anschläge verunsichern derzeitig wieder die Bürgerinnen und Bürger in der Bundesrepublik Deutschland. Auf solche Ängste, die aus einer neuen Bedrohung resultieren, reagiert der Staat seit jeher mit legislativen Regelungen. Dabei kristallisierte sich im Laufe der Zeit das Bundeskriminalamt als eine Zentrale zur Terrorbekämpfung heraus (Asmus 2006: 185). Zur Erfüllung dieser Aufgabe hat das Bundeskriminalamt die Möglichkeit, polizeiliche Exekutivbefugnisse in Anspruch zu nehmen. Diese Befugnisse wurden jedoch bei der Gründung der Bundesrepublik durch das Grundgesetz an die Länderpolizeien und nicht an das Bundeskriminalamt vergeben. Bei einer solchen Beobachtung drängt sich der Gedanke auf, dass es im Wandel der Sicherheitslage zu einer Überschneidung der Aufgabenbereiche zwischen der Polizei und dem Bundeskriminalamt gekommen ist. Diese Überschneidung führte in diesem interpolizeilichen Bereich von einer vertikalen Kooperation der Länder und des Bundes, zu einer vertikalen Weisungsbefugnis der heutigen Bundesoberbehörde gegenüber den Ländern. Es kristallisiert sich eine schleichende Entwicklung heraus, in der der Bund Kompetenzen an sich zieht und dadurch das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes langfristig außer Kraft setzt. Mit anderen Worten ist ein Föderalismus mit zentralisierten Zügen entstanden.

Hingegen könnte es sich bei der Kompetenzzentralisierung des Bundeskriminalamtes um ein Mittel handeln, mit dem auf neue Arten von Kriminalität reagiert wurde. Die föderale Struktur wird hierbei nur marginal beeinflusst, da die Kompetenzen des Bundes sich auf eine Ländergrenzen überschreitende Kriminalität beschränken. Die Autonomie der Länder in den Bereichen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung bleibt im Kern unberührt. Entgegen der Auffassung des amtierenden Direktors des Landeskriminalamtes Baden-Würtenberg, Klaus Hiller: „Es wäre doch grotesk, wenn wir angesichts der Terrorgefahr in Kompetenzstreitigkeiten verfallen“ (Rath 2008), soll in dieser Hausarbeit genau auf das Problem der Kompetenzstreitigkeit zwischen

dem Bund und seinen Gliedstaaten Bezug genommen werden. Dabei stellt sich folgende Untersuchungsfrage:

Ist im Wandel der Sicherheitslage innerhalb der Bundesrepublik Deutschland eine Kompetenzverflechtung zwischen der föderalistischen Struktur der Länderpolizeien und dem Bundeskriminalamt entstanden, die Einfluss auf die Autonomie der Länder hat?

Es soll hier lediglich der interpolizeiliche Bereich zwischen dem Bundeskriminalamt und den Länderpolizeien analysiert werden. Dabei wird die Europäisierung der Inneren Sicherheit (vgl. Frevel 2006), die zweifelsfrei in den letzten Jahrzehnten voran geschritten ist, keine Rolle spielen. Weiterhin findet das informelle Entscheidungsgremium der Länder, die Innenministerkonferenz, keine Erwähnung.

Unter dem Aspekt der Politikverflechtungen in Mehrebenensystemen basiert der theoretische Bezug der vorliegenden Hausarbeit auf der Annahme von Reuter (2007), dass es bei einer gleichzeitigen Zuständigkeit der Bundesbehörden in den Bereichen der klassischen Länderzuständigkeiten (Kompetenzverflechtung) zu einer Politikverflechtung kommt. Diese Auffassung wird damit begründet, dass sich die Polizeien des Bundes und der Länder in diesem Fall gleichermaßen mit der vom Bund erlassenen Gesetzesmaterie befassen müssen, damit es zu einer einheitlich inhaltlichen Rechtsanwendung kommt. Die Analyse der Kompetenzverflechtungen wurde mit Hilfe der juristischen und heuristischen Methode durchgeführt. Dabei wurde Sekundarliteratur in Form von Monographien, Sammelbänden, grauer Literatur, Fachzeitschriftenartikeln, Zeitungsartikeln, Internetquellen und Gesetzestexten sowie Gesetzeserläuterungen qualitativ ausgewertet.

Im ersten Abschnitt soll erläutert werden, welche Aufgaben der Polizei historisch zugedacht worden sind und ob sie in der Vergangenheit föderal oder zentral verwaltet wurde. Dabei wird ausgehend vom preußischen Landesrecht dargestellt, wie die heutigen Kernkompetenzen der Polizei entstanden sind. Weiterhin wird dargestellt, dass die Polizei in der Zeit vor der Gründung der Bundesrepublik zeitweise sowohl föderal, zentral aber auch kommunal verwaltet wurde.

Anhand dieser Erkenntnisse wird dann im zweiten Abschnitt erläutert, welche Kompetenzen dem Bundeskriminalamt und den Länderpolizeien nach der Gründung der Bundesrepublik zugewiesen wurden. Dabei wird differenziert die institutionell-verfassungsrechtliche Gesetzgebungskompetenz in Bezug auf die beiden Institutionen sowie die inhaltliche Kompetenz des Bundeskriminalamtes aus dem ersten Bundeskriminalamtgesetz (BKA-Gesetz) von 1951 dargestellt.

Im dritten Abschnitt wird aufgezeigt welche Kompetenzen das Bundeskriminalamt im Kontext des Sicherheitswandels dazu gewonnen hat. Dazu ist der Sicherheitswandel in drei prägnante Phasen eingeteilt worden. Diese Phasen legten jeweils den Grundstein für eine Kompetenzerweiterung des Bundeskriminalamtes. Ausgehend von der Zeit der „Roten Armee Fraktion“, über die Entdeckung der „Organisierten Kriminalität“, hin zur neuen Gefahr des internationalen Terrorismus werden dabei die Gesetzesnovellen dargestellt, die direkten Einfluss auf das Bundeskriminalamt hatten.

Im vierten Abschnitt wird das Ergebnis dargelegt. In einem ersten Schritt wird durch eine Analyse der Kompetenzerweiterungen des Bundeskriminalamtes aufgezeigt, zu welchen Kompetenzverflechtungen es mit den Länderpolizeien gekommen ist. In einem zweiten Schritt wird anschließend interpretiert, welchen Einfluss diese Kompetenzverflechtungen auf die Autonomie der Länder haben.

2. Historische Wurzeln der Polizei

2.1 Entwicklungen der polizeilichen Kernaufgaben

Der vertraute Begriff „Polizei“, welcher heute vor allem mit den exekutiven Aufgaben der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung in Verbindung gebracht wird, wurde in der deutschen Geschichte für die Aufgaben der inneren Verwaltung verwendet. Eine erste Beschränkung auf eine gefahrenabwehrende Tätigkeit wurde legislatorisch am 01. Juni 1794 fixiert (Röper 1990: 2). Hier hieß es im § 10 Teil II Titel 17 des allgemeinen Landrechts für die preußischen Staaten: „Die nötigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit

und Ordnung, und zur Abwehr der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehende Gefahr zu treffen, ist das Amt der Policey. ¹ “ Die Armenfürsorge sowie die Wohlfahrtspflege waren noch bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts in dem Aufgabengebiet der Polizei integriert. Anschließend beschränkte sich die polizeiliche Arbeit hauptsächlich auf die Ordnung des Zusammenlebens. Die Sicherheit der Bevölkerung war hingegen lange Zeit lediglich eine Nebenaufgabe der Polizei (Dams 2006: 110). Dieser Umstand änderte sich erst mit dem § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 01. Juni 1931: „Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßen Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwenden, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird“. Der Wortlaut dieses Gesetzes ließ die Gefahrenabwehr zu einer Hauptaufgabe der Polizei avancieren (Röper 1990: S.3). Sie gehört bis heute zu den originären Kernaufgaben der Polizeien in Deutschland.

Während die Gefahrenabwehr schon immer ein (wenn auch nur kleiner) Be-standteil der polizeilichen Aufgabe war, war das Verhältnis zwischen einer justiziellen Strafverfolgung und einer exekutiven Polizei bis 1876 ungeklärt. Dieser Zustand änderte sich jedoch als 1876 der Reichstag die Strafprozessordnung (StPO) für das Deutsche Reich sowie die Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) verabschiedete. Diese regelte eine Trennung von Polizei und Justiz (Funk 1986: 172-176). Hierbei sind drei Gesetze bis heute maßgebend, die die Polizeien der Länder als Rechtsgrundlage zu einer Reichs- bzw. Bundesweiten Strafverfolgungsbehörde macht:

- § 152 GVG - durch dieses Gesetz werden die Polizisten als Hilfsbeamte (heute Ermittlungsbeamte) der Staatsanwaltschaft eingestuft.

- §§ 161, 163 StPO - hiernach wird die Polizei verpflichtet auf eigene Initiative oder durch die Anweisung der Staatsanwaltschaft Straftaten zu verfolgen.

Seit der Schaffung dieser Gesetze kann man die Strafverfolgung bis heute neben der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit zu der zweiten Kernaufgabe der Polizei zählen.

¹ Der Begriff „Policey“ wird in der historischen Fachliteratur verwendet, um die damalige von der modernen Polizei abzugrenzen (vgl. dazu auch Dams 2006: 110ff).

2.2 Föderale, zentrale, kommunale Polizeiverwaltung

Die anfänglich noch kommunal organisierte Polizei wurde Mitte des 19. Jahr-hunderts den preußischen Ländern unterstellt. Als Folge des preußischösterreichischen Krieges entstand 1866 der Norddeutsche Bund. Dieser fusionierte gemäß der Verfassung vom 16. April 1871 mit den süddeutschen Staaten zu einem Bundesstaat. Im so entstandenen Deutschen Reich blieb die exekutive Polizeigewalt nach preußischer Tradition bei den einzelnen Mitgliedsstaaten, wobei das Reich jedoch durch Gesetz Einfluss auf die Verteilung der Kompetenzen zwischen Polizeien, Staatsanwaltschaft und Gericht nehmen konnte (Dams 2006: 110).

Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges und der Gründung der Weimarer Republik blieb die Kompetenz für die Polizei bei den einzelnen Ländern und teilweise sogar bei den Kommunen (Frevel/Groß 2008: 69). Im Bereich der Kriminalpolizei sollte dieser Differenzierung durch ein Reichskriminalpolizeigesetz entgegengewirkt werden. Das Gesetz zielte auf die Schaffung einer zentralen Kriminalpolizei auf Reichsebene ab, welche in der Form eines Reichskriminalamtes dem Reichsinnenministerium unterstellt werden sollte. Jedoch kam es trotz einer Verabschiedung im Reichstag nie zum Inkrafttreten des Gesetzes. Dies ist vor allem auf den Widerstand der Länder zurückzuführen, die keinen Reichseinfluss im Bereich der Polizei zulassen wollten (vgl. Behr 2000: 46-48).

Nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten gelang es den Ländern nicht mehr diese zentripetalen Kräfte abzuwehren. Da die Kontrolle über den Polizeiapparat von großer Bedeutung für die Nationalsozialisten war (Dams/Stolle 2008: 16-17), sollte dieser für eigene Zwecke kontinuierlich zentralisiert werden. Der Prozess begann mit einer föderalistischen Aufweichung der Länder. Hierfür wurden anfänglich zentral organisierte Sturmabteilungsführer als Polizeikommissare und Aufsichtsorgan in den Ländern eingesetzt. Am Ende des Prozesses stand der Erlass vom 17.06.1936, der die Zusammenfassung der polizeilichen Aufgaben im Reichsministerium des Innern vorsah. Gleichzeitig wurde die Polizei durch die Verschmelzung mit der Schutzstaffel (SS) an die Nationalsozialistische Arbeiterpartei (NSDAP) herangeführt (Frevel 2008: 68-69). Diese mittlerweile „innerlich gesäuberte Polizei“ (Dams 2006: 116-119) wurde durch die Nationalsozialisten zu einem zentralistisch geführten Macht-

erhaltungsorgan missbraucht, welches flächendeckende Überwachungs- und Kontrollmöglichkeiten hatte (Höntzsch 1999: 355). Im Zuge der Zentralisierung wurde das Reichskriminalpolizeiamt, dessen Gründung noch in der Zeit der Weimarer Republik am Widerstand der einzelnen Länder scheiterte, gegründet. Dem Reichskriminalpolizeiamt wurden alle bereits vorhandenen Landeskriminalämter unterstellt. Dabei trug es unter dem Deckmantel der vorbeugenden Verbrechensbekämpfung zur Vernichtung der Juden, Sinti und Roma, Homosexuellen sowie den gewohnheits- und berufsmäßigen Verbrechern bei (Busch 1995: 165). Eine Änderung trat mit der deutschen Kapitulation am 08. Mai 1945 ein.

Um die Macht der Polizei zu begrenzen wurde nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges durch die westlichen Alliierten auf das System der kommunalen Polizei zurückgegriffen. Dieses hatte sich bereits in den angelsächsischen Ländern bewährt. Die alliierten Besatzungsmächte hatten sich die Denazifizierung, Demilitarisierung sowie eine Dezentralisierung zur Hauptaufgabe gemacht. Die neue Polizei sollte jetzt selbst demokratisch werden. Die Kommunalisierung der Polizei fand jedoch auf drängen des Parlamentarischen Rates sowie später der Bundesregierung ein schnelles Ende (Höntzsch 1999: 355).

3. Neuaufbau der inneren Sicherheitsorgane nach 1949

Das Grundgesetz von 1949 sah vor, den Ländern die Kompetenz für die Polizeien wieder zurückgegeben. Dabei wurden ab 1950 die kommunalen Polizeien verstaatlicht oder sie existierten als staatliche Auftragsverwaltung vorübergehend fort (Busch 1995: 161). Entgegen der föderativen Vergabe der polizeilichen Kompetenzen, wurde bereits im August 1949, auf der ersten Arbeitstagung der Landeskriminalpolizeiämter, ein erster Ruf nach einer bundesweit zentralisierten Kriminalpolizei laut. Eine Zentralstelle der Kriminalpolizei sollte aufgrund des Bedrohungsbildes des reisenden Berufsverbrechers eingerichtet werden. Auf eine solche Argumentation wurde bereits in der Weimarer Republik und während der Zeit der Nationalsozialisten (NS) zurückgegriffen, um die Gründung eines Reichskriminalpolizeiamtes durchzusetzen (Giordano 2008: 51-52).