Gliederung

1.  Einleitung  2

2.  Grundsätzliche Erwägungen  4

2.1  Zur Bedeutung von Koalitionsverträgen  4

2.2  Der Policy-Zyklus als Orientierungsrahmen  5

3.  Die finanzmarktpolitischen Vorhaben der Bundesregierung  8

3.1  Methodische Überlegungen zur Verwendung des Policy-Zyklus  8

3.2.  Die Zusammenlegung der Bankenaufsicht  9

3.2.a  Der vorangegangene Policy Durchlauf des Regierungsvorhabens  9

3.1.b  Verlauf der Formulierungsphase  10

3.3  Das Restrukturierungsgesetz  12

3.3.a  Ankündigungen und Hintergründe zum Restrukturierungsgesetz  12

3.3.b  Das Restrukturierungsgesetz als Policy Output  14

3.4  REIT, Investmentrecht und Mikrofinanzfonds  16

3.4.a  Die Investmentfondsrichtlinie  16

3.4.b  Novellierung des Investmentrechts als zukünftiger Policy Output  17

3.5  Wagniskapitalmarkt und Verbriefungsgesetz  19

3.5.a  Hintergründe zu den koalitionsvertraglichen Ankündigungen  19

3.5.b  Zwischenstand der Formulierungs- und Entscheidungsphase  20

4.  Schlussfolgerungen  22

Literaturverzeichnis   25

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1. Einleitung

Die Finanzkrise des Jahres 2008, welche sich in der Folge zu einer Weltwirtschaftskrise entwickelte, hat weltweit den Bedarf einer Kursänderung in der Finanzmarktpolitik zu Tage gebracht. Auch der Koalitionsvertrag zwischen der Union und der FDP aus dem Jahre 2009 entstand im Zeichen des öffentlichen Unmutes über eine unzureichende Finanzmarktregulierung und -aufsicht. Angesichts der Tatsache, dass die bisherige Umsetzung der Koalitionsvorhaben im Allgemeinen als unzureichend bewertet wird (vgl. Bannas 2010), stellt sich circa anderthalb Jahre nach der Unterzeichnung die Frage, inwieweit die Bundesregierung ihren koalitionsvertraglichen Ankündigungen in dem zentralen Feld der

Finanzmarktpolitik auf nationaler Ebene Folge geleistet hat. Als grundlegendes Ziel gibt das Kapitel des Koalitionsvertrages zur Finanzmarktpolitik einen zukünftig transparenten und sicheren Finanzmarkt vor, dessen Akteure und Produkte reguliert und kontrolliert werden sollen. Ziel dieser Arbeit ist es nicht zu bewerten, ob die Vorschläge des Vertrages tatsächlich zielführend sind. Das Kapitel des Koalitionsvertrages über „Finanzmärkte“ von 2009 wird im Rahmen dieser Zwischenbilanz vielmehr als selbst auferlegte „to-do Liste“ der Bundesregierung zur finanzmarktpolitischen Krisenvorbeugung betrachtet. Anhand des Vergleichs des bisherigen finanzmarktpolitischen Outputs der Bundesregierung mit den eigenen Zielvorgaben aus dem Koalitionsvertrag wird untersucht, ob die Bundesregierung auch in der Finanzmarktpolitik in „geschäftiger Untätigkeit“ verharrte (Bannas 2010). Um den finanzmarktpolitischen Maßnahmenkatalog des

Koalitionsvertrages untersuchen zu können, sind eingehend grundsätzliche Erwägungen notwendig. Zunächst werden die Bedeutung und die Verbindlichkeit von Koalitionsverträgen, unter Verweis auf Begriffsproblematiken in finanzpolitischer Rhetorik, im Grundsätzlichen dargestellt. Nachfolgend wird das Modell des Policy-Zyklus und dessen Sequenzierung von Politikprozessen erläutert. Der Untersuchung der konkreten Regierungsvorhaben werden

Überlegungen zur Verwendung des Policy-Zyklus im Rahmen der Arbeit

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vorangestellt. Die Ankündigungen des Koalitionsvertrages für den deutschen Finanzmarkt werden nachfolgend in vier Kapiteln anhand der Phasen des Policy-Zyklus auf den Stand ihrer bisherigen Umsetzung hin untersucht. Dabei werden eingangs die relevanten koalitionsvertraglichen Ankündigungen benannt und der jeweilige politische Hintergrund zu den Themen erläutert. Nachfolgend wird der Fortschritt der Themen innerhalb des Policy-Zyklus untersucht. Auf eine Überprüfung der Ankündigung einer institutionellen Reform der deutschen Finanzaufsicht folgt die Untersuchung der Umsetzung der verschiedenen Regulierungsvorhaben im Rahmen des Restrukturierungsgesetzes und der Investmentrechtsnovelle. Die bisher überwiegend nicht erfüllten Ankündigungen werden in einem separaten Kapitel erörtert.

Abschließend wird die bisherige Umsetzung der koalitionsvertraglichen Ankündigungen im Bereich der Finanzmarktpolitik der schwarz-gelben Bundesregierung zu einer Zwischenbilanz verdichtet. Diese auch tabellarisch dargestellte Bestandsaufnahme gibt Aufschluss darüber, inwieweit die Bundesregierung bis zur Verfassung dieser Arbeit (Stand: April 2011) die eigenen koalitionsvertraglichen Ziele zur finanzmarktpolitischen Krisenprävention erreichen konnte.

Die Leitfrage der Arbeit wird mit Hilfe politökonomischer, rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Quellen in einem interdisziplinären Ansatz bearbeitet. Aufgrund der hohen Aktualität des Themas ist die Sekundärliteraturlage wenig umfangreich. Deshalb fußt die Arbeit neben Sekundärliteratur auf Zeitungsartikeln und Primärquellen der staatlichen Institutionen. Die Darstellung des ursprünglich von Lasswell aufgestellten Policy-Zyklus dieser Arbeit basiert insbesondere auf „Politikfeldanalyse“ von Blum und Schubert (2011). Aufgrund der treffenden Zusammenfassung des Themas und der differenzierten Betrachtungsweise der Formulierungs- und Entscheidungsphase ist ihre Fassung des Modells im Rahmen dieser Arbeit geeignet. Für den Hintergrund der nationalen Bankenaufsicht ist „Finanzaufsicht in Deutschland und Großbritannien“ von Frach aus dem Jahre 2008 maßgeblich.

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2. Grundsätzliche Erwägungen

2.1 Zur Bedeutung von Koalitionsverträgen

Koalitionsverträge stellen einen Konsens der Koalitionsparteien über die gemeinsamen politischen Vorhaben in Bezug auf sachliche und personelle Aspekte während einer Legislaturperiode dar. Im Grundgesetz finden Koalitionsverträge keine explizite Erwähnung; allerdings wird die verfassungsrechtliche Legitimität aufgrund der Befürwortung des Grundgesetzes zur Parteienbildung nicht in Frage gestellt wird. Die Rechtsnatur und Verbindlichkeit von Koalitionsverträgen ist dennoch nicht eindeutig. Sie sind generell nicht einklagbar, unterliegen keinen Formvorschriften und weisen keinen rechtlich bindenden Charakter auf (vgl. Georgii 2009, 1-2).

Ein Koalitionsvertrag ist als Geschäftsgrundlage anzusehen, die ausschließlich politisch bindend ist und aufgrund ihrer Wichtigkeit im öffentlichen Interesse publiziert wird (vgl. Georgii 2009, 1). Diese historisch gewachsene Stellung von Koalitionsverträgen macht sie im öffentlichen Raum zu Gradmessern der Kredibilität von Regierungsarbeit. Sie gelten als Anhaltspunkt für die Bewertung der Regierungsarbeit seitens der medialen Öffentlichkeit und somit auch der Wählerschaft. Daher eignet sich der Koalitionsvertrag von 2009, trotz der ausschließlich politischen Verbindlichkeit, als Leistungsmaßstab für die Zwischenbilanz dieser Arbeit im Bereich der Finanzmarktpolitik der schwarz-gelben Koalition.

Im Falle der finanzmarktpolitischen Rhetorik wird die Analyse zusätzlich durch eine Begriffsproblematik erschwert. Die Allgegenwärtigkeit der Begriffe „Regulierung“ und „Aufsicht“ seit Ausbruch der Krise, hat zu einer zunehmenden Vermischung selbiger geführt. Dies ist mit der ungenauen Differenzierung in der medialen Berichterstattung, der Uneinigkeit innerhalb der Wissenschaft und der Universalisierung des Begriffes der Regulierung in der Politik zu begründen (vgl. Handke 2010, 57). Handke beschreibt dieses Phänomen des ungenauen Umgangs mit

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„Regulierung“ als „…konturlosen Begriff mit Konjunktur im deutschen Verständnis“ (Handke 2010, 53).

Eine ungenaue Begriffsverwendung erlaubt der Politik ungenaue Ankündigungen bzw. Wahlversprechen. Wenn beispielsweise in der öffentlichen Debatte keine eindeutige Unterscheidung zwischen den relevanten Begriffen vorgenommen wird, kann „Regulierung“ als rhetorisches Stellvertretersymbol für beliebige finanzmarktpolitische Änderungsvorhaben verwendet werden. Um die direkte Überprüfbarkeit ihrer Arbeit zu verringern, wird diese definitorische Unschärfe im öffentlichen Diskurs von Politikern hingenommen(vgl. Handke 2010, 65-66).

Ein gängiger Vorwurf ist daher, dass sich die finanzmarktpolitische Rhetorik hinter den Begriffsungenauigkeiten versteckt und auch deshalb auf der Ankündigungsebene verbleibt (vgl. Handke 2010, 65). Dieser soll überprüft werden, wobei der Policy-Zyklus als heuristischer Rahmen dient.

2.2 Der Policy-Zyklus als Orientierungsrahmen

Der Policy-Zyklus wurde erstmalig 1956 von Lasswell aufgestellt und in der Folge zu zahlreichen Variationen abgewandelt (vgl. von Prittwitz 2007, 204). Die unterschiedlichen Fassungen des „…einflussreichste[n] Modell[s] der

Politikfeldanalyse“ (Blum/Schubert 2011, 104) teilen die Annahme, dass staatliche Policy-Prozesse von ihrer Initiierung bis zu ihrem Abschluss typische Phasen durchlaufen (vgl. Schneider/Janning 2006, 49). Aus dieser vorausgesetzten Sequenzierung von Policy-Prozessen wird ein heuristischer Orientierungsrahmen abgeleitet, der beispielsweise dazu dienen kann, die Blackbox der Abläufe im politischen System des Modells von Easton auszuleuchten (vgl. Blum Schubert 2011, 104 und 107).

Die diversen Fassungen des Policy-Zyklus unterscheiden sich in Art, Reihenfolge und Anzahl der Phasen. Diese Arbeit orientiert sich an der Einteilung von Blum und Schubert in sechs Phasen. Nach ihrer Variation der Heuristik unterteilen sich Policy-Prozesse typischerweise in Problemwahrnehmung, Agenda

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Setting, Politikformulierung, Entscheidungsfindung, Politikimplementierung und Evaluierung (vgl. Blum/Schubert 2011, 108). Die Problemwahrnehmung beginnt, wenn im öffentlichen Raum eine Diskrepanz zwischen dem Soll- und dem Ist-Zustand aufgefasst wird, der mit soziopolitischen Steuerungsmitteln entgegengewirkt werden könnte (vgl. Schneider/Janning 2006, 50). Damit ein Thema die nächste Stufe des Zyklus erreichen kann, muss eine Politisierung desselbigen stattfinden. Um Handlungsrelevanz für die politische Agenda zu erhalten, sind verschiedene Themenkarrieren möglich(vgl. Cobb/Ross/Ross 1976, 127). Darüber hinaus können strukturelle Gründe, wie beispielsweise als einschneidend aufgefasste Ereignisse, Möglichkeitsfenster öffnen und Themen ad hoc auf die politische Agenda setzen (vgl. Schneider/Janning 2006, 55). Gelingt es Themen nicht auf die tendenziell „überfüllte“ politische Tagesordnung zu gelangen (Windhoff-Heritier 1987, 70), liegt eine Nicht-Entscheidung vor und sie scheiden somit vorerst aus dem Zyklus aus. Danach verweilen Themen laut dem „Garbage-can“-Modell, bis zur Öffnung eines Möglichkeitsfensters, bildlich in einer Schublade (vgl. Cohen/March/Olsen, 1972). Mit der Platzierung eines Themas auf der politischen Agenda beginnt die Evaluation von Handlungsalternativen, die in eine Programmformulierung mündet. In dieser Phase werden die beteiligten Interessen abgewogen und die Lösungen durch Kosten-Nutzen Abgleiche optimiert. Diese Phase kennzeichnet sich durch ihre „Alternativität“ und ihren „Verhandlungscharakter“, das heißt, dass ein Thema vom Erscheinen auf der Agenda bis zur Verdichtung zu einer Lösungsstrategie während der Entscheidungsphase, keinem linearen Verlauf folgt (Blum/Schubert 2011, 116-118). Jones benennt in seiner Systematisierung der „Charakteristika der Politikformulierung“ unter anderem die „Rolle von Institutionen“ und die „Festlegung der Anzahl der Akteure“ als entscheidende Einflüsse auf die Konkretisierung der Policy während der Formulierungsphase (Jones 1984, 78). Diese Faktoren sind verantwortlich für etwaige Diskrepanzen zwischen dem ursprünglich auf der Agenda erschienenem Problem und dem letztendlichen Policy-Output als Lösungsansatz (vgl. Schubert/Blum 2011, 118).

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Auf die Politikformulierung folgt die Entscheidungsfindung, in welcher die endgültige Bestimmung des umzusetzenden Programms, beispielsweise in Form von Gesetzen, Verordnungen oder einer Nicht-Entscheidung, fällt. Auch in dieser Phase wird verhandelt, jedoch ausschließlich unter der Beteiligung der politischen Entscheidungsträger(vgl. Blum/Schubert 2011, 120-121). Diese Unterscheidung in Formulierungs- und Entscheidungsphase wird in den meisten Fassungen des Policy-Zyklus nicht vorgenommen. Schubert selbst begründet diese Unterlassung in einer früheren Veröffentlichung damit, „…dass Policies durchaus nicht immer in formellen Programmen festgelegt sind“ (Schubert/Bandelow 2003, 58). Darüber hinaus ist häufig nur bedingt einsehbar, ab welchem Punkt ausschließlich politische Entscheidungsträger ein Thema verhandeln. Brewer und de Leon bezeichnen die Phasen alternativ als „Vorabschätzung von Handlungsalternativen“ und „Programmbildung/Entscheidung“ (Prittwitz 2007, 205). Diese Termini verdeutlichen die Differenzierung beider Phasen durch den ansteigenden Grad der Konkretisierung der Policy als Lösungsansatz eines Themas. Während der Implementierungsphase wird die politische Entscheidung in der Praxis umgesetzt. Die Ergebnisse der Implementationsforschung zeigen, dass sich die praktische Policy-Umsetzung dem Einfluss des Staates häufig entzieht und die Erfüllung der Zielsetzung erschwert(vgl. Blum/Schubert 2011, 126). Die Bemessung dieses Erfüllungsgrades erfolgt in der Evaluierungsphase durch „…die Prüfung der Effektivität und Effizienz sowie der Wirkungsbedingungen politischer Maßnahmen und Programme“ (Jänicke 2003, 64). Diese Bewertung der Zielerreichung und Wirkung der implementierten Entscheidungen ist dafür ausschlaggebend, ob der Policy-Prozess abgeschlossen ist oder eine Neuformulierung angestoßen wird (vgl. Blum/Schubert 2011, 129). Durch die Option der Neuformulierung erhält der Policy-Zyklus seinen zirkulären Charakter und kann somit zu einer Endlosschleife werden.

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