„Rechtliche  Ausformungen von Referendum und Initiative“  

1.  Theoretisch- juristische Fachbegriffe  2

a)  Dogmatische Unterteilung der direktdemokratischen Elemente/ Kategorisierung  3

2.  Rechtliche Ausformungen in Deutschland.  6

a)  Bundesebene.  6

b)  Länderebene  8

3.  Direktdemokratische Verfassungselemte am Beispiel Bayerns  8

a)  Verfahrensablauf bei Volksbegehren und Volksentscheiden.  9

b)  Volksbegehren.  10

c)  Volksentscheid  10

d)  Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene.  11

4.  Verwendete Literatur:  12

Handout   13

1

Rechtliche Ausformungen von Referendum und Initiative

1. Theoretisch- juristische Fachbegriffe

Untersucht man die rechtlichen Ausformungen der direktdemokratischen Verfassungselemente in der Bundesrepublik Deutschland, der Schweiz und der Vereinigten Staaten von Amerika, so stellt man fest, dass diese sich präzise kategorisieren und einordnen lassen. Maßgebend für Begriffe und Kategorisierungselemente ist Hermann K. Heußner mit seinen Ausführungen in: „Volksgesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika“, 1994.

Wesentlich für die Betrachtung der direktdemokratischen Elemente sind die mannigfaltigen theoretisch- juristischen Fachbegriffe, die allgemein, wie aber auch in der Literatur häufig synonym verwendet werden, obwohl man eindeutige Unterscheidungsmerkmale kennt. Diese Fachtermini gilt es im Folgenden zunächst zu klären. Grundsätzlich kann man vier Grundformen plebiszitärer Akte unterscheiden: Zunächst gibt es den Volksentscheid, wobei es sich bei diesem um eine rechtlich verbindliche Abstimmung des Volkes über eine bestimmte Sachfrage handelt, die auf dem Wege einer Volkabstimmung herbeigeführt wird (Maurer, Hartmut; 1996, 2).

Des Weiterein gibt es das Volksbegehren. „Dieses ist ein aus dem Volk, d. h. durch eine bestimmte Anzahl von Bürgern kommender Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung“ (Maurer, Hartmut; 1996, 2). Dieses Begehren vollzieht sich in der Regel in zwei Phasen bzw. Abschnitten: Der erste Schritt besteht aus dem Zulassungsverfahren. Dabei prüft der Staat (das Land, die Kommune etc.) in Vertretung durch das jeweilige Innenministerium, ob die rechtlichen Voraussetzungen, z. B. gesetzliche Regelungskompetenzen, vorliegen und ob der vorgelegte Gesetzesentwurf mit dem jeweiligen höheren Recht, wie z. B. der Verfassung, übereinstimmt. Bei Streitfragen muss sich das jeweilige Verfassungsgericht dieser Angelegenheit annehmen und über das Verfahren entscheiden. Nach bejahter Zulässigkeit folgt im anschließenden Unterstützungsverfahren die Sammlung der

2

erforderlichen Stimmen, die für den Erfolg des Volksbegehrens erforderlich sind.

Spricht man von einer Volksinitiative, meint man in der Regel einen Antrag aus dem Volk an das Parlament, „sich mit einer bestimmten Sachfrage zu befassen“ (Maurer, Hartmut; 1996, 2). Das Parlament muss hierbei die Sachfrage erörtern, aber seine Entscheidung (oder Nichtentscheidung) steht ihm frei. Juristisch stellt sie ein qualifiziertes Petitionsrecht dar, kann aber bei entsprechender Ausgestaltung zu einem Gesetzesinitiativrecht erstarken.

Endlich gibt es noch die Volksbefragung, die nach Anlage und Durchführung der Volksabstimmung entspricht, nicht aber wie diese auf eine verbindliche Entscheidung, sondern auf Feststellung der Meinung des Volkes über eine bestimmte Sachfrage. „Das Ergebnis hat zwar nur konsultativen Charakter und ist rechtlich nicht verbindlich, aber es kommt dem Volksentscheid faktisch sehr nahe, da sich die staatlichen Organe nur schwer der hierbei festgestellten Meinung des Volkes entziehen können“ (Maurer, Hartmut; 1996, 4). Ganz entscheidend für den Erfolg oder Misserfolg plebiszitärer Akte sind naturgemäß die Quoren. Diese wurden normativ in die Verfahren eingebettet, um eine missbräuchliche Flut von Gesetzesvorschlägen zu vermeiden. Ein Quorum stellt die für die Gültigkeit eines Beschlusses notwendige Mindestanzahl abgegebener Stimmen dar.

a) Dogmatische Unterteilung der direktdemokratischen Elemente/ Kategorisierung

Heußner geht davon aus, dass es sich bei den Parlamentswahlen in einer repräsentativen Demokratie um Personalwahlen, nicht um Sach- oder Themenwahlen handelt, sodass in der Folge bei der demokratischen Repräsentation allein von einer „mittelbar- repräsentativen Demokratie“ (Heußner, Hermann K.; 1994, 12) gesprochen werden kann. Die direktdemokratischen Sachentschei-dungsverfahren lassen sich nach Heußner wie folgt kategorisieren:

3

Zunächst kann man eine vertikale Differenzierung vornehmen, genauer eine Unterscheidung der entsprechenden Verfahren auf Bundes- Länder oder Kommunalebene (Heußner, Hermann K.; 1994, 12). In diesem Falle ist also allein das Verwaltungsniveau eines Staates für das direktdemokratische Verfahren ausschlaggebend.

Zum Zweiten lassen sich die einzelnen Elemente auf horizontaler Ebene unterteilen. Demnach unterscheidet man direktdemokratische Ausformungen „nach der Verwaltungs-, Rechtsprechungs-, sowie der Gesetzes- und

Verfassungsebene“ (Heußner, Hermann K.; 1994, 12). Eine ganze Reihe von Kategorisierungsmöglichkeiten ergeben sich aus dem verschiedenartigem „Zusammenspiel zwischen dem Volk einerseits und den übrigen Staatsorganen andererseits“ (Heußner, Hermann K.; 1994, 12): Als erstes kann die Veranstaltung einer Volksabstimmung von den Bürgern als solche abhängen. Dieses Element heißt dann fakultativ. Muss die Volksabstimmung „hingegen unabhängig von einer solchen Willensäußerung der Bürger stattfinden“ (Heußner, Hermann K.; 1994, 12), so spricht man von einer obligatorischen Volksabstimmung. Eine bedingte Abstimmung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie von einem Staatsorgan (als Vertreter des Staates) gefordert werden muss (Heußner, Hermann K.; 1994, 12 f.), ihre Durchführung also von dem Organ abhängig ist. Dem gegenüber kann diese Abstimmung auch unabhängig sein, in diesem Falle spricht man dann von einem unbedingten direktdemokratischen Element (Heußner, Hermann K.; 1994, 12 f.).

Diese vier genannte Möglichkeiten einer Volksabstimmung lassen sich verschiedenartig kombinieren, sodass sich wiederum vier spezielle Varianten ergeben: „Die unbedingt- obligatorischen Volksabstimmungen sind sowohl unabhängig von Beschlüssen der Staatsorgane, wie auch vom Volk“ (Heußner, Hermann K.; 1994, 13). Dem gegenüber setzen unbedingt- fakultative Veranstaltungen allein die Willensäußerung des Volkes voraus. Anders dagegen verhält es sich mit den bedingt- fakultativen Abstimmungen, denn diese finden nur statt, „wenn sowohl das Volk, wie auch die entsprechenden Staatsorgane dies beschließen“ (Heußner, Hermann K.; 1994, 13). Schließlich setzen bedingt- obligatorische Volksabstimmungen allein den Beschluss eines Staatsorgans voraus.

4