S  102 Reformstau in Deutschland Thema 6: US-Steuerreform der 80er Jahre  

Gliederung

I.  EINFÜHRUNG.  1

II.  DER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE HINTERGRUND DER REAGAN'SCHEN STEUERREFORMEN  1

1.  DIE PROBLEMATIK EINES KOMPLIZIERTEN STEUERSYST EMS.  1

a)  Überblick  1

b)  Problem 1: Mangelnde volkswirtschaftliche Effizienz.  2

c)  Problem 2: Unverständlichkeit für die Steuerpflichtigen.  2

d)  Problem 3: Ungerechtigkeit des Gesamtsystems.  2

2.  DIE LÖSUNG: RADIKALE VEREINFACHUNG.  3

a)  Grundsatz  3

b)  Das Modell der "supply-side"-Theorie, insbesondere die "Laffer-Kurve"  3

III.  DER INHALT DER REAGAN'SCHEN STEUERREFORMEN  4

1.  ÜBERBLICK.  4

2.  DER ECONOMIC RECOVERY TAX ACT (ERTA) VON 1981.  4

3.  DER TAX REFORM ACT (TRA) VON 1986.  5

IV.  DAS ZU-STANDE-KOMMEN DER REAGAN'SCHEN STEUERREFORMEN  6

1.  REAGANS PRÄSIDENTSCHAFTSWAHLKAMPF.  6

2.  EXKURS: DAS VERFAHREN ZUR VERABSCHIEDUNG DES US-BUNDESHAUSHALTS.  7

3.  DER ECONOMIC RECOVERY TAX ACT (ERTA) VON 1981.  8

a)  Die Haushaltsbotschaft des Präsidenten.  8

b)  Die Haushaltsresolution im Repräsentantenhaus.  9

c)  Die Haushaltsresolution im Senat.  10

d)  Der Economic Recovery Tax Act in Repräsentantenhaus und Senat.  11

4.  DIE ZEIT ZWISCHEN ECONOMIC RECOVERY TAX ACT UND TAX REFORM ACT  12

5.  DER TAX REFORM ACT (TRA) VON 1986.  12

a)  FAST, FAIR und Treasury I  13

b)  Treasury II  13

c)  Das Gesetzgebungsverfahren.  14

V.  GRÜNDE FÜR DAS GELINGEN DER REAGAN'SCHEN STEUERREFORMEN  15

1.  EINFLUSS UND PERSÖNLICHE ÜBERZEUGUNG VON PRÄSIDENT REAGAN.  15

a)  Überblick  15

b)  Persönliche Überzeugung von Präsident Reagan.  15

c)  Herausragende verfassungsrechtliche Stellung des US-Präsidenten  16

d)  Politisches Geschick von Präsident Reagan.  17

2.  MASSIVE UNTERSTÜTZUNG IN DER BEVÖLKERUNG.  18

a)  Überblick  18

b)  Klares politisches Mandat für eine grundlegende Steuerreform  18

c)  Leistungsorientierte, steuerfeindliche Grundstimmung in der Bevölkerung.  19

3.  HOHE PARTEIPOLITISCHE UNABHÄNGIGKEIT DER KONGRESSABGEORDNETEN  21

a)  Überblick  21

b)  Schwache Rolle der Parteien im politischen System der USA  21

c)  Einfluss des Wahlsystems.  22

d)  System der politischen Institutionen.  23

4.  EINFLUSS DER "SUPPLY-SIDE"-THEORIE AUF DIE POLITIK DER "REAGANOMICS"  23

VI.  AUSWIRKUNGEN DER REAGAN'SCHEN STEUERREFORMEN  24

VII.  ZUSAMMENFASSUN G  25

1.   

Jochen  Schuff 2002  I

"Und schließlich Beispiel Steuerreform:

Dazu fällt mir nach der Entwicklung der letzten Tage überhaupt nichts mehr ein."

(Bundespräsident Roman Herzog 1997 in seiner "Ruck-Rede")

I. Einführung

"Amerika, du hast es besser !": Dieser Stoßseufzer des verstorbenen Börsen-Altmeisters André Kostolany gilt auch und gerade im Steuerrecht. Während in Deutschland das "Dickicht überwuchernder, sich gegenseitig widerlegender [steuerrechtlicher] Normen" ¹ mit jeder "Steuerreform" nur noch dichter wird und selbst renommierte Steuerrechtler resigniert einräumen müssen, dass wir "ein Steuerrecht [haben], das niemand mehr überschaut und [bei dem] keiner weiß, was der Gesetzgeber morgen beschließt" ² , gelang es in den USA schon unter Präsident Ronald Reagan, mit dem Economic Recovery Tax Act (ERTA) von 1981 und dem Tax Reform Act (TRA) von 1986 für eine radikale Vereinfachung des Steuersystems zu sorgen.

Aufgabe dieser Seminararbeit ist es, nach Gründen zu suchen, warum in den USA dieser Kraftakt gelungen ist.

Aus Gründen der Verständlichkeit werde ich dabei zunächst die hinter den Reagan'schen Steuerreformen stehende volkswirtschaftliche Theorie, dann den Inhalt dieser Reformen und schließlich den Weg ihres Zu-Stande-Kommens skizzieren. Anschließend werde ich mich der eigentlichen Beantwortung der Aufgabenstellung zuwenden und versuchen, Gründe für das Gelingen der Reformen zu finden.

Meine Untersuchung wird sich dabei auf die politischen Aspekte konzentrieren. Wirtschaftswissenschaftliche Fragestellungen werden nur am Rande angesprochen.

II. Der volkswirtschaftliche Hintergrund der Reagan'schen Steuerreformen

1. Die Problematik eines komplizierten Steuersystems

a) Überblick

Zu Beginn der 80er-Jahre, also vor den Reagan'schen Steuerreformen, ähnelte das Steuersystem der USA dem heutigen deutschen Steuersystem: Einerseits ein hoher Spitzensteuersatz, verbunden mit einer starken Progression, dh einem schnellen Anstieg der Steuersätze mit wachsendem Einkommen, andererseits zahllose Ausnahmeregelungen.

Ein derart kompliziertes Steuersystem hat aus volkswirtschaftlicher Sicht drei wesentliche Nachteile:

(1) Es ist ineffizient.

(2) Es ist unverständlich. (3) Es ist unfair.

¹ So Kirchhof, Capital 26/2000, 188.

² So Kirchhof, Capital 26/2000, 186.

b) Problem 1: Mangelnde volkswirtschaftliche Effizienz

Ein kompliziertes Steuersystem ist volkswirtschaftlich ineffizient.

Erstens führt es dazu, dass Bürger und Unternehmen viel Zeit und Energie damit verschwenden, nach legalen oder illegalen Möglichkeiten der Steuervermeidung zu suchen. Diese Zeit fehlt dann für volkswirtschaftlich sinnvolle, produktive Tätigkeiten. 3

Zweitens lenkt es Investitionen in Steuerspar-Modelle um, die ohne steuerliche Anreize wirtschaftlich uninteressant, ja sinnlos wären. Der Steuerpflichtige investiert nicht mehr dort, wo es wirtschaftlich am sinnvollsten ist, sondern dort, wo die größte Steuerersparnis lockt. Gigantische volkswirtschaftliche Verzerrungen und Fehlsteuerungen sind das Resultat. 4

Drittens fördert es die Steuerhinterziehung und untergräbt die Steuermoral: Je höher der Steuersatz ist, desto größer ist schon der ökonomische Anreiz, Steuern zu hinterziehen. 5

Viertens ist es leistungsfeindlich, weil der Steuersatz immer höher wird, je mehr Einkommen der Steuerpflichtige hat. Dadurch vermindert sich der Anreiz, mehr zu leisten, um mehr zu verdienen. 6

c) Problem 2: Unverständlichkeit für die Steuerpflichtigen

Ein kompliziertes Steuersystem ist unverständlich. ⁷ Nicht einmal mehr Experten, geschweige denn einfache Bürger, vermögen das System zu überblicken.

Dies resultiert in wachsender Unzufriedenheit mit dem Steuersystem. Immer mehr Steuerpflichtige haben das diffuse Gefühl, selbst zu viele Steuern zahlen, während andere Steuerpflichtige sich durch geschicktes Ausnutzen von Steuervergünstigungen ihrer Steuerpflicht weitgehend entziehen. Dies wiederum führt zu abnehmender Akzeptanz der Steuerzahlungspflicht und damit zu einer Zunahme legalen oder illegalen Steuervermeidungsverhaltens. 8

d) Problem 3: Ungerechtigkeit des Gesamtsystems

Ein kompliziertes Steuersystem ist unfair.

Zwar haben die meisten Ausnahmeregelungen, für sich betrachtet, durchaus ihren Sinn. Durch ein zunehmendes Dickicht an Ausnahmeregelungen wird jedoch das System insgesamt so undurchschaubar, dass eine gerechte Besteuerung nach Leistungsfähigkeit

³ Boskin, Reagan and the Economy, S. 156-157.

⁴ Fälschle et al., Capital 12/1999, 104; Pechman, StuW 1985, 268; Boskin, Reagan and the Economy, S. 156-157. Ein Paradebeispiel dafür sind die zahllosen leerstehenden Neubauwohnungen und Gewerbeparks in den neuen Bundesländern,

die für viele Investoren erst durch die dafür gewährten massiven Steuervergünstigungen ökonomisch attraktiv wurden.

⁵ Hauser, Steuerreform, S. 10.

⁶ Hauser, Steuerreform, S. 10.

⁷ Pechman, St uW 1985, 268.

⁸ Hauser, Steuerreform, S. 10.

nicht mehr gewährleistet ist: Nicht mehr derjenige zahlt die meisten Steuern, der wirtschaftlich am leistungsfähigsten ist, sondern derjenige, der Steue rbefreiungen und Steuervergünstigungen am geschicktesten zu nutzen ve rsteht.

Bei dem übertriebenen Streben nach Gerechtigkeit im Einzelfall bleibt also die Gerechtigkeit insgesamt auf der Strecke: Summum ius, summa iniuria ! 9

2. Die Lösung: Radikale Vereinfachung

a) Grundsatz

Eine Steuerreform, die die genannten Probleme lösen will, muss also auf Steuervereinfachung, mehr Steuereffizienz und mehr Steuergerechtigkeit abzielen. ¹⁰ Erreichen lässt sich dies, indem auf der einen Seite die Steuersätze deutlich abgesenkt, dafür aber auf der anderen Seite Steuerbefreiungen und Steuervergünstigungen drastisch zusammengestrichen werden.

Das Streichen von Steuerprivilegien stößt dabei in erster Linie auf politische Probleme, da hinter fast jedem Privileg eine einflussreiche Interessengruppe steht.

Die Absenkung von Steuersätzen wirft dagegen vor allem wirtschaftliche Fragen auf: Welche Auswirkungen hat eine Steuersenkung auf das Steueraufkommen ? Kann sich eine deutliche Steuersenkung weitgehend selbst finanzieren, oder führt sie dazu, dass die Steuereinnahmen des Staates implodieren ?

Eine Antwort auf diese Frage bietet das Modell der sog. "angebotsorientierten Ökonomie" (= die sog. "supply-side"- Theorie), die die US-amerikanische Wirtschafts-und Steuerpolitik in den Re gierungsjahren der Präsidenten Ronald Reagan (1981-1989) und George Bush (1989-1992) (den sog. "Reaganomics") geprägt hat.

b) Das Modell der "supply-side"-Theorie, insbesondere die "Laffer-Kurve"

Das Modell der angebotsorientierten Ökonomie basiert auf der Grundannahme, dass nachhaltiges ökonomisches Wachstum nur dann möglich ist, wenn das Steuersystem Investitionen und unternehmerisches Engagement fördert, indem es die Erzielung von hohen Einkünften belohnt, anstatt sie durch hohe Besteuerung zu bestrafen. 11

Zentrales Anliegen der angebotsorientierten Ökonomie ist es daher, die Spitzensteuersätze deutlich zu senken. ¹² Die Anhänger der angebotsorientierten Ökonomie vertreten die These, dass dadurch das Steueraufkommen nicht sinken, sondern im Gegenteil sogar steigen werde.

⁹ Fälschle et al., Capital 12/1999, 104; Pechman, StuW 1985, 268.

¹⁰ Pechman, StuW 1985, 270.

¹¹ McNiven, Reaganism, S. 59-60; Kreile, Aufschwung und Risiko, S. 164.

¹² Kreile, Aufschwung und Risiko, S. 164.

Sehr anschaulich illustriert wird dies durch die sog. "Laffer-Kurve": ¹³ Diese basiert auf

der Grundannahme, dass die Korrelation zwischen Steuersatz und Steueraufkommen parabelförmig verlaufe. Die Aussage, dass mit steigendem Steuersatz auch die Steuereinnahmen stiegen, träfe mithin nur bis zu einem bestimmten Steuersatz zu. Ab diesem Steuersatz dagegen begännen die Steuereinnahmen wieder zu sinken, weil ab diesem Steuersatz die Motivation, Steuern legal oder illegal zu vermeiden, so groß und / oder die Motivation, das steuerpflichtige Einkommen zu erhöhen, so gering werde, dass immer mehr Steuerpflichtige in immer größerem Umfang versuchten, ihrer Steuerpflicht zu entgehen. ¹⁴ Eine Erhöhung der Steuersätze führe folglich nur solange zu einer Erhöhung der Steuereinnahmen, bis dieser kritische Punkt - der Scheitelpunkt der "Laffer-Kurve" - erreicht sei. Ab diesem Punkt bewirke dann eine Erhöhung der Steuersätze de facto eine Verminderung der Steuereinnahmen, während eine Verminderung der Steue rsätze zu einer Erhöhung der Steuereinnahmen führe.

III. Der Inhalt der Reagan'schen Steuerreformen

1. Überblick

Die Reagan'schen Steuerreformen bestehen aus zwei wegweisenden Steuergesetzen: Erstens dem Economic Recovery Tax Act (ERTA) von 1981, zweitens dem Tax Reform Act (TRA) von 1986. Der Economic Recovery Tax Act ist dabei vor allem deswegen wichtig, weil er einen Einstieg in eine Senkung der Steuersätze brachte; in Bezug auf Steuervergünstigungen und -ausnahmen war er dagegen eher ein Rückschritt. Der Ta x Reform Act jedoch brachte dann neben einer erneuten, drastischen Absenkung der Steuersätze auch eine radikale Vereinfachung des Steuersystems mit sich. 15

2. Der Economic Recovery Tax Act (ERTA) von 1981

Der Economic Recovery Tax Act (ERTA) von 1981 beinhaltete im Wesentlichen die folgenden Maßnahmen: 16

(1) Die Steuersätze der Einkommenssteuer wurden abgesenkt, und zwar zeitlich gestreckt in drei Stufen. Besonders stark sank dabei der Spitzensteuersatz, nämlich von 70% auf 50%. Der Steuersatz der untersten Einkommensstufe verminderte sich von 13% auf 11%. Die durchschnittliche Steuerbelastung reduzierte sich um 23%. 17

(2) Die Steuerklassen wurden indexiert, dh die Einkommensgrenzen für die jeweiligen Steuerklassen stiegen künftig automatisch mit der Inflationsrate. Dadurch sollte

¹³ Die "Laffer-Kurve" ist im Anhang 2 abgedruckt. Sie trägt ihren Namen nach dem kalifornischen Nationalökonomen Arthur

Laffer, der sie im Jahre 1976 bei einer Diskussion mit einem der führenden Wirtschaftsberater von Präsident Ford auf die

Serviette eines Washingtoner Restaurants gezeichnet haben soll; vgl Hauser, Steuerreform, S. 8.

¹⁴ Hauser, Steuerreform, S. 6-8. Sofort einleuchtend ist dies bei einem Steuersatz von 100%: Wer sein erarbeitetes Einkommen

vollständig an den Staat abführen muss, wird entweder nicht mehr arbeiten oder den Staat hintergehen.

¹⁵ Nagel, Supply -Side Policy, S. 93.

¹⁶ Zu den Details ausführlich Boskin, Reagan and the Economy, S. 145-146.

¹⁷ Nagel, Supply -Side Policy, S. 89-90; Boskin, Reagan and the Economy, S. 145-146, Hauser, Steuerreform, S. 1.

eine Einkommenssteigerung des Staates allein auf Grund der

Einkommensentwicklung (= sog. "verdeckte Steuererhöhungen" durch allgemeine Einkommenssteigerung = sog. "kalte Progression") verhindert werden. 18

(3) Die Steuersätze für Unterne hmen wurden deutlich abgesenkt, insbesondere durch ein neues, vorteilhaftes Abschreibungssystem (sog "Accelerated Cost Recovery System"), das die Abschreibungsdauer erheblich verkürzte. 19

Insgesamt führte der Economic Recovery Tax Act zu einer Steuerentlastung im Umfang von 162 Mrd. US$. ²⁰ Zu einem wirklich zufriedenstellenden Steuersystem führte er dennoch nicht, weil er steuerliche Ausnahmeregelungen eher vermehrte als abbaute. 21

3. Der Tax Reform Act (TRA) von 1986

Der Tax Reform Act (TRA) von 1986 hatte im Wesentlichen folgenden Inhalt: 22

(1) Die Zahl der Steuerklassen wurde von fünfzehn auf drei reduziert. Bis zu einem steuerpflichtigen Jahreseinkommen von 17.850 US$ (Unverheiratete) / 29.750 US$ (Verheiratete) betrug der neue Steuersatz 15%, ab einem steuerpflichtigen Jahreseinkommen von 17.851 US$ (Unverheiratete) / 29.751 US$ (Verheiratete) 28%. Für den Einkommensbereich von 43.150 US$ bis 89.650 US$ wurde zusätzlich ein Aufschlag von 5% fällig, so dass insoweit der effektive Steuersatz bei 33% lag. 23

In aller Regel führte dies zu einer drastischen Reduzierung des Steuersatzes. 24

(2) Der Katalog von Steuerbefreiungen und Steuervergünstigungen wurde massiv zusammengestrichen. Nur ein kleiner Rest an Steuerprivilegien (zB für Spenden) blieb erhalten. 25

Dies f ührte zu einer gewissen Verschiebung der Steuerlast von Individuen auf Unternehmen: Erstere wurden tendenziell eher entlastet, letztere eher belastet. ²⁶ Dabei wurde insbesondere kapitalintensive Produktion eher verteuert, arbeitsintensive Produktion eher vergünstigt. Insoweit war der Tax Reform Act geradezu gegenläufig zum Economic Recovery Tax Act. 27

¹⁸ Peterson, Lower Taxes, S. 219; Nagel, Supply -Side Policy, S. 89-90; Boskin, Reagan and the Economy, S. 145-146.

¹⁹ Peterson, Lower Taxes, S. 219; Nagel, Supply -Side Policy, S. 89-90; Boskin, Reagan and the Economy, S. 145-146.

²⁰ Peterson, Lower Taxes, S. 218.

²¹ Vgl zB Peterson, Lower Taxes, S. 221.

²² Zu den Details ausführlich Feit, Wirtschaftsdienst 1985, 333-336, Nagel, Supply-Side Policy, S. 94-97 (mit Tabelle) und

Zschiegner / Habert, DB 1986, 2351-2356.

²³ Zschiegner / Habert, DB 1986, 2354; Nagel, Supply -Side Policy, S. 94-97.

²⁴ Der Eingangssteuersatz stieg zwar von 11% auf 15%, was aber durch die Erhöhung des steuerfreien Grundfreibetrages (s.u.)

kompensiert wurde. Der Spitzensteuersatz sank deutlich von 50% auf 33%.

²⁵ Peterson, Lower Taxes, S. 220-221; Nagel, Supply -Side Policy, S. 93.

²⁶ Peterson, Lower Taxes, S. 220-221; Boskin, Reagan and the Economy, S. 158.

²⁷ Peterson, Lower Taxes, S. 221; Boskin, Reagan and the Economy, S. 158.

(3) Der steuerfreie Grundfreibetrag wurde deutlich von 2.480 US$ auf 3.000 US$ (Unverheiratete) / von 3.670 US$ auf 5.000 US$ (Verheiratete) angehoben. Auch dieser steuerfreie Grundfreibetrag wurde außerdem jetzt indexiert. 28

Mehr als sechs Millionen Geringverdiener wurden dadurch völlig von der Einkommenssteue rpflicht befreit.

Insgesamt war der Tax Reform Act aufkommensneutral: Die Senkung der Steuersätze wurde gege nfinanziert durch die radikale Streichung von Steuerprivilegien. 29

IV. Das Zu-Stande-Kommen der Reagan'schen Steuerreformen

1. Reagans Präsidentschaftswahlkampf

In den 1970er-Jahren war die Wirtschaft der USA in eine Dauerkrise geraten: In den Jahren 1974-1980 betrug das durchschnittliche Wirtschaftswachtum in den USA nur 2,2% p.a. gegenüber einem OECD-Durchschnitt von 2,57% p.a., die durchschnittliche Arbeitslosigkeit 6,81% gegenüber einem OECD-Durchschnitt von 5,04%. ³⁰ Im Jahr 1980 waren die Daten noch schlimmer: Das Bruttoinlandsprodukt schrumpfte um 0,5%, die Investitionen um 2,5%; die Inflationsrate lag mit 13,5% ebenso auf Rekordhöhe wie die Arbeitslosigkeit mit 7,1% und das Staatsdefizit mit 2,2%. 31

In dieser Situation fanden die Präsidentschaftswahlen 1980 statt, bei denen der Republikaner Ronald Reagan gegen den demokratischen Amtsinhaber Jimmy Carter antrat.

Der Wahlkampf von Ronald Reagan war klar fokussiert auf drei Forderungen: Erstens wollte er den Umfang des Regierungsapparates reduzieren, zweitens wollte er die Verteidigungsausgaben massiv erhöhen, um die USA wieder in eine Position der Stärke gegenüber der Sowjetunion zu bringen, und drittens kündigte er für den Fall seines Wahlsieges einen radikalen Kurswechsel in der Wir tschaftspolitik an. 32

Im letztgenannten Punkt - nur dieser soll hier weiter verfolgt werden - stützte sich Reagan dabei maßgeblich auf die Ideen der "supply-side"- Theorie. Seine zentrale These war daher, dass sich das Ziel einer leistungsstarken Ökonomie in erster Linie durch einen möglichst weitgehenden Rückzug des Staates aus der Wirtschaft und durch einen deutlichen Abbau der Steuerbelastung von Bürgern und Unternehmern erreichen ließe. ³³ Reagan versprach daher, die Einkommens- und Unternehmenssteuern erheblich zu

²⁸ Peterson, Lower Taxes, S. 220; Nagel, Supply -Side Policy, S. 95.

²⁹ Peterson, Lower Taxes, S. 221; Nagel, Supply -Side Policy, S. 93.

³⁰ O'Shaughnessy, Economic policy, S. 90.

³¹ Nagel, Supply -Side Policy, S. 83-84.

³² Peterson, Lower Taxes, S. 213.

³³ Nagel, Supply -Side Policy, S. 85.