4.  Schluss  92

5.  Literatur  102

6.  Anhang  

6.1.  Internetverweise  107

6.2.  Interviewverzeichnis  108

6.3.  Ausgewählte Zeitschriftenartikel  109

6.4.  Tabellen  112

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1. Einleitung

1.1. Darstellung des Themas

Mit der Einführung der Pflegeversicherung soll die Kostenerstattung über Verhandlungen geregelt werden. Davon versprach man sich die „Weckung von Wirtschaftlichkeitsreserven.“ ¹ Die Leistungsanbieter sollen zu einer wirtschaftlichen Betriebsführung angehalten werden, gleichzeitig aber eine qualitativ hochwertige, den medizinischen Standards angepasste Leistung erbringen. Das Bundesministerium für Soziales könnte die Vergütung rein theoretisch per Verordnung regulieren, in der Regel sollte die Höhe der Vergütung aber in Verhandlungen ermittelt werden. Dies stellt eine Form gesellschaftlicher Selbststeuerung dar. Beteiligt dabei sind die Pflegekassen und Sozialhilfeträger als Kostenträger, dazu kommen entweder die Träger eines Pflegeheimes oder eines ambulanten Pflegedienstes. Für ambulante Pflegedienste werden die Verhandlungen landesweit durchgeführt, die Verhandlungen für Heime werden auf kommunaler Ebene für jedes Heim extra durchgeführt, selbst wenn ein Träger in einer Stadt mehrere Heime besitzen sollte. Die Leistungsanbieter stehen in einem Konkurrenzverhältnis, die Verwendung eines Wettbewerbselementes ist eine neue Entwicklung in der deutschen Sozialpolitik. Dadurch sollen die leistungsanbietenden Institutionen zu einer wirtschaftlichen Betriebsführung angehalten werden. Wie ist die soziale Situation bei einer Vergütungsverhandlung? Welche Handlungsoptionen haben die beteiligten Akteure? Welche Interessen und Handlungslogiken leiten die Akteure in den Vergütungsverhandlungen? Leitende Hypothese dieser Arbeit ist, dass die Handlungslogiken der Akteure in diesen Verhandlungen durch Interessenkonflikte beeinflusst werden. Jeder der beteiligten Akteure unterliegt mindestens einem Interessenkonflikt. Vonseiten der Sozialhilfeträger wird eine Entlastung gefordert, sie sind rechtlich verpflichtet, die Kosten zu tragen, die auftreten, wenn die nötigen Pflegeleistungen nicht aus Mitteln der Pflegeversicherung bezahlt werden und die zu Pflegenden oder ihre Angehörigen sie selbst nicht zahlen können. Also müssen sie einen erheblichen Teil der Kosten tragen, wenn die Vergütung für

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eine Leistung hoch ausfällt und viele notwendige Leistungen nicht mehr in die Leistungen der Pflegeversicherung fallen. Die Kommune wiederum ist für die Heimaufsicht zuständig, muss also die Einhaltung von Qualitätsstandards überprüfen. Kostendämpfende Politik würde aber auch eine Verschlechterung von Qualitätsstandards bedeuten, z. B. wenn in einem Heim aus Kostengründen die Fachkraftquote gesenkt werden muss. Auch die Pflegeheime oder ambulante Pflegedienste sind an einer möglichst hohen Vergütung interessiert, sehen sich aber auch als ein Sprachrohr der Pflegebedürftigen. Dazu kommt, dass niedrige Preise für Pflegesätze ein Wettbewerbsvorteil sein können. Die Pflegebedürftigen hätten umgekehrt ein Interesse an einer möglichst günstigen Versorgung, da die Pflegeversicherung einen möglichst großen Anteil der Pflegekosten erstatten soll und dadurch ein Abrutschen in die Sozialhilfebedürftigkeit verhindert werden soll. Gleichzeitig ist auch die Sorge um ein würdiges Dasein im Alter ein Interesse der Pflegebedürftigen. Kurz: Die Interessen aller Beteiligten erscheinen sehr ambivalent, insbesondere wenn man sich vergegenwärtigt, dass alle Beteiligten sowohl sozialpolitische als auch finanzpolitische Interessen mitbringen. Alle beteiligten Akteure zeichnen sich durch ein solches Spannungsverhältnis aus. ² Zu den grundlegenden Problemen der Pflegeversicherung gehört es, dass finanzpolitische Motive vor den sozialpolitischen dominieren. Die Pflegebedürftigen selbst aber haben keine Möglichkeit, ihre eigenen Interessen in diesem Verfahren zum Ausdruck zu bringen. Sie sind auf die Vertretung durch einen der etablierten Akteure angewiesen. Fraglich ist, ob diese zu einer Vertretung der Pflegebedürftigen in der Lage sind oder ob dieses Motiv neben den anderen in den Hintergrund tritt, was nicht unwahrscheinlich ist. Im Folgenden sollen Steuerungsprobleme in der Pflegeversicherung anhand von Vergütungsverhandlungen diskutiert werden. Die Vergütung bestimmt einen nicht unerheblichen Teil des pflegerischen Geschehens. Durch die unterschiedlichen, zum Teil gegensätzlichen Interessen der Akteure kann es zu Kooperationsproblemen untereinander kommen. Gegensätzliche Interessen

¹ Papst, Stefan: Finanz- statt Sozialpolitik. Konflikte bei der Implementation der Pflegeversicherung. ZeS- Arbeitspapier Nr. 8/97, S. 23.

² Vgl. auch Klie, Thomas: Leistungen und Entgelte in vollstationären Einrichtungen: Das Konzept der Pflegeversicherung und seine Implementationsprobleme. In: Igl, Gerhard; Klie, Thomas: Pflegeversicherung auf dem Prüfstand. Analysen und Perspektiven zum

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können die einzelnen Akteure zu unfairem Verhalten in den Verhandlungen anhalten, wodurch die Verhandlungssituation verschlechtert wird, da gegenseitiges Vertrauen und Offenheit für erfolgreiche Verhandlungen unbedingt nötig sind. In diesem Problem liegt gleichzeitig die Chance eine Verhandlung erfolgreich abzuwickeln. Wenn alle beteiligten Akteure offen über ihre Interessen und mögliche Konflikte reden, können diese durch neue, gemeinsam erarbeitete Lösungen behoben werden.

1. 2. Begriffliche Klärungen

Obwohl der Begriff „Steuerung“ sich in aktuellen politischen Debatten einer großen Beliebtheit erfreut, fehlen häufig Begriffsdefinitionen. Renate Mayntz weist darauf hin, daß viele Autoren den Begriff der Steuerung trotz inflationärer Verwendung nicht als „definitionsbedürftig“ erachten. ³ Erschwerend kommt hinzu, dass der Steuerungsbegriff in der sozialwissenschaftlichen Diskussion auf unterschiedliche Art verwendet wird. Es ist z. B. von „sozietaler Steuerung“, „politischer Steuerung“ oder „staatlicher Steuerung“ die Rede. ⁴ Die Begriffszusammensetzung ist von der jeweiligen Disziplin abhängig. Der Bezugspunkt „Staat“ wird in juristischen Arbeiten verwendet, das „politisch administrative System“ findet in politikwissenschaftlichen Arbeiten Verwendung. ⁵ Der Einfachheit halber schlägt Rüdiger Voigt den Begriff „politische Steuerung“ vor, da dieser Begriff Akteure einschließt, die nicht zum Staat im engeren Sinne, aber zum politisch administrativen System gehören. Neben dem Staat gehören auch Parteien, Verbände usw. zum politisch administrativen System. ⁶ Das ist sinnvoll, da politische Entscheidungen oft nicht nur von einer

Vergütungs- und Leistungserbringungsrecht bei stationären Pflegeeinrichtungen, Hannover 2000, S. 69- 94, S. 93f.

³ Mayntz, Renate: Politische Steuerung und Gesellschaftliche Steuerungsprobleme. In: Mayntz, Renate: Soziale Dynamik und politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen. Frankfurt/ New York 1997, S. 186- 208, S. 188.

⁴ Voigt, Rüdiger: Des Staates neue Kleider- Entwicklungslinien moderner Staatlichkeit, Baden-Baden 1996, S. 56.

⁵ A. a. O., S. 56 f.

⁶ A. a. O., S. 57.

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Regierung allein getroffen werden, sondern Verbänden ein gewisses Mitspracherecht eingeräumt ist.

Der Begriff Steuerung wird in unterschiedlichsten Ausprägungen verwendet, als eine Art des Handelns, als Prozess, aber auch als Systemfunktion beschrieben. ⁷ Da es einen einheitlichen Steuerungsbegriff in der sozialwissenschaftlichen Literatur nicht gibt, soll der Steuerungsbegriff, wie er in dieser Arbeit Verwendung finden soll, nach Scharpf und Mayntz definiert werden. Dies erscheint vor allem deshalb sinnvoll, weil der von Scharpf und Mayntz vertretene „Akteurzentrierte Institutionalismus“ von einer begrenzten Anzahl der Akteure ausgeht und neben dem Vokabular der Rational-Choice-Theorie auch kulturalistische Erklärungen zulässt. Das Verhalten von Akteuren in der Pflegeversicherung ist durch Motive geprägt, die sich aus der Rational-Choice-Theorie erklären lassen, z. B. die ökonomischen Motive eines Pflegedienstes. Nicht zu vernachlässigen sind die normativen Einstellungen, die jemanden veranlassen, aus sozialem Engagement einen Pflegedienst zu gründen.

Für Scharpf und Mayntz ist die Verwendung des Steuerungsbegriffes nicht davon abhängig, ob das Steuerungsvorhaben erfolgreich ist oder nicht. Die akteursbezogene Perspektive, wie Renate Mayntz sie vertritt, spricht von Steuerung, unabhängig ob der intendierte Zustand erreicht wird. ⁸ Es muss zwischen Steuerungshandlung und Steuerungswirkung unterschieden werden. Wenn es bei einem Steuerungsversuch bleibt, kann immer noch von Steuerung gesprochen werden. ⁹ Daran zeigen sich die unterschiedlichen Sichtweisen einzelner Ansätze. Wenn aus systemtheoretischer Perspektive keine Steuerungswirkung zu erkennen ist, kann die akteurzentrierte Perspektive dennoch ein Steuerungshandeln erkennen, da sie den Versuch einer Einflußnahme erkennen würde.

⁷ Messner, Dirk: Die Netzwerkgesellschaft: Wirtschaftliche Entwicklung und internationale Wettbewerbsfähigkeit als Probleme gesellschaftlicher Steuerung, Köln 1995, S. 98.

⁸ Martinsen, Renate: Theorien politischer Steuerung - auf der Suche nach dem dritten Weg. In: Grimmer, Häusler, Kuhlmann u.a. (Hg): Politische Techniksteuerung, S. 51-73, Opladen, S. 58.

⁹ Mayntz, Renate: Politische Steuerung und Gesellschaftliche Steuerungsprobleme. In: Mayntz, Renate Soziale Dynamik und politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen. Frankfurt/ New York 1997, S. 186- 208, S. 192.

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Für Renate Mayntz setzt Steuerung einen Steuerungsakteur voraus. Dies kann eine einzelne Person oder ein kooperativer Akteur sein. Die Steuerung durch den Markt kann es also nicht geben, Marktprinzipien können aber als Steuerungsinstrumente eingesetzt werden. Das Herausbilden von Märkten wäre für Mayntz eine Handlungskoordination, aber keine Steuerung im Sinne des hier vorgeschlagenen Steuerungsbegriffes. Das Steuerungshandeln erschöpft sich nicht auf einzelne Akte, sondern die Kopplung an die Akteursperspektive erlaubt es, komplexe Steuerungsprozesse zu untersuchen. ¹⁰ In der sozialwissenschaftlichen Diskussion wird oft der Begriff „Marktsteuerung“ verwendet, dies ist in einer akteurzentrierten Perspektive problematisch, da der Markt kein Akteur sein kann.

Ziel der Steuerungsversuche ist das Steuerungsobjekt. Dies kann klassisch die Gesellschaft oder die Wirtschaft sein. Die im Zuge der funktionalen Differenzierung moderner Gesellschaften entstandenen gesellschaftlichen Teilaspekte werden als Steuerungsobjekt behandelt, z. B. das Gesundheitswesen, Telekommunikation oder der Bereich der Sozialpolitik. Mayntz betont weiter, dass das Steuerungsobjekt sich auch ohne den Steuerungseingriff selbst weiter entwickeln würde. Für Mayntz/Scharpf ist Steuerung eine aktiv-gestaltende Intervention. Ihr Ansatz ist reformorientiert, und sie wollen mit ihrem Ansatz eine aktiv gestaltende Rolle spielen. ¹¹ Es ist zu unterscheiden zwischen Steuerungsinstrumenten, das sind z.B. Geld, Markt, Recht, Macht usw. und den Steuerungsformen. Die Steuerungsform bezeichnet das politische Programm, nach dem Interventionen geplant werden, die jeweiligen Steuerungsformen bedingen die Steuerungsinstrumente. ¹² Auch wenn der Staat auf dem Rückzug erscheint, besitzt er weiterhin mit den Instrumenten Recht und Geld ein nicht unerhebliches Steuerungspotential, es können Gesetze verabschiedet werden und es kann eine Regulation durch die Steuerhoheit des Staates stattfinden. Aus diesen Gründen bleibt es nicht bei der reinen „Supervision des Staates“, wie sie von Wilke postuliert wird. Dem Staat wird immer noch die Möglichkeit der Intervention eingeräumt, wenn er auch auf dem Rückzug erscheint.

¹⁰ A. a. O., S. 190f.

¹¹ Mazger, Erika: Etablierte“ und „alternative“ staatliche Steuerungsmöglichkeiten und ihre Anwendbarkeit im policy-Feld der Sozialpolitik. München 1990, S. 17.

¹² A.a. O. S. 23.

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1.3. Angaben zur Forschungssituation

juristischer ¹³ , Zur Pflegeversicherung gibt es eine Fülle

wirtschaftswissenschaftlicher und sozialwissenschaftlicher Arbeiten. Die relativ junge Disziplin der sozialen Gerontologie, an der neben sozialwissenschaftlichen Fächern auch die Medizin und Psychologie mitwirken, hat sich neben anderen Gegenstandsbereichen auch der Pflegeversicherung angenommen. Eine breite Forschung zur

Pfegeversicherung findet vor allem an den Universitäten Bremen, Dortmund und Bochum statt. An der Universität Bremen sind Arbeiten von Stefan Pabst und Heinz Rothgang zu nennen, in Dortmund macht sich Günther Roth einen Namen, das dortige Institut für Gerontologie hat mit einer Reihe von Publikationen unter dem Titel „Dortmunder Schriften zur Gerontologie“ auf sich aufmerksam gemacht. Darüber hinaus sind Mitarbeiter beider Universitäten an einer Evaluation des Landespflegegesetzes im Land Nordrhein-Westfalen beteiligt. Eine Untersuchung der Pflegelandschaft im Bundesland Nordrhein-Westfalen war die Reaktion auf die defizitäre Datenlage im Bereich der Altenpflege. ¹⁴ Das Thema Vergütung im ambulanten Bereich, ohne auf die Verhandlungssituation einzugehen, wurde von der Forschungs- und Entwicklungsgesellschaft Hessen mbh (FEH) untersucht ¹⁵ . Speziell zu Vergütungsverhandlungen in der Pflegeversicherung wurde von Frank Brünner eine juristische Arbeit vorgelegt. 16

Obwohl die Pflegeversicherung von der Politischen Soziologie und der Politikwissenschaft fast seit ihrer Einführung untersucht wird, werden Vergütungsverhandlungen in den sozialwissenschaftlichen Publikationen bislang nur am Rande behandelt, stellen also ein relativ unerforschtes Phänomen dar. Vergütungsverhandlungen werden in einigen Publikationen

¹³ Juristische Arbeiten wurden z. B. von Gerhard Igl und Thomas Klie herausgegeben. Für weitere Angaben vgl. Literaturliste.

¹⁴ Roth, Günter: Fünf Jahre Pflegeversicherung: Die Entwicklung der Pflegeinfrastruktur- Eine kommunal und regionalpolitische Analyse. In: Zeitschrift für Sozialreform. 46 Jg. Heft 11, 2000, S. 964-987, S. 966.

¹⁵ Herdt, Jürgen; Rudolph, Britta; Stegmüller, Klaus; Gerlinger; Thomas: Wissenschaftliche Untersuchung der unterschiedlichen Vergütungssystematiken in der ambulanten Pflege. HLT-Report Nr.: 608, Wiesbaden 2000.

¹⁶ Brünner, Frank: Vergütungsvereinbarungen für Pflegeeinrichtungen nach SGB XI, Baden-Baden 2001.

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sehr spekulativ dargestellt ¹⁷ . Daher ist eine empirisch fundierte Untersuchung von Vergütunsgverhandlungen erforderlich.

Es wird immer wieder darauf hingewiesen, dass das Alter eine vernachlässigte Kategorie in der Sozialwissenschaft ist. Zu den sozialen Risiken Arbeitslosigkeit und Armut z. B. gibt es im Vergleich wesentlich mehr Arbeiten, die Forschung um Armut und Arbeitslosigkeit kann auf eine lange Tradition zurückblicken, während die soziale Gerontologie eine relativ junge Disziplin ist.

Zu Verhandlungssystemen gibt es eine breite Forschung, vor allem ist dabei auf die Studien von Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz hinzuweisen, deren gemeinsame Arbeit am Kölner MPI für Gesellschaftsforschung diesem Thema gewidmet war. Mayntz und Scharpf untersuchen dies am Beispiel der Felder staatsnahe Sektoren, im konkreten Fall Gesundheitswesen, Forschungssysteme und Telekommunikation. ¹⁸ Darüber hinaus widmete Fritz W. Scharpf sich auch Untersuchungen der Verhandlungen in föderalen Systemen. Diese Arbeit ist in Zusammenhang mit einem Forschungsprojekt am Göttinger Institut für Regionalforschung entstanden. In ihm sollen Veränderungen der Pflegelandschaft in vier niedersächsischen Mittelstädten untersucht werden. In diesem Forschungsprojekt wird auch den Vergütungsverhandlungen, im Rahmen der Entwicklung der Pflegelandschaft in vier niedersächsischen Städten nach Einführung der Pflegeversicherung, Aufmerksamkeit gewidmet. ¹⁹ Dabei werde ich auf Daten, die in diesem Forschungsprojekt erhoben wurden, zurückgreifen. Der Schwerpunkt liegt folglich auf den

Vergütungsverhandlungen im Land Niedersachsen. In der vorliegenden Arbeit sollen Vergütungsverhandlungen unabhängig von der regionalpolitischen oder regionalsoziologischen Fragestellung behandelt werden. Es sollen allgemeine Aussagen zu der Verhandlungssituation erarbeitet werden, der Einfluss regionaler Aspekte, u.a. durch die Landesgesetzgebung, dürfte dennoch nicht unerheblich sein.

¹⁷ Vgl. Literatur im empirischen Teil der Arbeit.

¹⁸ Mayntz, Renate; Scharpf, Fritz, W.: Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahen Sektoren. In: Mayntz, Renate; Scharpf, Fritz W.: Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, Frankfurt/ New York, 1995, S. 9- 38, S. 13.

¹⁹ Ein Forschungsbericht wird voraussichtlich im Oktober 2004 erscheinen.

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1. 4. Aufbau der Arbeit

Der Hauptteil der Arbeit gliedert sich in einen empirischen und einen theoretischen Teil. Im theoretischen Teil soll der „Akteurzentrierte Institutionalismus“, wie er von Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz vertreten wird, dargestellt werden. Anhand dieses Ansatzes soll eine Heuristik erarbeitet werden, mit deren Hilfe eine Sekundäranalyse der im Forschungsprojekt erhobenen Daten durchgeführt werden soll. Dabei sollen die Handlungen und Konstellationen der beteiligten Akteure im Vordergrund stehen. Zur Einführung in diese Thematik wird vorher die Entwicklung der Steuerungsdebatte allgemein und das Thema Korporatismus behandelt werden. Beides ist wichtig, um den Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus zu verstehen, denn der Akteurzentrierte Institutionalismus setzt die empirische Erkenntnis voraus, dass politische Prozesse durch formelle und informelle Verhandlungen geprägt sind. Der kurze Abriss der Steuerungsdebatte soll zeigen, welche Strömungen es in der Steuerungsdebatte gibt und aus welcher historischen Situation und mit welchem politischen Hintergrund der Akteurzentrierte Institutionalismus entstanden ist.

Der empirische Teil ist nach den Akteuren aufgeteilt. Es werden die Interessen der einzelnen Akteure erörtert, zunächst die allgemeinen Interessen, im Anschluss daran sollen der stationäre und der ambulante Bereich dargestellt werden. Weil die Verhandlungen für ambulante Anbieter auf Landesebene und für Heime auf einer kommunalen Ebene stattfinden, werden die beiden Verhandlungen getrennt behandelt. Die im Forschungsprojekt erhobenen Daten werden aus dem Regionalsoziologischen Kontext herausgenommen, es sollen nicht die Kooperationen innerhalb einer Stadt erforscht werden, sondern die Vergütungsverhandlungen generell. Im Schlussteil der Arbeit komme ich noch einmal auf den Akteurzentrierten Institutionalismus zurück. Dabei soll aufgezeigt werden, welche alternativen Verhandlungssysteme, die Scharpf vorsieht, durch welches Akteurverhalten erreicht werden können.

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2. Theoretischer Teil

2.1. Steuerung

2.1.1. Entwicklung der Steuerungsdebatte

Im Folgenden soll die Debatte um die Möglichkeit politischer Steuerung dargestellt werden, denn „Steuerung“ bezeichnet in der aktuellen Debatte etwas anderes als das, was man klassisch unter Steuerung versteht. Dazu kommt, dass die beiden klassischen Steuerungsformen in modernen Gesellschaften suboptimal erscheinen.

Klassisch gibt es zwei mögliche Sichtweisen bezüglich der Steuerungsproblematik. Zum einen die hierarchische, in der die staatliche Steuerung und die gesellschaftliche Selbstorganisisation eine klare Dichotomie bilden. Der Staat reguliert durch Gesetze und Verordnungen, sein Steuerungsmittel ist das des Rechtes, er hat gleichzeitig die Steuerhoheit, wodurch ihm das Steuerungsmittel des Geldes zur Verfügung steht. Aus seiner Sicht positive Entwicklungen kann er durch Steuererleichterungen unterstützen und negative Entwicklungen durch zusätzliche Steuern sanktionieren. Diese Gesetzgeberperspektive ist der Ausgangspunkt der frühen „policy-Forschung“. ²⁰ Es ist die klassische Vorstellung vom Staat als steuernde Instanz, der den unterschiedlichen Interessen in der (Zivil-) Gesellschaft gegenübersteht und als die einheitsverbürgende Instanz gegenüber den widerstrebenden Bedürfnissen auftritt. Diese traditionell überlieferte Vorstellung vom Staat bleibt bis in die heutige Zeit erhalten, z. B. wenn der Staat als Garant für das Gemeinwohl auftreten soll. ²¹ In konservativen Staatstheorien findet sich heute noch die Vorstellung vom Staat, der der Gesellschaft gegenübersteht und von ihr strikt getrennt ist. Die Aufgabe des

²⁰ Mayntz, Renate; Scharpf, Fritz W.: Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahen Sektoren. In: Mayntz; Scharpf (Hg.): Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, S.9 - 38. 1995, Frankfurt/ New York, S. 9.

²¹ Martinsen, Renate: Theorien politischer Steuerung - auf der Suche nach dem dritten Weg. In: Grimmer, Häusler, Kuhlmann u.a. (Hg): Politische Techniksteuerung, S. 51 - 73, Opladen. S. 53.

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Staates ist es, die unterschiedlichen Einzelinteressen, die in der Gesellschaft ausgebildet werden, „in Schach“ zu halten. ²² Erst als sich in den westlichen Demokratien wirtschaftliche Probleme einstellten und es zu inneren Konflikten kam, begann ein Paradigmawechsel, in dessen Verlauf als erstes das Leitkonzept hierarchischer Steuerung in Frage gestellt wurde, denn das Steuerungsinstrument Recht ist problematisch, da man mit Verboten keine positive Motivation herbeiführt. Wichtig ist auch die Kooperationsbereitschaft des Steuerungsobjektes. 23

Nach Krisenerfahrungen in den 70er Jahren, z. B. der Ölschock 73/74, stellten sich Zweifel an der Steuerungsfähigkeit des Staates ein. Im Rahmen dieser Erfahrungen etablierte sich das Paradigma vom Steuerungsversagen und der „Unregierbarkeit westlicher Demokratien“. ²⁴ Nach einer anfänglichen „Steuerungseuphorie“ kam es zu einem Meinungsumschwung hin zu einem weit verbreiteten „Steuerungspessimismus“, ²⁵ der auch in der Neoklassischen Ökonomie seinen Niederschlag findet.

Moderne Gesellschaften sind, so Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf, von einem hohen Maß an Organisiertheit, Komplexität, interner und externer Interdependenz und der Verfügung über Ressourcen und technischen Instrumenten gekennzeichnet. Es wird versucht die Entwicklung der Gesellschaft zu steuern; die Möglichkeiten dazu sind zweifelhaft. ²⁶ Kurz: Moderne Gesellschaften und die darin vorherrschenden Eigendynamiken erscheinen zu komplex, um durch eine wirkungsvolle staatliche Steuerung nach dem überlieferten Schema gesteuert zu werden. Will man an der politischen Steuerung festhalten, muss man also die traditionell hierarchischen Steuerungskonzepte überdenken.

Das zweite traditionell überlieferte Schema ist das der Freisetzung. Man setzt auf Steuerung durch die natürliche Dynamik des Marktes. Der Steuerungsbegriff kann in diesem Fall nur unter Einschränkungen und

²² Voigt, Rüdiger: Der kooperative Staat. Krisenbewältigung durch Verhandlung? In: Voigt, Rüdiger: Der kooperative Staat. Krisenbewältigung durch Verhandlung? S. 11-29, S. 11.

²³ Mayntz, Renate: Soziale Dynamik und Politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen, Frankfurt/ New York 1997, S. 263 - 249, S. 265.

²⁴ Martinsen, S. 53.

²⁵ Voigt, Rüdiger: Des Staates neue Kleider-Entwicklungslinien moderner Staatlichkeit, Baden-Baden 1996, S. 56.

²⁶ Mayntz, Renate; Scharpf, Fritz W.: Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahen Sektoren. In: Mayntz; Scharpf (Hg.): Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, S.9 - 38. 1995, Frankfurt/ New York, S. 10.

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Vorbehalt verwendet werden, wie in dem Kapitel „1.2. Begriffliche Klärungen“ gezeigt wurde.

Claus Offe sieht in der „Entgrenzung“ von Marktprozessen eine politische Qualität. Die politische Regulierung findet hier „ex negativo“ statt. Die Handlungsabstinenz wird zur politischen Handlung. ²⁷ Dies steht in einem Zusammenhang mit der, durch liberale Theoretiker hinterfragten, Legitimation staatlicher Eingriffe. Liberale Theoretiker wie Nozick fordern einen „Minimalstaat“, der sich auf seine Kernfunktionen innere und äußere Sicherheit zurückziehen soll. Die in einem Staat lebenden Personen sollen vor Betrug und Gewalt geschützt werden, das sind für Nozick die einzigen legitimen Aufgaben des Staates ²⁸ . Im Gegensatz zu den klassischen

Staatstheorien soll der Staat nicht mehr die gegensätzlichen Einzelinteressen in der Gesellschaft disziplinieren, sondern ihnen die Möglichkeit zur freien Entfaltung einräumen. Die Interessen des Staates sollen hinter denen der Gesellschaft zurücktreten.

Zugespitzt könnte man sagen, dass das bloße „Steuerungsmittel Markt“ zur „Steuerungsform Markt“ befördert wurde. Dies erscheint plausibel, wenn man die „Inbrunst“ bedenkt, mit der Markttheoretiker die Omnipotenz des Marktes verteidigen.

Nachdem die Steuerungsunfähigkeit des Staates angesichts wirtschaftlicher Probleme seit den 60er Jahren diagnostiziert wurde, forderten Markttheoretiker, den Staat entsprechend der Interessen des Marktes zu „disziplinieren“. ²⁹ Nach dem Zerfall und im Rahmen der Transformation der staatssozialistischen Regimes in den Ostblockstaaten erlebte das Marktprinzip den bisher letzten großen Aufschwung. Aber das Marktprinzip war auch nicht in der Lage, die dortigen ökonomischen Probleme wie massive Arbeitslosigkeit und Wachstumsschwäche zu beheben. 30

In der aktuellen soziologischen Diskussion wird seit Mitte der 90er Jahren eine zunehmende „Entstaatlichung“ diagnostiziert. Gerade der „steuerungsfähige

²⁷ Martinsen, Renate: Theorien politischer Steuerung - auf der Suche nach dem dritten Weg. In: Grimmer, Häusler, Kuhlmann u.a. (Hg.): Politische Techniksteuerung, S. 51-73, Leske + Budrich, Opladen, S. 55.

²⁸ Eine gute Einführung bietet A. R. Lacey: Robert Nozick, Chesham 2001.

²⁹ Mayntz, Renate: Soziale Dynamik und Politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen, Frankfurt/ New York 1997, S. 263-249, S. 266.

³⁰ A. a. O., S. 267.

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Wohlfahrtsstaat“, der zum „Leitbild der europäischen Moderne schlechthin“ geworden ist, scheint für viele Autoren kurz vor der Ablösung zu stehen. ³¹ In der professionellen Politik versucht man häufig, Probleme durch den Schrei nach dem Markt zu lösen. Den politischen Akteuren wird vermutlich kaum klar, dass sie sich dadurch selbst die Daseinsberechtigung entziehen und quasi zum öffentlichen Selbstmord ansetzen. 32

Erstmalig wurde das Staatsversagen in den 60er Jahren diagnostiziert. Neben der „Unregierbarkeit westlicher Demokratien“, der „Krise des Wohlfahrtsstaates“ genießt das Paradigma des „Steuerungsversagens“ eine besondere Popularität. Der Staat kann mit dem traditionellen Instrumentarium die gesellschaftliche Entwicklung nicht mehr in die gewünschte Richtung steuern, um gravierende Fehlentwicklungen zu verhindern. ³³ Die Marksteuerung leidet an dem gleichen Problem, das auch schon die strikte Staatssteuerung fragwürdig macht. Ökonomische Rationalität soll als einziges Kriterium Geltung über alle anderen gesellschaftlichen Bereiche genießen. ³⁴ Ähnlich wie die bürokratisch-hierarchische Steuerungsform scheitert die Marktsteuerung an der Komplexität moderner Gesellschaften. Die Argumentation der Regulierungs- und Deregulierungsfraktion stützt sich wesentlich auf eine „Anti-Argumentation“. Die eine Steuerungsform soll durch das Versagen der jeweils anderen Steuerungsform begründet werden. Marktbefürworter begründen ihre Position durch Staatsversagen und die Anhänger eines staatszentrierten Steuerungsmodells durch den Verweis auf das Marktversagen. Die Schwächen eines Steuerungsmodells bilden keine hinreichende Begründung für die Leistungsfähigkeit des entgegengesetzten Modells. 35

In Folge der Diagnose des Steuerungsversagens kam aus Kreisen neokonservativer Theoretiker die gegensätzliche Forderung auf, die gesellschaftlichen Akteure an die staatlichen Interessen zu disziplinieren. Der Staat habe, so die gängige Argumentation, durch die Partikularinteressen, die

³¹ Lange, Stefan: Diagnosen der Entstaatlichung. Eine Ortsbestimmung der aktuellen politischen Zeitdiagnostik. In: Leviathan 4/2002, S. 455 - 481, S. 455.

³² A.a. O., S. 458.

³³ Mayntz, Renate: Politische Steuerung und Gesellschaftliche Steuerungsprobleme. In: Mayntz, Renate: Soziale Dynamik und politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen. Frankfurt/ New York 1997, S. 186-208, S. 188.

³⁴ Martinsen, Renate: Theorien politischer Steuerung - auf der Suche nach dem dritten Weg. In: Grimmer, Häusler, Kuhlmann u.a. (Hg:): Politische Techniksteuerung, S. 51 - 73, S. 55.

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durch Interessengruppen an ihn herangetragen werden, Probleme, seinen essentiellen Aufgaben nachzukommen, da er durch Lobbyismus, Implementationsverweigerung und die Ausübung gegenteiliger

Steuerungsmacht, z.B. durch Tarifparteien, in seinem Handlungsspielraum beschränkt werde. ³⁶ Es wird zwar berechtigterweise auf Probleme korporativer Systeme hingewiesen, die neokonservative Analyse rekurriert aber auf vormoderne und vordemokratische Vorstellungen, die der Komplexität moderner Gesellschaften nicht gerecht werden können. Interessant ist die Symbiose, die neokonservative und neoliberale Politik eingehen, wie in den USA unter Ronald Reagan. Die wirtschaftsliberale Politik fördert gerade die gesellschaftliche Differenzierung und erschwert dadurch auch die Reichweite politischen Handelns.

„Das Rekurrieren auf den Mythos des starken Staates entpuppt sich als ideologisches Konstrukt auf tönernen Füßen.“ 37

Empirische Hinweise auf die Verbreitung nicht hierarchischer Steuerungsformen und die zunehmende Verbreitung von Marktelementen wurden als Entstaatlichungstendenzen oder zumindest als ein Zeichen für einen schwachen Staat gewertet. Renate Mayntz weist darauf hin, dass die Rücknahme staatlicher Steuerungsansprüche nicht das Ende der Entwicklung in der Steuerungstheorie darstellt. ³⁸ Der Staat bleibt trotz der Diagnose von Entstaatlichung als Akteur präsent. Seine Aktivitäten haben sich eher qualitativ gewandelt, als dass ein Rückzug des Staates zu erkennen ist.

„Was sich geändert hat, ist die Art, wie der Staat seine Aufgaben zu erfüllen versucht“. 39

Aufgrund der Erkenntnis, dass weder die klassische staatliche Steuerung durch die Steuerungsmittel Recht und Geld noch die Deregulation mit dem

³⁵ A. a. O., S. 55.

³⁶ Messner, Dirk: Die Netzwerkgesellschaft: Wirtschaftliche Entwicklung und internationale Wettbewerbsfähigkeit als Probleme gesellschaftlicher Steuerung, Köln 1995, S. 107.

³⁷ A. a. O., S. 109.

³⁸ Mayntz, Renate: Politische Steuerung: Aufstieg, Niedergang und Transformation einer Theorie. In: Mayntz, Renate: Soziale Dynamik und politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen, Frankfurt/ New York, 1997.

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Steuerungsmittel Markt in der Lage ist, Steuerung in den komplexen modernen Gesellschaften zu leisten, kam die Frage nach neuen Konzepten auf. ⁴⁰ Die empirische Politikforschung bietet alternative Erklärungsmodelle jenseits von „Markt“ und „Staat“ für das Phänomen politische Steuerung an. Diese werden meist mit den Begriffen „Korporatismus“ oder „Netzwerke“ in Verbindung gebracht.

Der im Folgenden beschriebene „Akteurzentrierte Institutionalismus“, der von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf vertreten wird, sucht einen „dritten Weg“ zwischen den Konzepten „Planung“ und „Marktsteuerung“. Um diesen Ansatz besser verstehen zu können, muss man sich vergegenwärtigen, dass er auf der empirischen Erkenntnis beruht, dass politische Prozesse in der BRD durch eine Vielzahl von Verhandlungssystemen geprägt sind. Die Teilhabe von Verbänden und Organisationen in politischen Prozessen soll im nächsten Kapitel kurz dargestellt werden.

2.1.2. Der kooperative (Sozial-) Staat

Das Stichwort vom „kooperativen Staat“ wurde ursprünglich für den engen Zusammenhang zwischen den Akteuren „Staat“ und „Wirtschaft“ geprägt. Durch die zunehmende Internationalisierung der Wirtschaft werden die nationalstaatlichen Regierungen zur Machtlosigkeit verurteilt, Unternehmer können Teile oder auch ganze Betriebe in das Ausland verlegen und sich dadurch staatlichen Steuerungsversuchen entziehen. ⁴¹ Die daraus folgende Konsequenz ist, mit der Wirtschaft in Kontakt zu treten und einen Konsens über die Maßnahmen des Staates zu finden, der sowohl die Wirtschaft als auch den Staat zufrieden stellt. Als Verhandlungssysteme auch in anderen Politiksektoren ausgemacht wurden, wurde dieser Begriff breit auf jede Art des

³⁹ A.a. O. S 275.

⁴⁰ Für weitere Steuerungstheorien vgl. Görlitz, Axel; Burth, Hans- Peter, Politische Steuerung, Ein Studienbuch, Opladen 1998. Im Feld der Sozialpolitik verwendete Steuerungskonzepte vgl. Mezger, Erika: „Etablierte“ und „alternative“ staatliche Steuerungsmöglichkeiten und ihre Anwendbarkeit im Policy-Feld der Sozialpolitik, München 1990.

⁴¹ Voigt, Rüdiger: Der kooperative Staat, Krisenbewältigung durch Verhandlung? In: Voigt, Rüdiger, Der kooperative Staat, Krisenbewältigung durch Verhandlung? Baden-Baden 1995, S. 11- 29, S. 13.

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Zusammenwirkens zwischen Staat und gesellschaftlichen Akteuren angewendet. ⁴² Die Diskussion des Korporatismus verläuft sehr eng mit der Netzwerkdiskussion. Der Netzwerkanalyse liegt ebenfalls die empirische Einsicht zu Grunde, dass politische Prozesse nicht mehr in der reinen Gesetzgeberperspektive, sondern in einem komplexen Akteurkomplex stattfinden. Der Netzwerkanalyse liegt die Vorstellung von autonomen Akteuren zu Grunde, die in einem meist informellen Zusammenhang, durch Institutionen und eingespielte Verhaltensmuster eine gewisse Stabilität in interaktiven und strukturellen Belangen erreichen. Gleichzeitig wird aber auch die Fluktuation der Akteure betont, die im Formulierungs- und Implementationsprozess nicht die gleichen sein müssen ⁴³ . Politische Prozesse werden in den meisten westlichen Demokratien durch konsensuale Willensbildungsprozesse dominiert. Der klassisch starke Staat, in dem alle Regierungskompetenzen in einer Regierung vereinigt sind, die wiederum nur den Wählern gegenüber verantwortlich ist, ist dagegen ein stark idealisiertes Bild. ⁴⁴ Dagegen kommt es in der Politik immer mehr zu formellen und informellen Verhandlungen und Absprachen. So wird vor Verabschiedung eines Gesetzes in der Regel die Stellungnahme von Interessensvertretungen abgewartet, und ihre Anregungen fließen auch in die Gesetzgebungspraxis mit ein. Damit erlangt man den Steuerungserfolg durch eine Enthierarchisierung der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft. ⁴⁵ Der gesundheitspolitische Sektor beispielsweise ist durch eine starke Korporatisierung politischer Interessen gekennzeichnet. Die Leistungserbringung und Finanzierung wird an ein Geflecht, meist öffentlich-rechtlicher Verbände delegiert. Dem gegenüber stehen staatliche Steuerungskompetenzen. ⁴⁶ Eine politisch starke Stellung nimmt dabei die Vertragsärztliche Vereinigung ein. Da Ärzte, die sich niederlassen wollen, Mitglied in der Vertragsärztlichen Vereinigung sein

⁴² Mayntz, Renate: Politische Steuerung: Aufstieg, Niedergang und Transformation einer Theorie. In: Mayntz, Renate: Soziale Dynamik und Politische Steuerung. Theoretische und methodologische Überlegungen. Frankfurt/ New York 1997, S. 263- 299, S. 268.

⁴³ Görlitz, S. 148f.

⁴⁴ Scharpf, Fritz W.: Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts. In: Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Staat und Demokratie in Europa. Opladen 1992, S. 93- 115, S. 93.

⁴⁵ A. a. O., S. 95.

⁴⁶ Döhler, Marian; Manow, Phillip: Staatliche Reformpolitik und die Rolle der Verbände im Gesundheitssektor. In: Mayntz, Scharpf: Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung. Frankfurt/New York 1995. S. 140- 168, S. 140.

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müssen, besitzt die diese ein Versorgungsmonopol, was eine starke Verhandlungsposition den Kassen gegenüber bedingt. ⁴⁷ Sozialpolitisch interessant ist die Rolle der Wohlfahrtsverbände. Die Sozialpolitik gilt als das „Aktionsgebiet von Verbänden“. ⁴⁸ Schon Ende des 19. Jahrhunderts wurden Wohlfahrtsverbände, vor allem kirchliche

Organisationen, immer stärker in die kommunale Sozialpolitik einbezogen, um ihr Leistungspotential, vor allem durch die ehrenamtliche Betätigung ihrer Mitglieder, zu nutzen. ⁴⁹ Sie genießen seit Zeiten der Weimarer Republik eine besondere Stellung, die eine sozial- und verfassungsrechtliche Privilegierung von Wohlfahrtsverbänden mit sich brachte. Dies stellt „einen deutschen Institutionellen Sonderweg“ dar. ⁵⁰ Die verfassungsrechtlichen Privilegien der Wohlfahrtsverbände zeichnen sich durch eine Bestandsgarantie für die kirchlichen Wohlfahrtsverbände aus, auf die sich auch die nichtkonfessionellen Wohlfahrtsverbände berufen können. Sozialrechtlich gilt nach dem BSHG von 1962 ein Vorrang gegenüber anderen Leistungsanbietern, wenn die freigemeinnützige Organisation die Absicht äußert, eine Aufgabe in der sozialen Leistungserbringung zu übernehmen. Vor allem christdemokratische Regierungen waren bestrebt, dieses

„subsidaritätspolitische“ ⁵¹ Privileg der Wohlfahrtsverbände zu stärken. ⁵² Staat und Wohlfahrtsverbände gehen dabei ein Tauschverhältnis ein. Der Staat nutzt die Ressourcen und das Fachwissen, das von den Verbänden bereitgestellt

⁴⁷ A. a. O., S. 143.

⁴⁸ Treutner, Erhard: Kooperatives Handeln in der kommunalen Sozialpolitik und Sozialverwaltung. In: Voigt, Rüdiger, Der Kooperative Staat. Krisenbewältigung durch Verhandlung? S. 273-297, S. 273.

⁴⁹ Heinze, Rolf G.; Voelzkow, Helmut: Kommunalpolitik und Verbände. Inszenierter Korporatismus auf lokaler und regionaler Ebene? In: Heinelt, Hubert; Wollmann, Hellmut: Brennpunkt Stadt - Stadtpolitik und lokale Politikforschung in den 80er und 90er Jahren. Basel, Boston, Berlin 1991.

⁵⁰ Backhaus-Maul, Holger: Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure. Über eine traditionsreiche sozialpolitische Institution und ihre Zukunftschancen. Ausdruck aus dem Internet-Angebot der Zeitschrift „Das Parlament“, http://www.bundestag.de/cgibin/druck.pl?N=parlament, S. 2.

⁵¹ Das Subsidaritätsprinzip entstammt der katholischen Soziallehre. Es besagt, dass der Staat als letzte Instanz eingreifen soll, wenn alle anderen Institutionen keine Hilfe mehr leisten können. Hilfebedürftige sollen erst auf ihre Familie, Freunde usw. zurückgreifen, wenn diese Instanzen nicht mehr in der Lage sind zu helfen, tritt der Staat als letzte Instanz ein. Für die Wohlfahrtsverbände heißt das, dass sie eine privilegierte Stellung vor privaten oder staatlichen Akteuren einnehmen. Das Subsidaritätsprinzip wird von Konservativen Politikern vertreten, bei progressiveren Vertretern, z. B. Gewerkschaften, Sozialdemokratie steht eher das Solidaritätsprinzip im Vordergund. Quelle: Pilz, Frank: Das politische System Deutschlands: Systemintegrierende Einführung in das Regierungs-, Wirtschafts-, und Sozialsystem/ Von Frank Pilz und Heike Ortwein. München, Wien 1997, S. 329 f.

⁵² Backhaus-Maul, Holger: Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure. S. 5.

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wird. Dafür erlangen die Verbände der freien Wohlfahrt privilegierten Zugang zu den Verfahren und Prozessen in der Formulierung sozialpolitischer Programme und werden bei der Verwirklichung sozialpolitischer Projekte bevorzugt. 53

Die Wohlfahrtsverbände unterscheiden sich von der klassischen Interessenvertretung dadurch, dass sie ihre Mitgliederbasis nicht aus persönlichen Mitgliedern rekrutieren, sondern sie bestehen aus Fachorganisationen. Die Inkorporierung der Wohlfahrtsverbände in die staatliche Sozialpolitik findet weitgehend in Institutionen wie Arbeitsgemeinschaften, Kommissionen oder Ausschüssen statt. Bundes- und landesweit vertreten sie in erster Linie verbandspolitische Interessen. Dabei wird betont, dass sie kein homogener Block sind, sondern aus rechtlich eigenständigen Organisationen mit zum Teil unterschiedlichen Interessen ein Kooperationsgefüge bilden. Trotz der Konkurrenz zwischen einzelnen Mitgliedsorganisationen und zwischen den sechs Spitzenverbänden gelingt es, die heterogene Mitgliederbasis mit ihren unterschiedlichen Partikularinteressen mittels Verweis auf die Notwendigkeit von Koalitionen zu integrieren. Aus diesem Grund sind offen ausgetragene Konflikte unter den Spitzenverbänden unwahrscheinlich. Alle wohlfahrtlichen Verbände vereint das Interesse nach Ressourcenaustauch zwischen den Verbänden und dem Staat, folglich auch nach längerfristigen Koalitionen. ⁵⁴ Es wird auch darauf hingewiesen, dass durch die gesellschaftliche Modernisierung, die eine Särkularisierung mit sich brachte aber auch durch die Professionalisierung in der Leistungserbringung die Wohlfahrtsverbände ihren „weltanschaulichen“ Charakter verloren haben. Daher sind Konflikte aus ideologischen Gründen auszuschließen. Als Gegenreaktion auf die etablierten Wohlfahrtsverbände gründete sich in den 70er und 80er Jahren eine Vielzahl „alternativer“ Organisationen, da für viele Hilfsbedürftige kein passendes Angebot zu finden war oder die Hilfebedürftigen die bestehenden Angebote aufgrund abweichender Ansprüche nicht annehmen wollten. Ein Teil dieser neuen Projekte sucht die Nähe zu den

⁵³ Backhaus-Maul, Holger; Olk, Thomas: Von Subsidarität zu „outcontracting“: Zum Wandel der Beziehungen von Staat und Wohlfahrtsverbänden in der Sozialpolitik. In: Staat und Verbände, PVS Sonderheft 25/ 1994, S. 100-135, S. 101.

⁵⁴ A. a. O., S. 111.

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etablierten Wohlfahrtsverbänden, um mit ihrer Hilfe an staatliche Unterstützungsleistungen zu gelangen. 55

Als ein Beispiel dafür ist der „Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband“ zu nennen. Er sieht sich als ein Dachverband kleinerer Organisationen und Selbsthilfegruppen. In seinem Selbstverständnis findet daher auch das ehrenamtliche Engagement besondere Beachtung. ⁵⁶ Lokale Initiativen, Gruppen und Vereine bekommen durch den Dachverband Beratung und Hilfen in finanziellen und organisatorischen Fragen. Die innovativen Anstöße der kleineren Gruppen werden vom Dachverband aufgenommen und in der allgemeinen sozialpolitischen Debatte verankert. ⁵⁷ Wohlfahrtsverbände haben also eine wichtige Rolle in der Inkorporierung lokaler Selbsthilfegruppen und Initiativen. Eine weitere Besonderheit der Inkorporierung der Verbände in der Sozialpolitik ist, dass die Verbände sich auf eine dauerhafte Kooperation mit dem Staat einlassen, was im Gegensatz zu anderen Kooperationsformen z. B. Tarifverhandlungen steht, wo die Kooperation keine dauerhafte Beziehung darstellt. 58

Auf kommunalpolitischer Ebene sind die Verbände Leistungsanbieter und gleichzeitig politische Akteure in kommunalpolitisch relevanten Ausschüssen. ⁵⁹ Der „öffentliche Status“, den die Wohlfahrtsverbände durch die Übertragung öffentlicher Sozialaufgeben bekommen haben, erweitert die Möglichkeiten Staatlicher Steuerung, aber kann auch zu Konflikten zwischen den nicht ausreichend legitimierten Interessen der Verbände und dem Gemeinwohl führen. 60

Im Rahmen der Pflegeversicherung verlieren die Wohlfahrtsverbände ihren Status als privilegierte Anbieter, da diese Privilegien den im SGB XI postulierten Wettbewerb verzerren würden. Die Wohlfahrtsverbände werden

⁵⁵ Heinze, Rolf G.; Voelzkow, Helmut: Kommunalpolitik und Verbände. Inszenierter Kooperatismus auf lokaler und regionaler Ebene? In: Heinelt, Hubert; Wollmann, Hellmut: Brennpunkt Stadt. Stadtpolitik und lokale Politikforschung in den 80er und 90er Jahren, Basel, Boston, Berlin 1991, S. 187-206, S. 191.

⁵⁶ Zum Selbstverständnis des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes vgl. www.parität.org.

⁵⁷ Evers, Adalbert: Pluralismus, Fragmentierung und Vermittlungsfähigkeit. Zur Aktualität intermediärer Aufgaben und Instanzen im Bereich der Sozial- und Gesundheitspolitik. In: Heinelt, Hubert; Wollmann, Hellmut: Brennpunkt Stadt. Stadtpolitik und lokale Politikforschung in den 80er und 90er Jahren, Basel, Boston, Berlin 1991, S. 221-240, S. 231.

⁵⁸ Backhaus- Maul, Holger; Olk, Thomas: Von Subsidarität zu „outcontracting“: Zum Wandel der Beziehungen von Staat und Wohlfahrtsverbänden in der Sozialpolitik. In: Staat und Verbände, PVS Sonderheft 25/ 1994, S. 100-135, S. 109.

⁵⁹ Backhaus-Maul, Holger: Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure. S. 2.

⁶⁰ A. a. ,O. S. 4.

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als Leistungsanbieter den privaten Anbietern gleichgestellt. In § 12 SGB XI (2) heißt es, „Freigemeinnützige und private Träger haben Vorrang gegenüber öffentlichen Trägern.“ Private Anbieter und Wohlfahrtsverbände genießen einen unbedingten Vorrang im Bereich der Leistungsanbieter gegenüber dem Staat. ⁶¹ Also ist in der Leistungserbringung die Tendenz eines Rückzuges des Staates zu erkennen. Gerade die wettbewerbsverzerrende Wirkung korporatistischer Modelle steht in der öffentlichen Kritik. Vor allem der tariflichen Bezahlung hat der durch die neoklassische Ökonomie beeinflusste politische Mainstream den Kampf angesagt. Die Pflegeversicherung bricht dieses traditionelle korporative Modell zugunsten eines Anbieterpluralismus auf. Die Wohlfahrtsverbände verlieren ihren priviligierten Status als Leistungserbringer. Neben den Wohlfahrtsverbänden schließt die Pflegekasse auch mit Pflegediensten und Heimen privater Träger Versorgungsverträge ab. Eine Begrenzung von Anbietern findet nicht mehr statt. Die Pflegeversicherung fördert einen Anbieterpluralismus, da jeder, der die fachliche Qualifikation hat, einen Versorgungsvertrag mit der zuständigen Pflegekasse abschließen kann und damit den Wohlfahrtsverbänden prinzipiell gleichgestellt ist. Die Pflegeversicherung löst korporatistische Strukturen durch Auflösung des lokalen Korporatismus, durch neue hierarchische Steuerungsmöglichkeiten des Bundes, dagegen aber auch durch Etablierung eines Wettbewerbselementes in der Leistungserbringung und durch das Erscheinen neuer Akteure (private Pflegedienste und Pflegekassen) mit jeweils anderen Handlungslogiken auf. ⁶² Ob die Pflegeversicherung das Ende des Korporatismus einläutet, wie es vor allem von Seiten der Wohlfahrtsverbände behauptet wird, ist unklar, entscheidend ist die Frage, ob die neuen Akteure in die bestehenden Strukturen eingebunden werden können, daran wird sich entscheiden ob und in welcher Form es weiterhin korporatistische Strukturen in der Sozialpolitik geben wird. Die Wohlfahrtsverbände bleiben aber starke Akteure, auch in der neuen Situation der Pflegeversicherung, da die konfessionelle Zugehörigkeit oft über die Wahl eines Pflegedienstes oder Heimes entscheidet. 63

⁶¹ A. a. O. S. 7.

⁶² Roth, Günter: Auflösung oder Konsolidierung korporatistischer Strukturen durch die Pflegeversicherung? In: Zeitschrift für Sozialreform, 5/99, 45. Jahrgang, S. 418-446, S. 419.

⁶³ A. a. O., S. 420.

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Kritische Stimmen, vor allem aus konservativen Reihen, diagnostizieren einen möglichen „Verbändestaat“, wenn der Einfluss von Interessengruppen zu groß werden sollte. Bei den bestehenden Kooperationen wird kritisiert, dass Sozialverwaltung und etablierte Akteure ein „Wohlfahrtskartell“ bilden, von dem andere Akteure ausgeschlossen werden, was zu Legitimationsproblemen führen kann. Weiter wird die zu geringe Effektivität dieser Kooperationen kritisiert. Der „Zielerreichungsgrad“ der sozialstaatlichen Steuerung ist trotz eines hohen Mitteleinsatzes zu gering. ⁶⁴ Auch die Koordination von Handlungen zwischen staatlichen Stellen und den verschiedenen Trägern wird als nicht ausreichend bemängelt. 65

Die Etablierung zahlreicher neuer nichtstaatlicher Träger, vor allem alternativer Selbsthilfegruppen in den 70er und 80er Jahren unter dem Stichwort „neue Subsidarität“, bringt die Verbände in Legitimationsprobleme, weil sie die Wohlfahrtsverbände offen kritisierten und ebenfalls das Ziel für sich beanspruchten, wie die Wohlfahrtsverbände flexibel und unbürokratisch Hilfe zu leisten. Die Reaktionen der Verbände auf diese Träger sind von Verband zu Verband verschieden. Das Selbstverständnis der Träger scheint hier auch einen wichtigen Einfluss zu haben. Während die weltanschaulich geprägten Verbände, z. B. AWO, Diakonie, Caritas eine repressive Politik den neuen Anbietern gegenüber ausübten, versuchte der Paritätische Wohlfahrtsverband, von seinem Selbstverständnis her der Dachverband kleinerer Initiativen, sie zu integrieren, ihnen fördernd und unterstützend zur Seite zu stehen. ⁶⁶ Es werden inzwischen Trägerformen akzeptiert, die nicht unbedingt in das eigene Weltbild passen. Es wird nicht mehr versucht, den Staat gegen den Markt, neue Lebensformen gegen die Familie, Selbsthilfe gegen Staatshilfe auszutauschen, sondern es existieren alle diese Formen nebeneinander. ⁶⁷ Die daraus resultierende Frage ist nicht die des Verhältnisses zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden, sondern die, wie sich das Verhältnis

⁶⁴ Treutner, Erhard: Kooperatives Handeln in der kommunalen Sozialpolitik und Sozialverwaltung. In: Voigt, Rüdiger, Der Kooperative Staat. Krisenbewältigung durch Verhandlung? S. 273-297, S. 278.

⁶⁵ A. a. O., S. 277.

⁶⁶ Backhaus-Maul, Holger; Olk, Thomas: Von Subsidarität zu „outcontracting“: Zum Wandel der Beziehungen von Staat und Wohlfahrtsverbänden in der Sozialpolitik. In: Staat und Verbände, PVS Sonderheft 25/ 1994, S. 100-135, S.115.

⁶⁷ Evers, Adalbert: Pluralismus, Fragmentierung und Vermittlungsfähigkeit. Zur Aktualität intermediärer Aufgaben und Instanzen im Bereich der Sozial- und Gesundheitspolitik. In:

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zwischen den unterschiedlichen Trägerformen entwickelt und wie in diesem „Welfare-Mix“ vermittelt werden kann ⁶⁸ . Die Debatte um den Korporatismus läuft seit geraumer Zeit auf den Akteurzentrierten Institutionalismus hinaus. Dem liegt die empirische Erkenntnis zugrunde, dass korporative Akteure, wie Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Regierung, Zentralbanken in einem sie umgebenden, institutionellen Kontext interagieren, der ihr Handeln zwar beeinflusst, aber nicht vollkommen determiniert ⁶⁹ . Der Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus betrachtet das Wahlhandeln von Akteuren in unterschiedlichen institutionellen Kontexten, die durch spezifische Sinngehalte und Anreiz- und Kontrollmechanismen zu unterschiedlichen Handlungslogiken führen. ⁷⁰ der Akteure Essentieller Bestandteil der aktuellen

Korporatismusdiskussion ist es, dass nicht nur die politischen Steuerungsprobleme thematisiert werden, sondern auch das gesellschaftliche Feld, das gesteuert werden soll. ⁷¹ Steuerung bleibt also kein rein staatliches Problem. Der Politik werden zwar wichtige Aufgaben im Steuerungsgeschehen zugewiesen, aber sie verliert gegenüber dem gesellschaftlichen Feld an Bedeutung. Im folgenden Kapitel soll der Akteurzentrierte Institutionalismus dargestellt werden.

2.2. Der Akteurzentrierte Institutionalismus

2.2.1. Einordnung in die soziologische Theorie

Der Ausdruck „Akteurzentrierter Institutionalismus“ wurde von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf für den Ansatz gewählt, der ihre gemeinsame Arbeit am Kölner MPI für Gesellschaftsforschung seit den frühen 70er Jahren

Heinelt, Hubert; Wollmann, Hellmut: Brennpunkt Stadt. Stadtpolitik und lokale Politikforschung in den 80er und 90er Jahren, Basel, Boston, Berlin 1991, S. 221-240, S. 227.

⁶⁸ Im Fall der Pflegeversicherung ist fraglich, ob dieser „Welfare-Mix“ von Bestand sein wird oder ob das Wettbewerbselement der Pflegeversicherung nicht zu einer partiellen Angleichung der Trägerstrukturen führen wird, wenn man bedenkt, dass die Wohlfahrtsverbände z. B. die tarifliche Bezahlung nicht aufrechterhalten können, da höhere Personalkosten nicht bei der Vergütung berücksichtigt werden.

⁶⁹ Görlitz, S. 170 f.

⁷⁰ Czada, Roland: Konjunkturen des Korporatismus: Zur Geschichte eines Paradigmenwechsels in der Verbändeforschung. In: Streek, Wolfgang: Staat und Verbände, PVS Sonderheft 25/1994, S. 37- 64, S. 57.

⁷¹ Messner, S. 108.

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