Technische Universität München

Lehrstuhl für Politikwissenschaften

Hauptseminar „Politische Steuerung in modernen Demokratien“

WS 2001/2002

Die Grenzen der politischen Steuerung mit Recht und Strategien zum Umgang mit Verrechtlichung

Vorgelegt von:

Bert Engelhard

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I.  ZUR EINFÜHRUNG.  5

1  GRUNDTYPEN DER VERRECHTLICHUNG.  6

2  VERGESETZLICHUNG.  6

3  BÜROKRATISIERUNG.  7

4  JUSTIZIALISIERUNG.  8

II.  EMPIRISCHER BEFUND ZUR VERRECHTLICHUNG  8

1  PROBLEMATIK DES VERRECHTLICHUNGBEGRIFFS  8

2  EMPIRISCHER SYSTEMATISIERUNGSVERSUCH  10

2.1.  Datenbasis und Aussagefähigkeit.  10

2.2.  Empirisches Gliederungsschema  10

2.3.  Verteilung der Normen auf Regelungsbereiche.  11

3  ZWISCHENFAZIT.  17

4  BEWERTUNG.  19

III.  VERMUTETE URSACHEN UND FOLGEN VON VERRECHTLICHUNGSTENDENZEN.  19

1  VERMUTETE URSACHEN.  19

2  VERMUTETE FOLGEN.  20

3  ZWISCHENFAZIT.  22

IV.  STRATEGIEN ZUR ÜBERWINDUNG VON STEUERUNGSHINDERNISSEN  22

1  FUNKTIONALE DEZENTRALISIERUNG.  23

2  FLEXIBILISIERUNGSSTRATEGIEN.  23

3  NUTZUNG GESELLSCHAFTLICHEN STEUERUNGSPOTENTIALS.  24

4  ZWISCHENFAZIT.  24

5  SCHLUSSBETRACHTUNG.  25

LITERATURVERZEICHNIS   26

ANHANG   28

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I. Zur Einführung

Die zunehmende Verrechtlichung und Vergesetzlichung aller Lebensbereiche scheint eine empirische Tatsache zu sein - diesen Eindruck hat man wenigstens, wenn man die politische und wissenschaftliche Diskussion darüber verfolgt. Diskutiert wird folglich auch nicht die Verrechtlichung an sich, sonder die Frage wo und wie ihr entgegenzutreten ist. Was unter Verrechtlichung zu verstehen ist, auch darüber ist man sich in der Diskussion nahezu einig. Aus rechtswissenschaftlicher Sicht versteht man vor allem die ständige Vermehrung vorwiegend des geschriebenen Rechts, und zwar einerseits durch das Erfassen immer neuer, bisher nicht normierter Lebenssachverhalte, andererseits durch das Auflösen normativ bereits geregelter Tatbestände in weitere Einzeltatbestände.

Der Staat übernimmt immer mehr Aufgaben, was zur Folge hat, dass der einzelne Bürger in seinen Handlungen immer stärker reglementiert wird. Es besteht die Gefahr, entgegen der ursprünglichen Funktion des Rechts dem Menschen die Freiheit zu gewährleisten, gerade diese zu beschneiden. Eine andere Gefahr der Verrechtlichung besteht darin, dass s owohl dem Bürger als auch dem rechtsanwendenden Beamten bei zu vielen oder zu detaillierten Rechtsnormen der Überblick verloren geht. Der Beamte kann die anzuwendenden Normen letztendlich „willkürlich“ aussuchen. Als Bürger, der sich meist im Gesetzes- und Paragraphenjungel wenig auskennt, bleibt einem meist nichts anderes übrig, als das „geltende Recht“ zu akzeptieren.

Folglich assoziiert man mit Verrechtlichung meist negative Aspekte - dass es auch positive Seiten gibt, bleibt meist außer acht. Doch was sind eigentlich die Ursachen von Verrechtlichung und welche Auswirkungen sind zu erwarten? Ist man sich denpositiven als auch negativen - Folgen bewusst, kann man sich daran setzten, Abhilfestrategien zu entwickeln. Somit ist das Anliegen der vorliegenden Arbeit skizziert: Erst werden Grundtypen von Verrechtlichung vorgestellt und die These der Verrechtlichung anhand einer Studie überprüft. Anschließend werden vermutete Ursachen und Folgen von Verrechtlichung aufgezeigt. Abschließend werden Strategien erörtert, die zum Ziel haben der Verrechtlichung entgegenzuwirken und somit Steuerungshindernisse zu überwinden.

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1 Grundtypen der Verrechtlichung

„Ursache fortschreitender Verrechtlichung ist ganz allgemein die Diskrepanz zwischen Legalitätsstruktur und gegenwärtigen gesellschaftlichen Bedürfnissen nach situationsgerechtem Recht“. ¹ Das bestehende Recht wird den gesellschaftlichen bzw. politischen Problemen angepasst. Dieser Zusammenhang gilt gleichermaßen für Gesetzgeber, Verwaltung und Rechtssprechung. Erscheinungsformen und Auswirkungen der Verrechtlichung unterscheiden sich allerdings je nach ihrem Träger. Die bei der richterlichen Auslegung und bei der administrativen Anwendung des geltenden Rechts auftretenden Probleme lassen sich nicht immer befriedigend lösen. Folglich versuchen Parlament, Administration und Justiz das Recht der neuen Problemlage anzupassen. Dabei lassen sich drei Grundtypen der Verrechtlichung unterscheiden: Vergesetzlichung, Bürokratisierung und Justizialisierung. 2

2 Vergesetzlichung

Unter Vergesetzlichung (Parlamentarisierung) versteht man die Verrechtlichung in Gesetzesform durch das Parlament. Charakteristisch ist die kontinuierlich ansteigende Zahl von Gesetzen im Verlauf des letzten Jahrhunderts. ³ Dieser Anstieg ist vor allem durch den Wandel der Staatsaufgaben und durch ein verändertes Verständnis der Funktion von Parlament und Gesetzgebung zu begründen. Die Aufgaben des Sozialstaates werden heute nicht mehr so extrem durch die Ordnungs-und Eingriffstätigkeit als vielmehr durch leistende und gestaltende Aktivitäten bestimmt. Entsprechend hoch ist die Gesetzesquote. ⁴ Das liberale Bürgertum in der absoluten Monarchie verlangte lediglich die Beschränkung der Staatsgewalt und die parlamentarische Mitwirkung an Gesetzen, wenn diese in Freiheit und Eigentum der Bürger eingriffen. Mit Gründung des deutschen Kaiserreichs (1871-1918) vollzog sich der Umbau der absoluten Monarchie. Der Staat wurde in einen Rechtsstaat umgewandelt und die Gesetzgebung somit wichtigste Möglichkeit des Bürgertums, an der staatlichen Macht teilzuhaben. Bürgerlichen Interessen entsprach auch das Bestreben des Parlaments, die Kompetenzen des Gesetzgebers auszudehnen. 5

¹ Maus, I.,. Bürgerliche Rechtstheorie und Faschismus, 1976, S. 12

² Vgl. Voigt, R., Verrechtlichung, 1980, S.18

³ Vgl. Tiggemann, K., Die unaufhaltbare Flut? 1979, S. 33

⁴ Vgl. Voigt, R, 1980, S. 19

⁵ Vgl. Microsoft® Encarta®

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Die sozialen Missstände - Folgen der Industriellen Revolution - führten schließlich zum Erstarken der Arbeiterbewegung, der Bismarck mit einer flexiblen Strategie zwischen Unterdrückung und Besänftigung entgegentrat. Es wurden im Sinne einer „staatserhaltenden Politik“ Sozialversicherungsgesetze verabschiedet. Der Staat griff somit massiv in Bereiche ein, die bis dahin seiner Kompetenz entzogen waren. ⁶ Zugleich änderte sich auch der Charakter der Gesetze. Aus der „Eingriffsermächtigung“ in bürgerliche Freiheit und Eigentum wurde ein variables Instrument zur Realisierung politischer Ordnungsvorstellungen und schließlich zur Aufrechterhaltung des Wirtschaftswachstums als neue Legitimationsgrundlage des Staates.

3 Bürokratisierung

Unter Bürokratisierung wird in dem hier interessierenden Zusammenhang Verrechtlichung durch die Verwaltung verstanden. Kennzeichnend ist einerseits die zunehmende Selbststeuerung der Administration und andererseits die Schöpfung eigenen Rechts. Die Entwicklung zum interventionistischen Wohlfahrtsstaat hat zu einem grundlegenden Wandel der Aufgaben der Staatsadministration geführt. War für die (rechtsstaatliche) Ordnungs- und Eingriffsverwaltung die konditionale Programmierung durch Gesetze nach dem Wenn-dann-Schema kennzeichnen, so eignet sich dieses Modell für die planende und lenkende Verwaltungstätigkeit des Sozialstaates kaum. Denn bei Konditionalprogrammen wird das Handeln der Behörde im wesentlichen vom Gesetzt determiniert. ⁷ „Der Interventionsstaat benötigt aber in erster Linie im Handlungsablauf offene Zweckprogramme, die an erstrebte zukünftige Wirkungen anknüpfen und Entscheidungsprozesse nach dem Zweck-Mittel-Schema strukturieren. Kommt also in Konditionalprogrammen die Determiniertheit der Verwaltung und die dienende Funktion des Rechts zum Ausdruck, so haben die normativen Programmvorgaben in Zweckprogrammen eher eine deklarative, strategische oder ideologische Funktion.“ ⁸ Der Verwaltung bleibt somit ein weiter Handlungs- und Entscheidungsspielraum. Aber auch aus eigener Kompetenz setzt die Verwaltung Recht in Form von Verwaltungsvorschriften und

⁶ Vgl. Tiggemann, K., 1979, S. 18

⁷ Vgl. Voigt, R., 1980, S. 19 f.

⁸ Vgl. Wolff, S., Möglichkeiten und Bedingungen der Organisierung von Verwaltungshandeln im

bürgerlichen Staat., 1978, S. 69

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Vollzugmaximen. Hierfür bieten vor allem „unbestimmte Rechtsbegriffe“ und Ermessungsspielräume zahlreiche Möglichkeiten.

4 Justizialisierung

Kennzeichnend für die Justizialisierung, die Verrechtlichung in Form von Akten der Rechtssprechung, ist die zunehmende Verlagerung politischer Entscheidungs- und Initiativfunktionen auf die Justiz. ⁹ War in der Weimarer Republik die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen auf die Einhaltung der von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahrensregeln beschränkt, so wird rechtstaatliches Handeln heute zusätzlich auf die im Grundgesetz getroffenen Werteentscheidungen überprüft. ¹⁰ Die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen haben häufig Blankettcharakter was zur Folge hat, dass sie auf Verfassungsgerichtlicher Ebene konkretisiert werden. Es besteht die Gefahr, dass das Bundesverfassungsgericht mit seiner Interpretations- und Definitionsmacht die Grenzen seiner Macht kontinuierlich auf Kosten von Parlament und Regierung ausdehnt. Diese Tendenz zur Kompetenzverschiebung wird noch durch verstärkt, das die im Abstimmungsprozess unterlegene Minderheit die Möglichkeit hat, die getroffene Mehrheitsentscheidung durch Klage vor dem Bundesverfassungsgericht revidieren zu lassen. Somit tritt eine strukturelle Schwächung des parlamentarisch repräsentativen Regierungssystems zutage. 11

II. Empirischer Befund zur Verrechtlichung

1 Problematik des Verrechtlichungbegriffs

Trotz der vielen „Verrechtlichungsklagen“ ist schon der Befund der Verrechtlichung als solcher (ebenso wie Ursachen und Folgen) umstritten. Es erhebt sich beispielsweise die Frage nach dem Zeitpunkt, ab dem man von Verrechtlichung sprechen kann. Mit der Vorsilbe „ver“ soll suggeriert werden, dass der Weg, dem das Recht zustrebt, der falsche ist und es damit über sein Ziel hinausschießt. Folglich muss es eine Zeit vor der „Verrechtlichung gegeben haben. Je nachdem, wo man

⁹ Vgl. Voigt, R., 1980, S. 21

¹⁰ Vgl. Scheuner, U., Die neuere Entwicklung des Rechtstaats, 1968, S. 462 f.

¹¹ Vgl. Voigt, R., 1980, S. 22

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diesen Zeitpunkt ansetzt, fällt der Befund der Verrechtlichung entsprechend anders aus. Einigkeit besteht lediglich darin, dass das Problem nicht erst seit 1970 oder 1980 existiert. ¹² Meist wird der angeblich aufgabenbegrenzte bürgerliche Rechtssaat des 19. Jahrhunderts als Vergleichsmaßstab herangezogen. Anderen Meinungen besagen, dass der Staat damals schon eine Vielzahl von Aufgaben übernommen hatte ¹³ und man den Zeitpunkt der Verrechtlichung früher datieren müsse. Das Kernproblem der Diskussion über Verrechtlichung und Gegenstrategien ist somit die Frage nach dem richtigen Maßstab. Hierbei interessiert nicht nur der zeitliche Ansatzpunkt sondern vor allem die Frage nach dem „Zufiel“ der gesetzlichen Regelungen. Man sollte es sich nicht so leicht machen, wie beispielsweise Renate Mayntz: Nachdem sie festgestellt hat, dass eine systematische Mängelanalyse und eine erschöpfende Ursachenanalyse nicht zu leisten sei, fährt sie fort: 14

„Damit muß hier auch offen bleiben, in welchem Ausmaß wir denn in der Bundesrepublik von einer faktischen Überregelung sprechen können, d.h. wieweit kritische Schwellenwerte überschritten sind. Allerdings kann man ohne weiteres davon ausgehen, dass das Überregelungsproblem - wie ausgeprägt auch immer - nicht fiktiv, sondern real ist und Überlegungen zu seiner Bewältigung daher angezeigt sind“. 15

Auf solcher Grundlage Kriterien zu entwickeln, die den Gesetzgebungsprozess rationaler machen sollen, erscheint ein aussichtsloses Unterfangen. Bildlich gesprochen:

„Der Arzt kann einen Patienten nicht kurieren, wenn er dessen Krankheit nicht kennt, es sei denn per Zufall. Vorschläge zur Entregelung angeblich überregelter Bereiche müssen, solange ihnen die empirische Grundlage und der Maßstab fehlt, unbegründet und damit willkürlich bleiben“. 16

¹² Vgl. Holtschneider, R., Normenflut und Rechtsversagen, 1991, S. 30

¹³ Vgl. Mayntz, R., 1982, S. 48. siehe d ie Beispiele dort.

¹⁴ Vgl. Müller, E., Gesetzgebung im historischen Vergleich,1989, S. 21

¹⁵ Bundesminister des Innern,1980, S.23 f. zitiert nach Müller, E., 1989, S. 21

¹⁶ Müller, E., 1989, S .21