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Juristische Fakultät

Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verfassungsgeschichte,

Allgemeine Rechts- und Staatslehre, Staatskirchenrecht

Seminar:

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Leiter: Prof. Dr. Dieter Wyduckel

Thema Nr. 8:

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Verfasser:

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Im Jahre 1952 wurden seitens der DDR die damals noch bestehenden Länder abgeschafft. Erst die friedliche Revolution im Herbst 1989 und der Niedergang der DDR konnten die Grundlagen für die Länderneugründung schaffen. Mit dem Ländereinführungsgesetz (LEG) vom 22. Juli 1990 ¹ wurden nach über 40-jähriger Unterbrechung die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen wiederhergestellt. Die meisten Länder sind über einen langen historischen Zeitraum entstanden und die Bevölkerung in diesen Gebieten identifiziert sich sehr stark diesen. Vor allem die Länder Mecklenburg, Sachsen und auch Brandenburg können auf eine mehr oder minder fast 1000-jährige Geschichte zurückblicken. Ähnliches gilt für Thüringen, jedoch beginnt dessen staatliche Existenz in der heutigen Form erst Ende des zweiten Jahrzehntes des vergangenen Jahrhunderts. Lediglich das Land Sachsen-Anhalt kann auf keine umfangreiche Geschichte zurückblicken, denn es ist eine Schöpfung der sowjetischen Besatzungsmacht und hat nur im Zeitraum von 1945 bis 1952 existiert. BLASCHKE merkt hierzu an: „Es ist sehr die Frage, ob sich in den sieben Jahren des Bestehens dieses Landes das Gefühl einer Landesidentität hat herausbilden können ...” ² und ob sich die Einwohner als eine Einheit empfundenes Landes fühlen können.

Zu den ersten Forderungen nach der friedlichen Revolution in der DDR gehörte, „den Zentralismus auch in Gestalt der diesem direkt untergeordneten Bezirke zu beseitigen und Föderalismus und Parlamentarismus im Rahmen der Länderstruktur, ..., wieder zu beleben” ³ . Die Einführung von Ländern war zudem eine wichtige Voraussetzung der deutschen Einheit. In einem ersten Kapitel wird darzustellen sein, wie in der SBZ und in der später gegründeten DDR die Länder schrittweise wieder aufgebaut wurden. Gleichzeitig zeichnen sich aber auch zentralistische Tendenzen ab, welche letztendlich zur Auflösung der Länder führten. Das zweite Kapitel beschäftigt sich mit der konkreten Frage der Auflösung der Länder. Hierbei wird vor allem auf die Vorbereitung und die Annahme der einzelnen Gesetze einzugehen sein und weiterhin werden die entstandenen Probleme bei der Länderauflösung erläutert. In einem dritten Kapitel werden einige verfassungsrechtlichen Fragen zusammenhängend erläutert.

¹ Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der DDR vom 22. Juli 1990, S. 995 ff.

² Zitiert nach BLASCHKE, 1990, S. 44

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Im Abschlußkommiqué der Potsdamer Konferenz (17. Juli bis 2. August 1945) einigten sich die Alliierten auf eine „Demokratisierung, Denazifizierung, Dezentralisierung und Deindustralisierung Deutschlands, mithin auf Formelkompromisse, die die grundlegenden ideologischen Meinungsverschiedenheiten und Interessendiverenzen zwischen den Alliierten überdeckten” ⁴ . Bereits am 9. Juli 1945 setzte Marshall SHUKOW mit seinem Befehl Nr. 5 ⁵ „Zur Verwaltung der Provinzen und zur Sicherstellung der Kontrolle über die Arbeit der örtlichen Organe der Selbstverwaltung” ⁶ in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ) regionale Militäradministrationen ein. Durch diesen Befehl wurde die Grundlage für die Einrichtung von fünf Ländern geschaffen, deren Existenz jedoch nur von kurzer Dauer war. Bereits sieben Jahre später, am 23. Juli 1952, verabschiedete die Volkskammer der DDR das „Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik” ⁷ . Dieser Schritt entsprach dem kommunistischen Prinzip des demokratischen Zentralismus, welcher mit dem Prinzip des Föderalismus nicht vereinbar ist.

Unter dem Prinzip des „demokratischen Zentralismus” wird verstanden: Die „Leitung der gesamtstaatlichen Angelegenheiten von einem Zentrum aus und Unterordnung der örtlichen Organe unter das Zentrum bei Wählbarkeit aller Machtorgane und Rechenschaftspflicht vor dem Volke” ⁸ . Zentralismus bedeutet demnach das Streben nach Konzentration sämtlicher Kompetenzen bei einer zentralen Instanz. Dies war das Ziel der Funktionäre in der SBZ. Zugleich wird mit diesem Prinzip versucht, das theoretische Postulat der „Diktatur des Proletariats” in die Verfassungspraxis umzusetzen. Dies geschieht mittels vier Grundprinzipien ⁹ :

- Wählbarkeit aller Organe von unten nach oben,

- Rechenschaftspflicht der gewählten Organe gegenüber den Wahlorganen,

- unbedingte Verbindlichkeit der Beschlüsse höherer Organe für die unteren und

- Unterordnung der Minderheit unter die Mehrheit.

WILLOWEIT merkt hierzu kritisch an: „Wenn politisches Handeln zur Wissenschaft erklärt wird, muß sich das demokratische Element in diesen Rahmen einfügen, so daß die Meinung

³ Zitiert nach HAJNA, 1995, S. 9

⁴ Zitiert nach JESSE, 1999, S. 102

⁵ Sämtliche der in dieser Arbeiten Befehle der Sowjetischen Militäradministration Deutschlands können auch

bei FOITZIK, 1995 nachgelesen werden.

⁶ Vgl. FAIT, 1991, S. 7

⁷ Vgl. Gesetzblatt der DDR vom 24. Juli 1952, Nr. 99, S. 613f.

⁸ Zitiert nach KLAUS, 1976, S. 1323

⁹ Vgl. und zitiert nach WILLOWEIT, 1997, S. 395

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Die Untersuchung der Einführung der Bezirke in der ehemaligen DDR kann sich nicht nur auf die Ereignisse des Jahres 1952 beschränken. Sie muß im Zusammenhang mit der allgemeinen Entwicklung in der SBZ/DDR seit 1945 gesehen werden. Für die Jahre nach dem 2. Weltkrieg sind zwei parallellaufende Tendenzen zu verzeichnen, zum einen eine föderalistische und zum anderen eine zentralistische Tendenz. Diese beiden - einander gegensätzlichen - Tendenzen werden im folgenden Kapitel untersucht.

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Wie bereits ausgeführt, wurde durch den Befehl Nr. 5 der SMAD fünf regionale Militäradministrationen eingerichtet, welche die Grundlage für die Länder Thüringen, Sachsen, der Provinz Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern bildeten. Auf der Grundlage des Potsdamer Abschlußkommiqué begann die SMAD nach der militärischen Besetzung in den Kommunen Bürgermeister einzusetzen, mit denen schnellst möglich die Verwaltung in Gang gebracht werden sollte. Aufgrund einer - wahrscheinlich - geringen Akzeptanz seitens der Bevölkerung vermieden die Sowjets zu diesem Zeitpunkt die Einführung eines sozialistischen Systems nach ihrem Vorbild, zumal es „der KPD an ausreichendem Personal, um die SBZ schon 1945 auf bezirklicher Grundlage zu verwalten” ¹¹ , fehlte. Die theoretische Möglichkeit bestand, denn die Potsdamer Vereinbarung schrieb nur die Dezentralisierung zwingend vor; der Charakter wurde nicht festgelegt. Der SMAD dürfte es in erster Linie zu diesem Zeitpunkt darum gegangen sein, „der SBZ - territorial wie administrativ - eine sinnvolle, funktionstüchtige Struktur zu geben” ¹² .

Bei der territorialen Struktur setzten die Sowjets auf Kontinuität. Sie gingen einen Mittelweg zwischen der Beibehaltung von Länderstrukturen und der Neugründung von Ländern ¹³ . Weitgehend beibehalten wurde die Grenzen des Landes Sachsen. Das Land Thüringen war im Jahre 1920 ein Konglomerat von verschiedenen Fürstentümern. Im Jahre 1944 wurde erstmals ein geschlossenes Territorium Thüringen hergestellt, welches als Grundlage nach 1945 genutzt wurde. Das Land Mecklenburg war bereits 1934 geschaffen worden; diesem Gebiet wurden Teile Pommerns zugeschlagen. Am schwierigsten gestaltete sich die Schaffung des

¹⁰ Zitiert nach WILLOWEIT, 1997, S. 395

¹¹ Zitiert nach FAIT, 1991, S. 11

¹² Zitiert nach MIELKE, 1995, S. 21

¹³ An dieser Stelle kann nicht auf alle Details der Gebietsveränderungen eingegangen werden. Es wird vielmehr

auf die einschlägige Literatur verwiesen, z.B. RUTZ, 1993.

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Landes Brandenburg. Der Fortbestand des Landes Preußen war mit der alliierten Zielsetzung, den deutschen Zentralstaat zu zerschlagen, nicht vereinbar. Somit schufen die SMAD eine kleinere Verwaltungseinheit, das Land Brandenburg. Das Land Sachsen-Anhalt wurde durch Zusammenlegung verschiedener Provinzen und Landesteile neu geschaffen. „Im Ergebnis erhielt die sowjetische Besatzungsmacht mit den Ländern und Provinzen Gebietseinheiten, die stabil waren, von der Bevölkerung weitgehend akzeptiert wurden, da sie Möglichkeiten landsmannschaftlicher Identifikation boten, und die seitens der Bevölkerung als Anzeichen dafür gewertet wurden, daß die Sowjetunion keine separatistische Entwicklung in der SBZ anstrebte.” ¹⁴ Die Geschichtsschreibung der DDR merkt zur Bildung von Ländern nach 1945 an: „Zur Lösung des Hauptwiderspruchs in Deutschland zwischen Imperialismus, Militarismus und Faschismus auf der einen und den friedliebenden, demokratischen Volksschichten auf der anderen Seite war es angesichts des Klassenkräfteverhältnisses unerläßlich, das deutsche Volk über die Zwischenstufe eines demokratischen Staates an den sozialistischen Staat schrittweise heranzuführen.” 15

Es gibt in den Quellen Hinweise, daß die Einführung von Ländern bereits frühzeitig geplant wurde. Am 10. Juni 1945 trat die KPD mit ihrem Gründungsaufruf hervor, in welchem sie die ... „Aufrichtung eines antifaschistischen, demokratischen Regimes, einer parlamentarischdemokratischen Republik mit allen demokratischen Rechten und Freiheiten für das Volk” ¹⁶ forderte. Die KPD bekannte sich zu einem föderalen Aufbau in der SBZ, indem sie sich für die „Wiederaufrichtung der auf demokratischer Grundlage beruhenden Selbstverwaltungsorgane in den Gemeinden, Kreisen und Bezirken sowie der Provinzial- bzw. Landesverwaltungen und der entsprechenden Landtage” ¹⁷ ausspricht.

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Im vorangegangenen Kapitel wurden die föderalistischen Tendenzen beschrieben. In diesem Kapitel wird die zweite Tendenz untersucht, die zentralistische Tendenz. Im Mittelpunkt dieser Entwicklung stehen die Zentralverwaltungen (ZV) und die Deutsche Wirtschaftskommission (DWK).

Die Zentralverwaltungen wurden durch den Befehl Nr. 17 vom 27. Juli 1945 von der SMAD gegründet und bis zum 10. August 1945 wurden elf Zentralverwaltungen eingerichtet. „Da sowjetischerseits offenbar keine konkreten Festlegungen über die Kompetenzen der Zentral- ¹⁴ Zitiertnach MIELKE, 1995, S. 24

¹⁵ Zitiert nach MERKER, 1980, S. 18; hier zitiert nach FAIT, 1991, S. 12

¹⁶ Zitiert nach MIELKE, 1995, S. 24

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verwaltungen gegenüber den Landes- und Provinzialverwaltungen getroffen worden waren, stießen die Anweisungen der wirtschaftlichen Zentralverwaltungen, ..., auf Länderebene auf starken Widerstand.” ¹⁸ Die SMAD stellte zudem klar, daß die Zentralverwaltungen gegenüber den Ländern kein Weisungsrecht habe. Trotz dieser schwachen Stellungen wuchsen die Kompetenzen kontinuierlich und es kam weiterhin zu Konflikten zwischen den ZVen und den Ländern. „Die Zentralverwaltungen mußten daher immer wieder die Erfahrung machen, daß ihre Anweisungen ignoriert, nicht weitergeleitet oder ihre Durchführung verzögert wurde.” 19

Als Reaktion auf die Gründung der Bizone (1. Januar 1947) und einer Verschlechterung der Versorgungslage in der SBZ ²⁰ wurde die bis dato zurückhaltende Linie der SMAD gegenüber einer Zentralisierung aufgehoben. Deutlich wurde dies mit der am 10. Februar 1947 unterzeichneten „Vereinbarung über die Zusammenarbeit zwischen den Landes- und Provinzialverwaltungen und den Deutschen Zentralverwaltungen für Industrie, Brennstoff und Energie sowie Handel und Versorgung in der Sowjetischen Besatzungszone Deutschlands”, welche eine Trendwende in der Entwicklung der SBZ darstellt. Die Länder leisteten Widerstand gegen diese Vereinbarung, denn sie sahen ihre Rolle als oberste Verwaltungs- und Gesetzge-bungsorgane gefährdet. Die DDR-Geschichtsschreibung merkt hierzu an: „Solche und ähnliche Positionen, Ausdruck konservativ-bürgerlichen Selbstverwaltungsdenkens, wurden vor allem vom rechten Flügel der CDU genährt und gestützt.” ²¹ Heftigen Widerstand leisteten die Länder Sachsen und Thüringen und ihre Vertreter konnten die Unterzeichnung der Vereinbarung einige Zeit hinauszögern.

Die SMAD schuf am 11. Juni 1947 die Deutsche Wirtschaftskommission. „Die neue Kommission, ..., war zunächst nur als ‘runder Tisch’ einiger Zentralverwaltungen für die Erledigung eng begrenzter ökonomisch-organisatorischer Aufgaben eingerichtet worden.” ²² Auch diese konnte sich gegen die Länder und die Kommunen nicht durchsetzen; ihre Weisungen wurden einfach ignoriert.

Am 27. Juli 1947 wurde die DWK von der SMAD mit der Ausarbeitung eines zentralen Plans für das Jahr 1948 beauftragt. Die SED beschloß daraufhin auf ihrem II. Parteitag (20. bis 24. September 1947) den Übergang zur Zentralplanung. Mit dem Befehl Nr. 32 vom 12. Februar

¹⁷ Ebenda, S. 24

¹⁸ Zitiert nach ZANK, 1990, S. 256f.

¹⁹ Zitiert nach ZANK, 1990, S. 257

²⁰ Der schwere Winter 1946/47 löste einen Versorgungsengpaß aus.

²¹ Zitiert nach MIELKE, 1995, S. 44

²² Zitiert nach ZANK, 1990, S. 262

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