VORWORT II

Vorwort

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Die Diskussion um externe Effekte ist innerhalb der Volkswirtschaftslehre schon alt. Bereits 1920 hat Pigou Instrumente zu deren Internalisierung vorgeschlagen ¹ und damit unzählige Veröffentlichungen ausgelöst, die seine Ansätze verwenden, kritisieren, ergänzen oder verfeinern. Die vorliegende Arbeit sieht ihre Aufgabe nicht darin, sich hier einzureihen und neue Strategien zur Internalisierung externer Effekte zu entwickeln.

Neu hingegen ist, dass die Europäische Kommission, beginnend mit dem Grünbuch "Faire und effiziente Preise im Verkehr - Politische Konzepte zur Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union" ² , zum ersten Mal den Versuch unternimmt, die theoretischen Konzepte zur Internalisierung externer Effekte in einem ökonomisch erheblichen Umfang ³ konsequent in praktische Politik umzusetzen. Beim Ansatz der EU-Kommission handelt es sich nicht um die allererste politische Strategie zur praktischen Einführung von Instrumenten zur Internalisierung externer Effekte. Bedeutsam sind m.E. vielmehr die noch nie vorher vorgelegene (absolute) ökonomische Bedeutung sowie der Ansatz, die Internalisierung externer Effekte nicht nur als Randaspekt eines Gesetzes zu begreifen, sondern sie zum Ziel eines eigenständigen legislativen Prozesses zu machen. 4

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Ziel der vorliegenden Arbeit - Analyse der EU-Politik zur Internalisierung externer Effekte des Verkehrs aus ökonomischer Sicht - ist zunächst die akademische Auseinandersetzung mit dem Handeln der europäischen Entscheidungsorgane. Sie soll aber auch meinen Kollegen bzw. Nachfolgern dienen, die sich beruflich genau mit diesem Handeln der Institutionen der EU beschäftigen und die Politik weiterentwickeln werden. Ich hoffe, dass es ihnen mit Hilfe dieser Arbeit leichter fällt, sich fundiert in dieses Thema einzuarbeiten und auch die theoretischen Grundlagen zu erfassen.

Ich habe deshalb versucht, insbesondere den theoretischen Teil verständlich zu halten, auf komplizierte Herleitungen zu verzichten und die getroffenen Aussagen vor allem grafisch zu veranschaulichen. Dennoch sind wirtschaftswissenschaftliche

¹ Vgl. Pigou, S. 183ff.

² Vgl. EU-Kommission (1995).

³ Im Transportdienstleistungssektor der EU werden über 6 Millionen Menschen beschäftigt und 4% des BIP Europas erzeugt, entsprechend 290 Mrd. ¼ >YJO (UGPHQJHUU +|OWJHQ 6 EU-Kommission (1999a), S. 11f.; EU-Kommission (1999b), S. 31.]

⁴ Als das bisher einzige Land, das gezielt versucht hat, externe Kosten des Verkehrs zu internalisieren, gilt Schweden. [VCD / VCÖ / VCS, S. 16]. Eine ausführliche Beschreibung der Internalisie- rung externer Effekte im schwedischen Verkehrssektor findet sich bei Hansson.

VORWORT III

Kenntnisse notwendig, um diese Arbeit vollständig verstehen zu können. Daher werden an Stellen, deren Ansprüche m.E. über die zu erwartende Wissensbasis eines wirtschaftspolitisch interessierten Laien hinaus gehen, Hinweise auf weiterführende Literatur gegeben. Darüber hinaus wurde von der Generaldirektion Wissenschaft des Europäischen Parlaments ein auf der vorliegenden Arbeit aufbauendes Arbeitsdokument ("Internalisierung externer Effekte: Vorschläge für eine effizientere Umweltpolitik") herausgeben, das sich auch an ökonomisch wenig vorgebildete Leser richtet. Es ist abrufbar unter:

http://www.dg4.ep.ec/dg_studies_briefs/pages/ENVI/envilist.htm (EU Intranet) http://www.europarl.eu.int/dg4/wkdocs/envi/en/default.htm http://www.mbraeuer.de/download/inter_de.zip (deutsch) http://www.mbraeuer.de/download/inter_en.zip (englisch)

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An dieser Stelle möchte ich mich bei all jenen bedanken, ohne deren Unterstützung diese Arbeit in der vorliegenden Form nicht möglich gewesen wäre: • Katharina Wöhlermann, die mich auf meinem Weg nach Brüssel bestärkt hat, • Barbara Schmidbauer, die ich als Chefin und Politikerin sehr geschätzt habe, • Udo Bullmann, dessen Büro ich für die Anfertigung dieser Arbeit nutzen

durfte,

• Peter Palinkas, der nicht nur Udo's Rolle übernommen hat, sondern mich

auch praktisch wie inhaltlich unterstützt hat,

• Bert Rürup, der diese Arbeit betreut hat,

• sowie alle Anderen, die mich mit Informationen versorgt und unterstützt

haben.

Micha Bräuer

Brüssel, im Januar 2000

INHALTSVERZEICHNIS IV

Vorwort___________________________________________________________   II

Abk  ürzungsverzeichnis  VII

Abbildungsverzeichnis   IX

Tabellenverzeichnis X   

1  Einführung  1

1.1  Problemstellung  1

1.2  Abgrenzung des Themas  1

1.3  Gang der Untersuchung  2

2  Grundlagen  3

2.1  Effizienz  3

2.1.1  Betriebliche Effizienz  4

2.1.2  Allokative Effizienz  4

2.2  Fairness  7

2.3  Externe Effekte  10

2.3.1  Begriff  10

2.3.2  Ineffizienzen bei externen Effekten  13

2.4  Internalisierung externer Effekte  16

2.4.1  Begriff  16

2.4.2  Wirtschaftspolitische Eingriffsmöglichkeiten  16

2.4.3  Kriterien zur Beurteilung  17

2.4.4  Instrumente zur Internalisierung externer Effekte im Einzelnen  18

2.4.4.1  Staatliche Bereitstellung  18

2.4.4.2  Fusion der Beteiligten, kollektive Bereitstellung  19

2.4.4.3  Auflagen, Ge- und Verbote  20

2.4.4.4  Preislösungen (Steuern)  22

2.4.4.5  Verhandlungslösungen  25

2.4.4.6  Mengenlösungen (Zertifikate)  29

2.4.4.7  Internalisierung durch das Haftungsrecht  31

2.4.4.8  Moralische Appelle, ethische Normen  34

2.4.5  Zusammenfassender Vergleich der Instrumente  35

2.5  Quantifizierung externer Effekte  38

2.5.1  Präferenzermittlung durch Befragung  38

2.5.2  Bewertung über Marktpreise für schadenskompensierende Güter  40

2.5.3  Bewertung über Wertänderungen von Besitzrechten  41

2.5.4  Weitere Bewertungsmethoden externer Effekte  42

2.5.5  Bewertung von Umweltschäden  43

2.5.6  Bewertung von Zeit  44

INHALTSVERZEICHNIS V

2.5.7  Bewertung von Menschenleben  45

3  Die Politik der EU bezüglich externer Effekte des Verkehrs  47

3.1  Externe Effekte des Verkehrs in Europa  47

3.1.1  Problem  47

3.1.2  Art, Umfang und Auswirkungen externer Effekte  48

3.1.2.1  Unfallkosten  48

3.1.2.2  Umweltkosten  49

3.1.2.3  Überlastungskosten  49

3.1.2.4  Kosten für die Infrastrukturnutzung  50

3.2  Kompetenzen der EU-Institutionen  52

3.2.1  Institutionen der EU  52

3.2.1.1  Kommission  52

3.2.1.2  Rat  53

3.2.1.3  Parlament  53

3.2.2  Rechtsquellen der Europäischen Gemeinschaften  54

3.2.2.1  Primäres Gemeinschaftsrecht  54

3.2.2.2  Sekundäres Gemeinschaftsrecht  55

3.2.3  Das Verhältnis des europäischen zum nationalen Recht  56

3.2.3.1  Das Subsidiaritätsprinzip  56

3.2.3.2  Vorrang des Gemeinschaftsrechts  56

3.2.4  Grünbücher und Weißbücher  57

3.2.5  Kompetenzen in der Verkehrspolitik  57

3.3  Entwicklung der EU-Politik bezügl. externer Effekte des Verkehrs  59

3.3.1  Einführung  59

3.3.2  Bericht der Gruppe "Verkehr 2000 Plus"  59

3.3.3  Grünbuch "Auswirkungen des Verkehrs auf die Umwelt"  60

3.3.4  Weißbuch "Entwicklung der Gemeinsamen Verkehrspolitik"  60

3.3.5  Grünbuch "Faire und effiziente Preise im Verkehr"  61

3.3.6  Weißbuch "Fair Payment for Infrastructure Use"  62

3.3.7  Berichte der High Level Group  63

3.3.8  Aktuelle Tendenzen der Verkehrspolitik der EU-Institutionen  64

3.4  Ökonomische Untersuchung der Schwerpunkte der EU-Politik  66

3.4.1  Effizienz  66

3.4.2  Gegenstand der Internalisierung  66

3.4.2.1  Externe Kosten und Nutzen  66

3.4.2.2  Art der zu internalisierenden externen Effekte  68

3.4.2.3  Zielgruppe der Internalisierung  69

3.4.3  Wirtschaftspolitische Instrumente  70

3.4.3.1  Auswahlkriterien für die Instrumente  70

3.4.3.2  Verkehrswegebenutzungsabgaben  71

INHALTSVERZEICHNIS VI

3.4.3.3  Versicherungsprämien  73

3.4.3.4  Ordnungspolitische Maßnahmen  73

3.4.4  Berechnung der sozialen Grenzkosten  74

3.4.5  Fairness  76

3.4.6  Zusammenfassende Beurteilung  77

4  Zusammenfassung und Ausblick  79

Literaturverzeichnis   80

Anhang 89   

Anhang A:  Mitglieder der High-Level Group  89

Anhang B:  Sachverständige Berater der High-Level Group  90

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS VII

Abkürzungsverzeichnis

ABl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft ADAC Allgemeiner Deutscher Automobilclub Art. Artikel BGB Bürgerliches Gesetzbuch BIP Bruttoinlandsprodukt BSP Bruttosozialprodukt c. p. ceteris paribus (= unter unveränderten Randbedingungen) COM Dokumente der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (englisch) EAGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft ECMT European Conference of Ministers of Transport EEA Einheitliche Europäische Akte EG Europäische Gemeinschaft EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGKSV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EP Europäisches Parlament ES Erwartete Schäden EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof EuGHE Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs EURATOM Europäische Atomgemeinschaft EUV Vertrag zur Gründung der Europäische Union EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft GD Generaldirektion GPS Global Positioning System HGV Heavy Goods Vehicles HLG High Level Group On Transport Infrastructure Charging Kfz Kraftfahrzeug KOM Dokumente der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (deutsch) LKW Lastkraftwagen MGS Marginaler Gesellschaftlicher Schaden MKU Marginale Kosten der Umweltentlastung MPS Marginaler Privater Schaden NZZ Neue Zürcher Zeitung PKW Personenkraftwagen

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS VIII

RL Richtlinie SK Sorgfaltskosten VCD Verkehrsclub Deutschland VCÖ Verkehrsclub Österreich VCS Verkehrsclub Schweiz ZfU Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht ZK Zertifikatskurs

ABBILDUNGSVERZEICHNIS   

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Aufteilung des Residuums beim Tausch  

Abbildung  2: Ineffiziente Allokation aufgrund externer Effekte  

Abbildung  3: Wirkung einer staatlich festgesetzten Verschmutzungsnorm  

Abbildung  4: Internalisierung externer Effekte durch Eigentumsrechte  

Abbildung  5: Kritik an der Pigou-Steuer  

Abbildung  6: Funktionsweise der Zertifikatslösung  

Abbildung  7: Dynamische Effizienz der Zertifikatslösung  

Abbildung  8: Optimales Sorgfaltsniveau und Haftungsrecht  

Abbildung  9: Entwicklung des Verkehrsaufkommens und des BSP in Europa  

Abbildung  10: Externe Effekte des Verkehrs in Relation zum BSP  

Abbildung  11: Anteil der Haushaltsausgaben für private Verkehrsmittel  

TABELLENVERZEICHNIS X   

Tabellenverzeichnis   

Tabelle 1:  Gesamteinschätzung der Instrumente zur Internalisierung externer Effekte  37

Tabelle 2:  Institutionen der Europäischen Gemeinschaften  52

Tabelle 3:  Von der HLG vorgeschlagene Bewertungsprinzipien für externe Effekte  75

Tabelle 4:  Inhalt der beigefügten CD-ROM  94

EINFÜHRUNG 1

1 Einführung

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In den letzten 30 Jahren hat sich der Verkehr in Europa mehr als verdoppelt und ist damit noch stärker gestiegen als das Bruttosozialprodukt (BSP). ⁵ Die damit verbundenen externen Effekte - wie Unfälle, Überlastung, Lärm, Luftverschmutzung und Schädigung der Infrastruktur - haben ebenfalls in beträchtlichem Maße zugenommen. Sie werden heute auf mehr als 4 % des BSP bzw. 290 Mrd. ¼¼ geschätzt. 6

Die Europäische Kommission hat sich beginnend mit dem Grünbuch "Faire und effiziente Preise im Verkehr - Politische Konzepte zur Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union" ⁷ zum Ziel gesetzt, diese externen Kosten den Verursachern anzulasten. Dabei wird die Internalisierung externer Effekte nicht nur als Randaspekt eines Gesetzes begriffen, sondern zum Ziel eines eigenständigen legislativen Prozesses gemacht.

Die vorliegende Arbeit analysiert den Werdegang und die Prinzipien dieser EU-Politik vor dem Hintergrund der theoretischen Konzepte zur Internalisierung externer Effekte.

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Die Publikationen der europäischen Kommission zur Politik der Internalisierung externer Effekte im Verkehr sind ein kontrovers diskutiertes Thema. Sie haben mehrere hundert weitere Veröffentlichungen - wie statistische Arbeiten, Studien zur Ermittlung der politischen Optionen, und Bewertungen von Seiten der Interessenverbände - ausgelöst.

Diese Diplomarbeit beschränkt sich zur Begrenzung des Umfangs auf eine Analyse der drei zentralen Bestandteile der beschriebenen EU-Politik: Das Grünbuch "Faire und effiziente Preise im Verkehr", das Weißbuch "Fair Payment for Infrastructure Use" ⁸ und die hierfür von der Kommission initiierten Berichte. ⁹ Hierfür stellt sie

⁵ Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment, S. 38.

⁶ Vgl. ECMT, S. 72.; T&E, S. 6.

⁷ EU-Kommission (1995).

⁸ EU-Kommission (1998).

⁹ HLG (1998); HLG (1999a); HLG (1999b).

EINFÜHRUNG 2

fundiert deren theoretischen Hintergrund dar und zieht eine Auswahl kommentieren- deroder ergänzender Publikationen hinzu.

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Das Vorgehen der EU ist nur verständlich, wenn man dessen theoretische Grundlagen kennt. Daher ist diese Arbeit in zwei Bereiche aufgeteilt:

Im auf diese Einleitung folgenden Teil wird die Theorie der Handlungsprinzipien der EU detailliert erläutert. Er beginnt mit einer Darlegung der hierfür zentralen Begriffe Effizienz und Fairness. Nach einer Beschreibung der Auswirkungen externer Effekte werden dann Instrumente zu deren Internalisierung und Methoden zu deren Quantifizierung vorgestellt.

Der zweite Hauptteil beschäftigt sich konkret mit den externen Effekten des Verkehrs in Europa und den durch diese veranlassten Maßnahmen der EU. Hierzu wird zunächst das Ausmaß der externen Kosten des europäischen Verkehrs aufgezeigt und die Handlungsmöglichkeiten der europäischen Institutionen erläutert. Nach einer Darstellung der Schritte, die zur heutigen EU-Verkehrspolitik bezüglich externer Effekte geführt haben, werden deren Prinzipien vor dem Hintergrund der im ersten Teil beschriebenen Theorie eingeordnet und beurteilt.

GRUNDLAGEN 3

2 Grundlagen

Die vorliegende Arbeit setzt sich mit der Politik der EU-Institutionen zur Internali- sierungexterner Effekte des Verkehrs auseinander, deren Basis das Grünbuch der EU-Kommission "Faire und effiziente Preise im Verkehr - Politische Konzepte zur Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union" ¹⁰ sowie das Weißbuch "Fair Payment for Infrastructure Use: A Phased Approach to a Common Transport Infrastructure Charging Framework in the EU" ¹¹ bilden. Um diese Veröffentlichungen, auf die in Abschnitt 3.3.5ff. genauer eingegangen wird, einordnen und analysieren zu können, muss aber zunächst klar sein, auf welche wirtschaftswissenschaftlichen Grundlagen man hierfür zurückgreifen kann. Dieser Teil der vorliegenden Arbeit beleuchtet daher eingehend die Begriffe Effizienz, Fairness, externe Effekte sowie deren Internalisierung und Quantifizierung.

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Der Begriff der Effizienz ist nicht eindeutig definiert. Es findet sich in der Literatur eine Vielzahl von Begriffen, die teilweise ähnliche, teilweise aber auch völlig unterschiedliche Sachverhalte zum Ausdruck bringen. ¹² Während die angloamerikanische Literatur eine eindeutige Trennung zwischen den beiden Begriffen Effektivität und Effizienz vornimmt, findet diese differenzierte Betrachtungsweise in der deutschsprachigen Literatur erst seit Beginn der 90er Jahre Beachtung. Inzwischen hat sich allerdings auch dort eine Betrachtung der Effizienz als Dimension oder Aspekt des übergeordneten Begriffs der Effektivität durchgesetzt. 13

Ganz allgemein bedeutet Effizienz, einen Erfolg erzielen zu können, bzw. umschreibt die Fähigkeit, zur Realisierung eines angestrebten Ziels beizutragen. ¹⁴ Effizienz lässt sich daher als Zweck-Mittel-Relation definieren. ¹⁵ Der Effizienzbegriff stellt eine Erweiterung der nur ökonomische Größen beinhaltenden teleologischen Wirtschaftlichkeitsauffassung dar, indem auch außerökonomische (z.B. politische, soziale, ökologische, kulturelle oder medizinische) Vorteile und entsprechende Nachteile einbezogen werden können. ¹⁶ Damit wird deutlich, dass sich je nachdem, mit welchen konkreten Inhalten nun Zweck und Mittel charakterisiert werden, unterschiedliche Effizienzbegriffe mit höchst unterschiedlichen Aussagewerten ergeben. Dabei können im Wesentlichen zwei Formen des Verständnisses von Effizienz unterschieden werden: betriebliche Effizienz und allokative Effizienz.

¹⁰ EU-Kommission (1995).

¹¹ EU-Kommission (1998).

¹² Vgl. Budäus / Dobler, S. 62; Gibson / Ivancevich / Donnelly, S. 65f.; Grunow, S. 690ff.; Bea / Göbel, S. 14.

¹³ Vgl. Scholz, Sp. 533ff.

¹⁴ Vgl. Jäger, S. 572ff.

¹⁵ Vgl. Hansmeyer, S. 57ff.; Johnson, S.306ff.

¹⁶ Vgl. Raab, S. 83ff.

GRUNDLAGEN 4

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Bei der betrieblichen Effizienzanalyse ¹⁷ geht es um die Frage, wie bestimmte Leistungen erbracht werden. ¹⁸ Effizienz bezieht sich dabei weitgehend auf prozessuale Tatbestände innerhalb eines Systems. Man vergleicht unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten die Leistungen (Output) mit den Aufwendungen (Input). ¹⁹ Hier fügt sich die Definition im komparativen Sinne von Reding ein: "... Effizienz einer Handlung ... ist gegeben, ... wenn sie ein bestimmtes Ziel mit geringerem Aufwand oder bei gegebenen Aufwand in höherem Maße verwirklicht als eine alternative Handlungsweise." 20

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Werden der Zweck als gesellschaftlicher (sozialer) Nutzen und das Mittel als gesellschaftliche (soziale) Kosten festgelegt, so entsteht das Maß für die allokative Effizienz. 21 Damit wird die Frage manifestiert, welche Leistungen in welchem Umfang erstellt werden sollen - unter Berücksichtigung der jeweiligen Vor- und Nachteile, die dadurch für die Gesamtwirtschaft erwachsen. Unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten hat der Terminus der allokativen Effizienz eine größere Bedeutung als jener der betrieblichen Effizienz und wird daher im Folgenden genauer untersucht. Probleme der effizienten Allokation von Ressourcen werden in der Regel mit Hilfe von zwei Instrumenten behandelt: der Indifferenz-Kurvenanalyse und dem Pareto-Optimum. 22

Die Anwendung des Instrumentariums der Indifferenz-Kurvenanalyse ²³ erfolgt in der Weise, dass der Nutzen öffentlicher und privater Güter rein fiktiv miteinander verglichen wird. Dabei werden individuelle Indifferenzkurven durch soziale Indifferenzkurven ersetzt. jeder Punkt auf einer solchen sozialen Indifferenzkurve soll dann eine Kombination zwischen privater und staatlicher Produktion angeben, die den gleichen gesellschaftlichen Nutzen stiftet. 24

Das zentrale mikroökonomische Konzept zur wohlfahrtstheoretischen Beurteilung von Gleichgewichten ist das der Pareto-Effizienz. Eine Situation wird als Paretoeffizient bezeichnet, "sofern bei gegebenen Ausgangsbedingungen kein Wirtschafts- ¹⁷ Kyrerbenutzt in diesem Sinne die Begriffe Produktionseffizienz und Planungseffizienz. [Kyrer, S. 125f.]

¹⁸ Vgl. Kroker, S. 17f.

¹⁹ Vgl. Samuelson / Nordhaus (1987), Bd. 1, S. 66ff.; Bohr, Sp. 856.

²⁰ Reding, S. 30.

²¹ Vgl. Schmidt, S. 16.

²² Vgl. Kyrer, S. 131ff.

²³ Die Konstruktion von Indifferenzkurven wird in der vorliegenden Arbeit als bekannt vorausgesetzt. Erläuterungen hierzu finden sich zum Beispiel in Samuelson / Nordhaus (1987), Bd. 1, S. 650ff.

²⁴ Vgl. Wittmann, S. 26 f.

GRUNDLAGEN 5

subjekt besser gestellt werden könnte, ohne daß mindestens ein anderes Individuum dadurch eine Nutzeneinbuße erleidet." ²⁵ Ein Wirtschaftssubjekt A kann sich Paretoverbessern, wenn eine Reallokation der Ressourcen zu einer Nutzenerhöhung dieses Individuums führt, ohne dass diese zu Lasten anderer (B, C, ...) geschieht. Wenn also eine individuelle Nutzenerhöhung nur noch durch Nutzeneinbußen anderer Wirtschaftssubjekte möglich ist, spricht man von einem Pareto-optimalen Zustand 26 .

Diese ursprüngliche Begriffsbestimmung der Pareto-Effizienz beinhaltet allerdings auch die Möglichkeit von Kompensationszahlungen des Wirtschaftssubjektes A an die anderen. Es stellt in diesem Sinne auch eine Pareto-Verbesserung dar, wenn die Reallokation der Ressourcen zu einer Nutzenerhöhung von A bei gleichzeitiger Nutzeneinbuße von B, C, ... führt, die in ihrer Summe aber geringer ist als die Nutzenerhöhung von A. A hat daher einen Anreiz, sich diesen Zustand durch Kompensationen an B, C, ... zu erkaufen. Gans / Marggraf gehen hierbei einen Schritt weiter, indem sie zwischen einer potentiellen Pareto-Verbesserung und einer (tatsächlichen) Pareto-Verbesserung unterscheiden:

Die Bewertungsrelation der potentiellen Pareto-Verbesserung ist dabei wie folgt definiert: "Eine Handlung führt genau dann zu einer potentiellen PARETO-Verbesserung, bzw. der Endzustand nach einer Handlung ist genau dann eine potentielle PARETO-Verbesserung gegenüber dem Ausgangszustand, wenn es möglich ist, von dem Endzustand ausgehend einen gegenüber der Ausgangslage PARETO-superioren Zustand zu erreichen." 27

Dabei kommt es nicht darauf an, dass die Kompensation der Verlierer tatsächlich durchgeführt wird. Es wird nur geprüft, ob es möglich wäre, eine solche Kompensation vorzunehmen. Ob kompensiert werden sollte oder nicht, hängt von der Beurteilung der Verteilungswirkungen ab und ist für die Effizienzanalyse ohne Bedeutung. Nur wenn nach Durchführung einer Handlung die Kompensation der Verlierer durch die Gewinner tatsächlich durchgeführt wird, hat die Handlung zusammen mit der Kompensation zu einer Pareto-Verbesserung geführt. Jede Pareto-Verbesserung ist also auch eine potentielle Pareto-Verbesserung, aber nicht jede potentielle Pareto-Verbesserung ist eine Pareto-Verbesserung. ²⁸ In der Literatur zur Kosten-Nutzen-Analyse werden die Formulierungen ist eine potentielle Pareto-Verbesserung und führt zu positiven Wohlfahrtseffekten meist synonym verwendet. Man kann deshalb die Bewertungsrelation der Effizienzverbesserung auch so

²⁵ Feess (1997), S. 54.

²⁶ Der Pareto-optimale Zustand wird in Milgrom / Roberts (synonym) als effizienter Zustand bezeichnet. [Vgl. Milgrom / Roberts, S. 23]

²⁷ Gans / Marggraf, S. 46.

²⁸ Vgl. Gans / Marggraf, S. 47ff.

GRUNDLAGEN 6

definieren: "Eine Handlung stellt genau dann eine Effizienzverbesserung dar, wenn [sie] ... zu positiven Wohlfahrtseffekten führt." 29

²⁹ Gans / Marggraf, S. 62.

GRUNDLAGEN 7

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Der Begriff der Fairness wurde von mehreren Disziplinen betrachtet. Die wichtigsten sind hierbei Ethik, Jura und die Wirtschaftswissenschaften.

In der Ethik bezeichnet Fairness das vernünftige, den ungeschriebenen moralischen Gesetzen entsprechende Handeln. Anwendung findet dieser Begriff z.B. beim Sport: Hier bezeichnet er eingrenzend eine gerechte, ehrliche Haltung bzw. ein den Spielregeln entsprechendes, anständiges und kameradschaftliches Verhalten.

Die utilitaristische Ethik hat Fairness als Prinzip eingeführt. Sie definiert Fairness über ihr Gegenteil: Es ist unfair, wenn jemand Vorteile genießt, die ihm nicht zustehen, insbesondere wenn er dabei einen gemeinschaftlichen Konsens verletzt. 30

In juristischen Konzepten wird der Begriff der Fairness über "Gerechtigkeit" und "Gleichheit" definiert. Fairness bedeutet hier, dass Menschen in einer theoretisch angenommenen ursprünglichen Ausgangssituation sich sowohl für gleiche Grundrechte und -pflichten als auch für eine angemessene Verteilung von Gütern entscheiden. 31

Rechtssysteme geben oft den Grundsatz von "Fairness und sozialem Nutzen" explizit als Interpretationsregel der Jurisprudenz vor. Hieraus wird eine Einschränkung der Privatautonomie durch die Möglichkeit gerichtlicher Entscheidungen über bestehende Verträge begründet. Dies findet bei Unklarheiten über einzelne Vertragsinhalte Anwendung, kann aber auch zur Nichtigkeit eines ganzen Vertrages führen. Die Rechtsprechung wird legitimiert, Entscheidungen zugunsten derjenigen Vertragspartei zu fällen, von der angenommen wird, aufgrund einer unangemessen schwachen Verhandlungsposition bei Vertragsschluss benachteiligt ("unfair behandelt") worden zu sein. ³² Die Ursache für diese unangemessen schwache Verhandlungsposition kann zum Beispiel in der wirtschaftlichen, geistigen oder sprachlichen Unterlegenheit der einen Vertragspartei liegen, der aufgrund dieser Unterlegenheit bei den Verhandlungen kein fairer Spielraum eingeräumt wurde. 33

³⁰ Vgl. Bentham.

³¹ Vgl. Rawls.

³² Dies kommt z.B. im deutschen BGB durch § 138 zum Ausdruck: "Ein Rechtsgeschäft, das gegen die guten Sitten verstößt, ist nichtig. Nichtig ist insbesondere ein Rechtsgeschäft, durch das jemand unter Ausbeutung der Zwangslage, der Unerfahrenheit, des Mangels an Urteilsvermögen oder der erheblichen Willensschwäche eines anderen sich oder einem Dritten für eine Leistung Vermögens-vorteile versprechen oder gewähren lässt, die in einem auffälligen Missverhältnis zu der Leistung stehen."

³³ Vgl. Fairness and Social Utility.

GRUNDLAGEN 8

Fairness als ökonomischer Begriff ³⁴ stützt sich auf das im vorangehenden Abschnitt beschriebene Pareto-Prinzip. Er bezieht sich dabei auf aggregierte Wohlfahrtsüberlegungen für Probleme der Ressourcenallokation. ³⁵ Die in diesem Zusammenhang verwendete Definition wird mit der grafischen Methode der Edgeworth-Bowley Box ³⁶ in Abbildung 1 illustruiert:

Abbildung 1: Aufteilung des Residuums beim Tausch 37

Diese reduziert, ohne Verlust an Allgemeinheit, die Betrachtung auf zwei Konsumenten; aus Gründen der grafischen Darstellbarkeit werden nur zwei Individuen betrachtet, i= 1, 2. U ⁱ beschreibt die Nutzenfunktion des Individuums i über den ndimensionalen Gütern x; x i beschreibt das entsprechende Konsumbündel des Konsumenten i. Es sind zwei Güter x, y im Gesamtausmaß X, Y vorhanden. Gegenüber einer gegebenen Verteilung, die durch einen Schnittpunkt der beiden Indifferenzkurven repräsentiert wird, können sich beide Individuen durch Tausch Paretoverbessern. Das bedeutet, jeder Punkt innerhalb der Verhandlungslinse wird als Verbesserung, aber nicht jeder Tausch, der zu diesem Punkt führt, als fair empfunden. Die Grundidee basiert auf der Lösung des fairen Aufteilens eines Kuchens: der eine schneidet und der andere wählt aus. ³⁸ Hier setzt die ökonomische Definition der Fairness gem. Wirl an:

³⁴ Auch viele wirtschaftswissenschaftliche Veröffentlichungen benutzen den ethischen Fairnessbegriff zur Beurteilung der Wirtschaftspolitik. [Vgl. z.B. Jacobs, S. 159ff.] Hier soll aber nur Fairness im engeren ökonomischen Sinne betrachtet werden.

³⁵ Vgl. Varian (1974), S. 63ff; Varian (1975), S. 223ff.; Varian (1976), S. 486ff.

³⁶ Die Edgeworth- bzw. Edgeworth-Bowley-Box wird in der vorliegenden Arbeit als bekannt vorausgesetzt. Erläuterungen hierzu finden sich zum Beispiel in Fritsch / Wein / Ewers, S. 35ff., Feess (1997), S. 243 oder Gans / Marggraf, S. 73f.

³⁷ Wirl, S. 54.

³⁸ Vgl. Varian (1974), S. 63ff.

GRUNDLAGEN 9

Eine Verteilung der n-Güter ist fair, wenn keiner der beiden Konsumenten das Konsumbündel des anderen gegenüber seinem eigenen bevorzugt: 39

U ² (x 1 ) > U ² (x 2 )

³⁹ Vgl. Wirl, S. 53ff.

GRUNDLAGEN 10

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Externe Effekte bzw. Externalitäten ⁴⁰ (auch Spillovers ⁴¹ oder Drittwirkungen ⁴² ) sind Effekte, die sich nicht auf denjenigen auswirken, der die Entscheidung über sie trifft, also extern seines Wirkungsbereiches liegen. ⁴³ Sie werden daher bei der individuellen Nutzenmaximierung des Entscheidungsträgers nicht berücksichtigt. 44

Schon 1890 hat Marshall externe Effekte zum Gegenstand der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion gemacht. ⁴⁵ Pigou hat diese 1920 fortgeführt und externe Effekte folgendermaßen definiert: "… that one person A, in the course of rendering some service, for which payment is made, to a second person B, incidentally also renders services or disservices to other persons (not producers of like services), of such a sort that payment cannot be expected from the benefited parties or compensation enforced on behalf of the injured parties." ⁴⁶ Diese Formulierung ist etwas unscharf, weil sie auch ganz gewöhnliche Folgen des Preismechanismus einschließt. Steigt beispielsweise die Nachfrage eines großen Industrieunternehmens nach Papier, so erhöht dies möglicherweise den Papierpreis. Die Nachfragesteigerung eines Unternehmens wirkt sich daher negativ auf andere Nachfrager aus. Solche gewöhnlichen Marktmechanismen dürfen aber nicht unter den Begriff externe Effekte gefasst werden, weil sie die Effizienz der Allokation nicht stören. ⁴⁷ Diese Mechanismen sind lediglich Ausdruck der Steuerung der Allokation des Marktes aufgrund von Veränderungen der Knappheitsrelationen. Sie werden als pekuniäre externe Effekte bezeichnet. ⁴⁸ Im Gegensatz dazu besteht bei technologischen externen Effekten ein direkter Zusammenhang zwischen den Gewinn- bzw. Nutzenfunktionen mehrerer Akteure (Individuen bzw. Unternehmen), der nicht durch den Marktmechanismus erfasst und - etwa in Form einer preislichen Kompensation - ausgeglichen wird. Dieser Fall ist als mögliche Ursache für ein Marktversagen von zentraler Bedeutung

⁴⁰ Insbesondere in der englischsprachigen Literatur wird im Allgemeinen auf eine Unterscheidung der Begriffe externe Effekte und Externalitäten bzw. external Effects und Externalities verzichtet. [Vgl. z.B. Jacobs, S. 27ff.] In der vorliegenden Arbeit wird im Weiteren jedoch ausschließlich der Begriff externe Effekte verwendet.

⁴¹ Vgl. Samuelson / Nordhaus (1987), Bd. 2, S. 451ff.

⁴² Der Begriff Drittwirkungen wird von Hanusch [vgl. Hanusch, S. 70] eingeführt, spielt aber sonst in der Literatur keine nennenswerte Rolle;

Schmitt benutzt auch den Begriff soziale Kosten synonym für externe Effekte. [Vgl. Schmitt, S. 17f.] Dies steht allerdings im Widerspruch zur sonst üblichen Begriffsauffassung der sozialen Kosten als Summe der durch eine wirtschaftliche Aktivität entstehenden privaten und gesellschaftlichen Kosten. [Vgl. z.B. Samuelson / Nordhaus (1987), Bd. 2, S. 456ff.; Fritsch / Wein / Ewers, S. 100ff.; Schmidt, S. 16.; ECMT (1998), S. 45]

⁴³ Vgl. Jacobs, S. 27.

⁴⁴ Vgl. Feess (1997), S. 497ff.; Baumol / Oates (1988), S. 26ff.

⁴⁵ Vgl. Marshall, S. 262ff.

⁴⁶ Pigou, S. 183.

⁴⁷ Vgl. Feess (1997), S. 503ff.

⁴⁸ Vgl. Fritsch / Wein / Ewers, S. 93; Feess (1997), S. 503.; ECMT, S. 46.

GRUNDLAGEN 11

und bildet den Kern der vorliegenden Arbeit. ⁴⁹ Diese Arbeit bezieht sich daher im Weiteren - wenn nicht anders gekennzeichnet - ausschließlich auf technologische externe Effekte. ⁵⁰ Dabei lehnt sie sich an die Definition von Feess an:

"Ein externer Effekt liegt vor, wenn in die Nutzen- oder Produktionsfunktionen der Wirtschaftssubjekte i die Variable y j eingeht, die von anderen Wirtschaftssubjekten j gewählt wird, ohne die Auswirkungen auf i zu beachten und ohne die Existenz marktlicher oder sonstiger Vertragsbeziehungen zwischen i und j." 51

Auch bei dieser engeren Definition ist eine Abgrenzung gegen den Begriff der öffentlichen Güter nicht leicht. Kennzeichnend für ein öffentliches Gut sind grundsätzlich die Nichtrivalität im Konsum sowie das Fehlen des Ausschließungsprinzips:

Zwischen Wirtschaftssubjekten herrscht Nichtrivalität im Konsum, wenn der Konsum oder die Nutzung eines Gutes durch ein Individuum nicht andere Personen im Konsum oder der Nutzung des selben Gutes beeinträchtigt. Sie können das selbe Gut zu gleichen Bedingungen gemeinsam nutzen. 52

Das Ausschließungsprinzip bedeutet, dass ein Wirtschaftssubjekt andere Wirtschaftssubjekte vom Konsum oder der Nutzung eines bestimmten Gutes ausschließen kann. 53

Ein typisches Beispiele für ein öffentliches Gut in diesem Sinne stellt die Wahrung des Friedens in Form von militärischer Sicherheit dar, die durch Ausgaben im staatlichen Verteidigungsbereich gewährleistet wird. 54

Auch externe Effekte besitzen oft die Eigenschaft der Nichtrivalität bzw. zeichnen sich durch die Nichtgeltung des Ausschließungsprinzips aus. Auch der Erzeuger eines öffentlichen Gutes macht die Entscheidung über die Bereitstellung dieses öffentlichen Guts beim Fehlen marktlicher oder sonstiger Vertragsbeziehungen nicht von dessen Auswirkungen auf andere Wirtschaftssubjekte abhängig. Es sind ebenfalls externe Effekte denkbar, bei denen das Ausschließungsprinzip zwar möglich ist, der Verursacher des externen Effekts dieses aber (bewusst oder

⁴⁹ Vgl. ECMT (1998), S. 46f; Fritsch / Wein / Ewers, S. 93.

⁵⁰ In Übereinstimmung mit einem Großteil der Literatur wird auch auf die explizite Erwähnung des Begriffs technologisch verzichtet.

⁵¹ Feess (1997), S. 503.

⁵² Vgl. Hanusch, S. 72.

⁵³ Vgl. Bernholz / Breyer, Bd. 1, S. 121.

⁵⁴ Vgl. Fritsch / Wein / Ewers, S. 116; Hanusch, S. 72.

GRUNDLAGEN 12

unbewusst) nicht anwendet. In der volkswirtschaftlichen Literatur werden öffentliche Güter daher meist als Unterfall der externen Effekte behandelt. 55

Externe Effekte können positiv oder negativ sein. Positive externe Effekte resultieren beispielsweise aus der touristischen Attraktivitätssteigerung einer Region wegen der Ansiedlung eines Freizeitparks. ⁵⁶ Ein typisches Beispiel für einen negativen externen Effekt ist eine chemische Fabrik, die aufgrund ihrer Produktion giftige Abwässer in einen Fluss entlässt, die sich negativ auf den Fang der flussabwärts fischenden Fischer auswirken. Es ist auch möglich, dass ein und die selbe Entscheidung eines Individuums sowohl positive als auch negative externe Effekte hat: Ein Kleingärtner, der sich beispielsweise zur Aufstellung eines Bienenstocks entscheidet, kann damit einerseits positive Auswirkungen auf den einen Nachbarn haben, der aufgrund der Befruchtung seiner Obstbäume durch die Bienen eine höhere Ernte hat, während ein anderer Nachbar durch Bienenstiche negativ beeinflusst wird. 57

Externe Effekte können monetär oder nicht-monetär sein. Bei monetären externen Effekten lässt sich der Schaden bzw. der Nutzen desjenigen, der durch die Entscheidung eines anderen beeinflusst wird, in Geldeinheiten ausdrücken; bei nichtmonetären externen Effekten entsteht eine nicht direkt in Geld ausdrückbare Verringerung bzw. Erhöhung der Lebensqualität. Die im vorangehenden Absatz angeführten Fischer sind ein Beispiel für einen monetären negativen externen Effekt, da sie aufgrund des (möglicherweise bis auf Null) verringerten Wertes ihres Fanges einen Einkommensverlust erleiden. Ein Beispiel für einen nicht-monetären positiven externen Effekt ist das Sylvesterfeuerwerk eines Nachbarn, dessen Farbenpracht auch die zuschauenden Bewohner der Umgebung erfreut. ⁵⁸ Auch hier gibt es wieder Fälle, die beide Merkmale haben. Wenn beispielsweise ein Strand von einem Dritten verschmutzt wird, kann dies für einen Anrainer als hässlich bzw. als Einbuße an Lebensqualität empfunden werden und damit einen nicht-monetären negativen externen Effekt darstellen. Wenn sich ein anderer Strandanrainer dazu entschließt, seinen Strandabschnitt kostenpflichtig reinigen zu lassen, handelt es sich um einen monetären negativen externen Effekt. ⁵⁹ Während monetäre externe Effekte ihrer Natur nach direkt in Geld bewertbar sind, ergibt sich bei nicht-monetären externen Effekten das Problem der Bewertung bzw. Berechnung. Hiermit beschäftigt sich Kapitel 2.5.

Der wichtigste Anwendungsbereich der Theorie über externe Effekte sind die negativen externen Effekte, insbesondere im Gebiet der Umweltpolitik. Positive

⁵⁵ Vgl. z.B. Jacobs, S. 31f.

⁵⁶ Vgl. Buttgereit / Palinkas, S. 9f.

⁵⁷ Vgl. Jacobs, S. 27f.

⁵⁸ Vgl. Bernholz / Breyer, Bd. 1, S. 121ff.

⁵⁹ Vgl. Jacobs, S. 28f.