Inhaltsverzeichnis

1.  Forschungsgegenstand  4

2.  Theoretische Grundlagen.  6

3.  Forschungsdesign  8

3.1.  Forschungsfrage und Hypothesen  8

3.2.  Allgemeines zum Aufbau der Studie.  9

3.3.  Prüfung der ersten Hypothese  10

3.4.  Prüfung der zweiten Hypothese.  12

3.4.1.  Fallauswahl anhand quantitativer Daten  12

3.4.2.  Fallauswahl anhand qualitativer Daten  15

3.4.3.  Mögliche Indikatoren für die qualitative Datengewinnung.  17

a.)  status quo bias  17

b.)  median voter theory.  19

c.)  PAC contributions  21

4.  Quellenverzeichnis  23

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1. Forschungsgegenstand

Ausgangspunkt der Forschungsarbeit soll der 21- monatige Handelskonflikt zwischen den USA und der Europäischen Union sein, der sich im März 2002 an der Einführung von Schutzzöllen auf Stahlimporte in die USA durch die Bush-Administration entzündet hatte. Dabei handelte es sich keinesfalls um ein Novum in den transatlantischen Handelsbeziehungen, sondern vielmehr um ein Wiederaufflammen des bereits seit den 80er Jahren brodelnden Streits um Stahlsubventione n und Schutzmaßnahmen. Die Hauptursache für diesen Streit findet sich in der weltweiten Krise im Bereich der Stahlproduktion, die auf die hohen Produktivitätszuwächse in den Volkswirtschaften der Triadenstaaten (USA, EU und Japan) bei gleichzeitig schwacher Nachfrage und den daraus resultierenden weltweiten Überkapazitäten von ca. einem Drittel der gesamten Produktion zurückgeht. ¹ Lang versäumte Strukturanpassungen, gerade im Bereich der Pensionsleistungen für ehemalige Angestellte, aber auch eine dreijährige „Importschwemme“ in Folge der Asien-Krise haben dafür gesorgt, dass der US-Stahlmarkt besonders stark von der Krise erfasst wurde. Im Zeitraum von 1997 bis 2002 leiteten 29 amerikanische Stahlproduzenten ein Konkursverfahren ein, insgesamt 20.000 Arbeitsplätze wurden abgebaut. 2

Im Juni 2001 beantragte der US-Handelsbeauftragte Robert Zoellick schließlich eine Sektion 201-Untersuchung ³ bei der zuständigen US-Behörde, der International Trade Commission (ITC), für insgesamt 33 Produktlinien im Bereich der Stahlproduktion. Konkret sollte geprüft werden, ob die Einfuhr von Stahlprodukten in einem Umfang stattfände, der eine wesentliche Schädigung oder Bedrohung für den amerikanischen Markt darstellt. Im Dezember 2001 sahen alle 6 Mitglieder der ITC die Voraussetzungen bei 16 Produktklassen erfüllt und empfahlen temporäre Schutzzölle von bis zu 30 Prozent, die im März 2002 von der Bush-Administration umgesetzt wurden. ⁴ Die Entscheidung stieß weltweit auf heftige Kritik - der deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder bezeichnete sie als ein „falsches Signal“, die britische Handels ministerin Patricia Hewitt war „bitter enttäuscht“ und der französische Präsident Jacques Chirac nannte sie schlicht „inakzeptabel“. 5

¹ Im Jahre 1998 waren dies 275 Mio. Tonnen Stahl (vgl. Falke 2002)

² Darunter auch der zweit - und der drittgrößte Erzeuger auf dem US-Markt, Bethlehem Steel und LTV (vgl. ebda)

³ Eine Sektion 201-Untersuchung ist ein Prüfverfahren , welches der Installation von Schutzzöllen im US-

amerikanischen Handelsrecht notwendigerweise vorausgeht.

⁴ Ausnahmen waren Kanada, Mexiko, Israel, Jordanien (vgl. 107th Congress, 2d Session, HD 107-85)

⁵ vgl. Europa-Digital vom 02.03.2002

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Neben der Errichtung von Schutzzöllen ihrerseits, um so der Gefahr von Import-Umleitungen auf den eigenen Markt zu begegnen, reagierte die EU mit der Beantragung eines Streitschlichtungsverfahrens bei der WTO. Unterstützt wurde sie dabei auch von Japan, Brasilien, Südkorea, China, Neuseeland und Australien. Im März 2003 erklärte die WTO die Schutzmaßnahmen der USA tatsächlich in allen Produktgruppen für WTO-widrig und bestätigte dieses Urteil acht Monate später, im November 2003, auch in der Berufung. Damit gestand sie der EU umfangreiche Strafzölle auf amerikanische Exportartikel zu - die vorgelegte Strafliste umfasste Güter im Wert von insgesamt 2,2 Mrd. US-Dollar. ⁶ Wenige Tage bevor sie offiziell in Kraft treten sollten, gab die US-Regierung allerdings nach und verkündete am 1. Dezember 2003 die sofortige Aufhebung der Stahlzölle.

Zwar zog die Bush-Regierung ein positives Fazit aus dem Handelskonflikt mit der EU und ließ verlauten, die Schutzzölle hätten „in einer Phase der Umstrukturierung ihren Zweck erfüllt“, dennoch sind die Folgen für die US-Wirtscha ft bei genauerer Untersuchung gravierend: Auf ca. 120 Mrd. US Dollar schätzt das Institute for International Economics die Mehrkosten für das Stahl verarbeitende Gewerbe ⁷ , die meisten Stahlproduzenten schrieben ungeachtet der Schutzzölle weiter große Verluste. ⁸ Zieht man den allge meinen Vertrauensverlust in das Grundbekenntnis der US-Regierung zum Freihandel mit ins Kalkül, muss das protektionistische Intermezzo als ein absolutes Verlustgeschäft gelten.

Allerdings dürfte die Motivation der Bush-Administration ohnehin weniger eine wirtschaftspolitische gewesen sein. Wie das kommende Kapitel zeigen wird, sind volkswirtschaftliche Gewinne aus protektionistischen Maßnahmen im Regelfall nicht zu erwarten. Vielmehr schienen die Absichten der US-Regierung wahltaktisch motiviert, ganz besonders mit Blick auf die Kongresswahlen, die wenige Monate nach der Einführung der Schutzzölle stattfanden. 9

⁶ vgl. DGAP-Analyse 2003

⁷ vgl. Europa-Digital vom 02.03.2002

⁸ vgl. DGAP-Analyse 2003

⁹ Diese Einschätzung deckt sich auch mit denen von Falke 2002, Schäfer 2002 und Dieckheuer 2002.

Desweiteren spricht einiges dafür, dass auch die Europäische Union von einem wahltaktischen Hintergrund der

Stahlzölle ausging. Dies zeigt sich daran, dass die von ihr geplante Strafliste vor allem amerikanische

Exportartikel aus wahlentscheidenden Swing-States betraf, beispielsweise Zitrusfrüchte aus Florida - dem

Bundesstaat, der im Jahre 2000 die Wahl entschieden hatte. (vgl. DGAP-Analyse 2003)

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2. Theoretische Grundlagen

Wer nach einer ökonomischen Erklärung für protektionistische Maßnahmen sucht, beispielsweise im Sinne von Optimalkalkülen in der Außenwirtschaftspolitik, der dürfte in der gängigen Literatur kaum fündig werden. Vielmehr bestimmt nach Beobachtung von Oliver Schmidt ein Kanon „einmütiger Freihandelsempfehlungen der Wirtschaftswissenschaft“ ¹⁰ die Literaturlage. Die theoretische Grundlage hierfür bilden bis heute die beiden Theoreme der absolute und comparative advantages, die sich dieser Form schon seit fast 200 Jahren ergänzen.

Das Prinzip der absolute advantages ¹¹ geht auf Adam Smith zurück und beschreibt grundsätzlich die Situation, in der ein Staat A ein bestimmtes Gut G A günstiger als ein Staat B produzieren kann, bei einem anderen Gut G B allerdings einen Effizienznachteil gegenüber B inne hat. Ganz offensichtlich lohnt sich hier der freie Handel zwischen beiden Staaten, da auf diesem Wege das billigere Gut G A gegen das billigere Gut G B getauscht werden kann und somit beide Volkswirtschaften profitieren:

„If a foreign country can supply us with a commodity cheaper than we ourselves can make it, better

buy it of them with some part of the produce of our own industry, employed in a way in which we have

¹² some advantage.“

Doch selbst wenn Staat A nun beide Güter günstiger produzieren könnte, wäre dies für Staat B nicht zwangsläufig ein Grund, seinen Markt nach außen hin abzuschotten - zumindest nicht, wenn man dem 1817 von David Ricardo entwickelten Prinzip der comparative advantages Glauben schenkt. Anhand eines fiktiven Beispiels der Wein- und Tuchproduktion in England und Portugal zeigt Ricardo, dass es für beide Seiten profitabler ist, wenn sich Staat A auf die Herstellung des Gutes spezialisiert, welches e r am effizientesten produzieren kann. Die Herstellung des anderen Gutes übernimmt Staat B - auch wenn er Effizienznachteile gegenüber A hat. Wieder gewinnen beide Volkwirtschaften durch den Freihandel und die damit einhergehende Spezialisierung. 13

¹⁰ Schmidt 2003

¹¹ Diesen Namen bekam das Theorem erst später in begrifflicher Abgrenzung zu den von David Ricardo

entwickelten comparative advantages (vgl. Suranovic)

¹² vgl. Smith 1789, Book IV, Section ii

¹³ vgl. Ricardo 1817

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Abstrakt gesehen, decken die beiden Prinzipien also alle Situationen ab, in denen sich Staaten - mit Blick auf ihre Produktivitätsvorteile - zueinander b efinden können. Auf dieser theoretischen Grundlage fußt dementsprechend die oben angesprochene allgemeine Befürwortung von Freihandel in den wissenschaftlichen Publikationen.

Gerade die Tatsache, dass die Wirtschaftswissenschaften hier ein relativ dezidie rtes Votum gegen Protektionismus anbieten, lässt die Tatsache umso erstaunlicher erscheinen, dass der internationale Handel ganz maßgeblich von protektionistischen Maßnahmen geprägt ist - ob nun in Gestalt von tarifären oder nicht-tarifären Handelshemmnissen. Die Theorie zeigt eindeutig: Durch Freihandel lassen sich mehr „gains“ als “losses“ für eine Volkswirtschaft realisieren. Warum also treffen Regierungsakteure, die für eine ganze Volkswirtschaft verantwortlich sind, Entscheidungen zugunsten von Protektionismus? Eine Möglichkeit, die Differenzen zwischen optimalen Lösungen und tatsächlich gewählten Politiken zu erklären, bietet hier die Public Choice-Theorie. Sie schlägt grundsätzlich vor, Politiker nicht als gemeinwohlorientiert, sondern als ebenso eige nnützig wie Wirtschaftssubjekte zu betrachten. Somit „entscheiden [sie] oft nicht (ausschließlich) nach Erwägungen der allgemeinen Wohlfahrt, sondern nach solchen ihrer ganz persönlichen, und diese wird vor allem durch die Wahlchancen bestimmt.“ 14

An diesem Punkt treffen Forschungsgegenstand und Theorie aufeinander. Wie im letzten Kapitel bereits erwähnt wurde, war die Entscheidung der US-Regierung für Schutzzölle auf Stahlimporte eine sehr kostenintensive - schon aus viel naheliegenderen Gründen, als die allgemeinen Wohlfahrtsverluste für die Volkswirtschaft. Die „Verschnaufpause“ für die Stahl produzierende Industrie wurde durch eine immense Schädigung der eigenen Stahl verarbeitenden Industrie erkauft, internationales Vertrauen wurde verspielt, die Niederlage im WTO-Streitschlichtungsverfahren machte möglicherweise Konzessionen in anderen Bereichen notwendig. ¹⁵ Nach Meinung der meisten Beobachter, sowohl im journalistischen also auch wissenschaftlichen Milieu, kann diese Entscheidung nur im Licht der damals anstehenden Kongresswahl gesehen werden. Genau dies - nämlich den Versuch, unter Verwendung der Public Choice-Theorie, den US-Stahlprotektionismus der Jahre 2002/2003 durch die Kongresswahlen zu erklären - will diese Forschungsarbeit leisten.

¹⁴ Schmidt 2003 ; (ausführlicher auch Kirsch 1997)

¹⁵ Diese Annahme wird umso wahrscheinlicher, wenn man bedenkt, dass schon der Streit um

Exportsubventionen einige Zeit vorher für die USA mit einer klaren Niederlage vor dem Dispute Settlement

Body der WTO endete.

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