Inhaltsverzeichnis

A.  Zur Einführung.  6

1.  Anliegen der Arbeit.  8

2.  Vorgehensweise der Arbeit  8

B.  Konzept der Nachhaltigkeit.  11

1.  Konzeptionelle Elemente des HGF-Vorhabens  11

2.  Inhaltliche Struktur und Ablauf des HGF-Vorhabens.  13

3.  Erwartete Ergebnisse.  14

C.  Abfallwirtschaftliche Erkenntnisse aus sozialwissenschaftlicher Sicht  15

1.  Technikgenese als rekursiver Lernprozess.  15

2.  Grüner Punkt: Technikgenese und Netzwerktheorie  19

2.1.  Systembeschreibung Grüner Punkt  20

2.2.  Die Entwicklung des Grünen Punktes.  22

2.3.  Analyse der Entstehungsphasen einer neuen Technologie  23

3.  Integrierte Ansätze und weiterführende Untersuchungen.  38

3.1.  Integrierte Produkt Politik  38

3.2.  Was heißt IPP  39

3.3.  Informatorische Instrumente einer Integrierten Produktpolitik  41

3.4.  Der Blick in die Praxis  47

3.5.  Empirische Untersuchung zum Thema „Entsorgung“  50

D.  Institutionelle Regelungen im Überblick  54

1.  Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.  55

2.  Bundes-Immissionsschutzgesetz.  56

3.  Freiwillige Selbstverpflichtung zur umweltgerechten Altautoverwertung  57

4.  Altautoverordnung  59

5.  Richtlinie zur europäischen Altautoverwertung.  61

6.  Das Altfahrzeug-Gesetz  63

7.  EG-Öko-Audit-Verordnung (EMAS)  64

8.  Fazit.  65

E.  Entwicklung des Pkw-Bestands.  74

F.  Istanalyse der Altautoverwertung  77

1.  Einsatzstoffe im Automobil  77

1.1.  Eisen und Stahl.  77

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1.2.  Nichteisenmetalle  78

1.3.  Kunststoffe  79

1.4.  Glas.  84

1.5.  Lacke, Dichtungen, Unterbodenschutz, Holzfaserstoffe.  84

1.6.  Betriebsflüssigkeiten  85

2.  Demontagebetriebe.  85

3.  Schrotthändler  88

4.  Gebrauchtteile-Aufbereiter.  90

5.  Shredderbetriebe.  91

6.  Altreifen  92

7.  Flachglasrecycling.  96

8.  Verwertung von Kunststoffen  97

8.1.  Werkstoffliche Verwertung.  97

8.2.  Rohstoffliche Verwertung  98

8.3.  Energetische (thermische) Verwertung.  101

8.4.  Ökologische Beurteilung der drei Verwertungsmöglichkeiten.  102

9.  Betriebsflüssigkeiten  104

9.1.  Batteriesäure.  104

9.2.  Altöle.  104

9.3.  Bremsflüssigkeit.  105

9.4.  Kühlflüssigkeit  105

9.5.  Scheibenwaschflüssigkeit.  106

9.6.  Kältemittel.  106

10.  Gebrauchtteile  107

10.1.  Reparaturverhalten der Pkw-Halter.  109

10.2.  Fazit.  110

G.  Untersuchungsansatz  111

H.  Fazit  114

I.  Grundbegriffe  117

J.  Literaturverzeichnis  122

K.  Anhang  129

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Abkürzungsverzeichnis a. a. O.

AbfG

AG

AltautoV

ARGE Altauto

AriV

AT-Programme

BDI

BifA

BKV

BMU

DIHT

DKR

DSD A

EU

EMAS

EURHEKAR

etc.

et al.

e. V.

f.

Fe

ff.

HGF

Jg.

KBA

Kfz

Kg

KrWG

M.A.R.I.

Mio.

mbH

MPS

MJ

Mo

NE-Metalle

o. J.

o. V.

Pkw

PPP

PRAVDA

Si

TA

V

VDA

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VDIK

VGK

Vol.

W

ZFZR

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A. Zur Einführung

Nachhaltigkeit, dieser Begriff hat in den letzten 15 Jahren eine erstaunliche Karriere hinter sich. Seit Beginn der neunziger Jahre prägt er die Diskussionen - wenn es um einen schonenderen Umgang mit unserer natürlichen Umwelt geht, aber auch, wenn eine weltweit gerechtere Verteilung des Wohlstands diskutiert wird. Der Begriff der „Nachhaltigen Entwicklung“ umfasst ökologische, ökonomische und soziale Aspekte. Kennzeichen einer nachhaltigen Entwicklung ist, dass sie „den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen“. ¹ Aus diesem Ziel heraus lassen sich nach Ansicht der Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ des Deutschen Bundestages folgende Handlungsgrundsätze als so genannte Managementregeln ableiten: • Die Abbaurate erneuerbarer Ressourcen sollen deren Regenerationsraten nicht überschreiten.

• Nicht-erneuerbare Ressourcen sollen nur verbraucht werden, soweit sie durch Produktivitätssteigerungen oder erneuerbare Ressourcen substituiert werden

können.

• Stoffeinträge in die Umwelt sollen sich an der Belastbarkeit der Umweltmedien orientieren.

• Das Zeitmaß anthropogener Einträge bzw. Eingriffe in die Umwelt muss im ausgewogenen Verhältnis zum Zeitmaß der für das Reaktionsvermögen der

Umwelt relevanten natürlichen Prozesse stehen.

Diese Handlungsgrundsätze verlangen jedoch ein neues Verständnis von Fortschritt und Entwicklung, insbesondere in den hochindustrialisierten Gesellschaften, zu denen auch Deutschland zählt. Zwar hat die deutsche Umweltpolitik in bestimmten Bereichen, wie Gewässerschutz, schadstoffarmer Elektrizitätserzeugung oder in der Abfallwirtschaft im internationalen Vergleich einen recht guten Stand, von einer nachhaltigen Entwicklung ist sie jedoch noch weit entfernt. ² Wir sind konfrontiert mit

¹ Def. Der Brundtland-Kommission 1992 in Rio (aus dem Internet, BMU)

² Vgl. BMU (o. J. a), S .6.

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den ökologischen Folgen der Klimaveränderung, der Verschmutzung und Überfischung der Weltmeere, dem Schwinden des Ozongürtels und dem Verlust an biologischer Vielfalt. Deutschland als ein typisches Land des reichen „Nordens“ hat hier eine hohe Verantwortung. Es verbraucht einen unverhältnismäßig hohen Anteil der weltweiten Ressource und belastet dementsprechend hoch die natürliche Umwelt mit Emissionen und Abfällen. Ein in Deutschland geborenes Kind wird während seiner Lebenszeit über 20-mal mehr natürliche Ressourcen verbrauchen als die Kinder, die in den meisten Entwicklungsländern zur Welt kommen. ³ Da alle terrestrischen Ressourcen beschränkt sind, ist es eine unabdingbare Konsequenz, dass sie über kurz oder lang aufgebraucht sein werden. Dementsprechend muss Abfall vermieden, müssen Ressourcen geschont oder durch nachwachsende Rohstoffe ersetzt werden, wollen wir nachfolgenden Generationen tatsächlich eine lebenswerte Welt überlassen.

Das Automobil, eines der erfolgreichsten Produkte moderner Volkswirtschaften überhaupt, steht prototypisch für hohen Ressourcenverbrauch und wachsende Abfallberge. So werden von den rund 43 Mio. in Deutschland zugelassenen Kraftfahrzeugen (Stand 2001) jährlich ca. 3,5 Mio. durch Stillegung oder als Unfallfahrzeuge aus dem Verkehr gezogen. ⁴ In der Vergangenheit landeten diese Fahrzeuge - und damit Wertstoffe - auf dem Schrottplatz oder einer Mülldeponie. Doch in den letzten Jahren hat in der Gesellschaft ein Umdenken eingesetzt. Neue gesetzliche Regelungen entstanden, um die Umweltverschmutzung und den Ressourcenverbrauch zu verringern und damit einen Schritt in Richtung Nachhaltigkeit zu gehen.

³ Vgl. BMU (o. J.), S. 5f.

⁴ Vgl. Auffarth et al., Stoffbelastungen beim Kraftfahrzeugrecycling, S. 1.

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1. Anliegen der Arbeit

Auf Grund meiner eigenen Biographie habe ich ein starkes Interesse an bzw. einen speziellen Zugang zu Kraftfahrzeugen. Durch meine Ausbildung als Kfz-Mechaniker ⁵ erhielt ich auch konkrete Einblicke in die Entsorgung von Werk- und Gefahrenstoffen aus der Automobilbranche. Diese Einblicke möchte ich im Rahmen einer sozialwissenschaftlichen Arbeit nutzen bzw. vertiefen und untersuchen, welche sozialwissenschaftlichen Ansätze zum Thema „Nachhaltige Entwicklung“ aktuell diskutiert werden. Ich beschränke mich mit meinen Ausführungen auf die Entsorgung von Pkws, da eine wissenschaftliche Bearbeitung aller drei möglichen Betrachtungsphasen - Konstruktion, Nutzungsdauer und Entsorgung - schon aus Kapazitätsgründen nicht möglich ist. Gleichwohl wird das integrierte Konzept des Lebenszyklus immer mitgedacht. Dabei wird untersucht, nach welcher Maxime die beteiligten Akteure - Staat, Pkw-Hersteller, Entsorgungsbetriebe, Umweltfachleute, etc. - ihr Handeln planen, ihre Interessen organisieren und welche Konsequenzen sie daraus ziehen.

2. Vorgehensweise der Arbeit

Zunächst beschreibe ich in Kapitel B das Konzept der Nachhaltigkeit, und zwar am Beispiel einer Untersuchung im Rahmen eines Verbundvorhabens der Hermann-von-Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren. Dieser Verbund führte das Projekt „Global zukunftsfähige Entwicklung - Perspektiven für Deutschland“ durch, dessen Ziel es ist, Handlungs- und Orientierungswissen für die Umsetzung einer zukunftsfähigen nachhaltigen Entwicklung in Deutschland zu erarbeiten. Kapitel C beschäftigt sich mit dem Stand des Wissens in der Abfallwirtschaft aus der sozialwissenschaftlichen Sicht. Als erstes wird am Beispiel der Geschichte der Abfallwirtschaft (Krohn 1997) die Theorie rekursiver Lernprozesse vorgestellt. In

⁵ Von 1995 bis 1998 durchlief ich eine Ausbildung als Kfz-Mechaniker, wodurch ich mir eine fundierte

theoretische und praktische Einsicht in die Technik von Kraftfahrzeugen aneignen konnte.

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einem zweiten Schritt wird wiederum an einem Beispiel, und zwar an der Entwicklung des Grünen-Punkt-Systems (BifA 2001), die theoretische Perspektive der Technikgenese verdeutlicht: Es wird untersucht, wie sich eine Technik entwickelt. Wieso kommt ein bestimmtes System oder Konzept in die Welt, ein anderes dagegen nicht? Sind es Politiker, die alles entscheiden können? Welche Wirkungen haben etwa Selbstverpflichtungen der Hersteller? Und welche Rolle spielen etwa Fragen nach der Ressourceneffizienz, nach der Sozialverträglichkeit oder der Akzeptanz einer Technik? Es wird sich speziell an diesem Beispiel zeigen, dass ein ganzes Volk ein solches System unterstützen muss, indem es zu einem Volk aus Sammlern und Sortierern mutiert, z. B. Glas, Altpapier oder Kunststoffabfälle sammelt, sortiert und zum Container bringt. Kurz: ein ganzes neues Netzwerk aus verschiedensten Akteuren musste entstehen, um ein solches System zu stabilisieren und zu etablieren (Weyer et al. 1997).

In einem dritten Schritt wird der Stand der sozialwissenschaftlichen Forschung in Bezug auf die Entsorgung von Kfz aufgezeigt. Dabei wurden umfangreiche Datenbankrecherchen angestellt und die Literatur analysiert. Hier zeigte sich, dass neben einer Reihe einschlägiger Untersuchungen zum Thema bereits auch andere Konzepte existieren. Daneben werde ich mich speziell mit dem Konzept der Integrierten Produktpolitik auseinandersetzen und auch auf die folgenden Untersuchungen kurz eingehen:

Kapitel D zeigt die bestehenden institutionellen Regelungen auf, die im Bezug auf eine „Nachhaltige Entwicklung“ im Bereich der Altfahrzeugentsorgung entwickelt wurden und wo noch Nachholbedarf besteht.

In Kapitel E wird die Entwicklung des Pkw-Bestandes dargestellt. Primäres Ziel ist, möglichst plausible Prognosen der zukünftigen Pkw-Entwicklung zu erhalten. Im Anschluss daran wird in Kapitel F die Istanalyse der Altautoverwertung dargestellt.

Hierbei werden die im Automobilbau benutzten Werkstoffe und Betriebsflüssigkeiten analysiert und untersucht, welchen Beitrag die beteiligten Akteure für eine nachhaltige Entwicklung leisten. Begonnen wird hier bei den Demontagebetrieben, die nach neuestem Gesetz erste Anlaufstelle für Altfahrzeug sind. Der Weg führt weiter über Schrotthändler und Gebrauchtteile-Aufbereiter bis hin zu den Shredderbetreiben. Sie alle sind an der Entsorgung von Altfahrzeugen beteiligt und leisten ihren Beitrag zur Ressourcenschonung. Anschließend folgt die Darstellung der heute üblichen Praxis zur Aufbereitung und Entsorgung aller im Automobil verwandten Stoffgruppen und Betriebsflüssigkeiten. Besonderes Augenmerk ist hier auf die Verwertung von Kunststoffen zu legen. Sie sind die problematischsten Werkstoffe in modernen Automobilen, da sie als Shredderleichtfraktion zumeist auf dem Müll landen.

Kapitel G befasst sich vor dem Hintergrund der dargestellten Problemfelder und Defizite, die sich im Zusammenhang einer nachhaltigen Entwicklung und der Istanalyse von Altfahrzeugen abzeichnen, mit deren Ursachen und möglichen Abhilfestrategien. Befragungen von Experten der Pkw-Entsorgung und Umweltfachleuten stehen hier im Vordergrund und sollen einen Beitrag leisten, die bestehenden Problemfelder zu verdeutlichen und Lösungsansätze für die gegenwärtigen Abfallpraktiken zu erarbeiten.

Um ein gutes Verständnis der vorliegenden Arbeit zu gewährleisten sind in Kapitel H die wichtigsten verwendeten Begriffe definiert.

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B. Konzept der Nachhaltigkeit

Die Suche nach Leitlinien, Kriterien und Umsetzungsstrategien, die eine Fortentwicklung des Menschen und der Natur gewährleisten sollen, ist seit dem 1987 erschienenen Bericht der UN-Kommission für Umwelt und Entwicklung, dem so genannten Brundtland-Bericht, zu einem beherrschenden Thema geworden. National als auch international wird dessen Leitbild „Sutainable Development“ - meist als nachhaltige, zukunftsfähige umweltgerechte Entwicklung übersetzt - von Wissenschaftlern und Politikern vielförmig diskutiert. Infolge der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro, verpflichtete sich ein Grossteil der internationalen Staatengemeinschaft (173 Unterzeichnerstaaten), das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung auf nationaler Ebene in die politische Praxis umzusetzen. ⁶ Zwar stößt dieses auf hohe politische und gesellschaftliche Akzeptanz, doch gehen die Vorstellungen bei der Umsetzung in die Praxis weit auseinander. Uneinigkeit besteht über die konstitutiven Elemente, welche konkreten Ziele für Politik und Gesellschaft sich aus dem Vorhaben ableiten lassen und welche Wege zur Umsetzung des Leitbildes zu beschreiten sind. Vor diesem Hintergrund führen Mitglieder der Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft (HGF) das Projekt „Global zukunftsfähige Entwicklung - Perspektiven für Deutschland“ durch. Ziel des Vorhabens ist es, Handlungs- und Orientierungswissen für die Umsetzung einer zukunftsfähigen nachhaltigen Entwicklung in Deutschland zu erarbeiten. 7

1. Konzeptionelle Elemente des HGF-Vorhabens

Das Vorhaben geht davon aus, dass eine effektive Umsetzung des Leitbildes „Nachhaltige Entwicklung“ nur möglich ist, wenn ökologische, ökonomische, soziale und institutionelle Aspekte der Nachhaltigkeit in ihrer Korrelation betrachtet werden. Die Vorstudie ⁸ einer Projektgruppe der HGF hat ergeben, dass die Verknüpfung

⁶ Vgl. Coenen (2001), S. 173

⁷ Vgl. Coenen (2001), S. 174f

⁸ Es handelt sich um die Vorstudie: „Untersuchungen zu einem integrativen Konzept nachhaltiger Entwicklung -

Bestandaufnahme, Problemanalyse, Weiterentwicklung“.

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dieser Dimensionen in den bisherigen Konzepten nur unzureichend beachtet wurde. Die Mehrzahl der hierbei ausgewerteten wissenschaftlichen Studien legt den Schwerpunkt auf den ökologischen Aspekt, wobei die ökonomische und die soziale Dimension meist zu kurz kommen. Dieses Leitbild wird folglich in der wissenschaftlichen Diskussion als „Ein-Säulen-Modell der Nachhaltigkeit“ bezeichnet.

Vor diesem Hintergrund bezeichnet das Verbundvorhaben folgende konzeptionelle Elemente für eine nachhaltige Entwicklung als wesentlich: ⁹ • Die verschiedenen Dimensionen der Nachhaltigkeit müssen gleichrangig und integriert behandelt werden. Erst durch die Integration der Dimensionen wird die konzeptionelle Schwäche einer isolierten Ökologiediskussion überwunden. • Der integrierte Ansatz soll Elemente der (Ressourcen-) Effizienz (Reduzierung des Stoff- und Energieverbrauchs je Produkt- bzw. Dienstleistungseinheit), der Suffizienz (Einschränkung der Nutzung von Gütern/Dienstleistungen durch Veränderungen von Lebensstilen) und der Konsistenz (Erhöhung der Vereinbarkeit anthropogener mit natürlichen Stoffströmen) verbinden. Im Vorhaben werden zunächst die möglichen Potenziale von Effizienz- und Konsistenzstrategien ausgelotet. Damit ist gemeint, dass neue Techniken zwar Effizienzgewinne bringen, diese aber durch Wachstumseffekt meist neutralisiert werden.

Suffizienzstrategische Ansätze scheitern meist an den vorherrschenden Wirtschafts- und Lebensstilen. Die Akzeptanz der Gesellschaft schwindet spätestens dann, wenn es um die Realisierung dieser Ansätze geht. Vernachlässigt werden sie in dem Vorhaben dennoch nicht, da technologische Innovationen in der Regel mit Veränderungen von Produktions- und Konsumweisen einhergehen.

• Mit einer nachhaltigen Entwicklung ist - anknüpfend an die Definition des Brundtland-Berichts - die Perspektive einer Befriedung gesellschaftlicher und individueller Bedürfnisse gegenwärtiger Generationen verbunden, und zwar so, dass auch zukünftigen Generationen eine adäquate Bedürfnisbefriedigung

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möglich ist. Dies führt zu einem Ansatz, der nicht nur an den klassischen ökonomischen Sektoren (Industrie, Haushalte, Staat) oder an vereinzelten Produktionsprozessen, sondern sowohl an den wirtschaftlichen Prozessen und Strukturen, als auch bei den Konsumenten und Lebensstilen ansetzt. Die derzeitige Ausgestaltung der hieraus resultierenden Aktivitäts- bzw. Bedürfnisfelder wie „Bauen und Wohnen“, „Mobilität“, „Landwirtschaft und Ernährung“ und „Freizeit und Tourismus“ ist für nicht nachhaltige Entwicklungen verantwortlich.

2. Inhaltliche Struktur und Ablauf des HGF-Vorhabens

Auf der ersten, der normativen Stufe, wurden die Grundzüge eines integrativen Konzepts nachhaltiger Entwicklung erarbeitet. Es wurde hier der Frage nachgegangen, welches die essentiellen Elemente des Leitbilds einer global nachhaltigen Entwicklung sind und welche Ziele sich daraus ableiten lassen. Ausgehend von den als konstitutiv erachteten Elementen wurden schließlich drei generelle dimensionsübergreifende Nachhaltigkeitsziele formuliert: ¹⁰ • Sicherung der menschlichen Existenz, • Erhaltung des gesellschaftlichen Produktivpotenzials und • die Bewahrung von Entwicklungs- und Handlungsmöglichkeiten. Diese Ziele wurden in Form von allgemeinen Handlungsleitlinien bzw. Regeln präzisiert, die global erfüllt werden müssen, um eine Realisierung dieser Ziele zu erreichen. Diese insgesamt 26 Nachhaltigkeitsregeln umfassen und reflektieren alle vier Dimensionen der Nachhaltigkeit. 11

Das Vorgehen des HGF-Ansatzes unterscheidet sich somit vom Vorgehen der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages „Schutz des Menschen und der Umwelt“. Dessen dreidimensionales Konzept (ökologische, ökonomische und soziale ⁹ Vgl. Coenen (2001), S. 174ff.

¹⁰ Vgl. Coenen (2001), S. 179.

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Dimension) und das daraus resultierende Regelwerk wurden aus der Binnensicht jeder der einzelnen Dimensionen definiert, wodurch nach Coenen die bestehenden Wechselwirkungen der Komponenten jedoch ignoriert würden. ¹² Auf der zweiten, der kontextualen Stufe verlagert sich der Fokus der Untersuchung von der globalen auf die nationale Ebene Deutschlands. Die als relevant erachteten Problembereiche werden durch Indikatoren konkretisiert, mittels derer wiederum Handlungsziele vorgeschlagen werden. Daneben werden Ist-Zustandanalysen zu Nachhaltigkeitsdefiziten für die Aktivitätsfelder und ausgewählten Regionen erstellt. ¹³ Auf der dritten, der strategischen Stufe geht es um die Entwicklung und Bewertung von Handlungsstrategien und um Instrumente zur Erreichung der formulierten Ziele. Der Fokus liegt hierbei auf der Potenzialabschätzung technologischer, sozioökonomischer und institutioneller Innovationen und wie dessen Implementation gefördert werden kann bzw. was eine solche behindert. Hierbei werden alternative Entwicklungspfade durchdacht und ihre Auswirkungen analysiert. 14

3. Erwartete Ergebnisse

Ziel des HGF-Projektes ist es, eine wissenschaftliche Auseinandersetzung des Themas Nachhaltigkeit zu fördern und neue Wege für die wissenschaftliche Bearbeitung zu eröffnen. Zudem werden durch das Bereitstellen von Handlungs- und Orientierungswissen relevante gesellschaftliche Akteure angesprochen. Bezogen auf die nachhaltige Entwicklung im Bedürfnisfeld „Mobilität“, in das die Entsorgung von Altautos fällt, ist Folgendes konstitutiv: Die Lösungsmöglichkeiten müssen mit den Dimensionen Ökonomie, Ökologie und der sozialen Komponente vereinbar sein und durch institutionelle Regelungen reglementierbar und verifizierbar sein. Um die Erhaltung des gesellschaftlichen

¹¹ Vgl ebenda, S. 179.

¹² Vgl ebenda, S. 179.

¹³ Vgl ebenda, S. 180.

¹⁴ Vgl. ebenda, S. 181.

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Produktivpotenzials zu gewährleisten, müssen die natürlichen Ressourcen für Konsumgüter wie Pkw geschont und im Sinne einer Konsistenz

Lösungsmöglichkeiten erarbeitet werden, wo und wie anthropogene Stoffströme (z.B. Abfälle oder Abgase) reduziert werden können. Nur so ist die Bewahrung von Entwicklungs- und Handlungsmöglichkeiten für zukünftige Generationen möglich. Um die Ressourceneffizient zu erhöhen, ist nach Möglichkeiten zu suchen, die schon bei der Entwicklung von Pkw ansetzt bzw. wo und wie Ressourcen ersetzt werden können. Suffizienz ist am schwierigsten zu erreichen. Hier ist eine Abkehr von der Spaß- und Wegwerfgesellschaft not-wendig.

C. Abfallwirtschaftliche Erkenntnisse aus

sozialwissenschaftlicher Sicht

1. Technikgenese als rekursiver Lernprozess

Dieses theoretische Modell der Technikgenese versteht Technikentwicklung als rekursiven Lernprozess: Technikentwicklung ist über weite Strecken nichts anderes als „trial&error“, als Versuch und Irrtum. Erhärtet wird diese These durch das Fallbeispiel der Müllentsorgung, die im folgenden dargestellt wird. Abbildung 1 zeigt die schrittweise Entwicklung solcher Lernprozesse seit den 60-er Jahren des letzten Jahrhunderts. Linker Pol ist die jeweilige Deponiepraxis (also konkrete Anlagen) und der rechte Pol stellt den Entwurf neuer theoriegestützter Technologien dar. Zwischen der Müllpraxis und der Mülltheorie fänden dabei, so Krohn, zwei gegenläufige Prozesse statt:

• Die Müllpraxis liefere Erfahrungen, z.B. aus Unfällen, technischen Problemen oder unerwarteten Langzeiteffekten der Deponierung. Diese führten dann dazu, dass die bestehenden Anlagen optimiert werden müsse.

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Andererseits dienten diese Erfahrungen der Forschung zur Überprüfung •

wissenschaftlicher Hypothesen und zum Entwurf neuer Konzepte. Mit der Implementierung dieser neuen Konzepte begänne dann der Lernprozess wieder von neuem.

Würde man heute - so Krohn - auf die "vorwissenschaftliche Zeit" der Müllentsorgung zurückblicken, dann stellt man bis Anfang der 1970-er Jahre die Existenz von mindestens 50.000 "wilden Deponien" bzw. "Müllkippen" fest. Die damals so genannte "Überflussgesellschaft" hinterließ Müllmengen in unvorstellbarem Ausmaß. Nachdem der Platz dafür allmählich knapp wurde, versuchte man zunächst durch mechanische Verdichtung und entsprechende

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Vorsortierung mehr Masse unterzubringen. In dieser Frühphase der Entsorgung ging es nicht um ökologische Probleme, sondern ausschließlich um die Bereitstellung von mehr Deponieraum. So entstanden die ersten, nun viel größeren Zentral-Deponien, die bevorzugt an den Rändern der Ballungsgebiete errichtet wurden. Hinter dieser Vorstellung von Verdichtung, Zentralisierung und Ordnung sei der Mythos von den "Selbstheilungskräften der Natur" gestanden, der die technischen und ökologischen Probleme verdrängen sollte. Dieser Mythos wäre aber durch Messungen und Analysen in den neuen Zentral-Deponien grundlegend zerstört worden:

So hätten Messungen des Bayerischen Geologischen Landesamtes ergeben, •

dass sich im Grundwasser einer Deponie "beißender Geruch, Temperaturanstieg und Zunahme an Chloriden, Sulfaten und Ammonium" feststellen ließen. Der Bericht endet mit einer sehr moderaten Empfehlung: "Es ist zweckmäßig, vor dem Bau einer neuen Deponie die hydrogeologischen Verhältnisse zu untersuchen, um abschätzen zu können, was passiert, wenn wasserlösliche Stoffe ins Grundwasser gelangen". Ein 1975 erschienener Artikel in der führenden Zeitschrift "Müll und Abfall" •

bringt die Ratlosigkeit bereits in der Überschrift auf den Punkt: "Widersprüche bei der Forschung in Mülldeponien". Das Fazit lautet: "Abschließend lässt sich sagen, dass der aktuelle Kenntnisstand widersprüchlich ist, dass noch sehr viele Fragen offen sind, und damit einen verantwortungsbewussten Fachmann zwingen, vor Abschluss der Forschungen so vorsichtig wie nur möglich zu handeln." Dieser erhoffte Abschluss der Forschungen war und ist natürlich an den Betrieb der bestehenden Anlagen gekoppelt. Und der damals naheliegende Vorschlag einer Isolierung der Deponie nach unten öffnete wieder neue Fragen und widersprüchliche Ansichten: wie dicht ist dicht genug, und was passiert mit den Isolierungen, halten sie den Beanspruchungen auch nach Jahren noch stand? Und was passiert eigentlich mit dem Wasser, das in die Deponie hineingerät: bekommt man zusätzliche Probleme mit hochkonzentrierten Sickerwässern oder kann man das kontaminierte Wasser über eine Sickerwasserkreislaufführung chemisch sättigen? Krohn zitiert den Kommentar eines Vertreters des Umweltbundesamtes: man weiß eigentlich nichts. Kommentar des Soziologen Krohn: Die übliche Forschungslogik: zuerst die Forschung, dann der praktische Betrieb, dreht sich hier um: Man muss

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zuerst riskante Deponien betreiben und hinterher weiß man dann etwas mehr, um die Deponien sicherer zu machen. Dies scheint meines Erachtens genauso für Castortransporte, für gentechnische Versuchsanlagen, die Raumfahrt oder für den ICE zu gelten. (Ich werde zeigen, dass auch für die Entwicklung von Pkw-Entsorgungssystemen gilt: rekursive Lernprozesse = trial & error.) Die Forschung entwickelte deshalb bereits in der nächsten Phase, ab den 1980-er Jahren, dann verschiedene Standarddeponien. Gleichzeitig hätten sich die Forscher aber sehr offen dazu bekannt, dass es notwendig sei, an den bestehenden Anlagen zu lernen: "Die erfolgreiche Zusammenarbeit zwischen Betreibern und Forschern erfordert in manchen Fällen auch den Mut und die Verpflichtung zu Betriebsmaßnahmen, die nicht dem neuesten Stand der Technik entsprechen. Z. B. wenn ein Vorhaben 3 Jahre läuft, muss man diese Betriebsweise durchhalten, um verlässliche Aussagen für die Forschung zu gewinnen." Die neuen Zielvorgaben lauteten folglich Kontrollierbarkeit und Reparierbarkeit: Ist das Problem erst erkannt und wissenschaftlich analysiert, dann ließen sich auch sichere Deponietypen bauenwie z.B. die so genannten Hochbaudeponien.

Aber auch diese neuen Deponie-Typen gewährten nur vorläufige Sicherheit. So hatte sich in den USA die Daumenregel herausgebildet, dass eine Deponie nach spätestens 30 Jahren chemisch am Ende sei und vergessen werden könne. Und schließlich hatte sich auch ein neuer Wertkonflikt abgezeichnet, zu dem sich viele Forscher bekannten: "Das direkte und endgültige Ablagern umweltgefährdender Abfälle in so genannten 'Hochsicherheitsdeponien' widerspricht den Zielen einer zukunftsfähigen Abfallwirtschaft".

Insofern war auch der nächste Lernschritt bereits absehbar. Und beim Übergang zu Müllverbrennungsanlagen standen theoretische Entwürfe einer thermischen Vorbehandlung mit anschließender Deponierung Pate. Auch hier waren Konflikte, Bürgerproteste und neue Lernprozesse vorprogrammiert. Das Stichwort "Dioxin" genügt, um darauf hinzuweisen, dass die Verbrennungsprozesse und Abgasfilterungen anfangs nur unzureichend verstanden wurden, und dass alle Kontroversen über die zulässigen Grenzwerte keine verlässlichen Grundlagen hatten.

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So konnte es nicht ausbleiben, dass sich zumindest in der Gesetzgebung andere Prioritäten durchsetzten. Seit dem Abfallgesetz von 1986, erst recht seit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz von 1996, heißt die neue Rangfolge: Vermeidung vor Verwertung vor Entsorgung. Dazu wurden dezentrale Abfallwirtschaftskonzepte entwickelt, die die Kommunen verpflichten, umfassende Entsorgungssysteme aufzubauen. Während die Zusammensetzung des Hausmülls in den Anfängen der Abfallwirtschaft als praktisch unbeeinflussbar galt, geht man heute davon aus, dass das Sortierverhalten der Bürger und die Organisation von Hol- und Bringdiensten erheblichen Einfluss haben.

Erste empirische Erhebungen haben aber gezeigt, dass die neuen Konzepte wie etwa Müllsortierung hinter den Erwartungen zurückbleiben. Aus dem einfachen Grund der mangelnden sozialen Akzeptanz. Viele Bürger sehen keinen Sinn darin, sich als unbezahlte Sortierkräfte in ein "undurchschaubares", vielfach "stinkendes" und "unhygienisches" System einbinden zu lassen, weil ja "letztlich doch alles verbrannt", in "Entwicklungsländer exportiert" oder "nur Minderwertiges damit fabriziert" werde (Brand 1998).

Insofern wird das Entsorgungssystem heute mehr denn je um soziale Komponenten erweitert. Müllentsorgung wird zum sozio-technischen Projekt, dessen Erfolg auch und gerade von der Akzeptanz der Bürger abhängig ist und nicht allein von technischen Durchbrüchen - zumal letztere genauer besehen oftmals hinter den vollmundigen Versprechungen weit zurück fallen und große Enttäuschungen (wenn nicht gar Schlimmeres) auslösen.

2. Grüner Punkt: Technikgenese und Netzwerktheorie

Anliegen diese Kapitels ist es, aufzuzeigen, wie es zur Entwicklung und Auswahl neuer Techniken kommt und wie die Infrastrukturentwicklung eines neuen Systems abläuft. Untersucht wurde dies im Zusammenhang eines Forschungsprojektes, das unter dem Titel „Nachhaltigkeit und abfallpolitische Steuerung - am Beispiel des

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Umgangs mit Kunststoffabfällen aus dem Verpackungsbereich“ firmiert. ¹⁵ Betrachtungsgegenstand ist in diesem Zusammenhang die Entwicklung des Grünen-Punkt-Systems. Bearbeitet wurde das Forschungsvorhaben von der Münchener Projektgruppe für Sozialforschung (MPS e. V.) und dem Bayerischen Institut für Abfallforschung (BifA GmbH).

2.1. Systembeschreibung Grüner Punkt

Durch die letzte Novelle der Verpackungsverordnung (VerpackV) vom 27.08.1998 wurde auf die Hersteller und Vertreiber von Verpackungen erneut Druck ausgeübt. Sie sind nach VerpackV verpflichtet, Transportverpackungen nach Gebrauch zurücknehmen und einer erneuten Verwendung bzw. einer stofflichen Verwertung zuführen. ¹⁶ Als Reaktion auf diesen Handlungsruck ist von den betroffenen Akteuren die DSD AG gegründet worden. Die DSD AG löste vor allen die Frage der Finanzierung des Dualen Entsorgungs- und Verwertungssystems. Gegen eine Lizenzgebühr (Abbildung 2) vergibt die DSD AG den „Grünen Punkt“, der alle Verpackungen kennzeichnet, die zur Finanzierung des Verwertungssystems beitragen. Für die ordnungsgemäße Entsorgung sind die Garantiegeber verantwortlich. Im Bereich Kunststoff ist dies die Deutsche Gesellschaft für Kunststoffrecycling (DKR mbH). Als Gegenleistung erhält die DKR mbH das Verwertungsentgelt für Kunststoffverpackungen. Dies betrug 1998 beispielsweise 2,65 Pf für einen Joghurtbecher, was 4000 DM/t entspricht. 17

¹⁵ Das Grüne-Punkt-System bezieht neben Plastikverpackungen auch noch diverse andere Materialien wie z. B.

Aluminium, Glas, Papier in sein Entsorgungssystem mitein.

¹⁶ Deutsche Gesellschaft für Kunststoffrecycling (1998), S. 2ff.

¹⁷ Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 4f.

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Abbildung 2: Duales System (Geldströme: gestrichelte Linie; Verpackungsströme: gepunktete Linie;

Um nun die Effektivität des dualen Systems zu bewerten, reicht es nicht aus - wie das zumeist geschieht - die ökonomische Komponente isoliert zu betrachten. Hauptziel des Dualen Systems ist es ja, die Umwelt zu schützen und damit dem Allgemeinwohl zu dienen. Das BIfA schlägt vor diesem Hintergrund fünf Parameter vor, die eine erste Orientierung für eine Bewertung des Grünen-Punkt-Systems bilden können: ¹⁸ • Ökonomische Effizienz • Ökologische Effektivität • Fairness • Institutionelle Stabilität • Flexibilität.

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Absicht des folgenden Abschnittes ist es, aufzuzeigen, wie es zur Entstehung neuer Techniken vor dem Hintergrund des Dualen Systems kam. Aus techniksoziologischer Sicht ist interessant, auf Grund welcher Prinzipien technische Innovationen entstehen und wie sie sich durchsetzten. Haben sie sich wegen ihrer Überlegenheit gegenüber Alternativen („one best way“), auf Grund der erfolgreichen Etablierung eines unterstützenden Netzwerkes, auf Grund eines ökonomischen Nachfragedrucks (demand pull)“, wegen eines Angebotdrucks oder eines „technology push“ von Seiten technischer Innovateure durchsetzen können? Oder waren die Gründe in den verschiedenen Phasen der Entwicklung des DSD eine Kombination aus all den genannten?

Die Untersuchung kommt zu folgenden überraschenden Ergebnissen: Bei der Entwicklung des DSD bzw. der benötigten „technischen Innovationen“ war es der Staat mit seinem „policy push“, der sich in einer „Initiierungsphase“ gegen die Interessen der Industrie durchsetzte. Die Kunststoffindustrie verweigerte sich aus monetären Aspekten einer freiwilligen Selbstorganisation zur Lösung des Kunststoffverpackungsproblems.

Ausschlaggebend für den Wechsel von der Initiierungs- zur Stabilisierungsphase neuer Technologien war in diesem Zusammenhang der öffentliche Druck. Er führte auf politisch-administrativer Ebene zu Regelungen, die zum Einsatz bestimmter Umwelttechnologien nötigte. Die VerpackV erzwang dadurch den Wechsel von der Deponierung und Verbrennung von Kunststoffverpackungsabfällen hin zum Recycling.

Danach erfolgt - nach einigen Krisen - die Etablierung der geforderten Techniken -vor allem durch die von der VerpackV betroffenen wirtschaftlichen Akteure. Triebfeder wurde nun allmählich die Wirtschaft, deren größtes Anliegen in der Kostenreduktion bestand.

¹⁸ Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 9.

¹⁹ Vgl. BIfA GmbH (2001), S.10ff.

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Die Analyse zur Entwicklung des Grünen-Punkt-Systems orientierte sich vorwiegend an diesem schon angedeuteten idealtypischen Drei-Phasen-Modell der „Entstehung“, Stabilisierung“ und „Durchsetzung“ einer Technik (Tabelle 1). Zudem bediente sich die Analyse eines Konzeptes von Netzwerken. Dabei erscheint den Autoren das einigende Merkmal eines Netzwerkes nicht die Zugehörigkeit zu einem bestimmten gesellschaftlichen Teilsystem: Die treibenden Akteure sind sowohl in der Politik, als auch innerhalb der Wirtschaft und Öffentlichkeit angesiedelt. Sie formierten sich zu interessensspezifischen Kooperationen mit dem einigenden Element eines gemeinsamen Politikprogramms zur Lösung des Abfallproblems

„Kunststoffverpackungen“. Diese quer zu gesellschaftlichen Teilsystemen, Organisationen und Institutionen liegende Kooperation wurde als „Diskurskoalition“ bezeichnet. 20

Tabelle 1: Phasen des umwelttechnikgenetischen Prozesses im Kontext einer sensibilisierten Öffentlichkeit

²⁰ Vgl BIfA GmbH (2001), S. 19.

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Verfolgt man die Entwicklung einer Technik bis zu ihren Anfängen zurück, stößt man meist auf Spinner, Visionäre oder Außenseiter, die ohne die Nachfragestruktur zu berücksichtigen eine utopische Idee gerierten und propagierten. ²² Zumeist werden sie nicht ernst genommen und die anvisierten Adressaten zeigen sich uninteressiert. Der Prozess der Erfindung hängt oft mit einer Reihe von Zufällen zusammen und private Bastler- und Erfinderclubs spielen in dieser Phase oftmals eine bedeutende Rolle, da sie Informationsaustausch ermöglichen. Die Akteurkonstellation ist meist unstrukturiert, die Kommunikation beschränkt und die Teilnehmerschaft wechselnd. Kurz: Am Beginn des Prozesses der Technikgenese steht ein Gruppe von lose verknüpften Individuen und nicht das einzelne Genie. Oftmals handelt es sich gar nicht um eine Neuerfindung, sondern um eine intelligente Verknüpfung vorhandener Technologien. ²³ Die Leistung, die in dieser Phase erbracht wird, besteht in der Generierung des sozio-technischen Kerns, der die Identität der technischen Innovation begründet und über wechselnde Ausprägungsformen (in verschiedenen Technikprojekten) hinweg erhält. ²⁴ Beim Transrapid z.B. bestand dieser Kern aus einem spurgeführten, aber berührungsfreien Hochgeschwindigkeitsverkehrsmittel für Punkt-zu-Punkt- Verbindungen als Alternative zu bestehenden Verkehrsträgern. Bezogen auf die Fallstudie ist die Initialisierungsphase dadurch gekennzeichnet, dass ein Bedarf an der Entwicklung einer umweltschonenden Abfalltechnologie formuliert wurde. Eine öffentliche Akzeptanz neuer (Umwelt)-Technologien bestand bereits vor deren Etablierung, was sonst für die spätere Durchsetzungsphase typisch ist. Initiiert wurden die neuen Technologien also nicht von Visionären, sondern auf Grund einer anwachsenden Dominanz der Diskurskoalition der „radikalen Regulierer“ ²⁵ , die auf eine rechtliche Reglementierungen bestanden.

²¹ Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 21.

²² Beispiele sind Eugen Sänger, der in den 30er Jahren die Idee eines Raketenflugzeuges für den Flug ins All

entwickelte oder Steve Wozniak, der den Apple-Computer schuf.

²³ Das System der Astra-Satelliten ist solch ein Beispiel.

²⁴ Vgl. Weyer (1997), S. 35ff.

²⁵ Die Autoren unterscheiden in drei Diskurskoalitionen: „Radikale Regulierer“ (setzen auf Ordnungspolitik),

„Regulierungsgegner“ (Setzen auf Selbstorganisation) und die „Moderaten Regulierer“, die auf ein Mix aus

Ordnungspolitik und Selbstorganisation setzen.

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Für den Übergang vom amateurhaften Bastlertum zur systematischen Exploration einer neuen Technik ist von entscheidender Relevanz, ob ein soziales Netzwerk geschaffen werden kann, welches das visionäre Projekt über eine gewisse „Durststrecke“ hinweg stützt und somit die Entwicklung von Prototypen ermöglicht. Soziale Netzwerke entstehen durch die Koppelung der Handlungsprogramme heterogener Akteure, die trotz unterschiedlicher Orientierungen ein gemeinsames Interesse verfolgen. Prominente Beispiele für solche Netzwerke sind das Airbusprojekt (Netzwerk aus Forschung und Industrie) oder das Netzwerk aus Forschungsministerium und Industrie, welches den Tranksrapid ein Jahrzehnt stützte. Die Beispiele zeigen, dass mit dem Übergang zur Stabilisierungsphase erstmals strategiefähige Akteure auftreten, d. h. Akteure, die • Verhandlungs- und Verpflichtungsfähigkeit besitzen und somit dauerhafte, kooperative soziale Beziehungen eingehen können, und • in der Lage sind, Ziele zu formulieren, und dabei gewisse Risiken einzugehen, um diese Ziele zu verwirklichen. ²⁶ Die Vernetzung strategiefähiger Akteure ist ein entscheidendes

Unterscheidungsmerkmal gegenüber der Entstehungsphase, wobei typisch ist, dass Akteure aus anderen sozialen Sphären (z.B. Politik, Militär, Wirtschaft) hinzutreten. Es findet eine Kooperation zwischen den Akteuren statt, wobei die operationale und soziale Schließung des Netzwerkes folgende Funktionen erfüllt: • Sie reduziert die Unsicherheit durch Abstimmung der Strategien der Beteiligten, und

• Sie verringert die informationale Offenheit, d.h. die Beteiligten können sich von der Außenwelt „abkoppeln“, zumindest solange ignorieren, bis die Erforschung des Potenzials der neuen Technik abgeschlossen ist.

²⁶ Vgl. Weyer (1997), S. 40f.

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Soziale Netzwerke sind die soziale Basis für die Stabilisierung technischer Innovationen; nur so können Projekt verfolgt werden, für die es „noch“ keinen Bedarf gibt. Auf Grund der Abstimmungs- und Kompromisserfordernisse, die sich in Verhandlungsnetzwerken notwendigerweise ergeben, entwickeln soziale Netzwerke mit der Zeit ihr eigene Logik, die bestimmte Anschlussoperationen wahrscheinlich macht. Es entwickelt sich eine gewisse Eigendynamik des Netzwerks. Die Anschlusszwänge schränken zwar einerseits den Spielraum möglicher Alternativen ein, andererseits ermöglicht aber gerade dies die Lokalisierung von „missing links“, welche ohne gekoppelte Handlungen nur erschwert identifiziert werden können. ²⁷ „Die Logik des Netzwerkes ist also ein wichtiger Faktor für die Erklärung des Pfades der Technikgenese.“ 28

Die konkreten Problemlösungen müssen folgende zwei Bedingungen erfüllen: „Sie müssen mit den Strategien der Beteiligten kompatibel sein, und sie müssen zur Stabilisierung des sozio-technischen Kerns beitragen. Natürlich gibt es auch Lösungen, die den Strategien eines Akteurs widersprechen (a) oder den soziotechnischen Kern aufgeben (b) und damit einen anderen Pfad der Technikentwicklung beschreiten. Ob ein betroffener Akteur das Netzwerk verlässt (a) oder sich einem anderen anschließt, hängt von der Attraktivität der alternativen Optionen ab. Die Praxis zeigt jedoch, dass die ‚Ausstiegshürde’ recht hoch ist, da zumeist schon hohe Investitionen in das bestehende Netzwerk getätigt wurden. ²⁹ Und auch im zweiten Fall (b) zeigt sich, dass die Realisierung alternativer Technikpfade problembehaftet ist und ebenfalls eines starken Netzwerkes bedürfen. Ein Ausbruch aus einem Netzwerk mittels eines „Alleingangs“ ist meist zum Scheitern verurteilt (beispielsweise der Ausstieg einzelner Flugzeughersteller aus dem Airbus-Konsortium). 30

Soziale Netzwerke entstehen also durch die Koppelung der Handlungsprogramme heterogener Akteure, die trotz unterschiedlicher Orientierungen ein gemeinsames

²⁷ Weyer (1997), S. 41f.

²⁸ Weyer (1997), S. 43.

²⁹ Beispielsweise standen zum Bau des Airbus keine gleichwertigen Alternativen zur Verfügung, so dass die

Akteure die manifesten (kurzfristigen) Nachteile einer Kooperation in Kauf nahmen - in der Hoffnung

zumindest langfristig Gewinne erzielen zu können.

³⁰ Vgl Weyer (1997), S. 43f.

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Interesse verfolgen. Für den Wechsel von der Initiierungs- zur Stabilisierungsphase des Netzwerkes Grüner Punkt war aber nicht die Wirtschaft, sondern die Politik verantwortlich. Das vereinigende Element der heterogenen Akteure war die Umsetzung der VerpackV. Durch diese Verordnung wurden die betroffenen Akteure veranlasst, zu handeln.

Vor den legislativen Abstimmungen (die hier zur VerpackV führten) finden in der Regel ein Aushandlungsprozesse der Diskurskoalitionen statt. Stellen die Regulierungsgegner fest, dass eine Rechtsnorm nicht mehr abzuwehren ist, schalten sie sich in die Gespräche ein und versuchen, sie zu ihren Gunsten zu beeinflussen. 31

c) Etablierungsphase

Mit der Verabschiedung der Rechtsnorm beginnt die Etablierung der neuen Techniken. Diese Phase erfolgt vor dem Hintergrund einer nun akut gewordenen Interessen- und Kräfteaustarierung.

In dieser Phase findet zumeist eine Umgestaltung des alten Netzwerkes statt. Es weitet sich aus, da nun verstärkte Nutzungsinteressen eine Rolle spielen. Weyer spricht bei dieser Phase von einer Koppelung von Technikherstellern und Technikanwendern. Im vorliegenden Fall traf eine Vielzahl von heterogenen Eigeninteressen aufeinander, und es ist von großer Bedeutsamkeit, wie technische Leitbilder konkret ausbuchstabiert und in die Praxis umgesetzt werden. Der Steuerungsadressat wird nun an seine jeweiligen Eigeninteressen anknüpfen und die Entwicklung der geforderten Technologie voran treiben. Stabilität erlangt ein solches Netzwerk, wenn ein Ausgleich der verschiedenen Interessen gefunden wird und der technische „Fortschritt“ aus politisch-administrativer Seite akzeptabel erscheint. ³² Eine wesentliche Rolle spielt in dieser Phase die soziale Einbettung der Technik. Nur wenn es gelingt, die Verhaltensweisen potenzieller Nutzer vorab auf die neue Technik abzustimmen und umgekehrt im Design der neuen Technik Nutzungsinteressen und potenzielle Verhaltensmuster zu berücksichtigen, besteht eine Erfolgschance für die sozio-technische Innovation. Nur durch eine frühzeitige

³¹ Vgl. BIfA GmbH (2001), S.18. und 21f.

³² Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 22.

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Rückkoppelung zwischen Anwendern und Herstellern ist es möglich, realitätsnahe Modelle zu entwickeln. Neue Techniken enthalten zumeist auch neue soziale Komponenten, etwa in Form einer Verhaltensänderung der betroffenen Individuen. Das Duale System wäre beispielsweise nie über die Stabilisierungsphase hinausgekommen, hätte nicht eine Verhaltensänderung der Bevölkerung (Mülltrennung, statt alles in dieselbe Tonne zu werfen) stattgefunden. ³³ Was nützt die beste Innovation, wenn die Bevölkerung nicht mitspielt - und wie im Falle des Dualen Systems, zu einem Volk aus Sammlern und Sortierern mutiert.

Die VerpackV versucht dem Vermeidungsprinzip von Abfall Geltung zu verschaffen und zielt auf die Übernahme von Produktverantwortung. Sie will aber auch an die Eigeninteressen der Normadressaten anschließen und ihnen eine gewisse Mitgestaltung einräumen. Das daraus entstandene Grüne-Punkt-System in seiner heutigen Form ist auch keine zwingende Folge der VerpackV. Es konkurrierten und konkurrieren mehrere Verfahrenslösungen miteinander, womit sich die Frage stellt, welche Faktoren zum Durchbruch des aktuellen System geführt haben und warum mögliche Alternativen nicht zum tragen kamen.

(1) Initialisierungsphase 34

Eine umweltschonende Abfalltechnologie wurde schon Anfang der 70-er Jahre eingeklagt. Vor diesem Hintergrund betreiben sowohl Staat als auch die Industrie in den 70-er und 80-er Jahren Forschung und Entwicklung auf dem Gebiet des Hausmüllrecyclings. Erreicht wurde aber nicht sehr viel, da die ökonomische Akzeptanz entsprechender Techniken zu gering war. Die fehlende Akzeptanz war

³³ Vgl. Weyer (1997), S. 50.

³⁴ Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 23ff.

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aber nicht bei der Bevölkerung zu suchen, sondern bei der Wirtschaft und Industrie, für die das Recycling von verschmutzten Kunststoffabfällen unwirtschaftlich erschien. Die Möglichkeit das Verpackungsproblem gesetzlich zu lösen besteht prinzipiell schon seit Anfang der 1970-er Jahre (Abfallgesetz). In regelmäßigen Abständen wurde diese Möglichkeit von den „Radikalen Regulierern“ (Umweltverbänden, die Grünen) eingefordert. Die betroffenen Wirtschaftsakteure setzten einer solchen Forderung eine freiwillige Selbstverpflichtung entgegen, welche wohl auch im Sinne der Politiker gewesen ist. In den 80-er Jahren mehrte sich jedoch die öffentliche Besorgnis über die Gefahren der Müllverbrennung bzw. über die Verpackungsmüllflut, wodurch der Druck auf das politisch-administrative System wuchs.

Die durch eine gesetzliche Regelung betroffenen Adressaten sind die Hersteller und Vertreiber von Verpackungen, die in unterschiedlichsten, meist materiell geprägten Konkurrenz- und Abhängigkeitsbeziehungen zueinander stehen. Hier geht es um Divergenzen zwischen der Einweg-Verpackungs- und der Mehrweg-Verpackungs-Lobby, um den verstärkten Einsatz bestimmter Materialien (z. B. Getränke in Glasflaschen statt in Plastikflaschen abzufüllen), um die Konkurrenz zwischen neuer Ware und Rezyklat, um divergierende Preisinteressen der Materialhersteller (z. B. Kunststoffindustrie) und Materialverarbeitern (Verpackungshersteller), der

Verpackungsverkäufer und der Verpackungskäufer, der Konsumgüterindustrie und des Konsumenten.

Ab Mitte der 80-er Jahre war der Druck der „Radikalen Regulierer“ so stark angewachsen, dass die „Regulierungsgegner“ ihre präferierte „freiwilligen Selbstverpflichtung“ nicht mehr durchsetzen konnte und nur noch auf die konkrete Formulierung der Rechtsnorm Einfluss nehmen konnte.

(2) Stabilisierungsphase 35

Wirtschaftsakteure, die diese Situation frühzeitig erkannten, setzten sich schon frühzeitig mit der Idee eines „Dualen Systems“ auseinander: Die Einweg-

³⁵ Vgl.BIfA GmbH (2001), S. 25ff.

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Getränkeverpackungs-Lobby befasste sich relativ früh mit Finanzierungsfragen eines Systems zur Rücknahme und Verwertung von Verpackungsabfall - wobei mindesten zwei Fondsmodelle (mit diversen Varianten) zur Sprache kamen. Ein zentraler Aspekt ist hier die fondsinterne Lastenverteilung.

„Verteilungsgerechtigkeit“ ist das zentrale Thema der gesamten Systementwicklung des DSD. Die Frage, wie viel pro Verpackung gezahlt werden muss, hat nicht nur Einfluss auf eine mögliche Umstellung auf verwertungsfreundliche Packstoffe, sondern auch auf die Bereitschaft der Akteure, den Fonds mitzufinanzieren. Ökonomische und ökologische Interessen treffen hier hart aufeinander. Man befürchtete die Diskriminierung „seines“ Produktes und einigte sich folglich darauf, dass sich die Lizenzgebühr nur nach dem Verpackungsvolumen und nicht nach dem Verpackungsmaterial richtete. Daneben diskutiert man, wie die Fondsfinanzierung erfolgen soll; am Anfang der Kette (Materialhersteller), in der Mitte (Konsumgüterindustrie) oder am Ende (Handel). In der Lage, die Erstfinanzierung zu übernehmen ,sieht sich kaum ein Mitglied. Ein von der Konsumgüterindustrie in Auftrag gegebenes Gutachten (Hansmeyer-Gutachten) plädiert für den Großhandel, da er den Vorteil einer geringen Anzahl von Inkassostellen besitze. Der Handel hingegen möchte die duale Entsorgung nicht über die Läden laufen lassen, sondern über die privaten Haushalte. Nach Ansicht des Handels, der Konsumgüterindustrie und der DSD sollte es - im Gegensatz zur heutigen Praxis -Aufgabe der jeweiligen Erzeugungsindustrie oder von dieser beauftragte Dritte sein, die Aufbereitung und Verwertung sowie die Finanzierung beider Verfahrensschritte zu gewährleisten. Lediglich das Sammeln und Weiterleiten der aussortierten Materialien an die jeweiligen Herstellerindustrien sollte durch den Grünen-Punkt finanziert werden.

In der Zwischenzeit schreiten die Verhandlungen zwischen den betroffenen Wirtschaftskreisen und der Bundesregierung voran. Doch wird der zweite Referenzentwurf der VerpackV (1990) vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) als nicht realisierbar eingestuft. Vor allem der Realisierungszeitraum für den Aufbau eines entsprechenden Systems stieß auf heftige Kritik. Außerdem wurde (vergeblich) gefordert, dass der Verbraucher zur Trennung und Überlassung der gebrauchten Verpackungen verpflichtet werden sollte. Zudem beriefen sich die Interessenverbände auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Recycling und die

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damit einhergehenden technischen und ökonomischen Probleme. So waren entsprechende Sortier- und Verwertungstechnologien noch nicht ausgereift. Mitte des Jahres (1990) legten DIHT (Deutscher Industrie- und Handelstag) und BDI ihr Konzept zum Aufbau eines Dualen Systems vor: Danach sollen die beteiligten Herstellerindustrien garantieren, dass sie „ihre“ Verpackungen an den Sammelstellen ohne Gegenleistung der Sortierer abholen. Die Aufbereitung der Materialien sollte nicht durch Gelder des gemeinsamen Systems finanziert werden. Dies bedeutet, dass die Erzeugerindustrie jene Kosten zu tragen hätte. Der Handel verpflichtete sich laut Konzeption, die im System entstehen Sammel- und Sortierkosten zu übernehmen und die entsprechenden Grünen-Punkt-Entgelte auf

Lieferantenrechungen separat auszuweisen.

Probleme traten auch bei den Verwertungsgarantien auf. Der Handel forderte, dass die Abfüller den Grünen Punkt erst dann nutzen könnten, wenn für das verwendete Verpackungsmaterial eine Abnahme- und Verwertungsgarantie der Erzeuger vorläge. In Bezug auf Glas, Weißblech und Kartonverbundverpackungen wurde diese von den Herstellern uneingeschränkt abgegeben. Dagegen weigerte sich die Papierindustrie aus ökonomischen Aspekten; worauf mehr als 100 größere Entsorgungsunternehmen die Rolle der Garantiegeberin in Bezug auf Papier, Pappe und Karton übernahmen. Realisiert wurde dieses Vorhaben schließlich durch die Gründung der Interseroh AG im Februar 1991.

Allerdings unterschied sich das Konzept von BDI und DIHT - in Anlehnung an das Hansmeyer-Gutachten - und Bundesregierung in Bezug auf die unter das Recycling fallenden Verpackungen: Nach diesem Gutachten sind „stofflich nicht-verwertbare“ Verpackungen von einem Recycling ausgeschlossen. Die Definition von stofflich „verwertbar“ und „nicht verwertbar“ basiert allerdings auf einer rein rechtlichen Begründung, wonach eine Verpackung nur als verwertbar gilt, wenn für sie eine Abnahme- und Verwertungsgarantie der betreffenden Erzeugerindustrie vorliegt. Dagegen geht die gegenüber der Bundesregierung vertretene Konzeption von der Möglichkeit der nicht-stofflichen Verwertung aus (Verbrennung). Dies würde es den

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Steuerungsadressaten leichter machen und käme auch der Regierung entgegen. Die „Regulierungsgegner“ näherten sich somit den „moderaten Regulierern“ an. ³⁶ Am 28. 9. 1990 wurde schließlich die Gesellschaft „Der Grüne Punkt Duales System Deutschland Gesellschaft für Abfallvermeidung und Sekundärrohstoffgewinnung mbH“ gegründet. Der gegründete Aufsichtsrat bestand aber nicht wie angekündigt aus Vertretern von Verwaltung und Politik, sondern lediglich aus Vertretern der Wirtschaft. In diesem Zusammenhang wurde auch die Garantiegebergesellschaft „Verwertungsgesellschaft für gebrauchte Kunststoffe“ (VGK) gegründet. Auch hier zeigten sich Probleme mit der Garantieerklärung

Auf die Forderung der „Radikale Regulierer“ - ein Produktionsverbot von Kunststoff-Einweg-Verpackungen - ging die Regierung nicht ein und auch die Forderung nach Verbrennung (Forderung der Regulierungsgegner) von Kunststoffverpackungsabfall wurde durch das Veto im Bundesrat abgelehnt.

(3) Etablierungsphase 37

Nach der Bundesratsentscheidung begann die sukzessive Konsolidierung der Infrastruktur zum Aufbau und Einsatz der zur Kunststoffverwertung erforderlichen Technologien. Es dauerte einige Jahre, bis die Machtverhältnisse systemintern als auch systemextern austariert waren. Streitfragen waren die Gesellschaftsanteile beim Umgang mit finanziellen Einlagen oder Krediten, die Durchsetzung bestimmter Unternehmensstrategien, die Verfolgung bestimmter Techniken oder gar die Drohung (der Kunststoffindustrie), das System zu verlassen. Eine zentrale Rolle spielte etwa die private Entsorgungswirtschaft als Systeminvestor. Im Verwertungssektor ginge es um den Konkurrenzkampf zwischen dem Absatz von Primärware und Recyclingware. Dieser Austarierungsprozess wird im Folgenden genauer dargestellt. Das Grüne Punkt System im Jahre 1991-1993 38

³⁶ Allerdings stand zu diesem Zeitpunkt noch die Entscheidung des Bundesrates aus, der von SPD und Grüne

dominiert wird, die zu dieser Zeit gegen eine Verbrennung waren.

³⁷ .Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 21ff.

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Der Vertrag zwischen VGK und DSD für Abnahme und Verwertung gebrauchter Verpackungen aus Kunststoff wird im Mai 1991 geschlossen. Dabei will die Kunststoffindustrie aber keine allgemeine Garantie abgeben, sondern verpackungsspezifische. Das hatte zur Folge, dass die Abfüller neben den Lizenzentgelten zusätzliche Verwertungsbeiträge (ca. 25%-igen Zuschlag auf die DSD-Tarife) an die VGK abführen mussten. Zudem sieht die VGK ihre Aufgabe nicht darin, selbst ein Verwertungsnetzwerk für die anfallenden Verpackungen aufzubauen, sondern viele Firmen in ganz Deutschland dazu zu bringen, diese Wiederverwertung zu übernehmen.

Die VGK besteht 1991 aus drei Gesellschaftergruppen (Abbildung 3): der Entsorgungswirtschaft mit 25,10% Stammkapital, der kunststofferzeugenden Industrie (37,45%) und der kunststoffverarbeitenden Industrie (37,45%), die nur aus der Interseroh AG bestand.

Die der Interseroh AG angehörigen Betriebe besaßen die logistischen Voraussetzungen zur Sammlung, Sortierung, Abnahme und Verwertung, was für die im Rahmen der VerpackV verpflichteten Wirtschaftskreise sehr wichtig war, da die Kapazitäten unter hohem Zeitdruck aufgebaut werden mussten, die

³⁸ Vgl. BIfA GmbH (2001), S. 32ff.

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