Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

1.1  Gang der Untersuchung  3

2.  Policy-Transfer aus theoretischer Perspektive  4

2.1  Determinanten des Policy- Transfers  4

2.1.1  Zur begrifflichen Abgrenzung und Definition  4

2.1.2  Warum Policy-Transfer?  5

2.1.3  Wer sind die Akteure?  6

2.1.4  Was wird transferiert?  8

2.1.5  Grad des Transfers Sebastian  

H  öhn  9

2.1.6  Bedingungen für Transfer  10

2.2  Wohlfahrtsstaatliche und ökonomische Rahmenbedingungen  13

2.2.1  Drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus  13

3.  Empirische Beobachtungen: Lernprozesse in der britischen Arbeitsmarktpolitik  16

3.1  Überblick  16

3.2  Vorbild USA: Arbeitsmarktreformen unter Premierministerin Thatcher  16

3.2.1  Ursachen für Reformen  17

3.2.2  Hinwendung zu den USA  18

3.2.3  Objekte des Transfers - Elemente amerikanischer Beschäftigungspolitik in  

Gro  ßbritannien  20

3.2.3.1  Community Programme  20

3.2.3.2  Restart Process - “Wächter des Wohlfahrtssystems  21

3.3  Policy-Transfer im Zeichen von New Labour und New Deal  23

3.3.1  Der australische Einfluss  24

3.3.1.1  Korrespondenzen zwischen den Labour-Parteien  24

3.3.1.2  Der New Deal nimmt Gestalt an: Adaption australischer Erfahrungen  25

3.3.1.3  Child Support Agency: Beispiel eines „Policy-Failures  26

4.  Schlussbetrachtung  28

Literatur  - und Quellenverzeichnis  29

Abk  ürzungsverzeichnis  30

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1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit politischen Lernprozessen und dem daraus entstehenden Policy-Transfer über Ländergrenzen hinweg. Dabei werden zum einen die theoretischen Annahmen der Policy-Forschung näher beleuchtet und zum anderen eine exemplarische Analyse einer Reihe von Transferprozessen auf der empirischen Ebene vorgenommen. Die sich mit Policy-Transfer beschäftigende Literatur konzentriert sich auffallend stark auf Lernprozesse zwischen Großbritannien und den USA. ¹ Ob diesverglichen mit anderen Ländern und Regionen - einen tatsächlichen Schwerpunkt realer Politiklernprozesse widerspiegelt, darf bezweifelt werden. Diese Arbeit verfolgt jedoch nicht den Anspruch, dies zu klären. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik führte in den vergangenen fünfundzwanzig Jahren die Orientierung Großbritanniens an ausländischen Vorbildern aber zu besonders regelmäßigem und intensivem Policy-Transfer. Da sich der empirische Teil mit Policy-Transfer im Feld der aktiven Beschäftigungs förderung auseinandersetzt, wurde dieses Land als Beispiel gewählt.

In einer immer stärker vernetzten und interdependent werdenden Welt nimmt das Ausmaß politischer Lernprozesse beständig zu und wird besonders durch bessere und schnellere Informations- und Kommunikationswege gefördert. Dass Policy-Transfer notwendigerweise eine Konsequenz der Globalisierung ist, darf als fragwürdig bezeichnet werden. Zumindest aber führt Globalisierung zu einer Zunahme der Frequenz von Transferprozessen. Zentraler Gegenstand dieser Arbeit ist es, die Frage zu klären, unter welchen Rahmenbedingungen Policy-Transfer stattfinden kann und welche Bedeutung diesem Vorgang in realen Politikprozessen zukommt. Dabei wird in erster Linie die räumliche Dimension des Lernens untersucht.

1.1 Gang der Untersuchung

Im theoretischen Teil dieser Arbeit (Kap. 2) soll zunächst geklärt werden, was unter den englischen Termini Policy-Transfer und Lesson-drawing zu verstehen ist und wie sie sich von verwandten Begriffen abgrenzen lassen. Anschließend werden die Dimensionen des Lesson-Drawings abgesteckt und die Möglichkeiten und Grenzen für Policy-Transfer aufgezeigt. Im letzten Kapitel des theoretischen Teils (Kap.2.2) soll zudem eine kurze Kategorisierung unterschiedlicher wohlfahrtsstaatlicher Konzepte vorgestellt werden, die sich im Falle von

¹ Vgl. Stone 1999: S. 57

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Lernprozessen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik ebenfalls begrenzend auswirken können. Eine solche Unterscheidung erscheint sinnvoll, da die arbeitsmarktpolitische Ausrichtung immanent von der Form des Wohlfahrtsstaates abhängig ist. Den empirischen Teil bildet Kapitel 3, das sich explizit mit dem Beispiel der britischen Arbeitsmarktpolitik unter den Premierministern Thatcher und Blair auseinandersetzt. Dabei wird in Kapitel 3.2 die stark an den USA orientierte Reformpolitik der 1980er Jahre beleuchtet und in Kapitel 3.3 der Einfluss der australischen Arbeitsmarktpolitik auf die Neuausrichtung der britischen Labour-Partei und deren spätere Regierungspolitik erläutert. In Kapitel 4 wird ein kurzes Fazit gezogen.

2. Policy-Transfer aus theoretischer Perspektive

2.1 Determinanten des Policy-Transfers

2.1.1 Zur begrifflichen Abgrenzung und Definition

Die Vergleichende Politikwissenschaft beschäftigt sich geraumer Zeit und verstärkt seit den 1980er Jahren mit politischen Lernprozessen. Die entsprechende wissenschaftliche Literatur ist stark anglo-amerikanisch geprägt, was sich auch in den verwendeten Begrifflichkeiten widerspiegelt. Es werden eine Reihe verwandter Konzepte behandelt, hinter denen sich Termini wie Policy- learning, Policy-borrowing, Politikkonvergenz, Social- learning, Emulation oder eben Policy-Transfer verbergen. ² Dabei spielt auch der insbesondere von Richard Rose geprägte Begriff des „Lesson-drawings“ eine Rolle. Die diesem Begriff zugrundeliegenden Annahmen sollen die folgenden Ausführungen maßgeblich bestimmen, um den Prozess des Policy-Transfers - der das Hauptthema dieser Arbeit ist - auf theoretischer Ebene näher erläutern zu können. Stone weist auf den Umstand hin, dass die erwähnten Kategorien eine „freiwillige“ Form des Lernprozesses bzw. Transfers signalisieren. Lediglich der Begriff Policy-Transfer sei breiter angelegt und beinhalte auch nicht- freiwillige Formen des Transfers. ³ Da aus Gründen des begrenzten Umfangs und der Methodik ausschließlich freiwillige Lern-und Transferprozesse Gegenstand dieser Arbeit sind, sei diesem berechtigen Argument hier Rechnung getragen, ind em Policy-Transfer über den Terminus Lesson-drawing erläutert wird. Um eine weitere, bei Stone vorgenommene konzeptionelle Differenzierung zu bemühen: im Rahmen dieser Arbeit wird nur der „Import“ nicht aber der „Export“ innovativer Politiken behandelt.

² vgl. Stone 1999: S. 51f; Pierson 2001: S. 3

³ ebd., S. 52

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Es muss betont werden, dass „Lesson-drawing“ und „Policy-Transfer“ hier im selben Zusammenhang nicht jedoch als Synonyme verwendet werden. Während Lesson-drawing stärker den (auf Freiwilligkeit beruhenden) Lernaspekt betont, bezeichnet Policy-Transfer die konkrete Übertragung von Politikinhalten zwischen zwei oder mehr Einheiten. Die hier vorgenommenen Untersuchungen müssen darüber hinaus abgegrenzt werden von klassischen Innovationsstudien, die sich per definitionem nur mit der Neuheit von Maßnahmen befassen. Rose grenzt sein Verständnis von Lesson-drawing darüber hinaus von der Diffusionsforschung ab, die sich eher mit der Frage auseinandersetze, warum bestimmte Regierungen im Prozess der Nachahmung schneller seien, als andere. ⁴ Der Fokus sei hier mehr auf den Prozess und weniger auf den Inhalt gerichtet. Die dennoch bestehende Verbindung zwischen Lesson-drawing und Innovation bzw. Diffusion fasst Rose in einem Satz zusammen: ⁵ „Lesson-drawing is about the diffusion of what was once an innovation elsewhere.“

Rose zufolge lassen sich grundsätzlich zwei Ebenen des Lernens unterscheiden: Politische Akteure können über die zeitliche wie auch über die räumliche Dimension lernen. 6

„In the policy process a lesson can be defined as a program for action based on a program or programs undertaken in another city, state, or nation or by the same organization in its own past.”

Rose macht in diesem Zusammenhang auch deutlich, was Lesson-drawing dezidiert nicht ist: eine Theorie, die erklärt, wie politische Akteure lernen. „It is about what is learned, the programs that public officials develop in efforts to deal with immediate substantive problems.” ⁷ Ein Programm dient als Instrument bzw. a ls Mittel zur Verfolgung eines bestimmten Policy-Ziels. Soll Lesson-drawing möglich sein, so muss ein solches Programm überhaupt erst einmal in eine andere Umgebung mit veränderten Rahmenbedingungen transferierbar sein. Der Prozess des Transfers kann niemals politisch neutral sein, da er aufgrund unterschiedlicher politischer Prioritäten bewusst selektiv vollzogen wird. 8

2.1.2 Warum Policy-Transfer?

Policy-Transfer muss jenseits seiner theoretischen Bedeutung als realer Prozess gesehen werden, der politische Veränderungsprozesse in einem Land maßgeblich mitbestimmen kann.

⁴ Rose 1993: S. 25

⁵ ebd., S. 25

⁶ Rose 1993: 21

⁷ ebd., S. 23

⁸ ebd., S. 22; ähnlich Stone 1999: S. 53

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Sofern von freiwilligem Transfer gesprochen wird, ist der Hauptgrund für das Suchen nach Alternativen wohl in der zunehmenden Unzufriedenheit oder dem abnehmendem Vertrauen in die bestehenden Mechanismen zu finden. ⁹ Dies kann ebenso an der infragegestellten Effektivität oder problemlösungstechnischen Angemessenheit einer Policy liegen wie auch an mangelnder politischer bzw. öffentlicher Unterstützung. Unzufriedenheit kann aber auch durch die z.B. aufgrund eines Regierungswechsels hervorgerufene Verschiebung politischer oder ökonomischer Wertegrundsätze entstehen. Dieser Aspekt wird in Kapitel 3 auf empirischer Ebene näher beleuchtet.

2.1.3 Wer sind die Akteure?

Zunächst einmal muss geklärt werden, welche Akteure in den Prozess des Lesson-drawings bzw. des Policy-Transfers involviert sein können. Die meisten Programme benötigen aufgrund ihrer Komplexität mehr als eine Kategorie von Akteuren, die zu unterschiedlichen Stadien des Transfer-Prozesses in diversen Rollen aktiv werden. Da hier der länderübergreifende Transfer im Vordergrund steht, muss auch davon ausgegangen werden, dass mittelbar und unmittelbar in mehreren Ländern oder Regionen Akteure beteiligt sind. ¹⁰ Zumeist sind es die gewählten Vertreter bzw. Politiker, die den Lernprozess und den Policy-Transfer maßgeblich bestimmen. Sie spielen eine wichtige Rolle bei der Gewährleistung der demokratischen Legitimität, die bei weitem nicht in jedem Transferprozess gegeben ist.

In enger Verbindung mit den politischen Repräsentanten spielen insbesondere im Entwicklungs- und Implementierungsstadium einer Policy die Experten und Mitglieder der höheren Verwaltungsebene (z.B. Ministerien) eine entscheidende Rolle. ¹¹ In der Literatur wird auch der Einfluss politischer Unternehmer betont, die sich dadurch charakterisieren lassen, dass sie als Experten eines bestimmten Policy-Bereichs - oft unter Zuhilfenahme ihrer internationalen Kontakte - Zeit und eigene finanzielle Mittel in die Verfolgung eines Policy-Ziels investieren. 12

Neben Einzelakteuren nehmen selbstverständlich auch Gruppen und Organisationen Einfluss auf den Trans ferprozess. So stehen auf nationaler Ebene die politischen Parteien an erster Stelle, die ständig nach neuen Problemlösungsmöglichkeiten suchen müssen, um ihre

⁹ Pierson 2001: S. 14; Rose 1993: S. 57ff

¹⁰ vgl. Dolowitz 1998: S. 15

¹¹ ebd., S. 16; Stone betont den scheinbar trivialen, aber dennoch entscheidenden Umstand, dass die Einbindung

eines offiziellen (staatlichen) Akteurs Vorrausetzung ist, da von Policy (!) Transfer gesprochen wird.

¹² vgl. Dolowitz/Marsh 1996: S. 345; Rose 1993: S. 55f. Dolowitz (1998: S. 16) weist auf die zweifelsohne

bestehende Schwierigkeit hin, „politische Unternehmer“ eindeutig von Politikern oder Vertretern der

Verwaltung abzugrenzen. Auch die Unterscheidung von politischen „Experten“ dürfte teilweise unklar sein.

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Wahlchancen zu halten oder zu erhöhen. Besonders hier nimmt L esson-drawing einen selektiven Charakter an, da die Parteien ihre politischen Ideen oder gar Ideologien verteidigen und ausbauen wollen. 13

Des weiteren nehmen Lobbygruppen Einfluss auf Policy-Making und -Transfer; teilweise unterstützt durch unmittelbaren öffentlichen Druck. Dazu können Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände zählen, aber auch regionale oder nationale Umweltschutzgruppen, die oftmals mit großen NGO’s eng zusammenarbeiten.

Dolowitz erwähnt darüber hinaus die Rolle von Think Tanks, die als wissenschaftliche oder quasi- wissenschaftliche Einrichtungen versuchen, die Entwicklung bestimmter Policies maßgeblich mitzubestimmen. Dabei dienen ihre Untersuchungen und Veröffentlichungen den politischen Entsche idungsträgern nicht selten als „wissenschaftliche“

Rechtfertigungsgrundlage für die Einführung neuer Programme und möglicherweise umstrittener Reformen. 14

Auch Internationale Organisationen spielen in einer zunehmend interdependenten Staatenwelt eine große Rolle bei der Verbreitung und grenzübergreifenden Übertragung von Policies. Im Falle von IGO’s, zu denen etwa die UN, die Weltbank, der IWF oder die OECD zählen, wird dies neben supranationalen und zwischenstaatlichen Vereinbarungen insbesondere auch durch die personellen Verknüpfungen mit den jeweiligen nationalen Behörden und Ministerien gefördert. Dabei entstehen mitunter mächtige Netzwerke, die bei der Verfolgung von Policy-Zielen determinierend mitwirken. ¹⁵ Organisationen wie die Weltbank oder der IWF binden die Vergabe von Krediten häufig an Bedingungen hinsichtlich wirtschaftspolitischer Maßnahmen und Reformen. Aber auch NGO’s üben auf nationaler wie internationaler Ebene Druck auf den Prozess des Policy-Makings aus. ¹⁶ Durch die vermehrte Komplexität globaler Probleme werden von politischen Entscheidungsträgern in zunehmendem Maße auch Netzwerke von Politikexperten und sog. Epistemic Communities zu Rate gezogen, die als Spezialisten in einem bestimmten Wissensbereich Problemlösungskonzepte auf transnationaler Ebene erarbeiten. 17

¹³ Dolowitz 1998: S. 17

¹⁴ ebd., S. 18

¹⁵ ebd., S. 19

¹⁶ vgl. Dolowitz/Marsh 2000: S. 10f

¹⁷ vgl. Pierson 2001: S. 14f; Dolowitz 1998: S. 19f; Stone 1999: S. 58

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2.1.4 Was wird transferiert?

Im Rahmen dieser Arbeit wird zentral die Frage behandelt, was transferiert wird. Dabei steht im Mittelpunkt Policy- learning bzw. -Transfer, also die Übertragung von Policies von einer Jurisdiktion auf eine andere. Dolowitz und Marsh betonen die Wichtigkeit, den Begriff Policy weiter zu untergliedern in „(…) policy goals, policy content and policy instruments“, die ihrerseits abgegrenzt werden vom eigentlichen Policy-Programm. ¹⁸ Neben den Politikinhalten können aber auch die zu ihrer Implementierung notwendigen Institutionen übertragen werden, was dann schon als Hinweis für eine tiefgreifendere Reform gewertet werden kann. Im Zuge der Umsetzung eines Programms kann für die politischen Akteure darüber hinaus die Übernahme der dem Programm zugrundeliegenden Ideologie notwendig erscheinen. Dolowitz weist in diesem Zusammenhang auf die britische und amerikanische Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik der 1980er Jahre hin, die Präsident Reagan und Premierministerin Thatcher mit einer gegenseitig beeinflussten ideologischen Rhetorik rechtfertigten. ¹⁹ In enger Verbindung mit dem ideologischen Instrument kann auch die Adaption von Einstellungen und Ideen eine entscheidende Rolle spielen. So mag es sein, dass der Transfer eines Programms und seiner Institutionen nicht möglich ist, von den politisch Verantwortlichen aber dennoch versucht wird, die im Hintergrund stehenden (gesellschaftlichen oder elitären) Einstellungen zu übernehmen, um langfristig den „Boden zu bereiten“. Dolowitz bemüht hier wieder das Beispiel der britischen Workfare-Programme der 1980er Jahre: Während im Jahre 1979 Workfare auf politischer und sozialer Ebene noch äußerst umstritten, wenn nicht gar völlig unakzeptierbar war, wurde im Verlauf der 1980er und 90er Jahre die gesellschaftliche Akzeptanz gegenüber solchen Maßnahmen durch die kontinuierliche rhetorische Betonung von Individualismus, Selbsthilfe und dem angeblichen Problem der „welfare dependency“ nachhaltig erhöht. 20

Etwas abseits steht die Kategorie Negative Lessons, die beschreiben soll, was bewusst nicht transferiert wird und damit direkt auf den entscheidenden Aspekt der Selektivität des Lessondrawings abzielt. Selektivität kann dabei i m W esentlichen zwei Ursache n haben: a) das Beispiel einer gescheiterten Policy in einem anderen Land oder einer anderen Jurisdiktion und b) restriktive Faktoren wie etwa institutionelle Barrieren, fehlende gesellschaftliche oder

¹⁸ Dolowitz/Marsh 2000: S. 12. Offen bleibt dabei aber die Frage, ob sich in der Empirie die Kategorien Policy-

Content und -Program wirklich so wesentlich unterscheiden.

¹⁹ Dolowitz 1998: S. 21

²⁰ ebd., S. 22

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