Inhaltsverzeichnis

1.  „Die erstaunliche Renaissance“ des Föderalismus  3

2.  Konfliktlinien in der westdeutschen Föderalismusdiskussion bis 1949  4

2.1.  Demokratiekonzeption und Föderalismusdiskussion  4

2.1.1.  Konstitutionelle Demokratie  5

2.1.2.  Soziale Mehrheitsdemokratie  6

2.2.  Föderalismusdiskussion und Geschichtsinterpretation  7

2.2.1.  Föderalistische Positionen  7

2.2.1.1.  Föderalismus und Geschichtsinterpretation  8

2.2.1.2.  Föderalismus als Verfassungsprinzip  9

2.2.2.  Unitaristische Positionen  10

3.  Föderalismusdiskussion in der Verfassungsgebung  11

3.1.  Verfassungsentwürfe  12

3.1.1.  Verfassungsentwurf der SPD („Menzel-Entwurf“)  12

3.1.2.  Verfassungsentwurf der CDU/CSU („Ellwanger Kreis“)  13

3.1.3.  Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee  15

3.2.  Im Parlamentarischen Rat: Das Problem Zweite Kammer  16

3.2.1.  Die Gleichberechtigung der Zweiten Kammer  17

3.2.2.  Die Zusammensetzung der Zweiten Kammer  17

3.2.3.  Die Suche nach einem Kompromiss  18

4.  Resumée  20

5.  Literatur- und Quellenverzeichnis  22

1. „Die erstaunliche Renaissance“ 1 des Föderalismus

Die Tatsache, dass der neue Staat des Grundgesetzes beinahe „Bund Deutscher Länder“ geheißen hätte, dann aber doch „Bundesrepublik“ getauft wurde, belegt, welche Bedeutung die Verfassungsgeber von 1948/49 dem Föderalismus als Organisationsprinzip der zweiten deutschen Demokratie zugemessen hatten. Dass sie aber mit wesentlich verschiedenen Vorstellungen über „Föderalismus“ zusammengekommen waren, belegt schon ein kurzer Blick in die Protokolle des Parlamentarischen Rates.

Ziel dieser Arbeit soll es sein, die verschiedenen Vorstellungen von Föderalismus, die in die Verfassungsgebung eingeflossen sind, hinsichtlich der vorgebrachten Argumente zu analysieren. Welche Argumente konnten sich durchsetzen und den Föderalismus bestimmen, wie ihn der Verfassungstext vorsieht? Waren diese Argumente weltanschaulicher, religiöser, politik- oder verfassungstheoretischer oder ökonomischer Natur? Wechselte in der vierjährigen Diskussion die Bedeutung bestimmter Argumentationsstrategien? Zur Beantwortung dieser Fragen sollen im ersten Teil der Arbeit die Föderalismusvorstellungen und ihre argumentative Basis in den ersten Nachkriegsjahrenbis 1948 (Verfassungskonvent von Herrenchiemsee) - untersucht werden. Dazu orientiere ich mich an den Konfliktlinien der Diskussion, die sowohl entlang der Parteigrenzen verlaufen, entsprechend den jeweiligen gesellschaftstheoretischen Annahmen Aber auch ein Nord-Süd-Konflikt innerhalb (West-) Deutschlands ist zu erkennen, besonders gut ist er am Beispiel der Unionsparteien darzustellen. Im zweiten Teil der Arbeit wird die tatsächliche Verfassungsgebung im Parlamentarischen Rat bzw. die Vorarbeit dazu in verschiedenen Verfassungsentwürfen untersucht. Auch hier steht die Diskussion und die dabei vorgebrachten Argumente im Vordergrund, weil sich an diesen unterschiedliche Auffassung besonders gut zeigen lassen (Nord-Süd-Konflikt, s.o.) und auch weil ihre Protokolle zur Diskussion im Parlamentarischen Rat vollständig publiziert sind. Die

Föderalismusdiskussion im Parlamentarischen Rat soll beispielhaft am Streit und schließlich am Kompromiss bezüglich der zweiten Kammer dargelegt werden, weil dort die wesentlichen Argumente pro-föderalistischer und pro-unitarischer Abgeordneter aufeinander trafen. Der im GG ausgehandelte, auch auf alliierte Intervention zustande gekommene Bundesstaats-Kompromiss soll abschließend als das Ergebnis der Argumente, die seine Entstehung begleitet haben, dargestellt werden.

¹ Lange, Eckhard H.M. (1993): Die Würde des Menschen ist unantastbar. Der Parlamentarische Rat

und das Grundgesetz, Heidelberg: Decker & Müller, S. 142.

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2. Konfliktlinien in der westdeutschen Föderalismus-diskussion bis 1948

Im ersten Teil der Arbeit soll die konkrete Föderalismusdiskussion von 1945 bis 1948, die ihr zugrundeliegenden Verfassungskonzeptionen und deren geistige Basis untersucht werden. Das grundlegende Werk von K. NICLAUSS ² geht von zwei antagonistischen Demokratiekonzeptionen aus, die auch die Föderalismusdiskussion bestimmten. J. HUHN ³ untersucht die konkreten historischen Erfahrungen vor 1945, die von mir als Erklärung für einen unitaristische und föderalistische Einstellungen herangezogen werden. W. SÖRGELs ⁴ Standardwerk zum Thema konzentriert sich sehr auf einen strikten Antagonismus zwischen Unionsparteien und der SPD in der Föderalismusdiskussion, den ich zu diesem Zeitpunkt so noch nicht sehe. Relevant wird seine Untersuchung für die Untersuchung der Verfassungsgebung im zweiten Teil meiner Arbeit.

Zu den Teilnehmern der Föderalismusdiskussion muss angemerkt werden, dass sie im wesentlichen Publizisten und Politiker in Westdeutschland waren. Die wenigen Meinungsumfragen der amerikanischen Militärregierung zeigten großes Desinteresse an Politik im Allgemeinen u nd der entstehenden Verfassung im Besonderen. Zur Föderalismusfrage liegen keine eigenständigen Umfrageergebnisse aus dieser Zeit vor, aber eine Allensbach-Umfrage von 1954, die die Frage nach einer Auflösung aller Länderregierungen stellte, ließ für diese Maßnahme mehrheitlich Zustimmung erkennen. Eine gleichgültige bis negative Einstellung der westdeutschen Bevölkerung zur Idee des Föderalismus darf also für den Zeitraum 1945 - 1949 angenommen werden. 5

2.1. Demokratiekonzeption und Föderalismusdiskussion

Karlheinz Niclauß beschreibt die Entstehung der Bundesrepublik wegen der fehlenden politischen Souveränität der Westdeutschen und dem erklärten Willen der Verfassungsväter, ein Provisorium zu schaffen, nicht als Staats-, sondern als Demokratiegründung. Er arbeitet zwei unterschiedliche Demokratiekonzeptionen heraus, die beim politischen Wiederaufbau (West-)Deutschlands konkurrierten: Die soziale Mehrheitsdemokratie und die

² Niclauß, Karlheinz (1998): Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland

1945 - 1949. Paderborn; München; Wien; Zürich: Schöningh.

³ Huhn, Jochen (1990): Lernen aus der Geschichte? Historische Argumente in der westdeutschen

Föderalismusdiskussion, Melsungen: Verlag Kasseler Forschungen zur Zeitgeschichte (Kasseler

Forschungen zur Zeitgeschichte; Bd. 8).

⁴ Sörgel, Werner (1985): Konsensus und Interessen. Eine Studie zur Entstehung des Grundgesetzes für

die Bundesrepublik Deutschland, unveränderte Neuauflage der Erstauflage von 1969, Opladen.

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konstitutionelle Demokratie . ⁶ Im Folgenden sollen beide Konzepte kurz umrissen werden, um dann die daraus resultierenden Föderalismusvorstellungen auf ihre argumentative Basis zu untersuchen.

2.1.1. Konstitutionelle Demokratie 7

Gespeist aus der Kritik an der Massengesellschaft, die als wesentlicher Grund der Diktatur des 3. Reichs angesehen wurde, und in Absetzung von den extremen Positionen des Individualismus einerseits und des Kollektivismus andererseits entstand eine neue Auffassung vom Menschen, die als Personalismus ein Bild vom gemeinschaftsgebundenen Individuum zeichnete. Die Vermassung sollte durch eine erneute Aufgliederung der Gesellschaft (= soziale Dezentralisierung) rückgängig gemacht werden. Die Zielvorstellung der sozialen Dezentralisierung teilten Theoretiker des Neoliberalismus, die sie mit einer Wiederherstellung des Wettbewerbs verbanden, mit katholischen Anhängern des Subsidiaritätsprinzips, die den einzelnen und gesellschaftliche Gruppen als mit vorstaatlichen, eigenen Rechten ausgestattete Einheiten ansahen, in die der Staat nur begrenzt eingreifen durfte. Föderalismus wurde hier im weiteren Sinne definiert: Als ein politisch-soziales Gestaltungsprinzip, das als Strukturprinzip der Staatsorganisation jede Machtballung verhindern sollte. Parteimäßige Unterstützung erfuhren diese Ideen fast ausschließlich bei Christdemokraten und Liberalen. 8

Die daraus folgende Demokratiekonzeption wurde konstitutionelle Demokratie 9 genannt. Die Konzentration der politischen Macht an einer Stelle im Verfassungssystem sollte vermieden, sei es auch das unmittelbar gewählte Parlament. Die Verfassungskonzeption der konstitutionell-demokratischen Theoretiker zielte auf eine gemischte Verfassung, die durch ein System von checks and balances den Einfluß des unmittelbar gewählten Parlaments und seiner Mehrheitsentscheidungen einschränkte. ¹⁰ Unter einem föderativen Blickwinkel sollte vor allem die zweite Kammer als Stabilisierungsfaktor dienen, übereilte Entschlüsse bremsen und die Minderheit gegenüber der Macht der Mehrheit im Parlament schützen bzw. die Rechte der Länder gegenüber dem Bund vertreten. 11

⁵ Vgl. Huhn, a.a.O., S. 34-37.

⁶ Vgl. Niclauß, a.a.O., S.11-26.

⁷ Zum mißverständlichen Begriff „Konstitutionelle Demokratie“: siehe Anmerkung 8.

⁸ Niclauß, a.a.O., S. 73-86.

⁹ Konstitutionell ist hier im Sinne eines Konstitutionalismus zu verstehen, dem nach Franz Neumann

„mehr daran liegt, die Macht zu beschränken, als daran, ihr eine bestimmte Richtung zu geben und sie

für besondere soziale Zwecke zu verwenden“ (Neumann, Franz [1967]: Demokratischer und

autoritärer Staat, Frankfurt, Wien, S.183; zitiert nach: Niclauß, a.a.O., S. 89). darin ist ein zentraler

Unterschied zur sozialen Mehrheitsdemokratie (s.u.) zu sehen.

¹⁰ Vgl. Niclauß, a.a.O., S. 88-94.

¹¹ Vgl. ebenda, S. 95-108.

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2.1.2. Soziale Mehrheitsdemokratie

Unter sozialer Mehrheitsdemokratie ist eine Konzeption zu verstehen, die nicht nur die Politik demokratisch gestalten wollte, sondern auch die wirtschaftlichen Verhältnisse. Als wesentlich für das Scheitern der Weimarer Republik wurde die unkontrollierte Wirtschaftsmacht v.a. der Rüstungs- und Montanindustrie angesehen. Das angestrebte Wirtschaftssystem, Gemeinwirtschaft genannt, sollte Bedürfnisbefriedigung statt Profitmaximierung zum Ziel haben. Als Vorbild galten die wirtschaftlichen Planungsexperimente der westlichen Demokratien (Großbritannien, Neuseeland, Skandinavien), eine Zentralverwaltungswirtschaft nach sowjetischem Muster wurde strikt abgelehnt. Die SPD in ihrer Gesamtheit ließ sich der mehrheitsdemokratischen Konzeption zuordnen, in den Unionsparteien verfassten Gruppen, die der Idee des christlichen Sozialismus und der katholischen Soziallehre nahestanden, Programme wie das Ahlener Programm (1947), die mehrheitsdemokratische Konzepte aufgriffen. Sogar liberale Gründungskreise eigneten sich einzelne Aspekte der Gemeinwirtschaft an. ¹² Für die Verfassungskonzeption - im Rahmen der Fragestellung der Arbeit interessieren hier v.a. die föderalen Aspekte - ergaben sich aus dem Konzept der sozialen Mehrheitsdemokratie folgende Konsequenzen: Die Gemeinwirtschaft, ihre Einrichtung und Aufrechterhaltung, erforderte eine funktionsfähige Parlamentsmehrheit, die in der Lage war, in kurzer Zeit die nötigen Gesetzesvorhaben durchzusetzen. Dazu mußte die parlamentarische Mehrheit über einen großen Spielraum in der Verfassung verfügen und möglichst wenig auf den Widerstand institutioneller Schranken stoßen. ¹³ Die Föderalismusvorstellungen in den Verfassungskonzepten der Verfechter einer sozialen Mehrheitsdemokratie lassen sich als „relativer Zentralismus“ ¹⁴ beschreiben. Der bundesstaatliche Charakter der Verfassung stand nicht in Frage, doch sollte der Bund die entscheidenden Gesetzgebungskompetenzen in wirtschaftspolitischen Fragen haben und der zweiten Kammer, der Ländervertretung, wurde nur ein suspensives Veto zugestanden. ¹⁵ Je größer das Mitbestimmungsrecht der 2. Kammer gewesen wäre, desto eher drohte die Ländervertretung gesellschaftspolitische Reformen zu blockieren oder zu verzögern.

¹² Vgl. ebenda, S. 27-51.

¹³ Vgl. ebenda, S.51f.

¹⁴ Ebenda, S.62.

¹⁵ Vgl. ebenda.

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