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Inhaltsverzeichnis

I  Einleitung  3

II  Rechtliche Grundlagen und Organisationsstruktur des Bundesrechnungshofes (BRH)  4

2.1  Der Bundesrechnungshof , ein „externer Finanzkontrolleur“ im „Kontrollgefüge“  4

2.2  Die formal-rechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes und dessen Mitglieder  5

2.3  Organisationsstruktur und Organisationsprinzipien des Bundesrechnungshofes  7

2.4  Die Aufgabensetzung des BRH gemäß Grundgesetz und Bundeshaushaltsord-  9

nung   

III  Funktionswandel des Bundesrechnungshofes  12

3.1  Prüftätigkeit des Bundesrechnungshofes im Wandel  12

3.1.1  Prüfphilosophie des Bundesrechnungshofes  12

3.1.2  Prüfungsmaßstäbe: Von der „traditionellen“ Ordnungsmäßigkeit zur „moder-  14

nen  “ Prüfung des Erfolgs  

3.1.3  Wandel des Prüfungszeitraums - von der nachgängigen zur ausführungsbeglei-  17

tenden  Prüfung  

3.2  Beratung der Legislative und Exekutive - Einfallstor für politische Mitgestal-  18

tung   

3.3  Kontakte des BRH zu Legislative und Regierung und Exekutive  20

3.4  Informelle Wirkungsmechanismen und Sanktionsmacht des BRH  23

3.5  Gründe des Funktionswandels  24

IV  Auswirkunge n des Funktionswandels  27

4.1  Der BRH als Mitgestalter der Politik  27

4.2  Stellung des BRH im gewaltenteiligen System  29

V  Schlussbemerkung  31

Abbildungsverzeichnis   34

Literaturverzeichnis   35

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I. Einleitung

Der Bundesrechnungshof nimmt eine bedeutende Stellung im politischen System der Bundesrepublik Deutschland ein. Er soll idealerweise prüfen, ob die öffentliche Verwaltung die ihnen gegebenen Steuermittel ordnungsgemäß und wirtschaftlich zur Erreichung eines bestimmten Handlungsziels eingesetzt hat. Einmal jährlich veröffentlicht der BRH seine Prüfergebnisse in den „Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes“. Diese dienen dem Unterausschuss Rechnungsprüfung als Grundlage für die Beratung über die parlamentarische Entlastung der Bundesregierung.

Im Fokus der Betrachtung der vorliegenden Arbeit sollen Ursachen und Ausprägungen des funktionellen Wandels des Bundesrechnungshofs vom klassisch-objektiven Prüfer zum in der politischen Arena mitgestaltenden Akteur stehen. Der Befund, der Bundesrechnungshof habe längst seine traditionelle Rolle als nachgängiger Prüfer des Verwaltungshandelns verlassen, ist in der Literatur Konsens. Zunächst soll aber in die formalen und rechtlichen Grundlagen der Arbeit des Bundesrechnungshofs eingeführt werden. Auch seine organisatorische Struktur wird im Zuge dessen skizziert.

Im zweiten Abschnitt wird dann auf den funktionellen Wandel eingegangen. Nach einer Analyse der Fortentwicklung der Prüfungsphilosophie, der Prüfungsmaßstäbe und des Prüfungszeitraums soll auf die zweite wichtige Aufgabe des Bundesrechnungshofs, die Beratungstätigkeit, untersucht werden. Dabei werden zunächst die Beratungsleistungen des Bundesrechnungshofs für die Exekutive eine Rolle spielen, um im folgenden die Beratung zu Gunsten der Legislative im Rahmen des Haushaltszyklus nachzuvollziehen. Schließlich sollen die Gründe für den funktionellen Wandel, die in der Literatur vorgestellt werden, im Mittelpunkt der Arbeit stehen, um im darauf folgenden Abschnitt zunächst das Eindringen des BRH in die politische Arena und abschließend seine Stellung im System der Gewaltenteilung kritisch zu betrachten.

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II. Rechtliche Grundlagen und Organisationsstruktur des Bundesrechnungshofes (BRH)

2.1 Der Bundesrechnungshof, ein „externer Finanzkontrolleur“ im

„Kontrollgefüge“

Der Bundesrechnungshof (künftig abgekürzt als: BRH) nimmt lt. GG im „Kontollgefüge“ ¹ die Rolle des „externe[n] Finanzkontrolleur[s]“ ² der öffentlichen Verwaltung des Bundes sowie der Haushaltsführung der Bundesregierung ein. Er ist ein Hilfs-und Assistenzorgan des Parlaments, und aufgrund der „politische[n] Kontrollfunktion“ ³ des Budgets Träger der „externe[n] Haushalts- und Finanzkontrolle“ ⁴ . Neben dem BRH existieren weitere Kontrollinstanzen, die zusammen das Kontrollgefüge bilden (Abbildung 1). Gemeint sind die „regierungsinterne Finanzkontrolle durch den Bundesminister der Finanzen“ ⁵ und die „ressortinterne Finanzkontrolle durch [...] [das] „‚Haushaltsreferat’“ und [den] „‚Beauftragte[n] für den Haushalt’“ ⁶ . Die ressortinterne Finanzkontrolle umfasst unter anderem folgende Teilaufgaben: im Rahmen der Planung und des Vollzugs des Bundeshaushalts die ressortinterne vorgängige und „mitschreitend[e]“ Kontrolle; die „Selbstkontrolle durch die Fachreferate“ und schließlich die verwaltungsinterne Prüfung der Verwaltungstätigkeit. 7

¹ Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg: Die diskreten Kontrolleure. Eine Wirkungsanalyse des Bundesrechnungshofs, Opladen 1990, S. 41.

² Ebd., S. 41.

³ Vgl. Rürup, Bert; Färber, Gisela: Kontrolle durch den Rechnungshof - Forderungen und Reformmöglichkeiten, in: Mäding, Heinrich: Haushaltsplanung, Haushaltsvollzug, Haushaltskontrolle : XI. Konstanzer Verwaltungsseminar 1986, Baden-Baden 1987, S. 218.

⁴ Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg: Die diskreten Kontrolleure. Eine Wirkungsanalyse des Bundesrechnungshofs, Opladen 1990, S. 41.

⁵ Ebd., S. 41.

⁶ Ebd., S. 41.

⁷ Vgl. ebd., S. 41.

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Abbildung 1: Schematische Darstellung des Kontrollgefüges

Quelle: Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg: Die diskreten Kontrolleure. Eine Wirkungsanalyse des Bundesrechnungshofs, Opladen 1990, S. 42.

2.2 Die formal-rechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes und

dessen Mitglieder

Nach § 1 des Bundesrechnungshofgesetzes (BRHG) ist der BRH „eine oberste Bundesbehörde und als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unter-worfen“ ⁸ . Er ist eine „organisatorisch selbständige und unabhängige, von Weisungen

⁸ Auszug aus dem Gesetz über den Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz - BRHG) vom 11. Juli 1985, http://www.bundesrechnungshof.de/rechtsgrundlagen/1024.html, (Stand: 10.03.2005).

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freie, kollegiale Behörde[...].“ ⁹ , die gegenüber der Bundesregierung selbständig agiert. ¹⁰ Es gilt das „Prinzip der Verwaltungsbehörde im ministerialfreien Raum“ ¹¹ . Trotz der Nennung des Bundesrechungshofes im Grundgesetz ist dieser kein Verfas-sungsorgan sondern nach § 1 des BRHG „ein in der Verfassung genanntes [oberstes] Verwaltungsorgan.“ 12

Der Artikel 114 Abs. 2 des Grundgesetzes gibt einerseits der Rechnungsprüfung eine institutionelle Garantie und spricht andererseits den Mitgliedern des Bundesrechnungshofes „richterliche Unabhängigkeit“ zu. ¹³ Beide Eigenschaften können auf-grund ihres Verfassungsrangs nur per Verfassungsänderung nach Artikel 79 GG verändert werden. 14

Ausschließlich die Mitglieder des BRH genießen die „richterliche Unabhä ngigkeit“. Mitglieder sind zunächst der Präsident und der Vizepräsident des BRH. Beide werden von der Bundesregierung vorgeschlagen, worauf diese mit der Mehrheit von Bundestag und Bundesrat gewählt werden. Ihre Amtszeit beträgt zwölf Jahre. Weitere Mitglieder des Bundesrechnungshofes sind die Leiter der Prüfungsabteilungen sowie die Prüfungsgebietsleiter als Beamte auf Lebenszeit. ¹⁵ Die Eigenschaft der „richterlichen Unabhängigkeit“ differenziert sich in persönliche und sachliche Unabhängigkeit. Persönliche Unabhängigkeit bedeutet, dass die Mitglieder des BRH wegen der Ausübung der Prüftätigkeit weder in ein anderes Amt noch in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden dürfen. Die sachliche Unabhä ngigkeit beinhaltet das Recht, dass die Mitglieder des BRH eigeninitiatorisch prüfend tätig werden ¹⁶ und selbst Prüfungsschwerpunkte setzen können. Außerdem sind sie an keinerlei Weisung gebunden (weder Weisungen des BRH-Präsidiums, noch von Legislative und Exekutive ) und ausschließlich dem Gesetz unterworfen. Aufgrund

⁹ Brunner, Georg: Kontrolle in Deutschland. Eine Untersuchung zur Verfassungsordnung in beiden Teilen Deutschlands, Köln 1972, 187.

¹⁰ Vgl. Auszug aus dem Gesetz über den Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz - BRHG) vom 11. Juli 1985, http://www.bundesrechnungshof.de/rechtsgrundlagen/1024.html, (Stand: 10.03.2005).

¹¹ Schmidt-Bleibtreu, Bruno; Klein, Franz: Kommentar zum Grundgesetz unter Mitarbeit von Hans Bernhard Brockmeyer, Neuwied, Kriftel, Berlin 1995, S. 1469.

¹² Ebd., S. 1469.

¹³ Vgl. ebd., S. 1468.

¹⁴ Vgl. ebd., S. 1468.

¹⁵ Vgl. Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg, a.a.O. (Anm. 1), S. 76.

¹⁶ Vgl. Pulch, Otto-Rudolf: Kontrolle und/oder Beratung: Chancen und Probleme der Leistungssteigerung eines Rechnungshofs, in: Mäding, Heinrich: Haushaltsplanung, Haushaltsvollzug, Haushaltskon- trolle: XI. Konstanzer Verwaltungsseminar 1986, Baden-Baden 1987, S. 240.

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der Weisungsunabhängigkeit seiner Mitglieder kann dem BRH „kein[...] verbindliche[r] Prüfungs- und Beratungsauftrag[...] von Dritten erteilt werden.“ 17

2.3 Organisationsstruktur und Organisationsprinzipien des Bundes-

rechnungshofes

Die organisatorische Gliederung des BRH ist ein Abbild seines Hauptprüfungsge-genstandes: Spiegelbildlich wurden für die sachliche und rechnerische Prüfung der Einzelpläne der Ressorts Prüfungsgebiete gebildet ¹⁸ . Der BRH ist derzeit organisatorisch gegliedert in 49 Prüfungsgebiete sowie in die für die allgemeine Verwaltung des BRH verantwortliche Präsid ialabteilung mit sechs Referaten, der Innenrevison und dem Justiziariat (Stand: Januar 2005, Abbildung 2). Die Prüfungsgebiete sind „Basiseinheiten des Bundesrechnungshofs“ ¹⁹ . Dabei erfolgt die Prüfung und Beratung der einzelnen Prüfgebiete „unabhängig und selbständig“ ²⁰ . Der Zuständigkeitsbereich der Prüfgebiete ist Ausdruck des „Sachprogramm[s] und [der] Organisation der Ressorts sowie ihrer nachgeordneten Behörden.“ ²¹ Bei umfangreichen oder ressortübergreifenden Einzelplanprüfungen beschä ftigen sich mehrere Prüfungsgebiete mit einem Einzelplan, sofern ein sachlicher Zusammenhang besteht ²² . Daneben existieren ressortübergreifende bzw. grundsatzfrage n-orientierte „Querschnitts- und Grundsatzprüfungsgebiete“ ²³ . Aufbauorganisatorisch ist der BRH in eine Matrixform mit mehreren, "untereinander auf der gleichen Ebene angesiedelt[en] [...] Entscheidungsinseln“ ²⁴ gegliedert. Diese „dezentrale[…] Struktur“ ²⁵ hat zur Folge, dass sich die Prüfungsgebiete in Teilen zu eigenen Rechnungshöfen weiterentwickeln. In der Literatur wird von 49 separaten „‚Rechnungshöfe[n]’“ ²⁶ gesprochen. Ein „hierarchische[r] Instanzenzug“ ²⁷ existiert

¹⁷ Diederich, Nils; Cadel, Georg; Dettmer, Heidrun; Haag, Ingeborg, a.a.O. (Anm. 1), S. 76.

¹⁸ Vgl. ebd., S. 77.

¹⁹ Ebd., S. 80.

²⁰ Ebd., S. 80.

²¹ Ebd., S. 77.

²² Vgl. ebd., S. 77.

²³ Ebd., S. 77.

²⁴ Ebd., S. 93.

²⁵ Ebd., S. 80.

²⁶ Ebd., S. 89.

²⁷ Ebd., S. 87.