ii

Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  iv

Gliederung   

A.  Die Rolle der deutschen Kommunen in Europa.  1

I.  Vom „wehrlosen Verwalter“ zum aktiven Gestalter?  1

II.  Modelle des europäischen Mehrebenensystems.  2

III.  Gang der Untersuchung.  4

IV.  Begriffserklärungen.  5

a.  Lobbyismus.  5

b.  Kommunale Selbstverwaltung.  6

B.  Der Einfluss der Europäischen Union auf die deutschen Kommunen  8

I.  Überblick über die „Europa-Betroffenheit“ der Kommunen  8

II.  Binnenmarkt und kommunale Daseinsvorsorge.  9

III.  Öffentliches Auftragswesen  11

IV.  Europäische Umweltbestimmungen.  12

V.  Europäische Sozialpolitik.  14

VI.  Europäische Förderpolitik  15

VII.  Zwischenergebnis.  17

C.  Die kommunale Interessenwahrnehmung in europäischen Angelegenheiten  18

I.  Überblick über die Möglichkeiten „kommunaler Europapolitik“  18

II.  Kommunale Interessenvertretung in Deutschland  19

a.  Situation auf Landesebene  19

b.  Situation auf Bundesebene  20

c.  Zwischenergebnis  22

III.  Institutionalisierte Mitwirkung der Kommunen auf europäischer Ebene  22

a.  Der Ausschuss der Regionen (AdR)  22

1.  Regionale und lokale Gebietskörperschaften in Europa  22

2.  Geschichte und Gründung des AdR  23

3.  Kompetenzen, Arbeitsweise und Mitglieder des AdR  24

b  Die Kommunen und der Europarat  27

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c.  Zwischenergebnis  28

IV.  Informelle Aktivitäten der Kommunen auf europäischer Ebene.  28

a.  Das Lobbysystem der Europäischen Union.  28

1.  Entwicklung des Euro-Lobbying  28

2.  Adressaten und Akteure des Euro-Lobbying  30

3.  Zwischenergebnis.  32

b.  Kommunale Verbandsarbeit  33

1.  Die kommunalen Vertretungen in Brüssel  33

aa.  Die Europabüros der deutschen kommunalen Spitzenverbände  33

bb.  Die Europabüros der bayerischen, baden-württembergischen  

und  sächsischen Kommunen  34

cc.  Funktionen des kommunalen Lobbying  34

dd.  Methoden des kommunalen Lobbying.  35

2.  Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE)  36

3.  Der Europäische Zentralverband der Unternehmen mit öffentlicher  

Beteiligung  (CEEP)  38

4.  Zwischenergebnis.  39

c.  Bildung kommunaler Netzwerke  40

1.  Eurocities als europäisches Städtenetzwerk.  40

2.  European Local Authorities Network (ELAN)  42

3.  Zwischenergebnis.  43

d.  Lobbyarbeit in der Praxis.  43

1.  Beispiele für kommunales Lobbying  43

2.  Leitregeln des kommunalen Lobbying.  45

3.  Zwischenergebnis.  46

e.  Kommunale Lobbyisten - die „fünfte Gewalt“ in Europa?  46

D.  Bilanz und Perspektiven des Lobbyismus als Instrument kommunaler Europapolitik.  49

Quellenverzeichnis   53

iv

Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung ABl. Amtsblatt der Europäischen Union Abs. Absatz AdR Ausschuss der Regionen

Anm. Art.

AStV BayGT

BayStMWIVT

BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter

BGB BGBl.

BT-Drs. BVKS CDU Christlich-Demokratische Union Deutschlands CEEP Centre européen des Entreprises à Participation Publique et des

CSU

DLT Deutscher Landkreistag

DST DStGB

EAG EAGFL wirtschaft EBBK Europabüro der bayerischen Kommunen

EEA EFRE EG Europäische Gemeinschaft

EGB EGKS

EGV ELAN

EMK endg. ESF Europäischer Sozialfonds

EPAN EU EuGH Europäischer Gerichtshof

v

Eurostat Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften

EUV EUZBLG

EWG

FIAF GG

GGO GOBT HWWA Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv

i.V.m. KGRE

KPV

NUTS

ÖAG ÖPNV RGRE Rat der Gemeinden und Regionen Europas RL Richtlinie Rs. Rechtssache SGK Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik

Slg. SPD

UNICE

VO

VRE WSA Wirtschafts- und Sozialausschuss

I. Vom „wehrlosen Verwalter“ zum aktiven Gestalter?

Der Blick der deutschen Kommunen „nach oben“, d.h. zu den höheren staatlichen Ebenen, ist traditionell durch einen sorgenvollen, ängstlichen Gesichtsausdruck gekennzeichnet. Die Furcht vor einer Schmälerung der eigenen Handlungsspielräume und vor der Übertragung von kostenintensiven zusätzlichen Aufgaben ohne angemessenen finanziellen Ausgleich haben hier inzwischen manche Falte hinterlassen. Ein hoffnungsfrohes Leuchten ist lediglich dann zu vermelden, wenn die Kommunen mit Hilfe ihrer Selbstverwaltungsgarantie und einer darauf gestützten verfassungsgerichtlichen Entscheidung staatlichen Eingriffen oder Kostenabwälzungen Einhalt geboten haben.

Zu dieser nationalen Besorgnis ist mit dem europäischen Einigungsprozess ein zweites Bedrohungsszenario hinzugetreten, dessen Gefahren die Gemeinden und Gemeindeverbände in der Bundesrepublik Deutschland hilflos ausgesetzt zu sein scheinen. So wird in der Literatur etwa eine „internationale Kraftlosigkeit“ ¹ der Kommunen im Integrationsprozess konstatiert. An anderer Stelle heißt es pointiert, die Europäische Union (EU) würde die Kommunen wie „wehrlose Verwalter“ ² behandeln. Bisweilen wird in diesem Zusammenhang gar die martialische Ausdrucksweise bemüht, die kommunale Daseinsvorsorge befinde sich in einem „Mehrfrontenkrieg“ ³ .

Um der wachsenden Einflussnahme der europäischen Rechtsetzung auf die kommunalen Aufgaben Rechnung zu tragen, sollen kommunaler Sachverstand und die spezifischen kommunalen Interessen deshalb mittels „Lobbying“ in den europäischen Entscheidungsprozess eingebracht werden. ⁴ Der durchschnittlich informierte Bürger verbindet mit Lobbyarbeit regelmäßig negative Vorstellungen: Lobbyisten seien öffentlichkeitsscheue Gestalten, die mit illegitimen Machenschaften Politiker und Parteifunktionäre zum gefügigen Werkzeug ihrer Interessengruppen machen würden. 5

Diese Beschreibung hat mit dem Arbeitsalltag organisierter Interessenvertretung nur wenig zu tun. Der Verfasser dieser Arbeit hatte während eines Praktikums im Europabüro der bayerischen Kommunen (EBBK) in Brüssel die Gelegenheit, einen umfassenden Einblick in die Aufgaben und die Arbeitsweise kommunaler Lobbyisten auf europäischer Ebene zu gewinnen. Diese Erfahrung war auch ausschlaggebend dafür, die Europaaktivitäten deutscher Kommunen unter besonderer Berücksichtigung des Lobbyismus zum Thema der vorliegenden Arbeit zu machen.

¹ G. Landsberg (1998), S. 14.

² F.-L. Knemeyer (2000), S. 449.

³ W. Kluth (2002), S. 68.

⁴ Vgl. dazu beispielsweise R. von Ameln (1998) und F.-R. Habbel (2003).

⁵ So die gesammelten Eindrücke von M. Sebaldt (1998). Vgl. dazu auch U. v. Alemann (2000), der einen anrü- chigen Beigeschmack von Ämterpatronage und Korruption diagnostiziert.

2

Die zentrale Problemstellung der Arbeit lautet dementsprechend, ob es den deutschen Kommunen hinsichtlich der vielfältigen Einwirkungen der EU und der daraus folgenden Notwendigkeit von wirksamen Strategien der Interessenwahrnehmung gelingt, sich von betroffenen Akteuren zu aktiven Gestaltern europäischer Politik zu entwickeln. Um den Untersuchungs-gegenstand einzugrenzen, sollen im Kern die folgenden forschungsleitenden Fragen behandelt werden:

1. Welchen Einfluss hat die EU auf die kommunale Ebene in Deutschland? 2. Welche institutionalisierten und informellen Mitwirkungsmöglichkeiten in europäischen Angelegenheiten können die Kommunen nutzen, um ihre Positionen in politische Prozesse einzubringen?

3. Wie sieht kommunale Lobbyarbeit konkret aus und wie ist sie zu bewerten? Im Folgenden soll der Untersuchungsgegenstand zunächst in einen wissenschaftlichen Rahmen eingebettet, das Konzept der Problembearbeitung dargelegt sowie die thementragende Fachterminologie erläutert werden.

II. Modelle des europäischen Mehrebenensystems

Die Rolle der Kommunen in der EU ist immer wieder Thema in der Literatur. ⁶ Die Analyse einer solchen politikwissenschaftlichen Fragestellung mit internationalem Bezug erfordert die Auseinandersetzung mit dem komplexen „Schichtenbau“ politischer Wirklichkeit. ⁷ Die bekanntesten wissenschaftlichen Forschungsansätze zur Analyse des europäischen politischen Systems, der Intergouvernementalismus und der Neofunktionalismus, befassten sich bisher überwiegend mit den Ursachen und Zielen des europäischen Integrationsprozesses. ⁸ Diese beiden herkömmlichen Forschungsperspektiven sind nur bedingt geeignet, die Folgen des Integrationsprozesses für die Kommunen und deren Strategien der Interessenwahrnehmung zu untersuchen, da sie die Mehrebenenstruktur und das hohe Maß an institutioneller Verflechtung im Entscheidungssystem der EU nicht ausreichend erfassen. Zur Charakterisierung des europäischen Politikprozesses hat sich deshalb der Begriff des „europäischen Mehrebenensystems“ und der „Multi-Level-Governance“ herausgebildet. ⁹ Allerdings fehlt es bisher an einer klaren und einheitlichen Definition des Mehrebenensystems. Die Bestimmung konstitutiver Merkmale kann über eine institutionelle oder funktionale Herangehensweise erfolgen. ¹⁰ Das institutionelle Verständnis des europäischen Mehrebenensystems identifiziert mehrere Handlungsebenen, die entweder in Verfassungen niedergelegt oder durch ihre Institutionen auf Dauer gestellt und abgrenzbar sind. ¹¹ Diese Betrachtungsweise führt indes zu keinem eindeutigen Ergebnis. So lassen sich sowohl ein Aufbau aus den drei Ebenen EU, Nationalstaat

⁶ Vgl. u.a. H. Heberlein (1995); C. J. Schultze (1997); S. Rechlin (2004).

⁷ Vgl. W. J. Patzelt (2003), S. 46-50.

⁸ Zu den Forschungsansätzen vgl. beispielsweise E. Grande (2000), S. 11; weitere vertiefende Ausführungen: R. Meyers (2000).

⁹ Vgl. dazu beispielsweise M. Jachtenfuchs / B. Kohler-Koch (1996) und F. W. Scharpf (1999).

¹⁰ Vgl. E. Grande (2000), S. 14.

¹¹ Ebd.

3

und subnationaler/regionaler Ebene begründen ¹² als auch die Einbeziehung der Kommunen als eigenständige vierte Ebene ¹³ oder - bei differenzierter Betrachtung des deutschen Verwaltungsaufbaus - gar sieben oder acht Ebenen. ¹⁴ Zudem entgeht dieser Herangehensweise die Besonderheit des europäischen Mehrebenensystems, dass die Handlungs- und Entscheidungsebenen nicht hierarchisch angeordnet sind. Vielmehr spricht man von einer „Mehrebenenverflechtung“ aus mehrfach vermittelten, verschachtelten Interaktionsmustern und Entscheidungssituationen von individuellen und/oder kollektiven Akteuren bzw. Institutionen, deren Handlungsweisen darüber hinaus durch verschiedene Politikstile und Entscheidungsmodi bestimmt sein können. 15

Besser erkennbar wird die Grundstruktur des europäischen Mehrebenensystems mit einer funktionalen Herangehensweise, wenn man bei den mit der Europapolitik befassten Akteuren im Hinblick auf ihren Akteursstatus und im Hinblick auf die Politikarena, in der diese agieren, zwischen nationalen und supranationalen Akteuren unterscheidet: 16

• Auf der intra-gemeinschaftlichen Verhandlungsebene handeln supranationale Akteure, z.B. die EU-Organe, in supranationalen Politikarenen.

• Auf der inter-nationalen Verhandlungsebene handeln nationale Akteure, wie etwa Minister und nationale Experten, auf der supranationalen Ebene, z.B. in Räten und Ausschüssen.

• Mit der intra-nationalen Verhandlungsebene sind die Aktivitäten nationaler Akteure in der nationalen Politikarena gemeint, um den jeweiligen nationalen Standpunkt zu europäischen Politiken zu ermitteln.

• Außerdem können supranationale Akteure in der nationalen Politikarena tätig werden, wie etwa die Vertretungen der Europäischen Kommission in den Mitgliedstaaten. Dieser funktionale Ansatz zur Analyse des europäischen Mehrebenensystems wird bisweilen auf regionale und kommunale Akteure und Politikarenen ausgedehnt. ¹⁷ Wenn man aus deutscher Sicht die Bundesländer mit der regionalen Ebene gleichsetzt und die kommunalen Gebietskörperschaften als eigenständige Ebene mit einbezieht, lassen sich im erweiterten Modell folgende zusätzlichen Verhandlungsebenen identifizieren: 18

• Auf der inter-regionalen oder inter-subnationalen Ebene handeln regionale Akteure in der supranationalen Politikarena. Hier sind der Ausschuss der Regionen (AdR) und die Vertretungen der Länder in Brüssel zu nennen.

¹² Vgl. F. W. Scharpf (1994); übereinstimmend M. Sebaldt (2002).

¹³ Vgl. E. Grande (2000), S. 14; diesem Ansatz folgen auch Schultze und Rechlin in ihren Arbeiten (s. Anm. 6).

¹⁴ Vgl. H. Hoffschulte (1994), S. 144 ff.

¹⁵ D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 375.

¹⁶ Vgl. E. Grande (1998).

¹⁷ Vgl. S. Rechlin (2004), S. 6-10. Hierbei ist freilich anzumerken, dass eine derartige Ausweitung aufgrund der Heterogenität in der Struktur und den Aufgaben der regionalen und lokalen Ebenen in den Mitgliedstaaten der

EU problematisch erscheint. Es müsste letztlich jedes Mitglied der EU aus seiner eigenen Perspektive den Auf-bau des Mehrebenensystems untersuchen.

¹⁸ Ebd.

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• Die kommunale Lobbyarbeit in Form von Europabüros, europäischen Dachverbänden und Netzwerken in der supranationalen Politikarena findet auf der inter-kommunalen Verhandlungsebene statt.

• In der nationalen Politikarena wirken die Bundesländer als regionale Akteure über den Bundesrat an der deutschen Europapolitik mit. Als kommunale Akteure treten hier die deutschen kommunalen Spitzenverbände in Erscheinung.

• Auf der intra-regionalen Verhandlungsebene ist die Europaministerkonferenz der Länder zu nennen.

• Kommunale Akteure in der regionalen Politikarena sind die jeweiligen Landesverbände.

• Auf der intra-kommunalen Ebene sind in einigen Städten und Landkreisen Europabeauftragte benannt worden, die Rechtsetzung und Förderaktivitäten der EU beobachten. Die beschriebenen theoretischen Forschungsansätze bieten zwar keine einheitliche Definition des europäischen Mehrebenensystems und erlauben auch noch keine abschließende Beurteilung der Stellung kommunaler Akteure in diesem System. Festzustellen ist lediglich, dass sich zwischen der kommunalen, untersten Ebene und der europäischen, obersten Ebene bis heute keine engeren Verflechtungen entwickelt haben. Im Hinblick auf den Schichtenbau politischer Wirklichkeit wird aber deutlich, dass sich die Untersuchung der Problemstellung auf alle vier Ebenen Kommune, Land, Bund und EU erstrecken sollte, wenn man zur Rolle der deutschen Kommunen tragfähige Ergebnisse gewinnen möchte. ¹⁹ Auf jeder dieser Ebenen können dannje nach den zu analysierenden Teilfragen - politische Inhalte, Prozesse oder Strukturen systematisch beleuchtet werden.

III. Gang der Untersuchung

Nach der erfolgten Darstellung theoretischer Ansätze für die Analyse des europäischen Mehrebenensystems ist im Basisabschnitt A der Arbeit noch der Begriff „Lobbyismus“ themenadäquat zu bestimmen. Im Weiteren soll hier auch auf das deutsche Verständnis von Kommunen eingegangen werden, die angesichts des kommunalen Selbstverwaltungsrechts eine im Vergleich zu Kommunen anderer EU-Mitgliedstaaten hervorgehobene Position im politischen System der Bundesrepublik innehaben.

Abschnitt B hat Politikfelder der kommunalen Ebene in Deutschland herauszustellen, die von der EU beeinflusst werden. Es soll gezeigt werden, wie die EU Macht über die Gemeinden und Gemeindeverbände ausübt, welche europäischen Zielsetzungen dem zu Grunde liegen, welche kommunalrelevanten Normen davon tangiert werden und wie die Kommunikation zwischen EU und Kommunen zur Verwirklichung der politischen Inhalte abläuft. Die Auswahl fällt dabei auf Politikfelder, die einen Großteil der deutschen Kommunen betreffen und in besonderem Ausmaß von Europa dominiert sind. Somit soll die Notwendigkeit einer angemessenen kommunalen Interessenvertretung in europäischen Angelegenheiten begründet werden.

¹⁹ Vgl. W. J. Patzelt (2003), S. 436 f.

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Im Abschnitt C, der zugleich den Schwerpunkt der Arbeit bildet, werden die Möglichkeiten kommunaler Interessenwahrnehmung untersucht. Die politischen Prozesse und die zugrundeliegenden Strukturen sind dabei sowohl auf der Ebene der Länder und des Bundes als auch auf europäischer Ebene zu beleuchten. Die Analyse der Einflussmöglichkeiten auf europäischer Ebene soll zum einen die formellen Prozesse aufzeigen, d.h. festgelegte Verfahrens-normen darstellen und bewerten. Darauf aufbauend werden sodann die informellen Aktivitäten betrachtet. Nach einer Einordnung der Kommunen in das System des Euro-Lobbying wird die Lobbyarbeit von kommunalen Verbänden und Netzwerken näher untersucht. Anhand von Beispielen sollen kommunale Lobbyarbeit hinsichtlich des Einflusses auf europäische Entscheidungsprozesse beurteilt sowie Strategien und Kommunikationskanäle der beteiligten Akteure aufgezeigt werden.

Die Zusammenfassung der Ergebnisse und mögliche Perspektiven für die kommunale Lobbyarbeit im Abschnitt D runden die Arbeit ab.

IV. Begriffserklärungen a. Lobbyismus

Die Vertretung von Interessen und die Rolle und Funktion von Interessengruppen werden in der Politikwissenschaft regelmäßig im Zusammenhang mit der Beziehung zwischen Staat und Verbänden im politischen Prozess untersucht. ²⁰ Interessenvertretung beschreibt den Vorgang, durch den organisierte Teilgruppen der Gesellschaft ihre wirtschaftlichen bzw. politischen Belange im politischen System zur Geltung bringen. Auf Europa bezogen geht es konkret um die Organisation, Aggregation, Artikulation und Vermittlung von Interessen gesellschaftlicher Akteure, die gezielt auf die Politik der EU Einfluss zu nehmen versuchen, wobei sich ihnen das von der europäischen bis zur lokalen Ebene reichende Mehrebenensystem als Orientierungs- und Aktionsraum eröffnet. ²¹ Für Interessengruppen oder -verbände sind zwei konstitutive Aspekte ausschlaggebend: Das Vorliegen einer auf Dauer angelegten Organisation und das Ziel der Einflussnahme auf politische Entscheidungen. 22

Über das Phänomen des „Lobbying“ besteht in der Fachliteratur keine Einigkeit. Interessenwahrnehmung wird oftmals mit „Lobbyismus“ gleichgesetzt. ²³ An anderer Stelle steht Lobbying für eine besonders professionelle, konfrontative Ausrichtung der Interessenvertretung. ²⁴ Eine besonders eng gefasste Definition versteht darunter „... the use of unorthodox means by interest groups, in order to get a desired outcome from government.” ²⁵ Mit dieser Begriffsbestimmung werden nur die informellen Vorgehensweisen erfasst. Gründe für die unterschiedli-

²⁰ Ebd.,S. 331-336.

²¹ D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 282; vgl. auch R. Eising / B. Kohler-Koch (2005), S. 11; W. J. Patzelt (2003), S. 332.

²² D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 281; ähnlich: C. Lahusen / C. Jauß (2001), S. 51, 52; anders: W. J. Patzelt (2003), S. 331: Interessengruppen müssen danach nicht unbedingt dauerhaft organisiert sein, wie z.B. das pro-

jektbezogen-kurzfristige Engagement von Bürgerinitiativen zeige.

²³ Vgl. beispielsweise F.-R. Habbel (2003) und H.-W. Platzer (2004).

²⁴ So C. Lahusen / C. Jauß (2001), S. 23, mit weiteren Zitaten.

²⁵ R. van Schendelen (2003), S. 301.

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chen Erklärungsversuche mögen die Schwierigkeiten sein, die konkreten Formen und Methoden des Lobbying zu erforschen, sowie die mangelnde Bereitschaft der Verbände, sich der Forschung zu öffnen und Einblick in ihre Techniken der Einflussnahme zu geben. ²⁶ Der Terminus Lobbying besitzt eine angelsächsische Tradition und bezieht sich auf die vor dem Plenarsaal des Parlaments gelegene Wandelhalle, in dem die Interessengruppen ursprünglich versuchten, durch persönliche Ansprache der Abgeordneten das Abstimmungsverhalten im Gesetzgebungsprozess in ihrem Sinne zu beeinflussen. ²⁷ Um der Bandbreite der kommunalen Lobbyaktivitäten im europäischen Kontext gerecht zu werden, bezeichnet Lobbyismus in der vorliegenden Arbeit alle interessengeleiteten Bemühungen der Kommunen, auf die Entscheidungsträger und Entscheidungsprozesse der Legislativen und Exekutiven durch präzise Informationen und Beziehungsnetzwerke einzuwirken. 28

b. Kommunale Selbstverwaltung

Die mit dem kommunalen Gemeinwesen verbundene Vorstellung einer vorbildlich verfassten politisch-sozialen Ordnung geht auf das antike Modell des Bürger- und Stadtstaates zurück. Nach heutigem deutschem Verständnis beschreibt die Gemeinde als Rechtsform ein politischadministratives Gebilde, dessen Geltungsbereich durch eine unterstaatliche Gebietskörperschaft territorial begrenzt wird. ²⁹ Innerhalb des föderalistisch aufgebauten politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland gehören die Gemeinden nach Art. 70 des Grundgesetzes (GG) ³⁰ zur Ebene der Länder. ³¹ Daher setzen auch die Länder die Rahmenbedingungen für die Gemeinden fest, wie die Größe und die verwaltungsmäßige Abgrenzung, die Einordnung in übergreifende Gebietseinheiten, z.B. Kreise und Bezirke, sowie ihre Aufgaben und die Kommunalverfassung. 32

Bemerkenswerterweise können die politischen Systeme aller 25 Mitgliedstaaten der EU und der drei Kandidatenländer Bulgarien, Rumänien und der Türkei eine kommunale Ebene aufweisen. ³³ Nachdem sich Verwaltungsstruktur und Aufgaben dabei kaum vergleichen lassen, kann von einem einheitlichen Typ „der Kommune“ in Europa indes nicht ausgegangen werden. Wenn in dieser Arbeit von Kommunen die Rede ist, so sind damit die deutschen kommunalen Gebietskörperschaften gemeint, also Gemeinden und Gemeindeverbände. Den deutschen Kommunen wird durch das Grundgesetz das Recht eingeräumt, „… alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln…“ (Art. 28 Abs. 2 GG). Diese institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nimmt in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion über die Rolle der Kommu-

²⁶ Vertiefendzum Defizit der sozialwissenschaftlichen Forschung betreffend den Lobbyismus: T. Leif / R. Speth (2003), S. 10 ff.

²⁷ Duden (2004), S. 277, 278; D. Nohlen (1994 ff.), Bd. 7, S. 356.

²⁸ Vgl. dazu die Argumentation von K. H. Fischer (1997), bes. S. 80.

²⁹ Vgl. E. Holtmann (1995).

³⁰ GG (2002).

³¹ Vgl. H.-G. Wehling / A. Kost (2003), S. 7.

³² Ebd.

³³ Vgl. AdR (2004).

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nen im europäischen Integrationsprozess breiten Raum ein. An dieser Stelle sollen wesentliche Entwicklungslinien und grundlegende Inhalte des kommunalen Selbstverwaltungsrechts dargestellt werden, denn nur so sind die Bemühungen deutscher Kommunen um eine angemessene Berücksichtigung ihrer Interessen verständlich.

Wie die Kommunen selbst lassen sich auch die Ursprünge des kommunalen Selbstverwaltungsrechts bis in das antike Griechenland und das Römische Reich zurückverfolgen. ³⁴ Dem deutschen Gemeinverständnis ist die Verbindung von politischer und sozialer Gemeinde seit der preußischen Städteordnung geläufig, die am 19.11.1808 in Kraft trat und bis heute die geistige Grundlage für die kommunale Selbstverwaltung bildet. ³⁵ Die Idee, die Kommunen in die europäische Politik einzubeziehen, entstand schließlich während des Zweiten Weltkriegs, wonach eine von staatlicher Bevormundung befreite kommunale Selbstverwaltung die Voraussetzung für ein demokratisches und dezentrales Europa darstellen sollte. ³⁶ Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung im Grundgesetz sichert die Institution der Gemeinde bzw. Gemeindeverbände als solche im Staatsaufbau der Bundesrepublik sowie deren Eigenverantwortlichkeit hinsichtlich verschiedener Hoheitsrechte. Traditionell sind dies Finanz-, Organisations-, Personal-, Planungs- und Rechtsetzungshoheit, letztere in Form von Satzungen. Bei Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung haben die Gemeinden und Gemeindeverbände die Möglichkeit, Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG einzureichen. Da die Selbstverwaltung durch die Gesetzgebung und die Aufsicht der Länder beschränkt ist, sind die Kommunen im staatsrechtlichen Sinne trotz ihrer bedeutenden Stellung nicht als eigenständige Ebene anerkannt. ³⁷ Nichtsdestoweniger kommt den Kommunen und der kommunalen Selbstverwaltung eine große Bedeutung in der politischen Praxis zu. Kommunen regeln die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen der sogenannten Da-seinsvorsorge, führen etwa 80% aller Bundes- und Landesgesetze aus, tätigen etwa zwei Drittel aller öffentlichen Investitionen und erledigen etwa 25% aller öffentlichen Aufgaben. ³⁸ Wenn nun der Gestaltungsspielraum der Kommunen immer mehr von europäischer Rechtsetzung beeinträchtigt wird, so ist die Forderung nach einer rechtlichen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung auch auf europäischer Ebene verständlich. Eine dem Grundgesetz vergleichbare Bestimmung ist nämlich im europäischen Gemeinschaftsvertrag (EGV) nicht enthalten. ³⁹ Sie kann auch nicht als ungeschriebener Bestandteil des europäischen Rechts angesehen werden, da die anderen Mitgliedstaaten keine kommunale Selbstverwaltung in ihren Verfassungen verankert haben. ⁴⁰ Kommunalpolitiker der Volksparteien CDU/CSU und SPD haben immer wieder einhellig die „unersetzliche Rolle“ der kommunalen Selbstverwaltung

³⁴ Vgl. W. Orth (2004).

³⁵ Vgl. O. Model / C. Creifelds (2000), S. 291.

³⁶ Vgl. dazu A. Gasser (1943).

³⁷ Vgl. R. Soldt (2005).

³⁸ Vgl. Konrad-Adenauer-Stiftung (2001), Abb. 1.12.

³⁹ EGV (2001); Hinweise auf den EG-Vertrag in dieser Arbeit beziehen sich auf den am 01.02.2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza.

⁴⁰ So die herrschende Meinung, vgl. P. J. Tettinger (2002), S. 155, 156.

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betont und auf die verbindliche Festschreibung in den Vertragswerken der EU gedrängt. ⁴¹ Mit der Aufnahme einer entsprechenden Anerkennungsklausel in Art. I-5 Abs. 1 des Vertragsentwurfes über eine Verfassung für Europa ⁴² wurde diesen Forderungen zwar Rechnung getragen. So wie die grundgesetzliche Regelung Eingriffe von Bund und Ländern in die kommunale Selbstverwaltung aber nicht verhindern konnte, so dürfte auch die europarechtliche Absicherung letztlich wenig an der vielgestaltigen Einflussnahme der EU auf die Kommunen ändern.

I. Überblick über die „Europa-Betroffenheit“ der Kommunen

Mit der Veröffentlichung des Weißbuches zur Vollendung des Binnenmarktes ⁴³ 1985 und der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) ⁴⁴ 1986 stieg die Zahl der von der Gemeinschaftspolitik betroffenen Akteure und die gegenseitigen Verflechtungen zwischen den verschiedenen politischen Ebenen nahmen zu. ⁴⁵ Die Politikfelder, in denen die Kommunen seither von europäischem Handeln im Sinne einer Einwirkung auf die öffentliche Verwaltung betroffen werden, sind äußerst vielfältig und umfassen nahezu alle kommunalen Aufgabenbereiche. Verschiedenen Schätzungen zu Folge beeinflussen 60% bis 80% aller Regelungen, die auf europarechtlicher Grundlage beruhen, die kommunale Ebene oder müssen von den Kommunen in Deutschland umgesetzt werden. ⁴⁶ Ausgangspunkt können dabei sowohl primär- als auch sekundärrechtliche EU-Bestimmungen sein.

Unmittelbare Wirkungen auf die Kommunen entfaltet zum einen das Primärrecht des europäischen Vertragswerkes. Die vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes nach Art. 14 Abs. 2 EGV, der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital, schaffen einen Wirtschaftsraum, in dem die Kommunen in einem europaweiten Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen stehen. Diese freie „Konkurrenz der Standorte“ ⁴⁷ wird ergänzt durch das Verbot von wettbewerbsverfälschenden Beihilfen in Art. 87, 88 EGV, woraus eine deutliche Einschränkung der Handlungsfreiheit im Bereich der kommunalen Wirtschaftsförderung resultiert. 48

Weitere Einflüsse der EU ergeben sich aus europäischem Sekundärrecht. Zu nennen sind hierbei die unmittelbar wirksamen Verordnungen (VO), die von den kommunalen Gebietskörperschaften direkt beachtet werden müssen, und das Instrument der Richtlinie (RL), welches die Mitgliedstaaten nach Art. 249 Abs. 3 EGV zur Umsetzung einer verbindlichen Ziel-

⁴¹ Vgl.dazu die Beschlüsse der KPV (2003) und der Bundes-SGK (2001).

⁴² EU-Verfassung (2004).

⁴³ Europäische Kommission (1985).

⁴⁴ EEA (1986).

⁴⁵ Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 38, 39.

⁴⁶ Vgl. hierzu F.-L. Knemeyer (2000), S. 449; W. Leitermann / O. Mietzsch (1999), S. 19; R. von Ameln (1998), S. 39.

⁴⁷ H. Heberlein (1995), S. 47.

⁴⁸ Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 62.

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vorgabe in nationales Recht verpflichtet. Dadurch wird Europarecht zum Bestandteil des „Rahmens der Gesetze“, an den die kommunale Selbstverwaltung gebunden ist. ⁴⁹ Die EU, die selbst keinen eigenen Verwaltungsaufbau besitzt, der bis auf die kommunale Ebene reicht, nutzt auf diese Weise die bereits vorhandenen Strukturen, um ihre Politik umzusetzen. ⁵⁰ Diese „Europäisierung“ ⁵¹ der Kommunalverwaltungen fördert einerseits einen dezentralen, bürgernahen Rechtsvollzug, führt aber andererseits zu einer personellen und finanziellen Mehrbelastung der Kommunen, die die Gestaltungsfreiheit im selbstverwalteten Bereich einengen kann. 52

Die Kommunalrelevanz europäischer Politik soll anhand einiger Politikfelder exemplarisch veranschaulicht werden.

II. Binnenmarkt und kommunale Daseinsvorsorge

In den Mitgliedstaaten der EU gibt es sowohl terminologische Unterschiede als auch verschiedene Traditionen, was das Verständnis der „Daseinsvorsorge“ betrifft. In Deutschland beinhaltet der Begriff den angestammten Kernbestand kommunaler Aufgaben, welche die Dienste der Grundversorgung umfassen, wie etwa Wasser- und Energieversorgung, Nahverkehr, Raumordnung und Wohnungsbau, Sparkassen- und Postwesen, Abwasser- und Abfall-entsorgung, öffentliche Sicherheit, Bildung und Kultur. Die Kommunen haben diese gemein-wohlorientierten sozialen und materiellen Dienste ihren Einwohnern flächendeckend und dauerhaft, qualitativ hochwertig und gleichzeitig zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen. Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltung war seit jeher auch das Recht zu bestimmen, ob diese Dienste selbst, durch den Einsatz eigener Unternehmen im Rahmen der Kommunalwirtschaft oder durch Vergabe an private Dienstleister, verbunden mit entsprechenden Aufsichts- und Kontrollrechten, erbracht werden. 53

Die Europäische Kommission bezeichnet die Leistungen der Daseinsvorsorge als „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“. Darunter sind marktbezogene und nichtmarktbezogene Tätigkeiten zu verstehen, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden. ⁵⁴ Die Kommission gebraucht diesen Begriff einerseits in einem weiten, die Daseinsvorsorge gänzlich erfassenden, als auch in einem engeren Sinne, um ausschließlich die nichtmarktbezogenen Dienste zu umschreiben und damit von den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu unterscheiden. 55

⁴⁹ Vgl. H. Heberlein (1995), S. 44.

⁵⁰ Es ist aus europäischer Sicht unerheblich, welcher innerstaatlichen Ebene die Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Maßnahmen obliegt. Lediglich die einheitliche und effektive Anwendung ist in allen Mitgliedstaaten

sicherzustellen. Vgl. dazu EuGH (1970) und (1979).

⁵¹ W. Wessels (1996), S. 165.

⁵² Vgl. C. J. Schultze (1997), S. 40.

⁵³ Zu Umfang und Art kommunaler Aufgabenerfüllung, vgl. R. Frey / C Brake (2005).

⁵⁴ Europäische Kommission (2000), S. 42.

⁵⁵ So bezieht sich etwa der kontrovers diskutierte Vorschlag für eine „Richtlinie über Dienstleistungen im Bin- nenmarkt“ nur auf Dienste, die eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen; vgl. Europäische Kommission (2004a).