Wettbewerbsföderalismus vs. kooperativer Föderalismus? Reformen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland

1. Einleitung 3

1.1 Gegenstand der Untersuchung und Fragestellung 3 1.2 Abgrenzung des Themas 6

2. Föderalismus als politisches Ordnungssystem 8

2.1 Die Erscheinungsweisen föderaler Ordnungen 9

2.2 Die Ausgestaltung bundesstaatlicher Ordnungen 10

2.2.1 Das Modell des kooperativen Föderalismus 11

2.2.2 Das Modell des Wettbewerbsföderalismus 14

3. Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland 17

3.1 Die Entstehung der föderalen Struktur 19

3.2 Prinzipien und Strukturen der bundesstaatlichen Ordnung 21 3.2.1 Grundlagen und Regeln 21

3.2.2 Die Aufgabenverteilung 23

3.3 Die Entwicklung des föderalen Systems 25

3.3.1 Die zunehmende Unitarisierung bis zur großen Reform 3.3.2 Die Finanzreformen und die institutionelle Politikverflechtung

3.4 Der Parteienwettbewerb im Föderalismus 31

3.4.1 Die Funktion der Parteien im Bundesstaat 32

3.4.2 Die Auswirkung des Parteiensystems auf die föderale Ordnung 34

1

4. Reformbedarf und Reformdiskussion 36

4.1 Die äußeren Herausforderungen der föderalen Ordnung 37

4.1.1 Die Deutsche Wiedervereinigung 38

4.1.2 Die europäische Integration 42

4.2 Die Strukturprobleme der bundesstaatlichen Ordnung 45

4.2.1 Die Gliederung des Bundesgebietes 45

4.2.2 Die Kompetenzverteilung im Bundesstaat 48

4.2.3 Die föderale Finanzverfassung 50

4.3 Ziele und Grenzen einer Reform der föderalen Ordnung 53

4.4 Die Kommission zur Modernisierung der

bundesstaatlichen Ordnung 56

4.4.1 Die Aufgaben der Kommission 57

4.4.2 Die Positionen der Akteure vor dem Beginn der Verhandlungen 58

4.4.3 Die bisherigen Diskussionen innerhalb der Kommission 61

4.5 Exkurs: Konkrete Reformoptionen im Bereich der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau 66

4.5.1 Die Entwicklung bis zur Gegenwart 66

4.5.2 Die aktuellen Diskussionen 69

5. Schlussbetrachtungen 72

5.1 Bewertung der Reformchancen 72

5.2 Perspektiven des föderalen Systems 75

6. Anhang

6.1 Literaturverzeichnis

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1. Einleitung

1.1 Gegenstand der Untersuchung und Fragestellung

Diskussionen über eine Reform der aktuellen föderalen Ordnung in Deutschland haben eine lange Tradition. Bereits seit Mitte der achtziger Jahre gibt es vielfältige Reformbestrebungen, das föderale System den neuen Erfordernissen, vor allem auch im Hinblick auf die Entwicklungen durch die zunehmende Integration Deutschlands in die Europäische Staatengemeinschaft, anzupassen. Größere Veränderungen blieben dabei bisher jedoch aus. Selbst nach der einmaligen historischen Zäsur in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, der Deutschen Vereinigung, wurde eine Neugestaltung der bundesstaatlichen Ordnung nicht vorgenommen. 1

Aufgrund des bisherigen Scheiterns aller Reformversuche und dem weiterhin sichtbaren Reformbedarf setzten der Deutsche Bundestag und der Deutsche Bundesrat dieses zentrale Thema am 16.10.2003 erneut auf die politische Agenda. Sie richteten eine Kommission „zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ ein, bestehend aus jeweils sechzehn stimmberechtigten Vertretern des Bundestages und des Bundesrates sowie aus beratenden - also stimmlosen -Vertretern der Bundesregierung, der Landtage und der Kommunen die bis zum Ende des Jahres 2004 konsensfähige Vorschläge für eine Neugliederung der Kompetenz- und der Finanzordnung erarbeiten. 2

Innerhalb der vorliegenden Diplomarbeit werde ich der Frage nachgehen, welche Veränderungen die Mitglieder der Kommission erreichen wollen. Wie weitreichend können und sollten die Reformen sein, um den gegenwärtigen Anforderungen gerecht zu werden? Ist ein Übergang zu dem Modell des Wettbewerbsföderalismus angesichts der bisherigen Entwicklung und der zukünftigen Herausforderungen vorstellbar und realisierbar oder überwiegen die Nachteile des Wettbewerbs gegenüber den zu erwartenden Vorteilen?

¹ Vgl. hierzu Münch, Ursula / Zinterer, Tanja, Reform der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern., in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 3/2000, S. 655-680.

² Siehe Frankfurter Allgemeine Zeitung, Bundestag setzt Föderalismus-Kommission ein, 17.10.2003.

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Das bisherige Ziel der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland ist die Schaffung möglichst gleichwertiger Lebensverhältnisse und einer solidarischen Gemeinschaft. Darauf ist das föderale System ausgerichtet. Rechtfertigen die neuen Herausforderungen eine andere Zielsetzung, die zu einer Umgestaltung der föderalen Ordnung führt? Wieso sollte es gerade in der aktuellen Situation zu einer positiven Umgestaltung kommen, wenn doch alle bisherigen Versuche fehlschlugen? Worin kann der Unterschied zwischen Erfolg und Misserfolg der Reformbemühungen liegen?

Seit langem wird der Bedeutungszuwachs des Bundesrates zu Lasten der Länderparlamente und der Handlungsfähigkeit des Bundestages beklagt. In dieser weitreichenden Politikverflechtung wird häufig die entscheidende Ursache für den diagnostizierten Reformstau, ja sogar der Grund für die Reformunfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland gesehen. Das bundesdeutsche System verhindert durch die enge Politikverflechtung Konkurrenz, es ermöglicht den Ländern kaum eigene Gestaltungsspielräume. Alle staatlichen Akteure sind eng miteinander verknüpft, politische Entscheidungen können nur im gesellschaftlichen Konsens erreicht werden. Darüber hinaus hat der Finanzausgleich eine stark nivellierende Wirkung, die zu Fehlentwicklungen innerhalb der föderalen Ordnung geführt hat. Dem gegenüber steht das Modell des Wettbewerbsföderalismus. Er ermöglicht und verlangt Konkurrenz zwischen den einzelnen Ländern. In weiten Bereichen von Politik, Wissenschaft und Wirtschaft wird damit eine Möglichkeit gesehen, die bestehenden Verflechtungen aufzubrechen und einen positiven Wettbewerb um die besten Ideen und Konzepte zuzulassen.

Ich werde zu Beginn meiner Arbeit die beiden gegensätzlichen Modelle föderaler Ordnungen darstellen und dabei die Voraussetzungen für ihr Entstehen sowie die zu erwartenden Vor- und Nachteile aufzeigen. Im Anschluss daran werde ich mich mit dem Entstehen der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Entwicklung auseinander setzen. Eine wichtige Rolle spielt dabei das Parteiensystem und dessen Einfluss auf die Ausgestaltung des föderalen Systems. In diesem Zusammenhang stellt sich mir die Frage, wie es zu dieser Struktur kam und wieso sich diese starke Verflechtung im bisherigen Bestehen der Bundesrepublik entwickeln konnte.

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Es ist meiner Meinung nach unerlässlich, die Entwicklungslinien und die Veränderungen im bundesstaatlichen Gefüge herauszuarbeiten, um die aktuell bestehenden Problemlagen zu verdeutlichen und dadurch den bestehenden Reformbedarf aufzuzeigen. Eine wichtige Rolle werden hierbei die externen Herausforderungen an die föderale Ordnung spielen. Neben der zunehmenden europäischen Integration ist dabei insbesondere die deutsche Wiedervereinigung von besonderer Bedeutung. Welche Veränderungen und Probleme der institutionellen Ordnung im deutschen Bundesstaat resultieren aus diesen Umwälzungen?

Vor der Untersuchung der Rahmenbedingungen und Erfolgschancen der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung werde ich mich mit dem Reformbedarf und der Möglichkeiten für Veränderungen im föderalen System, mit den eigentlichen Zielen und Grenzen einer Reform der bundesstaatlichen Ordnung auseinander setzen. Ich möchte damit die generellen Probleme föderaler Staatsformen verdeutlichen sowie die Aufmerksamkeit auf den eigentlichen Zweck des politischen Handelns lenken. Entscheidend für die Realisierung möglicher Reformschritte sind dann die Vorstellungen der beteiligten politischen Akteure. Ausschlaggebend werden hierbei neben den Vorstellungen der beiden großen Volksparteien die Positionen der verschiedenen Ländergruppen - die reichen Nettozahler im Süden, die armen Empfänger im Norden sowie die neuen Länder im Osten - sein. Lassen sich die jeweiligen Standpunkte und Ziele miteinander verbinden, auch und vor allem unter dem Gesichtspunkt des Parteienwettbewerbs? Gibt es ein gemeinsames Anliegen, das zu erreichen Zugeständnisse und Kompromisse für alle Beteiligten lohnenswert erscheinen lässt? Wie groß ist der Handlungsspielraum der beteiligten Akteure? Auf welche Vorteile der Verflechtung wollen und können sie verzichten, um die Handlungsfähigkeit der politischen Ebenen zu verbessern? Zusammenfassend stellt sich also die Frage, unter welchen Umständen eine Reform von allen Akteuren mitgetragen werden kann oder ob nicht erneut die Angst vor dem Verlust von Einfluss und Macht die Bestrebungen zur Neuregelung der Beziehungen zwischen Bund und Ländern dominieren wird.

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Zur Veranschaulichung und Konkretisierung der Probleme einer Reform der bestehenden föderalen Ordnung in Deutschland werde ich mich abschließend in einem kleinen Exkurs mit den konkreten Auswirkungen einer Entflechtung der Aufgaben beschäftigen. Am Beispiel der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau werde ich die erhofften Vorteile, aber auch die bestehenden Zweifel und Ängste im Zusammenhang mit einem Ende dieser Gemeinschaftsaufgabe darstellen. Ausgehend von der Entwicklung und den auftretenden Schwierigkeiten werde ich die Vorschläge der jeweils Betroffenen gegenüberstellen, um so den möglichen Handlungsspielraum aufzuzeigen. Anhand dieser kleinen Untersuchung kann meiner Meinung nach die Reichweite von grundlegenden Änderungen der bestehenden Ordnung verdeutlicht werden, ohne allerdings den Anspruch auf Vollständigkeit erfüllen zu müssen.

1.2 Abgrenzung des Themas

Im Zentrum meiner Arbeit steht der Versuch, die Richtung und Reichweite der beabsichtigten Reformen innerhalb der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland zu bestimmen. Dafür werde ich die unterschiedlichen Positionen der beteiligten Akteure der Kommission zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung zusammentragen und daran anschließend die Wahrscheinlichkeit der politischen Umsetzung bestimmen.

Ich werde innerhalb der vorliegenden Arbeit keine detaillierte Zusammenstellung möglicher Reformansätze vornehmen. Sie sind vielfältig vorhanden, gut dokumentiert und werden sicherlich in die Arbeit der Kommission einfließen. Meiner Meinung nach müssen neben den Positionen und Handlungsoptionen der Teilnehmer vor allem die Ziele einer Reform untersucht werden. Die Erhöhung der Handlungsfähigkeit des parlamentarischen Systems kann dabei nur als Mittel zum Zweck betrachtet werden.

Ich werde innerhalb meiner Untersuchung keine ausführliche, chronologische Beschreibung der Debatten über mögliche Reformen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland vornehmen. Vielmehr werde ich die bisherigen

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Ansatzpunkte für Veränderungen der bundesstaatlichen Ordnung in die Betrachtung der aktuellen Situation einbetten, sie dann anbringen, wenn sie zur Bearbeitung der aufgeworfenen Fragestellung unerlässlich sind. Dennoch werde ich die Entwicklungslinien des deutschen Föderalismus in den Grundzügen darstellen, um ein Verstehen des aktuellen Zustandes zu ermöglichen. Für eine differenzierte Betrachtung der aktuellen Reformbemühungen ist eine Analyse der Ausgangslage, warum dieser Weg eingeschlagen wurde, wieso die Verfassung in diese Richtung weiterentwickelt wurde, meiner Meinung nach unerlässlich. Eine untergeordnete Rolle spielen in diesem Zusammenhang die damaligen Diskussionen bezüglich der Veränderungen im föderalen System. Sie werden nur dann in meine Arbeit einfließen, wenn sie wichtige Erkenntnisse für die Bearbeitung der aufgeworfenen Fragestellung beinhalten oder entscheidende Wegmarken kennzeichnen.

Einen Vergleich des bundesdeutschen Föderalismus mit anderen föderalen Staaten werde ich im Rahmen dieser Arbeit nicht vornehmen. Obwohl eine Analyse der Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Entwicklung der föderalen Ordnungen interessante Ergebnisse liefern könnte, ist eine solche Betrachtungsweise für die Bearbeitung meiner Fragestellung verzichtbar. Aufgrund der Ausgangslage, der einmaligen Herausforderungen im Rahmen der Gestaltung der

Nachkriegsordnung sowie der späteren Überwindung der Teilung Deutschlands sind innerhalb der bundesdeutschen Ordnung Problemlagen entstanden, die zu lösen ein internationaler Vergleich kaum helfen kann. Ich werde mich daher innerhalb meiner Arbeit auf die Betrachtung der deutschen Entwicklung beschränken, ohne dabei die externen Herausforderungen an das föderale System der Bundesrepublik Deutschland zu vernachlässigen.

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2. Föderalismus als politisches Ordnungssystem

„Föderalismus ist ein Sammelbegriff für verschiedenste Formen der organisatorischen Zusammenarbeit mehr oder weniger selbständiger Glieder [...] oder für den Prozess, der zu dieser Zusammenfassung führt, bzw. zu ihrem Gegenteil, zu einer Aufgliederung [...].“ 3

Unter dem Begriff Föderalismus, der sich vom lateinischen Begriff foedus - Bund

- ableitet und eine Autonomie der Glieder voraussetzt, wird ein politisches oder auch soziales Organisationsprinzip verstanden und kein eigener Rechtsbegriff. Dieser kann sich nur im Zusammenhang mit einer weitergehenden Definition innerhalb einer Verfassung ergeben. 4

Der Föderalismus ist dabei ein umstrittenes und nicht eindeutig abgrenzbares Ordnungsprinzip. Er ist im Gegensatz zu den Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie ständig in der Diskussion und die konkrete Ausgestaltung der bestehenden föderal organisierten Staaten ist häufig einem starken Veränderungsdruck ausgesetzt. Die föderale Struktur eines Staates regelt die Verteilung der politischen Zuständigkeiten, sie verteilt die politische Macht zwischen den Gliedstaaten und dem Gesamtstaat. Eine Verteilung der Kompetenzen kann allerdings nie dauerhaft geregelt werden, da sich die bestehenden Aufgaben und die verfügbaren Ressourcen im Laufe der Zeit verändern. Um den Bestand eines bundesstaatlichen Staatsaufbaus zu sichern, besteht in föderal organisierten Staaten daher die fortwährende Notwendigkeit von Reformen der etablierten Ordnung. 5

³ Frenkel, Max, Föderalismus und Bundesstaat. Band I Föderalismus. System, Recht und Probleme des Bundesstaats im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus, Bern 1984, S. 76.

⁴ Siehe ebd., S. 81f.

⁵ Vgl. Benz, Arthur, Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, in: Benz, Arthur / Lehmbruch, Gerhard (Hrsg.), Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 32/2001, Wiesbaden 2002, S. 11f.

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2.1 Die Erscheinungsweisen föderaler Ordnungen

„Föderalismus bezeichnet das Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammengeschlossen sind. Grundlegendes Merkmal ist dabei, dass sowohl die Glieder als auch die übergreifende Gesamtheit einerseits eigenständig sind und andererseits gleichzeitig miteinander in enger Verbindung stehen.“ 6

Der entscheidende Unterschied zwischen föderal organisierter Staaten und dezentralen Einheitsstaaten liegt in der eigenständigen Legitimation der Teilgebiete. In föderalen Staatsformen verfügen sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten über eine eigene politische Legitimation. Die Gliedstaaten stellen damit keine Untergliederung der Zentralgewalt dar, sondern besitzen selbst alle wesentlichen Merkmale eines Staates. Sie verfügen damit ebenfalls über die drei unabhängigen staatlichen Gewalten (Legislative, Exekutive und Judikative), genießen verfassungsrechtlichen Schutz und können in ihrem

Verantwortungsbereich autonome und souveräne Entscheidungen treffen. ⁷ Durch das eigenständige politische Handeln der regionalen Gebietskörperschaften werden Unterschiede und Ungleichheiten zwischen den einzelnen Gliedstaaten ermöglicht. Damit wird der Gleichberechtigung der staatlichen Glieder Vorrang vor der inhaltlichen Übereinstimmung, dem Streben nach der gesamtstaatlichen Gleichförmigkeit, eingeräumt. 8

Dem steht das Streben nach sozialer Ausgewogenheit, einer möglichst weitgehenden Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse innerhalb des gesamten Staatsgebietes entgegen. Der Eigenständigkeit und Autonomie der Gliedstaaten sind daher Grenzen gesetzt, um Schutz und Ausgleich, um Solidarität zwischen den Gliedstaaten und innerhalb des Gesamtstaates leisten zu können. 9

⁶ Laufer, Heinz / Münch, Ursula, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1997, S. 14.

⁷ Vgl. Abromeit, Heidrun, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992, S. 11f.

⁸ Siehe Pernthaler, Peter, Föderalismus - Bundesstaat - Europäische Union. 25 Grundsätze, Wien 2000, S. 3f.

⁹ Vgl. ebd.

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Föderal organisierte Staaten bewegen sich damit im Spannungsfeld zwischen Vielfalt und Autonomie sowie der Notwendigkeit zur Kooperation, zwischen der Gewährleistung von Solidarität und der Akzeptanz von Unterschieden. ¹⁰ Die bisherigen Herausbildungen föderaler Ordnungen sind nur schwer miteinander vergleichbar und haben jeweils eigene historische Ursachen. Dennoch kann man sechs Begründungen unterscheiden (geografische, historische, ökonomische, ethische, demokratietheoretische und ethisch-soziale), die für das Entstehen föderaler Staatsgebilde zumindest teilweise entscheidend waren. 11

2.2 Die Ausgestaltung bundesstaatlicher Ordnungen

„Die verfassungsrechtliche Verwirklichung des Föderalismus ist der Bundesstaat, in dem die Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern (Gesamtstaat und Gliedstaaten) geteilt ist.“ 12

Der Begriff des Bundesstaates bewegt sich im politischen Ordnungssystem zwischen den beiden Polen Staatenbund und Einheitsstaat. Bundesstaatliche Ordnungen versuchen das bestehende Spannungsverhältnis zwischen Einheit und Vielfalt durch die territoriale Aufgliederung der Staatsgewalt in selbstständige politische Einheiten zu lösen. Eine aus ökonomischen oder militärischen Gründen sinnvolle Integration kleinerer heterogener Gebiete zu einem Zentralstaat kann dadurch mit der Bewahrung regionaler Identitäten verbunden werden. Durch die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten wird eine vertikale Gewaltenteilung erreicht, die eine zu große Machtkonzentration verhindert. Die konkreten Ausgestaltungen föderaler Ordnungen variieren dabei aufgrund unterschiedlicher Entstehungsgeschichten, regional verschiedener Gegebenheiten sowie zeitgeschichtlicher Entwicklungen stark. 13

¹⁰ Siehe Schultze, Rainer-Olaf, Föderalismus, in: Nohlen, Dieter / Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, München 2002, S. 233.

¹¹ Siehe hierzu Sturm, Roland, Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001, S. 11ff.

¹² Pernthaler, Föderalismus, S. 7.

¹³ Siehe Andersen, Uwe, Bundesstaat/Föderalismus, in: Andersen, Uwe / Woyke, Wichard (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S. 79.

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Die Erscheinungsweisen der bestehenden bundesstaatlichen Ordnungen befinden sich zwischen den beiden Polen konföderaler und unitarischer Föderalismus und orientieren sich an zwei Modellen. Der kooperative, intrastaatliche oder auch zentripetale Föderalismus will dem Ziel der Gleichheit der Lebensverhältnisse durch eine enge Gewaltenverschränkung und eine funktionale

Kompetenzverteilung näher kommen. Dem gegenüber versucht der wettbewerbsorientierte, interstaatliche, oder auch zentrifugale Föderalismus die Vielfalt der Lebensbedingungen und weitreichende Autonomie der staatlichen Gliederungen durch eine strenge Trennung der föderalen Ebenen sowie eine Kompetenzverteilung nach Politikfeldern zu erreichen. 14

2.2.1 Das Modell des kooperativen Föderalismus

„Der intrastaatliche Föderalismus fordert und fördert den Politikstil des Aushandelns, der Beteiligung, des Proporzes, des Ausgleichs […].“ 15

Die Zuständigkeiten werden im kooperativen Föderalismus nicht klar getrennt, sondern dem Zentralstaat und den Gliedstaaten gemeinsam zugewiesen. Durch den Vorrang des Bundesrechts verschiebt sich die Aufgabenverteilung zwischen den staatlichen Ebenen im kooperativen Föderalismus langfristig zugunsten des Zentralstaates. Gleichzeitig wird dadurch aber auch eine zu weit gehende Zentralisierung verhindert, da die Gliedstaaten durch eine starke Politikverflechtung an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt sind. Dadurch kann eine echte Zentralisierung zu Lasten der Gliedstaaten durch eine Kompetenzübertragung auf die Bundesebene verhindert werden. ¹⁶ Zentraler Bestandteil des kooperativen Föderalismus ist damit eine enge horizontale und auch vertikale Politikverflechtung, die einen hohen Koordinierungsbedarf verursacht. Da die einzelnen staatlichen Ebenen nur in sehr geringem Umfang über eigenständige Entscheidungsbefugnisse verfügen, gehen

¹⁴ Vgl. Schultze, Föderalismus, S. 233f.

¹⁵ Ebd., S. 234.

¹⁶ Siehe Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 125.

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fast jeder politischen Entscheidung, bedingt durch die Interessenvielfalt der zahlreichen beteiligten Akteure, umfangreiche und komplizierte Verhandlungen voraus. 17

Diese intensive Kooperation erfolgt dabei vor allem zwischen den Exekutiven und Verwaltungen der Gliedstaaten und des Zentralstaates. Nur sie sind verhandlungsfähig, da sie zum einen hoch spezialisiert und zum anderen in kleinen Abteilungen organisiert sind. Mit dieser intensiven Zusammenarbeit geht eine schleichende Entwertung der durch Wahlen legitimierten Parlamente einher. Ihnen obliegt häufig nur noch die Entscheidung über eine Zustimmung oder Ablehnung der bereits zuvor in kleineren Runden ausgehandelten Kompromisse. ¹⁸ Das Ziel des kooperativen Föderalismus ist die Realisierung von möglichst großer sozialer Gerechtigkeit. Sie soll durch die Schaffung einer solidarischen Gemeinschaft und einer Konzentration der öffentlichen Ressourcen auf umfangreiche, zentral organisierte Wohlfahrtsprogramme erreicht werden. Dadurch entsteht ein sehr großer Problemdruck im politischen Gefüge, da zur Verwirklichung der bestehenden Ziele ein ständiger Problemlösungsprozess unabdingbar ist. Aufgrund des bestehenden Kooperationszwanges müssen die auftretenden Probleme möglichst umgehend geregelt werden, weil ein späteres Eingreifen, wenn auch entschiedener und radikaler, kaum noch möglich ist. ¹⁹ Allerdings ist eine objektive Bestimmung von Problemen nicht möglich. Sie sind ebenso wie die Strategien zur Problemlösung stets abhängig von den Zielen des politischen Handelns und resultieren aus der Differenz zwischen dem Anspruchsniveau und dem Grad der Befriedigung. Sie können also entweder aus einer Ausweitung der Ansprüche oder aus einer Verschlechterung der Versorgung resultieren. 20

Im kooperativen Föderalismus wird zur Realisierung eines hohen sozialen Ausgleiches eine Einschränkung der Handlungsautonomie sowohl der Gliedsstaaten als auch des Gesamtstaates in Kauf genommen. Klare politische

¹⁷ Vgl. Ottnad, Adrian / Linnartz, Edith, Föderaler Wettbewerb statt Verteilungsstreit. Vorschläge zur Neugliederung der Bundesländer und zur Reform des Finanzausgleichs. Eine Studie des IWG Bonn, Frankfurt/Main 1997, S. 126.

¹⁸ Vgl. Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 124f.

¹⁹ Siehe ebd., S. 125ff.

²⁰ Vgl. Scharpf, Fritz W. / Reissert, Bernd / Schnabel, Fritz, Politikverflechtung: Theorie und Praxis des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg 1976, S. 14.

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Verantwortlichkeiten verschwimmen, die lokalen und regionalen Interessen werden durch eine Fokussierung auf nationale Konfliktlösungen überlagert. Diese Konzentration auf gesamtstaatliche Regelungen führt zu einer weitgehenden Verhinderung von Innovationen in den Gliedstaaten. Insbesondere die beabsichtigte vertikale Gewaltenteilung wird durch die Institutionen und Mechanismen der starken Kooperation überdeckt. 21

Diese weitgehende Kooperation führt häufig zu einem übertriebenen Streben nach Einheitlichkeit innerhalb der föderalen Strukturen. Sie wird als Unitarisierung bezeichnet und führt zu einer Schwächung der Handlungsfähigkeit der einzelnen staatlichen Ebenen und zu einem zunehmenden Verlust der Vielfalt innerhalb der föderalen Ordnung. 22

Infolge der weitgehenden Verflechtung der bundesstaatlichen Ebenen verringert sich auch die Transparenz des politischen Systems. Die Bürger können durch die Kompetenzüberschneidungen kaum noch nachvollziehen, wer für welche Aufgaben verantwortlich ist, wer welche Entscheidungen treffen kann und dann auch zu vertreten hat. 23

Der Begriff des kooperativen Föderalismus entstand Ende der dreißiger Jahre im Zusammenhang mit der Subventionspolitik des New Deals. Seine heutige Bedeutung und den Eingang in die politische Diskussion erhielt er allerdings erst in den sechziger Jahren in den USA, als die dortige Regierung begann, sozialpolitische Ziele bundesweit zu verfolgen. Im Laufe der sechziger Jahre bestimmte das Modell des kooperativen Föderalismus die politische Diskussion und fand Eingang in die föderale Ordnung vieler Bundesstaaten. ²⁴ Mit dem Modell des kooperativen Föderalismus und einer weitgehenden Kooperation zwischen den Gliedstaaten und dem Gesamtstaat verband man seit dem Ende der sechziger Jahre vor allem in der Bundesrepublik Deutschland die Hoffnung, den wachsenden wirtschafts-, struktur- und konjunkturpolitischen Herausforderungen gerecht zu werden. 25

²¹ Siehe Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 125ff.

²² Vgl. Pernthaler, Föderalismus, S. 3f.

²³ Siehe Laufer / Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 19.

²⁴ Vgl. Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat, S. 123.

²⁵ Siehe Laufer / Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 18f.

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2.2.2 Das Modell des Wettbewerbsföderalismus

„Der Wettbewerbsföderalismus, der nicht nur die Mitte zwischen zentrifugalen und zentripetalen Kräften bejaht, sondern auch neue „tragende Spannungen“, die das Bündische erhalten sollen, zwischen den Mitgliedsstaaten sucht, lässt sich durchaus als eigenartige Fortsetzung des kooperativen Föderalismus begreifen: Denn „Zusammenarbeit“ findet hier eben in „Konkurrenz“ statt.“ 26

Wenngleich es auch im Konkurrenzföderalismus vielfältige Verhandlungssysteme gibt, so besteht doch kein ständiger Zwang zur Einigung. Da das Modell des Wettbewerbsföderalismus von einer weitreichenden Autonomie der staatlichen Ebenen sowie einem intensiven Wettbewerb zwischen den Gliedstaaten ausgeht, können politische Entscheidungen auch ohne einen gesamtstaatlichen Konsens getroffen werden. 27

Das Modell des Wettbewerbsföderalismus entstand aus der Kritik am kooperativen Föderalismus. Es geht von der Erkenntnis aus, dass Konkurrenz zwischen den Gebietskörperschaften zu einer Effizienzsteigerung des politischen Handelns führen kann. Es orientiert sich dabei am idealtypischen Leitbild eines dualen Föderalismus, in dem es eine klare Trennung der Kompetenzen sowie eine weitreichende Einnahmen- und Ausgabenautonomie der einzelnen staatlichen Gliederungen innerhalb der bundesstaatlichen Ordnung gibt. ²⁸ In der Realität ist der duale Föderalismus allerdings nicht zu finden. In allen bundesstaatlichen Ordnungen existieren Verflechtungen der Kompetenzen und Finanzen, da in einigen Politikbereichen auf eine Kooperation zwischen den bundesstaatlichen Ebenen nicht verzichtet werden kann. Anhand der bisherigen Untersuchungen ist davon auszugehen, dass eine strikte Entflechtung der föderalen Ebenen sehr viel größere Probleme erzeugen würde als sie zu lösen in

²⁶ Leisner, Anna, Europa als Wettbewerbsgemeinschaft von Staaten. Kompetitiver Föderalismus und europäische Integration, in: Kirchhof, Paul / Lehner, Moris / Raupach, Arndt / Rodi, Michael (Hrsg.), Staaten und Steuern. Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, Heidelberg 2000, S. 603f.

²⁷ Vgl. Schultze, Föderalismus, S. 234.

²⁸ Vgl. Lenk, Thomas, Kooperativer Föderalismus - Wettbewerbsorientierter Föderalismus, in: Friedrich-Naumann-Stiftung (Hrsg.), Dokumentation „Föderalismus“ / „Reform des Föderalismus“, Berlin 2002, S. 30ff.

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der Lage wäre. Wenn die Gliedstaaten völlige Autonomie innerhalb ihres Aufgabengebietes übertragen bekommen würden wäre der Zusammenhalt des Gesamtstaates auf Dauer kaum zu sichern. 29

Mit der Einführung eines weitreichenden föderalen Wettbewerbs wird das Ziel des staatlichen Handelns verändert. Das Streben nach der Herstellung oder Bewahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse wird abgelöst vom Drang nach einer Optimierung des staatlichen Handelns. Dadurch können und werden, gemäß der unterschiedlichen regionalen Möglichkeiten, Fähigkeiten und Interessen, größere wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten entstehen. 30

„Wettbewerbsföderalismus muss nicht nur mit Asymmetrien leben, er setzt sie sogar voraus, um Anreizstrukturen für innovatives Verhalten zu entwickeln.“ 31

Eine weitere Vorraussetzung für föderalen Wettbewerb besteht in der Schaffung einer ausreichenden Chancengleichheit der Gliedstaaten. Wenn Wettbewerb innerhalb des Gesamtstaates positive Wirkungen entfalten soll, ist die Herstellung von nach Größe, Einwohnerzahl und Finanzkraft konkurrenzfähigen Gebietskörperschaften unabdingbar. 32

Ein zentrales Merkmal des Wettbewerbsföderalismus stellt das veränderte Staatsverständnis dar. Gegenüber der speziell im kooperativen Föderalismus weit verbreiteten Vorstellung, dass staatliche Interventionen einen positiven Einfluss auf die Entwicklung der Gesellschaft haben, fordert das Modell des Wettbewerbsföderalismus eine Begrenzung politischer Einflussnahmen und eine Reduzierung der staatlichen Aufgabengebiete. 33

²⁹ Siehe Benz, Arthur, Thesen zur aktuellen Föderalismusdiskussion, in: Benz, Arthur / Lehmbruch, Gerhard (Hrsg.), Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 32/2001, Wiesbaden 2002, S. 393.

³⁰ Siehe Klatt, Hartmut, Plädoyer für einen Wettbewerbsföderalismus, in: Meier-Walser, Reinhard C. / Hirscher, Gerhard (Hrsg.), Krise und Reform des Föderalismus. Analysen zu Theorie und Praxis bundesstaatlicher Ordnungen, München 1999, S. 71f.

³¹ Beyme, Klaus von, Die Asymmetrisierung des postmodernen Föderalismus, in: Rentsch, Hans / Wagschal, Uwe, Der Preis des Föderalismus, Zürich 2002, S. 31.

³² Siehe Sturm, Föderalismus in Deutschland, S. 51.

³³ Vgl. ebd., S. 50f.

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Mit der Etablierung eines Wettbewerbssystems innerhalb der föderalen Ordnung werden eine ganze Reihe von positiven Veränderungen erhofft und prognostiziert. Befürworter versprechen sich dadurch vor allem eine Erhöhung der Transparenz und Effizienz des politischen Handelns, eine Senkung der Abgabenlast infolge eines sparsameren Umgangs mit den öffentlichen Finanzen sowie eine Verbesserung der Innovationskraft durch eine größere Handlungsfähigkeit der Gliedstaaten. Neben den voraussichtlichen Problemen bei der Umsetzung einer positiven Wettbewerbsordnung bleiben einige Fragen ungeklärt. ³⁴ Die Anwendung des ökonomischen Wettbewerbsprinzips auf die föderale Ordnung ist nicht unproblematisch. Zum einen ist bisher noch völlig ungeklärt, ob dieses Modell in der Praxis die theoretisch zu erwartenden Ergebnisse liefert. Zum anderen ist noch weitgehend unklar, unter welchen Bedingungen Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften überhaupt stattfinden kann. Was soll mit den Politikbereichen geschehen, in denen Wettbewerb nicht möglich ist, weil sie im Wettbewerb nicht bestehen könnten? Wie wirkt sich die Konkurrenzsituation auf die internen Prozesse und Strukturen aus? Wird dadurch die Existenz der staatlichen Ordnung gefährdet? 35

Generell wird der Beginn eines ruinösen Wettbewerbs befürchtet, der, bedingt durch die Konkurrenz der Gliedstaaten um die attraktivsten Rahmenbedingungen, zu einer radikalen Senkung von Steuern und Abgaben sowie zu einer Minimierung der staatlichen Leistungen führen könnte. Darüber hinaus gibt es unter den politischen Entscheidungsträgern eine starke Präferenz für gesamtstaatliche Problemlösungen. Ihnen wird häufig eine größere Effizienz bei der Realisierung der angestrebten Umverteilungsziele zugeschrieben. 36

³⁴ Siehe Müller-Groeling, Hubertus, Plädoyer für den Wettbewerbsföderalismus, in: Friedrich-Naumann-Stiftung (Hrsg.), Dokumentation „Föderalismus“ / „Reform des Föderalismus“, Berlin 2002, S. 6f.

³⁵ Siehe Benz, Thesen zur aktuellen Föderalismusdiskussion, S. 394f.

³⁶ Vgl. Müller-Groehling, Plädoyer für Wettbewerbsföderalismus, S. 6f.

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