Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Das Konzept der Richtlinienkompetenz  5

2.1.  Möglichkeiten und Grenzen der Richtlinienkompetenz  7

3.  Die Abhängigkeit des politischen Einflusses von Ministerpräsidenten  10

3.1.  Allgemeine Faktoren  10

3.2.  Individuelle Faktoren  11

4.  Die Amtsführung von Ministerpräsidenten  12

4.1.  Typisierung von Ministerpräsidenten  12

4.2.  Richtlinienkompetenz und Führ ungsstil in der Regierungspraxis in Sachsen: Die  

Ministerpr  äsidenten Kurt Biedenkopf und Georg Milbradt  13

5.  Fazit  16

6.  Literatur- und Quellenverzeichnis  17

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1. Einleitung

Ähnlich wie der deutsche Bundeskanzler nehmen im föderativen System der Bundesrepublik die Ministerpräsidenten ¹ der Länder eine herausgehobene Stellung ein. Das gesamtstaatliche Prinzip der Richtlinienkompetenz findet sich auch in den Gliedstaaten. Ministerpräsidenten vereinen das Amt des Regierungschefs und des Staatsoberhauptes in Personalunion.

Die Vorstellung, Landesfürsten könnten deshalb einem Alleinherrscher gleich die Geschicke der Politik ihres Landes nahezu unabhängig bestimmen, ist oft anzutreffen. Unbestritten ist, dass der Ministerpräsident das höchste politische Amt im Land bekleidet. Um zu beschreiben, was seine exponierte Stellung sichert, wird häufig auf das verfassungsmäßig garantierte Prinzip der Richtlinienkompetenz verwiesen. Man könnte meinen, der Landesherr habe allein durch die Regelung der Verfassung die mächtigste Position auf Landesebene inne. Ziel dieser Arbeit ist es nun, eine Gegenposition zu vertreten: Die bloße Ermächtigung zur Führung durch das Gesetz schafft noch keinen einflussreichen Ministerpräsident, in der Praxis der Regierungstätigkeit müssen eine Vielzahl an Faktoren wirken, um die durch die Verfassung ermöglichte Machtstellung auch entfalten zu können. Dabei werde ich mich an folgender Fragestellung orientieren: Inwiefern ist die starke Stellung des MP auf die verfassungsrechtliche Verankerung der Richtlinienkompetenz zurückzuführen, welche Faktoren bestimmen seine einflussreiche Position tatsächlich? Ferner soll gezeigt werden, wie die Aufgabe der Führung in der Regierungspraxis ausgeübt wird und welcher Rolle dabei dem Mittel der Richtlinienkompetenz zukommt.

Um die Frage beantworten zu können, scheint mir folgende Gliederung sinnvoll: Das zweite Kapitel dient der Darstellung theoretischer Grundlagen zum Konzept der Richtlinienkompetenz. Nach der Klärung des Begriffes, werden die Möglichkeiten, welche das Mittel der Richtlinienkompetenz bietet ebenso wie seine juristischen Grenzen aufgezeigt. Die anschließenden Ausführungen beziehe n sich stärker auf die politische Realität. Im dritten Teil der Arbeit widme ich mich der Beschreibung der informellen Kräfte, welche den politischen Einfluss und die Art der Ausübung des Amtes des Ministerpräsidenten bestimmen. Aufgrund der Wirkung solcher Faktoren haben sich im Alltag der Regierungstätigkeit in der Bundesrepublik verschiedene Typen von Ministerpräsidenten herausgebildet, welche in Kapitel vier kurz vorgestellt werden. Abschließend wird der Versuch unternommen, die beiden bisherigen Ministerpräsidenten des Freistaates Sachsen Kurt Biedenkopf und Georg Milbradt in diese Typisierung einzuordnen.

Der Leser mag oft eine stärkere Konzentration auf die Situation in Sachsen vermissen. Dass die

¹ Die durchgängige Verwendung der männlichen Beze ichnung wurde gewählt, um unnötige Doppelungen zu vermeiden und schließt weibliche Amtsinhaber ausdrücklich ein.

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Arbeit weitestgehend allgemeine Ausführungen zur Richtlinienkompetenz enthält kann zwar bemängelt werden, jedoch lässt sich diese Vorgehensweise aus der Allgemeingültigkeit des Themas begründen. Viele Dinge lassen sich in ähnlicher Form auf die anderen Bundesländer, zum Großteil auch auf die Stadtstaaten und - besonders die theoretischen Fakten - auf die Bundesebene übertragen. In Bezug auf die Angaben zu rechtlichen Regelungen wurden aber stets die sächsischen Quellen verwendet.

Überdies muss bemerkt werden, dass die konkrete Ausübung der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten eher zum internen Teil des Regierungshandelns zu zählen und nur schwer zu beobachten ist. Deshalb finden sich auch kaum Darstellungen, welche die Amtsführung von Ministerpräsidenten thematisieren. Auch Publikationen zur Richtlinienkompetenz sind selten. Die Forschung konzentriert sich dabei auf die juristische Untersuchung der Richtlinienkompetenz auf Bundesebene. Auch Schriften mit praktischem Bezug behandeln meist die Führungsstile ehemaliger Bundeskanzler, dabei vor allem Adenauer. Angesichts der großen Breite des Themas muss es verwundern, dass in jüngster Vergangenheit keine nennenswerten Veröffentlichungen erfolgt sind. Die Arbeiten von Junker ² und Hennis ³ aus den 1960er Jahren gelten immer noch als Grundlagenwerke für die Auseinandersetzung mit der Richtlinienkompetenz. Im Hinblick auf die Literaturlage zu den Ministerpräsidenten der Länder ist das Werk von Schneider ⁴ unentbehrlich. Zum einen bietet es einen aktuellen Zugang, zum anderen basiert es im Wesentlichen auf empirischen Befunden. Schneiders Untersuchung ergänzt die theoretischen Darstellungen Junkers und Hennis’ sinnvoll.

² Junker, Ernst Ulrich: Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Tübingen 1965.

³ Hennis, Wilhelm: Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik. Tübingen 1964.

⁴ Schneider, Herbert: Ministerpräsidenten. Profil eines politischen Amtes im deutschen Föderalismus. Opladen 2001.

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2. Das Konzept der Richtlinienkompetenz

Will man das Konzept der Richtlinienkompetenz erklären, ist der Blick in den Verfassungstext zunächst wenig aufschlussreich. „Der Ministerpräsident bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung.“ ⁵ So lapidar der Wortlaut auch sein mag, eröffnet gerade diese Unschärfe des Begriffes die Möglichkeit und die Pflicht für das Landesoberhaupt, das Verfassungsprinzip mit Leben zu erfüllen. Der Verdacht, dem Ministerpräsidenten würden dadurch unbeschränkte Befugnisse eingeräumt, lässt sich nicht bestätigen, wenn man weitere, die Richtlinienkompetenz beschränkende Regelungen hinzuzieht.

Im Hinblick auf die Definition des Konzeptes der Richtlinienkompetenz lässt sich wenig Konkretes aus der allgemein gehaltenen Formulierung entnehmen. Erst in Verbindung mit weiteren verfassungsrechtlichen Bestimmungen und den Regelungen der Geschäftsordnung der sächsischen Staatsregierung kann genauer bestimmt werden, worin die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten eigentlich besteht. Zuvor muss aber auf die Bedeutung des Wortes Richtlinie eingegangen werden.

Zunächst muss festgestellt werden, dass der Begriff in Bezug auf die Politik ein eher verschwommener ist: Es ist unklar, was genau die Richtlinien der Politik sind. Im Allgemeinen versteht man darunter die Schwerpunkte der Regierungstätigkeit während der Amtszeit eines Landesherren. Richtlinien sind eine Art Gesamtplan der Regierungspolitik für eine bestimmte Legislaturperiode. ⁶ Ferner sind sie ein formloser politischer Wille und haben immer ein in die Zukunft weisendes Element ⁷ Richtlinien sind also langfristige Ziele der Regierung, die dabei nicht feststehend sind, sondern ausgestaltet werden können und sollen. ⁸ Auch ein Ministerpräsident ist nur begrenzt in der Lage, das Zukünftige zu planen. Die Anpassung seiner Politik an neue Realitäten muss möglich sein. 9

Vor allem in der Regierungserklärung, welche der Regierungschef zu Beginn seiner Amtszeit vor dem Landtag hält, kommen die Richtlinien zum Ausdruck. Dem Parlament werden hier die Grundzüge der Regierungspolitik vorgestellt. Aber auch Regierungserklärungen, die im Laufe der Amtszeit abgegeben werden dienen der Vermittlung von R ichtlinien: die in der Antrittsrede angedeuteten Ziele und Vorhaben werden dann erläutert und häufig auch ergänzt. Wichtiger als die

⁵ Art. 63 (1), SäLaVerf

⁶ Vgl. Bleek, Wilhelm/Sontheimer, Kurt: Grundzüge des politischen Systems Deutschlands. 14. Auflage. München 2002. S. 310.

⁷ Vgl. Junker (1965), S. 50.

⁸ Vgl. Junker (1965), S. 53.

⁹ Vgl. Junker (1965), S. 63.

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