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Es ist beinahe populär geworden, über die Arbeit und Schwerfälligkeit der Europäischen Union zu spötteln - bestes Beispiel dafür der viel zitierte Umfang der „Verordnung über die Einführung von Karamelbonbons“. Vielfach wird der aus der europäischen Regulierungswut resultierende umfangreiche legislative Output dahingehend belächelt, dass er sehr lange braucht, bis er denn in den Mitgliedsstaaten implementiert werden kann. Nur wenige berücksichtigen dabei eine kritische und objektive Betrachtung GHV Weges, der bis zum Erlass einer EU-Verordnung zu beschreiten ist. Im Mittelpunkt dieser Arbeit soll daher einmal das Gremium näher beleuchtet werden, dass sich für die o.g. - mittlerweile als typisch europäisch empfundenen - Phänomene zu verantworten hat. Der Fachkonferenzbetrieb des Rates der Europäischen Union stellt sich als ein kompliziertes Netz von unterschiedlichsten Gremien dar, dass letztendlich ein Ziel vor Augen hat: So wenig Diskussionsbedarf wie möglich bis zur letzten Entscheidungsinstanz einer neuen Verordnung durchzulassen. Behaftet mit den allgemeinen Vorurteilen, die man der Europäischen Union entgegenbringen mag, wird man erstaunt darüber sein, wie effektiv der Rat eigentlich arbeitet und wie gut es sein Ziel trifft. Es wird zu zeigen sein, mit welchen Gremien der Rat wie arbeitet. Dabei werde ich Strukturen, Größen und Wirkungsweisen beschreiben und mein besonderes Augenmerk auf die wiederum typisch europäische Verhandlungskultur richten. An dieser Stelle sei dabei nur stichwortartig der sog. HVSULW GH FRUSV vorweggenommen, der sich als Hauptmerkmal dieser Kultur herauskristallisieren soll. Eine besondere Erwähnung finden hierbei auch die europabezogenen Strukturen der Mitgliedsstaaten, die durch die Ausrichtung der Ratspräsidentschaft und ihren durch die eigenen Verwaltungskulturen geprägten Beamten ein wichtiger Faktor in der Arbeitsweise der EU darstellen. Ich werde mich jedoch nur auf die wichtigsten Mitgliedsstaaten (Deutschland, Frankreich und Großbritannien) beziehen.

Ergebnis dieser Arbeit soll schließlich sein, etwas Licht in das Dunkel europäischer Entscheidungsfindung zu bringen. Insbesondere sollen einmal die Gremien in den Vordergrund treten, die im europäischen Medienalltag in den Blitzlichtgewittern der Ratssitzungen übersehen werden.

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In diesem Kapitel sollen weniger die formalen und strukturellen Details des Rates der EU beleuchtet werden, vielmehr soll anhand der verschiedenen Institutionen und Gremien veranschaulicht werden, wie ein so komplexes und vielschichtiges Organ, dessen Hauptaufgabe es ist, Entscheidungen zu treffen, die Gesetzescharakter haben, arbeitet. Dabei betrachte ich zunächst die ressortspezifischen Räte und ihre vorbereitenden Organe, um dann die Rolle des Generalsekretariats des Rates der EU und die Bedeutung der Präsidentschaft für die Arbeit des Rates zu untersuchen.

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Wenngleich man von GHP Rat der Europäischen Union spricht, so teilt sich dieser in der Realität in verschiedene ressortspezifische Räte auf. Es gibt zunächst den Allgemeinen Rat, der sich aus den Außenministern der 15 Mitgliedsstaaten zusammensetzt. Im Vergleich zu den technischen Räten hat er die weitgehendsten Verantwortlichkeiten und daher eine unbestritten hervorgehobene Position im Rat. ¹ Bedingt durch den Umstand, dass die meisten Außenminister der EU-Staaten gleichzeitig auch die nationale Europapolitik koordinieren, sind die Zuständigkeitsbereiche des Allgemeinen Rates beinahe unbegrenzt. Insbesondere politisch empfindliche Gegenstände und Themen allgemeinen Interesses, wie z.B. die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), werden hier verhandelt. ² Überdies fällt den EU-Außenministern die bedeutende Aufgabe zu, die auswärtigen Beziehungen der Europäischen Union mit Drittstaaten zu regeln und Fragen in Bezug auf institutionelle und konstitutionelle Belange zu klären. Zusätzlich bereitet er die Treffen der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat vor. Diese Proliferation von Aufgaben, die keinem der anderen ressortspezifischen Räten zugeordnet werden kann, führt zu einer Überlastung und Ineffizienz, die im Mittelpunkt der Kritik am Allgemeinen Rat steht. ³ Die gemeinhin angenommene, aber

¹ Vgl. HAYES-RENSHAW, Fiona / WALLACE, Helen: The Council of Ministers, New York 1997, S. 29

² Vgl. ebd., S. 30

³ Vgl. ebd.

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konstitutionell nicht vorgesehene übergeordnete Stellung des Allgemeinen Rates lässt z.B. auch vermuten, dass in dem dreistufigen Entscheidungssystem des Rates der EU die Außenminister eine mögliche vierte Stufe darstellten, sollte in den technischen Räten keine Entscheidung herbeigeführt worden sein. ⁴ Jedoch zeigt sich, dass zum einen die entsprechenden Ressortminister nur ungern dazu bereit sind, ihre Entscheidungsgewalt nach oben abzugeben (eine Ausnahme stellen unpopuläre Themen dar, die gerne in anderen Gremien entschieden gesehen werden), betrachtet vor dem Hintergrund, dass nicht in allen Staaten die Außenminister eine wichtigere Rolle als z.B. die Finanz- oder Wirtschaftsminister im entsprechenden Kabinett spielen. Zum anderen zeigen sich die Außenminister selten entscheidungsfreudiger als ihre zersplitteten Kollegen in den Ressorträten. 5

Zu den sogenannten technischen Räten gehören die Räte, die sich aus den entsprechenden Ressortchefs der Mitgliedsstaaten zusammensetzen. Als die wichtigsten Repräsentanten sind hier der Agrar-Rat und der Ecofin-Rat (bestehend aus den für Finanzen und Wirtschaft zuständigen Ministern) zu nennen. Die Bedeutung dieser Räte lässt sich vor allem an der Intensität der Treffen festmachen: Von 92 stattgefundenen Ratssitzungen im Jahr 1994 entfielen 16 auf den „Allgemeinen Rat“ und je 11 auf den Agrar- und Ecofin-Rat. ⁶ Dieser Umstand und die Tatsache, dass die Räte sich zeitweilig informell an Wochenenden treffen (mindestens einmal pro Präsidentschaft), tragen zu einem unschätzbaren gegenseitigen Verständnis der nationalen Positionen bei, was ein wichtiger Faktor im europäischen Integrationsprozess darstellt. Das führt beispielsweise auch dazu, dass die Minister in den sich sehr intensiv treffenden Räten mit Themen von überwiegend europäischen Interesse (wie z.B. der Sektor Agrarwirtschaft, der zu zwei Dritteln durch EU-Regeln bestimmt wird) mehr Kontakte zu ihren europäischen denn zu ihren nationalen Kollegen pflegen. ⁷ Nicht nur auf der Ministerebene, sondern wie ich später ebenfalls zeigen werde auch auf der Beamtenebene, prägt sich eine kollektive Identität heraus, „such that a reference to ‚we’ or to ‚our’ policy may just as likely be to a collective EU position as to a national position“. 8

⁴ Vgl. NUGENT, Neill: The Government and Politics of the European Community, Houndmills und London 1989, S. 100

⁵ Vgl. ebd., S. 101 f

⁶ Vgl. HAYES-RENSHAW, Fiona / WALLACE, Helen: a.a.O., S. 30

⁷ Vgl. ebd., S. 35

⁸ Ebd., S. 36

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Wie nun aber geht eine solche Ratssitzung vonstatten? Die Mitgliedsstaaten, vertreten durch die jeweiligen Ressortchefs und begleitet von Staatssekretären und anderen hohen Beamten und Beratern, nehmen an dem langen, runden Tisch Platz (für gewöhnlich werden jedem Staat zwei bis drei Sitzplätze zur Verfügung gestellt), an dessen einem Ende jeweils die aktuelle Präsidentschaft (assistiert durch einen Rechtsberater und den Generalsekretär des Rates der EU oder seinen Vertreter) und an dessen anderem Ende ein Vertreter der EU-Kommission (meistens der entsprechende zuständige Kommissar) sitzt. Im Vorfeld gibt die Präsidentschaft eine Agenda heraus, in der die Tagesordnungspunkte der Ratssitzung festgelegt werden. Der Rat, der die dritte Stufe im Gesetzgebungsprozess der EU darstellt, muss zum einen über die sogenannten „A-Punkte“ abstimmen, Gegenstände, die bereits im Vorfeld durch den „Ausschuss der Ständigen Vertreter“ (frz. COREPER) verhandelt wurden und Aussicht auf Zustimmung haben (es ist dabei unerheblich, ob es sich um einen Gegenstand eines anderen Ressorts handelt, da man die Abstimmung nicht auf die nächste Ratssitzung des zuständigen Ressorts verzögern will). ⁹ Zum anderen ist über die sogenannten B-Punkte zu beraten; hierbei handelt es sich zumeist um Gegenstände, die im COREPER keine Mehrheit finden konnten und noch strittig sind. Sie werden auf den Sitzungen intensivst auf Minister- und Beamtenebene diskutiert und nach Findung einer Einigung bei der nächsten Sitzung eines Rates als „A-Punkt“ zur Abstimmung gebracht. ¹⁰ Es bleibt den Ministern vorbehalten, „A-Punkte“ als „B-Punkte“ zur Diskussion zu stellen, sei es weil sich die Meinung oder Position eines Ministers geändert hat; diese werden dann wieder zwecks Beratung und Abstimmung an das COREPER zurückgegeben. Auch spricht man von sogenannten „falschen B-Punkten“, die zwar inhaltlich und in ihrer Essenz konsensfähig sind, „but one or more member state wishes to go through a ritual statement of a contrary or distinct position“, zum Zwecke der Selbstdarstellung oder -behauptung im Heimatland. ¹¹ Zahlenmäßig gliedern sich die abzusegnenden A-Punkte und zu diskutierenden B-Punkte wie folgt auf: 85-90 Prozent der von den Ministern zu beschließenden Gegenstände sind A-Punkte, wovon ca. 70 Prozent schon auf der 1. Ebene der Arbeitsgruppen und 15-20 Prozent auf der COREPER-Ebene beschlussfähig waren.

⁹ Vgl. NUGENT, Neill: a.a.O., S. 100

¹⁰ Vgl. ebd.

¹¹ Vgl. HAYES-RENSHAW, Fiona / WALLACE, Helen: a.a.O., S. 40

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