Inhalt

Einleitung   

1.  Theorien des Internationalen Handels  

1.1  Die Konventionelle Theorie des Internationalen Handels (das HO- Modell)  

1.2  Neuere Ansätze der Theorie des Internationalen Handels  

2.  Multilateralismus vs. Bilateralismus: Die „Dritte Welle des Regionalismus“  

2.1  Bilateral und massenhaft Merkmale der neuen Freihandelsabkommen  

2.2  Mehr als Skaleneffekte : Gründe für die Proliferation bilateraler PTA´s  

3.  Bau- oder Stolperstein: Die polit- wissenschaftliche Diskussion um PTA  

3.1  Building Blocks PTA´s als Bausteine des multilateralen Freihandels  

3.2  Stumbling Blocks : PTA´s als Hemmnis für multilateralen Freihandel  

4.  Baustein oder Stolperstein? Die PTA- Politik Singapurs  

4.1  Die PTA- Politik Singapurs  

4.2  Die PTA Singapur Japan (JSEPA)  

4.3  Building- oder Stumbling- Block: JSEPA und Singapurs PTA- Politik  

Fazit   

Literaturverzeichnis   

Internetquellen   

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Einleitung

Die mageren Ergebnisse der WTO- Ministerkonferenz in Hongkong (2005) haben es erneut verdeutlicht: Der WTO- Prozess ist ins Stocken geraten und daran wird sich so bald wohl nichts ändern: Zu unüberwindbar scheinen die gegensätzlichen Interessen verschiedenster Akteursgruppen, als dass sich in naher Zukunft rasche Fortschritte auf der multilateralen Handelsagenda erwarten ließen. Die Reaktionen vieler Regierungen auf diese Entwicklung sind geteilt. Während man sich offiziell weiterhin für multilateralen Freihandel engagiert, verhandeln viele Staaten parallel zum WTO- Prozess zunehmend auf bilateraler Ebene. Die Zahl bilateraler Präferenzabkommen hat in der vergangenen Dekade so stark zugenommen, dass in 2005 erstmals mehr als die Hälfte des Internationalen Handels innerhalb der etwa 300 Handelspräferenzabkommen statt fand (Dieter2005:3). Die ökonomischen und politischen Konsequenzen dieser Entwicklung auf eine multilaterale Freihandelsordnung sind nach wie vor stark umstritten. Unter dem Begriff der „Building- Blocks vs. Stumbling- Blocks-Debatte“ kann eine langwierige Diskussion über die Wirkweise bilateraler Präferenzabkommen verfolgt werden, die bislang zu keinem Konsens führte. Während Vertreter der Building- Block- Hypothese den neuen Trend hin zu bilateralem Freihandel als ersten Schritt zu multilateralem Freihandel begrüßen - schließlich könnten sich bilaterale Abkommen sukzessive erweitern - sehen Vertreter der Stumbling- Block- Hypothese in der Zunahme bilateraler Handelverträge eine gefährliche Entwicklung: Bilaterale Handelspräferenzabkommen seien diskriminierend und protektionistisch, führten zu einer Fragementarisierung des Welthandelssystems und untergrüben damit eine multilaterale Freihandelsordnung, argumentieren sie. Die vorliegende Arbeit greift die Diskussion um die Bau- oder Stolperstein- Hypothese auf. Am Beispiel Singapurs - einem der zentralen Akteure in der Proliferation neuer bilateraler Handelsabkommen - wird fallartig geklärt, welche Folgen von bilateralen Handelsabkommen auf eine multilaterale Handelsordnung ausgehen, bzw. künftig zu erwarten sind. Ausgehend von einer Einführung in die aktuelle Entwicklung bilateraler Handelspräferenzabkommen (Kap.2), stellt die Arbeit zunächst die aktuelle Diskussion der Internationalen Politischen Ökonomie um deren politisches und ökonomisches Wirken auf eine multilaterale Freihandelsordnung vor (Kap.3). Im vierten Kapitel werden die so gewonnenen Argumente am Beispiel Singapur überprüft. Als Fallbeispiel dient dabei das ´Handelsabkommen` zwischen Singapur und Japan (Japan Singapore Economic Partnership Agreement: JSEPA).

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Obwohl für eine genaue empirische Untersuchung bislang die notwendigen Daten fehlen, macht die Arbeit deutlich, dass - trotz anders lautender Rhetorik der Regierung - auch die singapurianische Präferenzpolitik eine multilaterale Freihandelsagenda gefährdet. Zum besseren Verständnis des Themas soll zunächst aber in die Theorie des Internationalen Handels eingeführt werden.

1. Theorien des Internationalen Handel

Die Etablierung einer multilateralen Freihandelsordnung wie sie das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), bzw. seit 1995 die World Trade Organisation (WTO)vorantreibt, gründet auf Annahmen der klassischen Freihandelstheorie, wonach freier Handel zu einer Mehrung nationalen und internationalen Wohlstands führe. Um die Diskussion um eine mögliche Gefährdung einer multilateralen Freihandelsordnung besser nachvollziehen zu können, wird im Folgenden in ein Nachfolgemodell der klassischen Freihandelstheorie, das HO- Modell eingeführt, sowie auf einige Kritik am HO- Modell eingegangen.

1.1 Die Konventionelle Theorie des Internationalen Handels (das HO- Modell)

In ihren Grundannahmen geht die Theorie des Internationalen Handels auf die klassische Freihandelstheorie nach Adam Smith und David Ricardo zurück. In seinem Buch „an inquiry into the nature and causes of the wealth of nations“(1776) argumentierte Smith gegen bis dato vorherrschende, merkantilistische Ansichten, dass Freihandel und nicht Wirtschaftsprotektionismus den nationalen Wohlstand steigere. Freihandel, zunächst verstanden als der Abbau tarifärer Handelshemmnisse, führe zu mehr Konkurrenz, diese wiederum zu einer Spezialisierung in der Produktion. Automatisch würde sich somit jede Volkswirtschaft unter den Bedingungen internationaler Konkurrenz, in Produktion und Export auf solche Produkte konzentrieren, in denen ein Absoluter Kostenvorteil gegeben sei (Arndt1978: 4f). U. a. wären steigender Output (also Wachstum) und sinkende Einkaufspreise, kurz wachsender Wohlstand die ökonomischen Folgen. David Ricardo ergänzte Smith in der Annahme, dass Freihandel dem Protektionismus auch unter der Annahme Komparativer Kostenvorteile überlegen sei (Arndt1978:13f). Denn auch wenn eine Nation in der Produktion aller Güter absolute Kostenvorteile auf sich vereinigen könnte, würde eine Spezialisierung anhand komparativer Kostenvorteile dennoch zu effizienterer Ressourcennutzung beitragen (vgl. Tabelle1 u. 2) ¹ .

¹ Die beiden Tabellen verdeutlichen die Theorie des Komparativen Kostenvorteils. Obwohl der Absolute Kostenvorteil (nur bestimmt durch die Variable Arbeit) sowohl in der Produktion von Tuch, als auch von Wein

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Positive Wohlstandseffekte würden sich nicht nur innerhalb eines Staates, sondern national und international ergeben. Obwohl der Staat in diesem Modell als maßgeblicher Akteur der Internationalen Ökonomie begriffen wird, wurde ihm keine weitere handelspolitische Bedeutung beigemessen. Nur im Falle von Marktversagen sollte er in die Wirtschaft eingreifen. Stärker als auf die Steuerungsfähigkeit des Marktes verließen sich Smith und Ricardo auf die Rationalität der Märkte. „Perfect Competition is efficient“ fasst Brander deshalb das Paradigma der klassischen Freihandelstheorie zusammen (Brandner1986:24). Ausgehend von diesen Annahmen entwarfen die beiden schwedischen Ökonomen Heckscher und Ohlin in den 1930´er Jahren die als HO- Modell bekannt gewordene, (Konventionelle) Theorie des Internationalen Handels. Auch Heckscher und Ohlin gingen zunächst von der Annahme aus, dass Internationale Märkte von perfektem Wettbewerb bestimmt seien. Im Gegensatz zu Ricardo bezogen sie sich in der Erklärung Komparativer Kostenvorteile allerdings nicht nur auf die Variable Arbeit, sondern führten in ihr Modell darüber hinaus die Variable Kapital ein (Schirm2004:33). Die optimistische Grundannahme, wonach Freihandel allen Beteiligten nutzen müsse, ließen sie fallen. Durch den Abbau von Handelshemmnissen könne es unter den Besitzern solcher Faktoren, die nicht den komparativen Vorteil in der jeweiligen Ökonomie ausmachten, zu (kurzfristigen) Verlusten kommen (Gilpin 2001:207). Trotz dieser Annahme blieben innenpolitische Konstellationen und Prozesse, wie Kräfteverhältnisse, Machterwerb oder Lobby- Macht als erklärendes Moment Internationaler Handelsmuster und Internationaler Handelspolitik weiterhin ausgeblendet. Der Staat blieb auch im HO- Modell eine „black box“ (Schirm 2004:36). Komparative Kostenvorteile und Internationale Handelsmuster wurden weiterhin durch differierende nationale Faktorenausstattungen erklärt (Yamamoto2003:30).

bei Portugal liegt (Tabelle 1), kann eine Spezialisierung nach der Prämisse komparativer Kostenvorteile dennoch Wohlstands- steigernd wirken: Tabelle 2 zeigt, dass sofern sich beide Staaten in Produktion und Export auf solche Waren konzentrieren, in den einen komparativer Kostenvorteil herrscht, effizienter produziert werden kann (360h statt 390h). Die von Smith vorausgesehenen Vorteile des Freihandels gelten demnach auch unter der Annahme komparativer Kostenvorteile.

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Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass ausgehend von den (vereinfachenden) Grundannahmen der klassischen Freihandelstheorie sowie des HO- Models argumentiert werden kann, dass Freihandel eine Vielzahl positiver ökonomischer, politischer und ökologischer Effekte mit sich bringt. So kann Freihandel u. a. zu folgenden Effekten führen:

• Effizientere Nutzung knapper Ressourcen

• Steigerung der Produktivität • Sinkende Einkaufspreise • Steigerung des Marktangebots

• Sicherung von Frieden durch zunehmende Interdependenz (Funktionalistische Annahme)

1.2 Neuere Ansätze der Theorie des Internationalen Handels

Obwohl das HO- Modell nach wie vor von Ökonomen genutzt und in vielen Punkten anerkannt wird, kann es viele aktuelle Entwicklungen im Internationalen Handel nicht erklären ² . Seit den 1950´er Jahren wurde deshalb eine Vielzahl neuer Konzepte zur Erklärung des Internationalen Handels entwickelt. In unserem Kontext ist eines von ihnen besonders wichtig, die Strategische Theorie des Internationalen Handels. Ein offensichtliches Defizit des HO- Modells besteht in der Unfähigkeit protektionistische Wirtschaftspolitik zu erklären. Denn nach den Aussagen von Heckscher und Ohlin müsste Freihandel im Interesse aller liegen und das ganz unabhängig von dem Verhalten anderer Akteure, oder wie Krugman ironisch die Ansichten des HO- Modells formulierte:

„To say that our government must depart from free trade because other governments are not free traders is like saying that because other countries have rocky coasts, we must block up our own harbours“(Krugman 1986:11).

Tatsächlich zeigt die jüngste Internationale Wirtschaftsgeschichte, dass trotz des Wissens um die ökonomischen Vorteile von Freihandel, (Neo-) Protektionismus vielen Regierungen nach wie vor als probates Mittel der Wirtschaftspolitik erscheint. Eine Erklärung der Diskrepanz zwischen Freihandelstheorie und Außenhandelspraxis konnte erst die Strategische Theorie des Internationalen Handels geben. Zwar stellte sie die Grundannahme des HO- Modells, wonach Internationaler Freihandel Protektionismus ökonomisch überlegen sei nicht in Frage, dennoch,

² Entgegen der Annahmen des HO- Modells findet heute etwa ein großer Teil des Internationalen Handels nicht zwischen solchen Ländern statt, die eine differierende Faktorenausstattung aufweisen (Gilpin 2001: 208), sondern zwischen ähnlich strukturierter Volkswirtschaften, und sogar innerhalb der gleichen Sektoren (intra- industriellerHandel) (Schirm2004: 35; Gilpin 2001: 210). Auch die Aussagekraft der beiden Variablen Arbeit und Kapital wird heute angezweifelt. Die Realität zeigt, dass komparative Kostenvorteile und internationale Handelsmuster nicht allein durch eine ´naturgegebene Faktorenausstattung` zu erklären sind, sondern dass auch andere Variablen, wie etwa Innovationskraft (Gilpin 2001: 211), Forschung und Entwicklung (F&E), Erfahrungswerte und Skaleneffekte (Krugman 1986: 12). Zudem bezieht das HO- Modell keine Skalenerträge in seine Berechnungen ein. Spätere Modelle arbeiten hingegen mit der Annahme, dass Freihandel auch Skalenerträge (Durch die Ausweitung des Absatzmarktes kann es zu einer massiven Senkung der Produktionskosten kommen: Economys of Scale) möglich macht.

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so argumentierten etwa Krugman (1986) und Brander (1986), könne protektionistische Wirtschaftspolitik rational sein. Denn zum einen könnte der Staat die internationale Wettbewerbsfähigkeit seiner Anbieter in bestimmten Situationen durch eine strategische, d. h. diskriminierende und protektionistische Politik verbessern. Komme es in bestimmten Sektoren zu unperfektem Wettbewerb ³ und zu Oligopolbildung ⁴ , könnten staatliche Investition (etwa in Forschung und Entwicklung), Importbeschränkung und tarifäre Protektion, die internationale Wettbewerbsfähigkeit des heimischen Oligopolisten international steigern (Krugman1986:9f). Da im oligopolistischen Wettbewerb weit überdurchschnittliche Gewinne zu erwarten sind (Gilpin2001: 207), könnte die Umverteilung von Steuergeldern hin zum protegierten Sektor, durch den massiven Zufluss von „rents“ ⁵ aufgewogen werden. Weiter wird angenommen, dass im Falle eines oligopolistischen Wettbewerbs, Gewinne zu Lasten anderer Wettbewerber gehen. Strategische Wirtschaftspolitik wird hier also als Nullsummenspiel gedacht (Brander1986:44). Und noch aus einem anderen Grund könnte Protektionismus rational sein. ´Öffne man die Black Box` müsse im Ggs. zu früheren Annahmen davon ausgegangen werden, dass nicht die Mehrung des allgemeinen Wohlstands, sondern die Sicherung der eigenen Macht das primäre Ziel einer Regierung sei. Da Protektionismus wie gesehen auf einige Gruppen schädigend wirken kann, könne es rational sein, eine Öffnung der Wirtschaft zu vermeiden, um so die Unterstützung relevanter Lobbygruppen zu erreichen (Schirm 2004:37).

In unserem Kontext lassen sich aus den hier angeführten Theorien zwei entscheidende Überlegungen ableiten:

• Freihandel schafft wohlfahrtsstiftende Effekte und ist protektionistischer Wirtschaftspolitik überlegen.

• Dennoch kann unter bestimmten Umständen eine strategische (neo- protektionistische) Wirtschaftspolitik rational sein.

2. Multilateralismus vs. Bilateralismus: Die „Dritte Welle des Regionalismus“ Der oben dargelegte Widerspruch zwischen dem Wissen um den ökonomischen Nutzen von Freihandel einerseits und der Angst vor der potentiell protektionistischen Politik anderer

³ Krugman beschreibt unperfekten (in Abgrenzung zu Absolutem Wettbewerb), als eine Situation in dem bestimmte Marktteilnehmer aufgrund ihrer Größe die Preisbildung und das zukünftige Verhalten seiner Konkurrenten beeinflussen können.

⁴ Es wird angenommen, dass unperfekter Wettbewerb etwa durch Skalen- und Spillover- Effekte, sowie Vorsprünge in Forschung und Entwicklung (F&E) entsteht (Brander1986:24; Krugman1986:8).

⁵ Als „rents“ werden in diesem Sinne nicht nur die Gewinne des Unternehmens, sondern auch bspw. Löhne oder anfallende Steuern verstanden (Krugman 1986:13).

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Regierungen andererseits (die selbst wieder protektionistische Politik gebären kann) wurde von Brander als klassischer Fall eines „Gefangenendilemmas“ ⁶ identifiziert (Brander1987:36f). GATT und WTO kamen bislang die Aufgabe zu, dieses Dilemma zu überwinden. Auf der Basis regelmäßiger Ministertreffen, halfen sie in den vergangenen fünf Dekaden dabei, tausende internationaler Normen zu schaffen und trugen somit dazu bei, die tendenzielle Anarchie im Internationalen ökonomischen System zu überwinden (Behrens2005:264). Ziel war es dabei, nach dem Prinzip diffuser Reziprozität einen multilateralen Freihandelsprozess zu ermöglichen, indem die Erwartungssicherheit über das Handeln anderer Akteure durch deren Bindung an Verträge gesteigert wird. Mit dem Dispute Settlement Body (DSB) verfügt die WTO seit ihrer Gründung (1995) zudem über einen der effizientesten Konfliktregulierungsmechanismen des Internationalen Systems überhaupt, mit dessen Hilfe sich die Implementierung gemeinsamer Normen erzwingen lässt (Hauser2005:72). Auf Basis von diffuser Reziprozität, Meistbegünstigung (Most Favorite Nation- Prinzip: MFN), Inländerbehandlung und Transparenz 7 konnten GATT/WTO somit für einen umfangreichen Abbau tarifärer und nicht- tarifärer Handelshemmnisse im Güter-und Dienstleistungshandel, sowie für Fortschritte im Schutz Geistigen Eigentums, kurz für einen multilateralen Freihandelsprozess sorgen. Die WTO ist somit nicht nur ökonomisch von enormer Bedeutung, sondern darüber hinaus ein wichtiger Baustein von Global Governance (Behrens2005; Klein2005).

Mit Art. XXIV GATT und Art. V GATS gibt die WTO ihren heute etwa 150 Mitgliedern auch die Möglichkeit neben multilateralen Freihandels- Abkommen, auf pluri- oder bilateraler Ebene ökonomische „Integrationsabkommen“ voranzutreiben.

⁶ Der Begriff des Gefangenendilemmas geht auf Keohane zurück und beschreibt eigentlich eine sicherheitspolitische Konstellation, die von Erwartungsunsicherheit geprägt ist und die staatlichen Akteure deshalb dazu zwingt, eine Politik zu betreiben, die nicht zu absoluten, sondern nur zu relativen Gewinnen führt (Zangl2003:121f).

⁷ Unter dem Prinzip der a)diffusen Reziprozität ist eine Regelung zu verstehen die vorsieht, dass die Gewährung eines Handelsvorteils, durch die Gewährung eines anderen Handelsvorteils (nicht notwendiger Weise im selben Sektor) ausgeglichen wird. b) MFN bedeutet, dass Handelsvorteile die einem Handelspartner gewährt werden, auch allen anderen WTO- Mitgliedern gewährt werden müssen. Das Prinzip der c) Inländerbehandlung sieht vor, dass ausländische Waren (und Anbieter) nicht diskriminiert werden dürfen. Das Prinzip der d) Transparenz fordert von den WTO- Mitgliedern, dass möglichst alle Regelungen und Beschränkungen im Bereich des Außenhandels offen gelegt werden müssen.

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Zwar ist die Gründung von Integrationsräumen an bestimmte Kriterien ⁸ geknüpft die handelsumlenkende Effekte (also protektionistische Effekte) verhindern sollen (Senti200:172f), in der Praxis sind diese Kriterien aber von keiner großen Bedeutung. Wie Koopmann darlegt, konnte der DSP bis heute kein Verfahren über die Regelkonformität eines Handelspräferenzabkommen abschließen (Koopmann2005:79) ⁹ . Auch wegen des Versagens des DSB konnte es in den vergangenen Jahren zu einem raschen Anwachsen bilateraler PTA´s kommen.

2.1 Bilateral und massenhaft! Merkmale der neuen Freihandelsabkommen Zwar ist die Proliferation Regionaler Handelsabkommen kein neuer Prozess ¹⁰ , aufgrund der gesteigerten Quantität der jüngsten Proliferationswelle scheint es heute aber so, als wäre neben einem multilateralen Freihandelsprozess ein paralleler Liberalisierungsprozess in Gang gekommen, der von Dieter als die „Dritte Welle des Regionalismus“ beschrieben wird (Dieter:2003:600). Waren zwischen 1990 - 1994 kaum mehr als 20 Handelspräferenzabkommen (Preferential Trade Agreements: PTA´s ¹¹ ) in Kraft, so registrierte die WTO in 2004 bereits mehr als 300 PTA´s (Koopmann2005b:76). Eine weitere Proliferation gilt als wahrscheinlich (Bundestag2005:3). Nicht nur hinsichtlich der sich verändernden quantitativen Dimension der aktuellen Proliferationswelle, sondern auch hinsichtlich ihrer Qualität unterscheiden sich die PTA´s ´neuen Typs` von ihren Vorgängern. Handelte es sich bislang bei Integrationsabkommen vornehmlich um Zollunionen, so dominieren heute Frei- und Präferenzhandelsabkommen. Verhandelt wird zumeist auf bilateraler Ebene (Dieter2003:601). Regionalität oder Nachbarschaft scheinen für „Integrationsabkommen“ heute nur noch eine untergeordnete Rolle zu spielen, Partner können in Entferntesten Gebieten liegen und müssen nicht notwendigerweise historisch oder ökonomisch miteinander verbunden sein, auch die Verhandlung cross- regionaler PTA´s ist heute nicht ungewöhnlich (Okamoto2003a:5).

⁸ Art.XXIV GATT koppelt die Schaffung eines Integrationsraums an vier Bedingungen: a) Dritt- Staaten dürfen €nicht mit neueren oder höheren Zöllen diskriminiert werden, b) Die Integration hat annähernd den gesamten Handel zu umfassen („substantially all the trade“), c)Integrationsbemühungen müssen der WTO unverzüglich gemeldet werden,; d) Eine Freihandelszone soll in angemessener Zeit verwirklicht werden (Senti2000: 172f).

⁹ Koopmann erklärt dies mit dem Umstand, dass annähernd alle WTO- Mitglieder auch einem PTA angehören. Jeder Staat ist also hinsichtlich der eigenen Handelspraxis auf den „good will“ der anderen WTO- Mitglieder angewiesen. Dass es überhaupt zu einer Klage nach Art.24 GATT kommt, ist also sehr unwahrscheinlich.

¹⁰ Die Proliferation regionaler Handelsabkommen lässt sich historisch betrachtet in drei Wellen einteilen. Neben der jüngsten Welle, lässt sich eine Welle auf die 1950´er Jahren und eine andere Welle auf die späten 1980´er Jahre datieren (Okamoto2003:5).

¹¹ Im folgenden werden die „bilateralen Abkommen neuen Typs“ nicht als Freihandelsabkommen (Free Trade Agreements: FTA), sondern als PTA bezeichnet, da der überwiegende Teil von ihnen nicht Freihandel, sondern präferentiellen Handel realisiert. Wie auch am Bsp. der JSEPA deutlich wird decken neue PTA´s allerdings wesentlich mehr Themen, als nur den Außenhandel ab (Dieter2003: 601).

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