Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung:  3

2.  Fraktionskohäsion vs. Fraktionszwang  4

3.  Fraktionen als freiwilliger Zusammenschluss von Abgeordneten.  5

3.1.  Abhängigkeit der Abgeordneten von ihrer Fraktion.  5

3.1.1.  Beispiel Deutschland.  5

3.1.2.  Beispiel Österreich.  6

3.1.3.  Beispiel Norwegen.  6

3.2.  Verringerung der Transaktionskosten durch die Fraktion  6

3.2.1.  Beispiel Deutschland.  7

3.2.2.  Beispiel Österreich.  7

3.2.3.  Beispiel Norwegen.  8

3.3.  Lösen von Koordinationsproblemen durch die Fraktion.  8

3.4.  Lösen des Problems kollektiven Handelns durch die Fraktion  9

3.4.1.  Beispiel Deutschland.  10

3.4.2.  Beispiel Österreich.  11

3.4.3.  Beispiel Norwegen.  11

4.  Zusammenfassende Betrachtung.  12

5.  Literaturverzeichnis  14

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1. Einleitung:

In der Literatur gibt es unterschiedliche Vorstellungen vom Parlamentarismus. Doch meist werden nur dessen Einzelmerkmale und -funktionen analysiert. Es gibt nur wenige Untersuchungen, die Parlamentarismus und parlamentarische Beratungen in den Gesamtzusammenhang parlamentarischer Demokratie stellen. Zwei bedeutende Gesamtdarstellungen dieser Art stammen von John Stuart Mill und Walter Bagehot: John Stuart Mill, der den Begriff des klassisch-altliberalen Typs prägt, beschreibt die individuale Struktur des politischen Prozesses. Abgeordnete handeln als Einzelne, sind also nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden. Man spricht hier auch vom freien Mandat der Abgeordneten. Dem Parlament kommt demnach eine Beratungs- und Entscheidungsfunktion zu. Die Parlamentarier sprechen im Plenum gemäß ihrer persönlichen Auffassung und adressieren ihre Reden an die mitberatenden Kollegen, die sie von ihrem Standpunkt zu überzeugen versuchen. Jeder einzelne Abgeordnete bildet sich am Ende der Plenardebatte auf Grund des Gehörten seine eigene Meinung und stimmt dann seiner persönlichen Überzeugung nach ab.

Walter Bagehot dagegen betont die Gruppenstruktur des politischen Prozesses. Sein Modell wird von Schütt-Wetschky als Gruppentyp bezeichnet. Die zur Abstimmung stehenden Themen werden innerhalb der Gruppe/Fraktion diskutiert und anschließend wird eine Entscheidung über das Abstimmungsverhalten der gesamten Fraktion im Plenum getroffen. Die Gruppen/Fraktionen stimmen also geschlossen ab, was zur Folge hat, dass das Ergebnis der Abstimmung schon vor den Plenarsitzungen feststeht. Die Redner im Plenum begründen lediglich die Entscheidung der Fraktion. Die Reden sind an das Wahlvolk adressiert. Auf diese Art versucht man, Wählerstimmen zu gewinnen. Dem Parlament kommt hier also eine Begründungs- und Beschlussfunktion zu (Schütt-Wetschky 1984: Klapptafel nach 356; Schütt-Wetschky 1987: 241; Holtmann 2000: 197).

In den heutigen parlamentarischen Demokratien liegt eine eindeutige Tendenz weg vom klassisch-altliberalen Typ hin zum Gruppentyp vor (Müller, Philipp, Jenny 2001: 183). Abgeordnete verfügen zwar laut Verfassung fast aller parlamentarischen Demokratien über ein freies Mandat, aber im parlamentarischen Alltag sind längst die Fraktionen zu fundamentalen Akteuren geworden. Wie in Walter Bagehots Gruppentyp beschrieben, stimmen diese in der Regel geschlossen ab (Heidar, Koole 2000: 255; Sieberer 2003: 1).

Ausgehend von den unterschiedlichen Vorstellungen bzgl. der parlamentarischen Demokratie wird in der Literatur immer wieder diskutiert, wer die Entscheidungen im Parlament treffen soll. Ist es der einzelne Abgeordnete, der nach John Stuart Mill als Vertreter des Volkes über ein freies Mandat verfügt und demnach an Aufträge und Weisungen nicht gebunden ist, oder sind es die Fraktionen, die als Kollektiv Entscheidungen treffen, wobei Abgeordnete mit abweichenden Meinungen die Entscheidungen ihrer Fraktion akzeptieren (müssen)? Da in fast allen Verfassungen den Abgeordneten das freie Mandat zugesichert ist, aber in der politischen Realität trotzdem der Gruppentyp im Parlament vorherrscht, wird deutlich, dass ein Konflikt zwischen dem Standpunkt eines Abgeordneten und dem seiner Fraktion entstehen kann. Wie handelt ein Abgeordneter, der einen anderen Standpunkt vertritt als seine Fraktion? Ordnet er sich der Fraktionsentscheidung unter oder beharrt er auf seiner Meinung? Oftmals verfügen Fraktionen über Druckmittel, mit denen sie ihre Abgeordneten zu einem

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geschlossenen Abstimmungsverhalten zwingen können. Wenn dies der Fall ist, so spricht man von Fraktionsdisziplin/-zwang. Die Kohäsion der Fraktion beruht hierbei auf Gehorsam gegenüber der Fraktionsführung und wird durch ein Sanktionssystem garantiert (Sieberer 2003: 4). Fraktion wird allerdings als „freiwillige(r) Zusammenschluss von Abgeordneten zur Durchsetzung ihrer politischen Ziele und Interessen in einem Parlament (…)“ (Akademia.de 2003, Hervorhebung Verf.) definiert. Es erscheint einem paradox, dass sich Abgeordnete freiwillig zu Fraktionen zusammenschließen, wenn dies offensichtlich eine Einschränkung ihrer Rechte bedeutet. Dies zeigt sich in der Verpflichtung, sich auch bei abweichender Meinung Fraktionsentscheidungen unterzuordnen. Trotzdem ist dies in parlamentarischen Demokratien der Regelfall. Abgeordnete arbeiten in Fraktionen zusammen, um gemeinschaftlich deren Ziele zu erreichen. Dieses Phänomen wird als Fraktionskohäsion bezeichnet (Sieberer 2003: 4).

In meiner Arbeit möchte ich herausarbeiten, welche Bedeutung die Fraktionen für die einzelnen Abgeordneten in parlamentarischen Demokratien haben. Hierfür werde ich zunächst den Konflikt Fraktionskohäsion vs.- zwang erläutern. Darauf aufbauend werde ich analysieren, weshalb sich Abgeordnete freiwillig zu Fraktionen zusammenschließen. Ziel meiner Arbeit ist es zu zeigen, dass der Gruppentyp der in der Realität vorherrschende Typ ist, von den Abgeordneten akzeptiert und für ihre Zwecke genutzt wird. Fraktionskohäsion ist hierfür sehr wichtig.

Diese Arbeit ist vergleichend angelegt. Ich werde die genannten Punkte an den Ländern Deutschland, Norwegen und Österreich untersuchen. Da die Beziehung zwischen Fraktionen und Abgeordneten mit dem Schwerpunkt der Bedeutung der Fraktionen für die Abgeordneten noch nicht sehr intensiv erforscht wurde, ist diesbezüglich nicht viel Datenmaterial vorhanden. Für diese drei Länder stehen mir allerdings genügend Informationen zur Verfügung, so dass eine vergleichende Betrachtung möglich ist.

2. Fraktionskohäsion vs. Fraktionszwang

Von den Abgeordneten wird seitens der Fraktion eine gewisse Fraktionsdisziplin erwartet, d.h. die Fraktion möchte, dass im Plenum ein geschlossenes Abstimmungsverhalten sichtbar ist. Die Fraktion ist eine Aktionsgemeinschaft einzelner, gleichgesinnter Abgeordneter. Die Geschlossenheit ist für eine Fraktion so wichtig, da sie Überzeugungskraft bedeutet. Auf Grund der großen Zahl sehr komplexer relevanter Fragen der heutigen Zeit, ist es dem Bürger nicht möglich, sich ein fundiertes Urteil über jedes Thema zu bilden. Er braucht eine Orientierungshilfe. Die Fraktion übernimmt diese Funktion (Schütt-Wetschky 1987: 238/239). Durch geschlossenes Abstimmungsverhalten kann eine Fraktion eindrucksvoll beweisen, dass sie das, was sie in einen Parlamentsbeschluss umsetzen möchte, für richtig hält. Der Bürger kann sich daran orientieren und für ihn wirkt die Fraktion authentisch. Wenn nun ein einzelner Abgeordneter einen anderen Standpunkt vertritt, steht er vor der Wahl, im Plenum mit oder gegen seine eigene Fraktion abzustimmen. Fraktionen können aber durch Druckausübung mittels Sanktionen einen Abgeordneten auf die Fraktionslinie zwingen. So ist es ihnen möglich, dem Dissenter bestimmte Ämter in Fraktion und/oder Parlament zu entziehen oder ihn nicht mehr auf die Liste für die nächste Wahl zu setzen (Schütt-Wetschky 1987: 238). Dies hat zur Folge, dass der betreffende Abgeordnete oftmals aus Angst vor den negativen Folgen entgegen seines Willens mit der Fraktion abstimmt. Es wird

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argumentiert, dass dies nicht mit dem freien Mandat der Abgeordneten vereinbar sei (Holtmann 2000: 190). Allerdings wird heutzutage in diesem lediglich eine Schutzfunktion für den Abgeordneten im Konfliktfall gesehen. Er soll die Möglichkeit haben, sich auf sein individuelles Entscheidungsrecht berufen zu können, falls sein Standpunkt und der seiner Fraktion verschieden sind (Müller, Philipp, Jenny 2001: 185). Aus Angst vor den negativen Konsequenzen machen Abgeordnete allerdings selten davon Gebrauch. Auch kann man beobachten, dass sie zumeist freiwillig geschlossen mit der Fraktion abstimmen und der Fraktionskohäsion positiv gegenüber stehen. Es ist also zu untersuchen, welche Bedeutung Fraktionen für Abgeordnete haben, so dass jene sogar eine Einschränkung ihres freien Mandats zu Gunsten ihrer Fraktion akzeptieren.

3. Fraktionen als freiwilliger Zusammenschluss von Abgeordneten

3.1. Abhängigkeit der Abgeordneten von ihrer Fraktion

Da Fraktionen in den heutigen parlamentarischen Demokratien die zentralen Akteure im Parlament sind (Sieberer 2003: 1), sind Abgeordnete in gewisser Weise von ihnen abhängig. Fraktionslose Abgeordnete haben demnach kaum Möglichkeiten, ihre politischen Ideen in die Tat umzusetzen. Für Parlamentsmitglieder ist es folglich äußerst wichtig, sich einer Fraktion anzuschließen.

3.1.1. Beispiel Deutschland

Der deutsche Bundestag ist stark durchfraktioniert. Die Redezeit wird auf die Fraktionen verteilt, die sie dann ihren Abgeordneten zur Verfügung stellen. Es sind die Fraktionen, die die Ausschüsse besetzen, wobei in den jeweiligen Ausschüssen das Verhältnis der Fraktionen im Gesamtparlament berücksichtigt wird. Viele Kontrollmechanismen wie die kleine oder große Anfrage, aber auch Gesetzesinitiativen sind an Quoren gebunden. Beides kann nur durch fünf Prozent der Abgeordneten oder durch eine Fraktion ins Leben gerufen werden. Die Rechte der Abgeordneten werden zu Gunsten der Funktionalität des Parlaments eingeengt. Die Fraktionen erhalten ihre Rechte durch die Abgeordneten, aus denen sie bestehen. Wenn jeder einzelne Abgeordnete Gesetzesinitiativen einbringen und Kontrollfragen stellen könnte, dann wäre das Parlament auf Grund von Überlastung nicht handlungsfähig. Die Abgeordneten haben aber innerhalb ihrer Fraktion die Möglichkeit, diese Rechte wahrzunehmen. So können sie am fraktionsinternen Entscheidungsprozess, der ja zu einem geschlossenen Abstimmungsverhalten führen soll, teilnehmen und dort auch Anträge für Kontrollfragen stellen. Der Kernbereich des freien Mandats ist somit geschützt, da der Abgeordnete dieses uneingeschränkt innerhalb der Fraktion ausüben kann (Rudzio 2003: 249/250; vgl. Demmler 1994).

Fraktionsinterne Entscheidungen werden oft durch Abstimmungen herbeigeführt. Vertritt ein Abgeordneter nun einen anderen Standpunkt als der Rest seiner Fraktion, unterliegt er in der fraktionsinternen Abstimmung. Stimmt er im Plenum dann mit der Fraktion, verletzt dies sein freies Mandat nicht, da er sich dem fraktionsinternen Demokratieprinzip beugt. Dies ist mit dem Gewissen vereinbar. Somit ist seine Entscheidung durchaus gerechtfertigt.

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