Inhaltsverzeichnis

I.  Einführung  1

1)  Einleitung  1

2)  Begriffsdefinitionen  7

2.1)  Identität  7

2.2)  Ethnien  9

II.  Minderheitenpolitik  11

1)  Minderheitenbegriffe  12

2)  Europäische Minderheitenpolitik nach 1918  16

2.1)  Kollektive und individuelle Minderheitenrechte  18

3)  Internationale Verankerung des Minderheitenschutzes  20

3.1)  Vereinte Nationen  20

3.2)  Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa  26

3.3)  Europäische Union  30

3.4)  Europarat  31

4)  Minderheitenpolitik in Rumänien  33

4.1)  Bevölkerungsstruktur nach ethnischen Aspekten  36

4.2)  Nationale Entwicklung der Minderheitenpolitik nach 1990  37

4.2.1)  Minderheitenschutz in der Verfassung  38

4.2.2)  Der Rat für Nationale Minderheiten  42

4.2.3)  Minderheitenpolitik und Regierungswechsel  46

4.3)  Bilaterale Abkommen  52

4.3.1)  Der rumänisch-ungarische Grundlagenvertrag  53

4.3.2)  Der rumänisch-deutsche Freundschaftsvertrag und das  

R  ückübernahmeabkommen´  54

II

III.  Roma in Rumänien  59

1)  Kurzer historischer Überblick über die rumänische Gesellschaft  59

2)  Einordnung der Roma in die rumänische Gesellschaft  60

3)  Sozioökonomische Situation  62

3.1)  Bildungszugang  62

3.2)  Ökonomische und soziale Absicherung  66

3.3)  Wohnsituation  67

3.4)  Gesundheitsversorgung  69

3.5)  Medien  70

4)  Mobilisierung und politische Partizipation  72

4.1)  Theoretische Abhandlung zum Mobilisierungsprozess  74

4.1.1)  Marginalität  74

4.1.2)  Mobilisierung  78

4.2)  Mobilisierungsprozess der Roma  82

4.3)  Politische Partizipation der Roma  87

5)  Rassismus und Nationalismus in Rumänien  90

5.1)  Funktion der Minderheiten für den rumänischen Nationalismus  91

5.2)  Rassistische Ausgrenzung der Roma  93

5.3)  Extremistische Gruppen und Parteien  98

IV.  Fazit  102

V.  Literatur  112

III

I. Einführung

1) Einleitung

Die Hinrichtung von Nicolae und Elena Ceausescu am 25.12.1989 markiert einen Einschnitt in der Geschichte Rumäniens. Den Enthusiasmus des politischen Wechsels begleitete die Ankündigung einer Verbesserung der Situation für die nationalen Minderheiten des Landes (ehemals `mitwohnenden Nationalitäten´), deren Zahl bei der ersten postkommunistischen Volkszählung 1992 mit 26 angegeben wurde. Es fanden grundlegende Veränderungen statt, wie die Einführung des Parteienpluralismus, die Gewährung von Meinungs- und Pressefreiheit und die Versammlungsfreiheit. Dennoch darf nicht übersehen werden, dass die neuen Machthaber, die sich unter dem ehemaligen Mitglied der Kommunistischen Partei Ion Iliescu in der Front der Nationalen Rettung sammelten, zu einem nicht unbedeutenden Teil aus dem Kreise der alten Elite stammten. Die in den folgenden Jahren nach dem Umbruch stattfindenden politischen Machtkämpfe zwischen Regierung und Opposition spiegeln einen Kampf der Wertesysteme wider. Die neuen (alten) Machthaber und die Mitglieder des Behördenapparates als Mitverantwortliche für die in den Jahren der kommunistischen Diktatur Ceausescus begangenen Ungerechtigkeiten waren nicht an einer realen historischen Aufarbeitung interessiert und spiegelten hierin den Willen eines großes Teiles der rumänischen Bevölkerung wider, der ebenfalls mit der alten Regierung kollaboriert hatte. ¹ Anders dagegen die Forderungen der Opposition, gebündelt in dem Parteienbündnis Demokratische Konvention Rumäniens, die sich für eine Öffnung nach Westeuropa und eine liberalere Politik im Gegensatz zu dem autoritären Stil Iliescus aussprach. Unabhängig von der jeweiligen Regierung waren die nationalen Minderheiten stets ein Streitpunkt der innenpolitischen Auseinandersetzungen.

Gegenstand dieser Arbeit soll die Situation der Roma in Rumänien nach 1990 sein. Die Roma bilden in Rumänien offiziell nach den Magyaren ² die zahlenmäßig größte nationale Minderheit. Zieht man in Betracht, dass verschiedenen Schätzungen zufolge die Zahl der Roma die offiziellen Angaben von 535.250 (2002) weit übersteigen ³ , so lässt sich die Vermutung äußern, die Roma würden sogar die offizielle Anzahl der Ungarn (1.434.377) weit

¹ vgl Kolar 1997, S.385

² Wenn in dieser Arbeit von Magyaren die Rede ist, so sind die ungarischsprachigen Rumänen gemeint.

³ vgl. Kolar 1997, S.474f

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überbieten und tatsächlich die größte nationale Minderheit in Rumänien darstellen. Warum die Infragestellung der offiziellen Zahlen in Bezug auf die Roma nachvollziehbar ist, und warum dies für die Magyaren nicht im gleichen Maße zutrifft, hängt mit ihren unterschiedlichen Selbstbekenntnissen zusammen. Danach bezeichnet sich ein großer Teil der Roma nicht als solche, um den damit verbundenen Diskriminierungen von Seiten andere Bevölkerungsgruppen zu entgehen. Die Magyaren sind nicht im gleichen Ausmaß von diesem Konflikt betroffen, da sie z.B. nicht verstreut, sondern meist in kompakten Siedlungsgebieten leben, wodurch das Bekenntnis zu ihrer Gruppenzugehörigkeit erleichtert wird. Ferner können sie sich stets auf die Unterstützung Budapests und auf die ihrer eigenen einflussreichen Vertretung der Demokratischen Union der Magyaren in Rumänien verlassen. Die Tatsache, dass Roma, Magyaren und Deutsche die zahlenmäßig größten nationalen Minderheiten darstellen legt die Schlussfolgerung nahe, dass sie als große Interessensgruppen potentiell mehr Einfluss ausüben, als kleinere Gruppen. Doch tritt hier eine Unregelmäßigkeit auf. Während Deutsche und Magyaren mittels ihrer politischen Interessensvertretungen (bedingt) Einfluss auf die minderheitenpolitischen Aspekte der postkommunistischen Entwicklung nehmen, können die Roma im Verhältnis zu ihrem großen Anteil an der Bevölkerung nicht entsprechend agieren. Die Gründe für diese offensichtliche Benachteiligung am politischen Partizipationsprozess sind vielfältig und werden im weiteren Verlauf der Arbeit herausgearbeitet.

Die Roma werden europaweit in einem stark dualistisch geprägten Bild wiedergegeben, das in den meisten Fällen zu einer Aufrechterhaltung des Status quo beiträgt, welcher sowohl aus menschenrechtlicher und ökonomischer als auch völkerrechtlicher Sicht äußerst bedenklich ist. Die eindeutigere der beiden Seiten ist die Zuschreibung als Täter, in Form von allgemein Kriminellen oder `Asylbetrügern´ bis hin zur althergebrachten Unterstellung überirdischer Kräfte in Form von (Schaden bringender) Magie. Die andere Seite ist die Stigmatisierung der Roma als Opfer Jahrhunderte anhaltender Verfolgung. Sie ist in ihrer konservierenden Wirkung nicht sofort erkennbar, ihre Relevanz wird bei näherer Betrachtung dennoch deutlich. Die Degradierung zum permanenten Opfer <sup>4</sup> verhindert ebenfalls eine mit anderen Teilen der Bevölkerung gleichberechtigte Entwicklung, da sie eine Sonderrolle zuschreibt und die Gefahr eines `positiven Rassismus´ nach sich zieht. `Positiver Rassismus´ bedeutet die bevorzugende Sonderbehandlung von Menschen aufgrund phänotypischer Merkmale (meist

⁴ Insbesondere aber nicht ausschließlich vor dem Hintergrund des (kaum aufgearbeiteten) Holocaust an den Sinti

und Roma im Dritten Reich (der Porrajmos) kann und darf die Verfolgung natürlich nicht abgestritten oder

relativiert werden.

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Hautpigmentierung). Es kann auch die Zuschreibung positiver Verhaltensweisen oder Fähigkeiten sein, wie die Annahme, Roma könnten besser tanzen.

Der westeuropäische Paternalismus, der sich durch die Limitierung auf Spendenhilfen äußert, ist ebenfalls eine Form `positiven Rassismus´. Roma werden dadurch auf die Rolle der Spendenempfänger beschränkt, die ohne äußere Hilfe nicht lebensfähig sind. Außen vor bleibt in der Regel eine Wahrnehmung der Roma als Teil der Bevölkerung und Teilnehmer am politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben. Zusätzlich findet auf beiden Seiten der oben dargestellten Bevölkerungsgruppen kaum eine Auseinandersetzung mit dem eigenen Rassismus statt, der als stets vernachlässigte, aber sehr relevante Komponente zu bewerten ist. Um eine Reproduktion des dualistischen Bildes zu verhindern, sollen folgende Aspekte vom Ausgangsjahr 1990 aus betrachtet, in die Arbeit eingebracht werden:

• die rechtliche Ebene in Form der Minderheitenpolitik in Rumänien, • die sozioökonomische Entwicklung und die Lebensumstände der Roma Rumäniens, • die Mobilisierung der Roma und ihre politische Partizipation, • der rumänische Nationalismus und Rassismus und seine Auswirkungen auf die Roma.

Der besonderen Hervorhebung des gesellschaftlichen Rassismus als Ursache für die anhaltende Diskriminierung der Roma, liegt die Tatsache zugrunde, dass die bisherige Forschungsliteratur kaum Bezug auf diesen Aspekt genommen hat. Der Fall Rumänien bietet aufgrund seiner Vielfalt nationaler Minderheiten und deren Stärke in Zahlen eine gute Möglichkeit, diese Ursache, die sich z.B. in der praktischen Handhabung rechtlicher Möglichkeiten oder der Interaktion Angehöriger nationaler Minderheiten und der Mehrheitsbevölkerung äußert, deutlich zu machen.

Den Forschungsstand betreffend muss angemerkt werden, dass das Interesse an der Situation der Roma bis dato gering ist. Zurückzuführen ist dies unter anderem auf den bereits erwähnten Rassismus und Antiziganismus ⁵ , der sich in sämtlichen europäischen Gesellschaften ausmachen lässt und nur in wenigen Fällen eine sachliche Auseinandersetzung zulässt. Die Ambivalenz zwischen dem Interesse an ihrer Kultur und der gleichzeitigen

⁵ Antiziganismus bezeichnet die Ablehnung der Roma aus rassistischen Gründen. Der Begriff ist in den letzten

20 Jahren entwickelt worden, um den Rassismus gegenüber den Roma zu benennen, zum Zwecke der

Entwicklung von Gegenstrategien. Antiziganismus unterscheidet sich insofern vom Rassismus, dass er

zusätzlich zur Ausgrenzung aufgrund phänotypischer Merkmale die besonderen Ausgrenzungsmechanismen

beinhaltet, die speziell auf Roma angewendet werden (Roma nutzen Magie, sie klauen Kinder und Wäsche von

der Leine, sind allgemein kriminell etc.). Da es sich bei dem in dieser Arbeit thematisierten Rassismus um

Rassismus gegenüber Roma handelt, werden beide Begriffe (Rassismus und Antiziganismus) gleichbedeutend

genutzt.

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rassistisch motivierten Ablehnung der Roma als Volk wird in Margaret H. Beissingers „Occupation & Ethnicity: Constructing Identity Among Professional Romani (Gypsy) Musicians in Romania“ (2001) deutlich. Am Anfang des Artikels beschreibt sie die Begegnung mit einem rumänischen Universitätsprofessor, der zwar als starker Verfechter der Roma Musik auftritt, aber gleichzeitig kein Essen von ihnen annimmt und ihnen insgeheim den Tod wünscht.

Einen für das Vorhaben dieser Arbeit hilfreichen Ansatz hat Brigitte Mihok geliefert. In ihrer 1999 erschienen vergleichenden Studie zur Situation der Minderheiten in Ungarn und Rumänien erarbeitet sie die Entwicklung der Minderheitenpolitik Rumäniens, die in dieser Arbeit aufgegriffen und im zeitlichen Rahmen bis 2003 weitergeführt werden soll. Weitere relevante Aspekte bietet Zoltan Baranys Monographie „The East European Gypsies“, das neben der Analyse von Marginalisierung und Mobilisierung der Roma auch direkte Einblicke in interne Entwicklungshintergründe der Roma Gesellschaften bietet und zusätzlich eines der aktuellsten Werke zu diesem Thema darstellt (erschienen 2002). Dieses Werk, Baranys zahlreiche Zeitschriftenbeiträge seit den 90er Jahren und Ian Hancocks „We Are The Romani People“ (2002) sowie „Between Past And Future. The Roma Of Central And Eastern Europe“ (2001) von Will Guy deuten auf eine steigende Popularität des Themas hin, über dessen Dauer allerdings nur spekuliert werden kann. Der Wunsch der postkommunistischen Staaten Europas nach einem baldigen EU-Beitritt und die damit einhergehende Thematisierung des Minderheitenschutzes haben mit Sicherheit ihren Anteil an dieser Entwicklung. Die Analyse der Auswirkungen der postkommunistischen Entwicklung auf die Roma in Rumänien kann als erster Schritt betrachtet werden auf dem Weg zu einer Untersuchung der Auswirkungen des EU-Beitritts Rumäniens auf die Roma. Diese kann allerdings erst in einigen Jahren verfasst werden.

Die weitestgehende Ausklammerung der Rassismusproblematik auf internationaler Ebene deutet auf die Furcht der europäischen Staaten hin, den diesbezüglichen Blick auf eigene innerstaatliche Entwicklungen zu lenken. Stattdessen beschränkt man sich auf die Anmahnung zur Einhaltung internationaler und europäischer Richtlinien, deren praktische Ausführung nicht weiter von Bedeutung zu sein scheinen. In dieser Arbeit soll die Rassismusproblematik in einem eigenen Kapitel erarbeitet werden, um so einen wichtigen und kaum beachteten Aspekt in die Diskussion einzubringen. Die Fragestellung lautet: Welche rechtlichen Veränderungen hat der postkommunistische Transformationsprozess ab 1990 für die Roma in Rumänien bewirkt und wie wirkt sich diese Entwicklung auf ihre

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sozioökonomische Situation aus? Welche Rolle kann in dieser Entwicklung dem gesellschaftlichen Rassismus zugeschrieben werden?

Bei der Erarbeitung des Themas muss zunächst die Entwicklung der offiziellen Minderheitenpolitik betrachtet werden. In diesem Zusammenhang muss herausgestellt werden, welche konkreten Gesetze diesbezüglich in den Jahren ab 1990 verabschiedet wurden, und wie sie umgesetzt werden. Ferner ist von Belang, welche Akteure und internationalen Vorgaben bei der Erarbeitung berücksichtigt wurden. Hinzu kommen die Einflüsse bilateraler Abkommen. Die Hauptmotivation der rumänischen Regierung dürfte eindeutig die Mitgliedschaft in der Europäischen Union sein.

Der Hauptteil der Arbeit besteht aus zwei inhaltlichen Blöcken. Die rechtlichen Fragen sollen im ersten Block (II) behandelt werden. Sie stellen die Voraussetzung für das weitere Verständnis der Arbeit dar. In diesem Block soll auch eine Diskussion über individuelle und kollektive Rechte stattfinden. Neben den Roma wird außerdem die ungarische Minderheit eine wichtige Rolle spielen. Sie besitzt einen besonderen Einfluss auf die rumänische Minderheitenpolitik, der an dieser Stelle nicht ausgeklammert werden kann. Der zweite Block des Hauptteils (III) beschäftigt sich mit der Situation der Roma. Er beinhaltet eine Analyse ihrer sozioökonomischen Situation und Lebensumstände. Es soll ferner darauf eingegangen werden, woran die praktische Umsetzung der rechtlichen Gleichstellung scheitert, und welche politischen und strukturellen Probleme die Roma in der unteren Schicht der Gesellschaft verharren lassen.

Anschließend folgt ein Kapitel über die Reaktion der Roma auf die politischen Veränderungen in Form des eigenen Mobilisierungsprozesses. Dabei werden Theorien zum Mobilisierungsprozess von Beatrice Drury und Susan Olzak herangezogen. Olzak zufolge teilen sich Mobilisierungstheorien nach ethnischen Kriterien in vier Gruppen auf: Developmental Theories, Internal Colonialism and Culturel Division of Labor, Split and Segregated Labor Markets und Competitive Models of Ethnic Mobilization. Drury liefert dazu ein Vier-Stufen-Model, anhand dessen der Entwicklungsgrad ethnischer Mobilisierung erarbeitet werden kann. Eine mit Hilfe dieses Models erarbeitete Erkenntnis soll an dieser Stelle schon vorweggenommen werde. Hintergrund interethnischer Konflikte sind Auseinandersetzungen um Ressourcen und politischen Einfluss. Ein natürliches Konkurrenzverhalten zwischen Ethnien besteht nicht. ⁶ Ethnische Konflikte sind deshalb vielmehr als ethnopolitische Konflikte zu betrachten.

⁶ vgl. Schetter 2002, S. 473

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Im folgenden Kapitel wird die Rolle der nationalen Minderheiten in Bezug auf den Nationalismus und Rassismus in Rumänien thematisiert. Die Ausgrenzung bestimmter gesellschaftlicher Gruppen hat einen wichtigen Einfluss auf die rumänische Politik, die verschiedenen Nutzen aus den innergesellschaftlichen Konflikten zieht. Der Rassismus gegenüber den Roma ist der entscheidende Grund für die anhaltende Ausgrenzung der Roma. An dieser Stelle lässt sich folgende Arbeitshypothese aufstellen. Der postkommunistische Transformationsprozess in Rumänien hat den nationalen Minderheiten - vor allem unter Einfluss einer angestrebten EU-Mitgliedschaft und weiterer ökonomischer Verbindungenein gewisses Maß an Rechten verschafft. Die Roma sind trotz dieser Entwicklung noch immer von politischer, sozialer und ökonomischer Ausgrenzung betroffen. In ihrem Falle ist dies zu einem gewichtigen Anteil auf den Rassismus und Antiziganismus der rumänischen Mehrheitsbevölkerung zurückzuführen.

Die Methodik betreffend sollen rumänische Gesetzestexte und Richtlinien mit Minderheitenbezug, sowie internationale bzw. bilaterale Abkommen und Konventionen herangezogen werden, die von Rumänien ratifiziert wurden. Die Kenntnis über die rechtliche Ausgangssituation soll bei der Betrachtung der politischen und ökonomischen Partizipation (Mobilisierungsprozess) sowie der realen Lebensumstände (Bildungszugang,

Gesundheitsversorgung, Wohnsituation etc.) Erkenntnis darüber vermitteln, ob die existierenden rechtlichen Voraussetzungen ausreichen, um eine gesellschaftliche Gleichberechtigung zu erreichen. Weiterhin soll untersucht werden, inwieweit die rassistischen Vorurteile in der rumänischen Gesellschaft eine Gleichberechtigung verhindern. Die Veröffentlichungen von Brigitte Mihok und Zoltan Barany, die sich beide über einen längeren Zeitraum mit den osteuropäischen Roma und den Entwicklungen in der Minderheitenpolitik befasst haben, stellen wichtige Quellen dar. Darüber hinaus bietet sich für die Auseinandersetzung mit dem theoretischen Aspekt der Mobilisierung eine umfangreiche Literatur, aus der die relevanten Werke herausgesucht werden. Als empirische Quellen zur Einbeziehung der realen Lebensumstände der Roma dienen zum größten Teil Berichte von Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch oder das European Roma Rights Center.

Der Materialstand zu Rassismus in Osteuropa ist sehr begrenzt, da in den vergangenen Jahrzehnten hauptsächlich die Situation in westlichen Industriestaaten thematisiert wurde. Die offizielle Forschung der kommunistischen Staaten ließ aufgrund der marxistischleninistischen Nationalitätenpolitik und der Annahme, Rassismus sei ein kapitalistisches Problem, keine nähere Auseinandersetzung hiermit zu.

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Das Thema Roma in Europa beschäftigt mich seit einer Projektmitarbeit beim Europäischen Migrationszentrum vor eineinhalb Jahren, in dessen Rahmen unter dem Titel `Roma and the State´ eine Analyse der Situation der Roma in Spanien, Italien und Deutschland durchgeführt wurde. Die weitere Beschäftigung mit dem Thema brachte mich unter anderem in Kontakt mit dem European Roma Rights Center (ERRC) in Budapest, das ich im Sommer 2002 besuchte. Meine Vorhaben, im Jahr 2004 dort als Praktikant tätig zu werden, kombinierte ich mit dem Thema dieser Arbeit. Damit stellt diese Arbeit auch eine Vorbereitung auf die angestrebte Tätigkeit beim ERRC dar.

2) Begriffsdefinitionen

2.1) Identität

Während der in dieser Arbeit angestrebten Thematisierung von Gruppenbildungen und den damit zusammenhängenden Einschluss- und Ausschlussmechanismen, wird auch der Begriff der Identität herangezogen, der zunächst einer genaueren Betrachtung erfordert. Die Frage der Identität findet sich in diversen gesellschaftlichen Bereichen und wird meist sehr unreflektiert aufgegriffen. Häufig wird Identität in der öffentlichen Wahrnehmung als feststehende Größe genommen, vor allem wenn es sich um nationale Identität handelt. Entgegen der in der Romantik vertretenen Position einer nicht weiter erklärbaren Natürlichkeit der Besonderheiten einer Gemeinschaft ⁷ (im Sinne von Bevölkerungsgruppe), entwickelte sich in der Sozialwissenschaft die Auffassung, Gemeinschaften entstehen als „geteilte Illusionen über Abstammung und Vergangenheit, Blutsverwandtschaft und geschichtliche Mission.“ 8

Hintergrund der Identität als soziale Konstruktion ist das Interesse der Machtausübung über die Ein- und Ausschließung bestimmter Bevölkerungsgruppen. Dabei ist Identität ein äußerst vage konstruiertes und fiktives Gebilde, das einer bestimmten gesellschaftlichen Gruppe eine Machtausübung über eine weitere Gruppe erlaubt. Die Macht Ausübenden sind in diesem Falle die definierende Kraft, die eine andere Gruppe anhand eigens aufgestellter Kriterien als solche definiert und von der eigenen (selbst definierten) Gruppe abgrenzt. Sie vollziehen diesen Prozess aufgrund eines eigenen Interesses. Diese Form der Bildung kollektiver

⁷ vgl. Giesen 1999, S.11

⁸ ebd. S. 11f

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Identitäten und ihre Herantragung an das selbst gewählte Objekt, schließen ein Mitbestimmungsrecht des Objektes bezüglich der ihm aufoktroyierten Identität aus. Die Differenz zu ihrem auf selbst definierten Interessen basierenden Eigenverständnis (das in der Regel positiver dargestellt ist als die Fremdzuschreibung) macht es nicht möglich, von einer Identität einer Bevölkerungsgruppe als feste Größe zu sprechen. Diese kollektive Identität steht im Konflikt mit der individuellen Identität eines jeden Einzelnen dieser Gruppe. Kollektive Identitäten sind gleichwohl abhängig von den einzelnen in ihnen befindlichen individuellen Identitäten, können aber ebenso als Kollektiv weiterexistieren, wenn die individuellen Identitäten sich weiterentwickeln oder eine gänzlich andere Richtung einschlagen. Individuelle und kollektive Identitäten sind nicht konkret voneinander abgrenzbar. Die Grenze ist vielmehr fließend. Sowohl Überschneidungen als auch Abgrenzungen sind möglich.

Der Erkenntnis von Identität als soziale, sich ständig entwickelnde Konstruktion, setzt die postmoderne Philosophie die Idee einer Identität entgegen, die losgelöst ist von historischen und sozialen Bestimmungen. ⁹ Diese Vorstellung ist äußerst fragwürdig, implementiert sie doch die Beliebigkeit der Identitätswahl ohne Einfluss vorheriger Identitäten auf die Neuorientierung. Demnach würde ein Bruch mit den sozialen Bedingungen stattfinden, anstelle einer kontinuierlichen Weiterentwicklung.

Identitätsbildung ist von unterschiedlichen Interessen gesteuert. Für den Einzelnen bedeutet sie die Einordnung in eine bestimmte Gruppe, innerhalb derer er eine individuelle Identität entwickeln kann. Für die Elite einer solchen Identitätsgruppe ist es die Machtausübung, die eine Partizipation interessant macht. Für die in verschiedener Hinsicht Schwächeren einer Gruppe, hat sie eine unter Umständen imaginierte Schutzfunktion. Die Abgrenzung gegen andere Gruppen dient der Selbstbestätigung der eigenen kollektiven Identität und wird durch Symbole wie Flaggen, Hymnen oder Kleidung unterstrichen.

Wenn in dieser Arbeit von Identitäten die Rede ist, so handelt es sich, wenn nicht anders gekennzeichnet, um kollektive kulturelle Identitäten. Diese ergeben sich Stuart Hall zufolge aus der Summe der unterschiedlichen Rollen, die Menschen im Laufe ihres Lebens einnehmen. ¹⁰ Demzufolge endet der kontinuierlich fortlaufende Identitätsbildungsprozess eines Menschen erst mit seinem Tode.

⁹ vgl. Hall 1999, S. 148

¹⁰ ebd.

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2.2) Ethnien

Ein ähnlich zu betrachtendes Problem ist die Nutzung des Begriffs Ethnie. Auch hier findet eine Fremdzuschreibung statt, die fälschlicherweise assoziieren lässt, Ethnien seien „das natürliche Organisationsmuster aller Menschen, die nicht in Nationen verfasst leben.“ ¹¹ Der Begriff der Ethnie ist im Vergleich zum Nationsbegriff weiter gefasst. Der Bezug zu einer Zentralinstanz und das Element exklusiver Staatsbürgerschaft fehlen. Die Differenz zwischen Selbst- und Fremdzuschreibung lassen sich sehr gut am Beispiel Afrikas darstellen. Dort wurde zum Zwecke der Praxis kolonialer Verwaltung die Bevölkerung in eigens kreierte Kategorien eingeteilt, die als Ethnien bezeichnet wurden. Diese orientierten sich an von den Kolonialmächten vorgegebenen geographischen Grenzen. Die Bewohner derart geschaffener Territorien wurden zu einer Einheit erklärt, ohne Rücksichtnahme auf ihre eigenen Organisationsmuster, die ihr Zusammenleben z.B. nach Heiratsklassen oder ökonomischen Strukturen regelten. Derart geschaffene Ethnien, die sich durch eine Inkongruenz von Selbst-und Fremdzuschreibung auszeichnen, sind instabil.

Georg Elwert definiert Ethnien als „familienübergreifende und familienerfassende Gruppen, die sich selbst eine (u.U. auch exklusive) kollektive Identität zusprechen. Dabei sind die Zuschreibungskriterien, die die Außengrenze setzen, wandelbar.“ ¹² Frederik Barth drückt es noch etwas komplexer aus: „[…] a population which: (a) is largely biologically selfperpetuating; (b) shares fundamental cultural values, realized in overt unity in cultural forms; (c) makes up a field of communication and interaction; (d) has a membership which identifies itself, and is identified by others, as constituting a category distinguishable from other categories of the same order.“ 13

Diese beiden Definitionen beschreiben den Begriff der Ethnie recht passend. Dennoch muss ihnen folgendes hinzugefügt werden. Eine weitere Besonderheit der Kategorisierung in ethnische Gruppen, die in den beiden Definitionen nicht enthalten ist, lautet, dass es sich in der Regel um Minderheiten handelt, die als Ethnien bezeichnet werden. Selbst wenn die einzelnen Elemente der Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe sich bei der Mehrheitsbevölkerung wieder finden, so würde diese sich selber nicht als Ethnie verstehen und in den seltensten Fällen von anderen als solche bezeichnet werden.

¹¹ Elwert 1989, S. 13

¹² ebd. S. 22

¹³ Barth 1981, S. 199f

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Der Impuls zur Bildung ethnischer Gruppen kann von beiden Seiten ausgehen. Die von der Mehrheitsgesellschaft als Ethnie definierte Gruppe gerät durch die ihr auferlegten kollektiven Identität in Zugzwang, sich entweder zu ihrer Ethnizität zu bekennen, oder sich selber anders zu definieren. Zweitgenannter ist dabei zweifelsfrei der schwierigere Weg. Andersherum können sich auch Ethnizitätsbewegungen bilden, die ein Eigenbekenntnis als ethnische Gruppe entwickeln, um z.B. Zugang zu bestimmten Ressourcen zu erhalten.

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II. Minderheitenpolitik

Dieser Block der Arbeit befasst sich mit den rechtlichen Aspekten, die der Minderheitenpolitik auf weltweiter, europäischer und auf rumänischer Ebene zugrunde liegen. Eine Einbeziehung der übernationalen Initiativen ist deshalb von Belang, da sie eine gemeinsame Basis bilden, die die nationalen Gesetzgebungen beeinflussen. Die Vereinten Nationen (UN), sowie die europäischen Akteure Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), Europäische Union (EU) und Europarat (ER) stellen rechtliche Verpflichtungen bzw. politischen Forderungen an die einzelnen Staaten, die diese auf nationaler Ebene nach eigener Bereitschaft und Auslegungsvermögen in ihre Gesetzgebung einfließen lassen. Um die anschließend thematisierte rumänische Minderheitenpolitik analysieren und bewerten zu können, ist die Kenntnis über die rechtlichen Voraussetzungen unabdingbar. Minderheitenschutz ist eine internationale Frage die nicht ausschließlich auf nationaler Ebene betrachtet werden kann, sondern im internationalen Zusammenhang gesehen werden muss. Sie kann von der nationalen Ebene ausgehend, sehr schnell zur Beeinflussung internationaler Politik beitragen. Eine weitere Begründung für die Thematisierung internationaler Minderheitenpolitik ist die besondere Situation der Roma, für die aufgrund ihrer Staatenlosigkeit (nicht zu verwechseln mit mangelnder Staatsbürgerschaft) übernationale Organisationen wichtige Ansprechpartner darstellen. Betrachtet man die Wege und Möglichkeiten der verschiedenen nationalen Minderheiten, so lässt sich feststellen, dass sie in der Regel Unterstützung in politischer und finanzieller Hinsicht, von den Staaten erhalten, in denen sie die Mehrheitsbevölkerung bilden. Die Staaten wiederum nutzen sie gerne als Druckmittel in der Außenpolitik. Damit bilden Staaten und entsprechende Minderheiten eine politische Symbiose. Für die Roma ergibt sich diese Möglichkeit der Unterstützung nicht, da sie über keinen eigenen Staat verfügen, der ihnen den Rücken stärken könnte. Im Gegenteil sogar, gibt es keinen Staat, der sie als seine Bürger schätzt (Indiens Bekenntnis als `Heimatland´ der Roma sei an dieser Stelle ausgeklammert). Ihre über ganz Europa verteilten Siedlungsgebiete („das einzig wahre europäische Volk“, wie von ihnen stellenweise postuliert wird) und die stets erfahrene Ausgrenzung von den Mehrheitsgesellschaften machen die internationalen Gremien des Minderheiten- und Menschenrechtsschutzes für sie zu wichtigen Ansprechpartnern.

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1) Minderheitenbegriffe

Die Uneinigkeiten über einen allgemeinen Minderheitenschutz beginnen bereits bei der Etablierung eines gemeinsamen Verständnisses von Minderheiten. In den ehemals kommunistischen Staaten Ost- und Mitteleuropas wurde das Thema nach dem Zweiten Weltkrieg offiziell aufgrund der Annahme beiseite geschoben, dass es sich nach dem Aufbau einer klassenlosen Gesellschaft von selbst lösen würde. Dennoch kann wohl kein Zweifel daran bestehen, dass die jeweilige Nomenklatura sich sehr wohl über die Spannungsverhältnisse zwischen den einzelnen Volksgruppen bewusst war und mit Hilfe ideologischer Propaganda, die Konflikte zu unterdrücken versuchte. Während der später einsetzenden Nationalitätenpolitik wurde in den einzelnen Staaten anstatt des Begriffes der Minderheiten meist den Ausdruck der Nationalitäten genutzt. Dieser spiegelte sich sowohl in Gesetzestexten als auch in der Literatur und den Staatsmedien wider und fand somit Verbreitung im öffentlichen Sprachgebrauch. In Jugoslawien wurde bereits 1963 der ursprünglich verwendete Begriff der nationalen Minderheiten durch den der Nationalitäten ersetzt. Dazu wurde der Gleichheitsanspruch der jugoslawischen Verfassung zugrunde gelegt. „The status of a minority can never be the status of full equality, free of even the least discrimination, of all the working people and citizens regardless of the nation, nationality or ethnic group to which each belongs.” ¹⁴ Auch Artikel 36 der sowjetischen Verfassung vom 7.10.77 spricht von Nationen und Nationalitäten. In Rumänien wurde der Begriff der Minderheiten als diskriminierend abgelehnt ¹⁵ und in der geänderten Verfassung von 1965 durch den der `mitwohnenden Nationalitäten´ ersetzt. ¹⁶ Die Ablehnung des Minderheitenbegriffes sollte den Bruch mit der bürgerlichen Vergangenheit untersteichen. Eine von Francesco Capotorti entwickelte Definition im Auftrag der UN-Unterkommission zur Verhütung von Diskriminierung und für Minderheitenschutz lautet: „A group numerically inferior to the rest of the population of a state, in a non-dominant position, whose membersbeing nationals of the state - posses ethnic, religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population and show, if only implicitly, a sense of solidarity, directed towards preserving their culture, traditions, religion or language.“ ¹⁷ Damit knüpft Capotorti an den Standpunkt des Ständigen Internationalen Gerichtshofs an, der bereits 1930

¹⁴ Dragic 1974, S. 85

¹⁵ vgl. Kendi 1992, S. 9

¹⁶ In der Verfassung von 1952 ist noch von „nationalen Minderheiten“ die Rede.

¹⁷ Capotorti 1979, S. 26

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die Meinung vertrat, eine Minderheit sei „a group of persons living in a given country or locality, having a race, religion, language and traditions of their own, and united by the identity of such race, religion, language and traditions in a sentiment of solidarity, with a view to preserving their traditions, maintaining their form of worship, securing the instruction and upbringing of their children in accordance with the spirit and traditions of their race and mutually assisting one another.” 18

Zur Zeit des Völkerbundes bestand bei seinen Mitgliedern noch die Auffassung, Minderheiten könnten sowohl Staatsangehörige einer anderen Macht als auch die des eigenen Staates sein. Das aktuelle Völkerrecht dagegen beinhaltet eine Verschiebung dahingehend, dass Minderheiten Gruppen sind, die sich in ihrer `Heimat´ befinden. <sup>19</sup> Diese Aufteilung dient zur genaueren Unterscheidung der Gruppen, die unter das Fremdenrecht fallen und denen, die aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit Anspruch auf besonderen Schutz als Minderheit haben. Während in der Völkerbundära noch die Gemeinsamkeit von Sprache, Kultur und `historischem Schicksal´ als drei wichtige Begriffselemente galten, orientiert sich der moderne Minderheitenbegriff an der Definition von Capotorti mit den Entscheidungskriterien Herrschaftsunterlegenheit, Staatsangehörigkeit, ethnische, religiöse oder sprachliche Unterscheidung und Solidaritätsgefühl zugunsten eigener Kultur, Traditionen, Religion oder Sprache. Dadurch entsteht gleichzeitig eine Ausschlussfunktion gegenüber Gruppen, die einzelnen Komponenten nicht entsprechen. Dies gilt z.B. für solche, die zwar zahlenmäßig unterlegen sind und sich nicht in einer herrschenden Position befinden, aber gleichzeitig keine Solidarität zur Wahrung der genannten Kriterien aufweisen. Für Teile der Roma Bevölkerung Osteuropas trifft dies zu. Eine als Schutzmechanismus vor Diskriminierung zu verstehende Entwicklung geht seit langer Zeit dahin, sich der Mehrheitsgesellschaft sprachlich und kulturell anzupassen, ²⁰ ohne gleichzeitig als gleichberechtigt akzeptiert zu werden. Andere Roma besitzen keine Staatsangehörigkeit, da sie nicht offiziell registriert sind. Ihre Kinder können dadurch ebenfalls nicht registriert werden. Sie fallen deshalb von vornherein durch Capotortis Schema hindurch, welches trotz seiner Lücken als amtliche UN-Definition bezeichnet wird ²¹ . Selbiges gilt für Roma, die zwar eine Staatsangehörigkeit besitzen, aber nicht in dem entsprechenden Staat leben (Flüchtlinge und Migranten). Zur Aktivierung des Völkerrechtes bei etwaiger Vertragsverletzung gegenüber einer Minderheit ist aber eine möglichst konkrete Eingrenzung der zu schützenden Gruppe

¹⁸ Stellungnahme des StIGH vom 31.7.1930, zit. in: Kendi 1992, S.7f

¹⁹ vgl. Kimminich 1985, S. 99

²⁰ vgl. Müller 1999, S. 507; Crowe 2000, S. 96; Mann 1996, S. 569; Sewering-Wollanek 1994, S. 256f

²¹ vgl. Blumenwitz 1992, S. 28

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notwendig. Die Rechtslogik erfordert einen Rechtsträger, wenn von einem Minderheitenrecht die Rede ist.

Die Definition des Rechtsträgers ist auch beim Abschluss multilateraler Abkommen mit Minderheitenschutzgehalt von Relevanz. Diese Definitionen müssen von allen Vertragspartnern akzeptiert werden. Die Vielfalt der verschiedenen Minderheiten und der konkrete Charakter des Völkerrechts bilden dabei zwei schwer miteinander zu vereinbarende Komponenten. Auf bilateraler Ebene treten diese Schwierigkeiten nicht so stark hervor. Das liegt daran, dass die meist konkretere Ausgestaltung der Verträge eine genauere Bezeichnung der betroffenen Gruppen zulässt.

Die Schwierigkeit einer konkreten Definition des Minderheitenbegriffes findet sich bereits in Capotortis Definition selbst: eine Gruppe ohne Möglichkeiten der Machtausübung ist kaum dazu in der Lage, eine eigene Definition einzubringen, die von der herrschenden Mehrheitsbevölkerung akzeptiert werden würde. Somit sind jegliche

Minderheitendefinitionen per se Fremdbestimmungen und immer an den Interessen der herrschenden Gruppe orientiert. Bei vielen europäischen Staaten besteht wenig Interesse an einer konkreten Definition, da sie durch Minderheitenansprüche ihren eigenen innerstaatlichen Herrschaftsanspruch und ihre Souveränität gefährdet sehen. Von ihrer Seite wird dies allgemein als `Gefahr einer Destabilisierung´ bezeichnet. Die gängigste Einteilung ist die Unterscheidung folgender Arten von Minderheiten:

• Religiöse Minderheiten,

• Sprachliche Minderheiten, • Nationale Minderheiten, • Ethnische Minderheiten.

Zusätzlich differenziert wird neben Minderheiten in Volksgruppen. Volksgruppe wird meist synonym für ethnische sowie nationale Minderheit genutzt. ²² Zur Abgrenzung der Volksgruppe wird häufig ein territorialer Bezug oder die Tendenz zu eigener Staatlichkeit angeführt. Außerdem unterstreicht er das Bestreben, dem teilweise als herabsetzend empfundenen Begriff der Minderheit einen Ausdruck selbstbewussten Auftretens an die Seite zu stellen.

Die der Volksgruppe unterstellten staatlichen Merkmale führen dazu, dass ihnen von Seiten der Völkerrechtler nach längerer Phase der Neuinterpretation des Begriffs „people“, wie er

²² ebd. S.31

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sich in der Satzung der Vereinten Nationen befindet, seit den 50er Jahren das gleiche Selbstbestimmungsrecht wie den Völkern zugesprochen wird. 23

Die offizielle völkerrechtliche Definition lässt es nicht zu, die Roma als Volksgruppe zu bezeichnen, da weder ein kompaktes Siedlungsgebiet vorhanden ist, noch der offensichtliche Wille nach eigener Staatlichkeit. Trotzdem wird der Begriff in dieser Arbeit in Bezug auf die Roma verwendet, um neben dem pejorativen Begriff der Minderheit eine positive Alternative zu ermöglichen. Das Kriterium des Synonyms zu `nationale Minderheit´ ist gegeben und ein selbstbewussteres Auftreten der Roma ist seit 1990 zum Teil ebenfalls erkennbar. Darüber hinaus ist es besonders wichtig, dass staatenlose Minderheiten wie die Roma in die offiziellen Begrifflichkeiten integriert werden und keine Sonderbehandlung erhalten, die erneut zu einer Ausgrenzung führen kann. Die Hinwegsetzung über die offizielle Bezeichnung kann also als Ansporn betrachtet werden, die Roma (und andere staatenlose Minderheiten) in den Diskurs des Volkgruppenschutzes stärker zu integrieren. Von Seiten der Roma wird die Bezeichnung ebenfalls benutzt. 24

Bei der Ausübung des Selbstbestimmungsrechts der Volksgruppen treten an einigen Stellen Unklarheiten auf. So wird beispielsweise bei voller Ausübung dieses Rechts durch die Sezession der Grundsatz der Unantastbarkeit der Grenzen verletzt. Ein Grundsatz, der für die europäischen Staaten ein wichtiges Prinzip der Außenpolitik darstellt. Eine derartige Entwicklung und ihre Auswirkungen fanden im ehemaligen Jugoslawien statt. Schon vor dem Jugoslawienkrieg sprachen sich Völkerrechtler für eine Begrenzung des

Selbstbestimmungsrechts der Volksgruppen hin zu einem Recht auf nationale Autonomie mit eingeschränktem Sezessionsanspruch aus. ²⁵ Dieser soll nur dann in Frage kommen wenn die Gruppe durch Diskriminierungen in den Eigenschaften bedroht wird, „die für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Selbstbestimmungsrechtes charakteristisch sind.“ ²⁶ Problematisch bei dieser Argumentation ist allerdings, dass die Entscheidung, ob eine nicht mehr zumutbare Diskriminierung vorliegt, faktisch nicht bei der Volksgruppe selbst, sondern beim staatlichen Souverän liegt. Sollte es zur Diskussion stehen, würde sich kaum ein Staat auf die Schaffung eines Sezessionsrechts einlassen, da er damit ein gegen ihn selbst nutzbares Druckmittel legalisieren würde.

Da auf internationaler Ebene die Staaten - und damit die Mehrheitsgesellschaften -Entscheidungen über Minderheiten- und Volksgruppenrechte treffen, sind bis heute keine

²³ vgl. Raschhofer 1960, S.19

²⁴ vgl. Hofwiler 1992

²⁵ vgl. Veiter 1970, S. 144ff

²⁶ Doehring 1974, S. 45

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festen Definitionen oder Regeln über die Ausübung des Selbstbestimmungsrechtes aufgestellt worden.

2) Europäische Minderheitenpolitik nach 1918

Nach dem Ersten Weltkrieg erkannten die Westmächte eine wichtige Kriegsursache in der ungelösten Nationalitätenfrage Österreich-Ungarns. Daraus resultierte die von US-Präsident Wilson für die Völkerbundssatzung aufgestellte Forderung nach einer Verpflichtung zum Schutz der nationalen Minderheiten. Diese fand in der endgültigen Fassung aber keine Erwähnung. Erst die Pariser Friedenskonferenz erlaubte eine Annäherung an das Thema. Zu groß war allerdings die Furcht vor einer Inanspruchnahme großzügiger Angebote durch die Minderheiten im eigenen Land bzw. Einflussgebiet, als dass die Siegermächte einem Selbstbestimmungsrecht zustimmen wollten. Denn einhergehend damit wären sie nicht um eine genaue Minderheitendefinition herum gekommen. Der Minderheitenschutz wurde deshalb nur in Form von Minderheitenschutzverträgen festgehalten. Die Unterzeichnung der Verträge galt als Vorraussetzung für die Aufnahme in den Völkerbund. Als Mustervertrag für folgende Minderheitenschutzregelungen wird das Abkommen der Hauptalliierten mit Polen vom 28.6.1919 bezeichnet. Dieses regelte die Staatsangehörigkeitsfrage der ethnischen Minderheiten in Polen und gestand allen polnischen Staatsbürgern ohne Unterschied ihrer ethnischen, religiösen oder sprachlichen Eigenheiten die gleichen bürgerlichen und staatsbürgerlichen Rechte, sowie den Schutz vor jeglicher Diskriminierung zu. Um Beschwerden entgegennehmen zu können, wurden in den beteiligten Staaten Minderheitenämter eingerichtet. Aufgrund der mangelnden Kompetenz des Völkerbundes zur Durchsetzung der Vertragsbestimmungen konnte dieser jedoch nicht verhindern, dass der Anstieg des Nationalismus in den europäischen Staaten mit einer wachsenden Nichtachtung der Verträge einherging ²⁷ , noch konnten effektive Sanktionen verhängt werden. Dazu kam die Verärgerung der europäischen Staaten, denen die Anerkennung der Minderheitenschutzbestimmungen als Voraussetzung für ihre völkerrechtliche Anerkennung aufgezwungen wurde.

Die Entwicklung des Minderheitenschutzes nach dem Zweiten Weltkrieg verlagerte sich auf den Schutz des Individuums und weg von der Idee der Gruppenrechte. Begründet wurde dies

²⁷ vgl. Blumenwitz 1992, S. 39

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von den Vereinten Nationen unter dem Einfluss der Erfahrungen des Krieges damit, dass ein Schutz der Menschenrechte auch den Minderheiten zugute kommen und ein internationales Minderheitenrecht sich so erübrigen würde. ²⁸ In dieser Entwicklung spiegelt sich die allgemeine Resignation wider, mit der dem Volksgruppen- und Minderheitenschutz der Völkerbundära in der Zeit nach 1945 oft begegnet wurde. Die politischen Konflikte zwischen den beiden Weltkriegen verhinderten die ausreichende Schaffung rechtlicher Instrumentarien zur Durchsetzung von Minderheitenrechten.

Die allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 unterstreicht die Betonung der Individualrechte durch die Formulierungen „Jeder hat das Recht…“ bzw. „alle Menschen…“. Konkrete Minderheitenschutzverträge wurden nur in geringer Anzahl abgeschlossen. Dazu zählen die Friedensverträge mit Bulgarien, Rumänien, Ungarn, Finnland (10.2.1947) und das Gruber-de Gasperi Abkommen zwischen Italien und Österreich.

In der Diskussion um individuelle vs. kollektive Rechte haben sich bis heute die Staaten und ihre Vertreter in den übernationalen Organisationen meist mit ihrem Standpunkt durchsetzen können, der individuelle Schutz würde jedem Menschen zugute kommen und damit auch den Angehörigen jedweder Minderheit. Ein gesonderter Schutz von Minderheiten als Gruppen sei damit nicht erforderlich. Dagegen wird angeführt, dass mit der Ausgrenzung, Diskriminierung oder Verfolgung einer Gruppe, zu der sich eine Person bekennt, ebenso dessen individuelle Rechte verletzt werden. ²⁹ Der Verneinung eines kollektiven Minderheitenschutzes liegt die Furcht der Regierung zugrunde, dadurch an eigener Souveränität zu verlieren. Die Beschränkung der Rechte einer Volksgruppe (und damit ihrer Mitglieder) führt jedoch genau dazu, dass nationalistische Bestrebungen der Minderheit verstärkt werden und damit einer politischen Entwicklung Vorschub geleistet wird, welche die Regierung mit ihrer Politik angeblich verhindern möchte. Das Vertrauensverhältnis zwischen den Volksgruppen ist ein wichtiger Faktor der Konfliktverhütung: „[…] solange die Minderheit überzeugt ist, dass ihr die Mehrheit so wenig als möglich so spät als möglich gewähren will, während die Mehrheit glaubt, dass jede Konzession an die Minderheit nur der kleine Finger ist, mit dem sie sich nie zufrieden geben wird, weil sie nach der ganzen Hand greifen möchte, wird ein Minderheitenproblem nie befriedigend gelöst werden können.“ 30

²⁸ vgl. Kimminich 1980, S. 51

²⁹ vgl. Tretter 1993, S. 164

³⁰ Matscher 1993, S. 263

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2.1) Kollektive und individuelle Minderheitenrechte

In der Auseinandersetzung um kollektive vs. individuelle Minderheitenrechte stehen sich grob umrissen die Vorstellungen der Gleichheit und der Ungleichheit der Menschen gegenüber. Vertreter der Kollektivrechte und der `positiven Diskriminierung´ <sup>31</sup> streben eine Segregation der Bevölkerungsgruppen unter anderem nach ethnischen, sprachlichen, kulturellen oder `rassischen´ Kriterien an. Ihrer Vorstellung nach sind Menschen aufgrund von Kriterien jenseits der sozialen oder politischen Ebene voneinander zu unterscheiden und abzugrenzen. Demgegenüber steht die Forderung nach Überwindung historisch bedingter Ungleichheiten durch politische und soziale Interaktion. ³² Die Betrachtung der beiden Herangehensweisen macht deutlich, dass es sich beim Minderheitenschutz nicht in erster Linie um ein rechtliches, sondern um ein politisches Problem handelt.

Kritiker der kollektiven Minderheitenrechte warnen vor einem Anstieg innergesellschaftlicher Spannungen durch die Gefahr der Segregation und der „Ethnisierung der Gesellschaften“. ³³ Am Ende der Forderungskette kollektivrechtlicher Maßnahmen steht danach der Aufbau eines eigenen Bildungssystems. Die dadurch geförderte sprachliche Segregation erschwert eine Integration der Minderheitenangehörigen in die Mehrheitsgesellschaft. Nach dem Abschluss einer minderheitensprachlichen Schule oder Universität verfügt der Absolvent nicht über das entsprechende Vokabular oder die Fachbegriffe in der Sprache der Mehrheitsgesellschaft und kann deshalb nur in einer eigenen ökonomischen Struktur der Minderheit Fuß fassen, wodurch eine Segregation weiter vorangetrieben wird. Eine weitere Möglichkeit für ihn ist die Abwanderung in das der Sprache entsprechende Land. Die Sprachprobleme können überwunden werden, indem parallel zur Ausbildung auch Sprachunterricht erteilt wird, der das entsprechende Fachvokabular vermittelt. Um diese Entwicklung erfolgreich voranzutreiben, muss der allgemeine Sprachunterricht bereits sehr früh einsetzen (Kindergarten oder Grundschule), damit das Grundvokabular zur Kommunikation bereits vorhanden ist.

Die Abwanderung von Fachkräften wird zweifelsohne nicht auf wohlwollende Zustimmung der einen, wohl aber auf die der anderen Regierung stoßen. Dadurch kann es zu einer Instrumentalisierung der Minderheit durch die Regierung des `Mutterlandes´ kommen. Diese

³¹ Die `positive Diskriminierung´ beruht auf dem Prinzip faktischer Rechtsgleichheit, auf das in internationalen

Konventionen und Empfehlungen zum Minderheitenschutz zurückgegriffen wird. Die mit diesem Prinzip

verbundene Idee der Chancengleichheit sieht die Förderung der Minderheiten vor, um der historisch

gewachsenen und sozioökonomischen Chancenungleichheit entgegenzuwirken, und die einzelnen Volksgruppen

davor zu schützen. Vgl. Mihok 1999, S. 82

³² vgl. Salzborn 2002, S. 607

³³ Riedel 2001, S. 1280

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kann somit versuchen, Einfluss auf die Innenpolitik der anderen Regierung zu nehmen. Ein Beispiel hierfür ist die ungarische Minderheit in Rumänien, die gute Kontakte zu Budapest pflegt und von dort finanziell unterstützt wird. Aufgrund ihrer Größe in Zahlen und den kompakten Siedlungsgebieten, kann diese Bevölkerungsgruppe als wichtiger Faktor innenpolitischer Stabilität in Rumänien betrachtet werden. Eine erfolgreiche Einflussnahme auf diese Gruppe ermöglicht Budapest, die Politik Bukarests mitzubestimmen. Vertreter der individuellen Minderheitenrechte, die der Segregation eine Integration entgegenstellen, fordern einen stärkeren Bezug auf bestehende völkerrechtliche Verträge, mit denen gegen Diskriminierung vorgegangen werden kann. In diesem Rahmen eröffnet sich die Option der individuellen Klage vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Vertreter der kollektiven Rechte, die an der Aufrechterhaltung der Unterschiedlichkeit der Menschen festhalten, kritisieren eine Minderheitenpolitik mit dem ausschließlichen Ziel der Integration als „illiberal und undemokratisch“. ³⁴ Demnach würde das Recht der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe übergangen werden, das Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen nicht beachtet. Im kollektivrechtlichen Ansatz hingegen könne sich jede einzelne Person aussuchen, ob sie der Gruppe der Minorität oder der Mehrheitsgesellschaft angehören wolle. Verschwiegen wird dabei allerdings, dass in vielen Gesellschaften phänotypische Merkmale wie Hautpigmentierung, eine Eingliederung in die Mehrheitsgesellschaft verhindern. Hier offenbart sich die Frage nach dem `Staatsvolk´ und dem politischen Nationsbegriff im Gegensatz zum „Volk im ethnischen Sinne“. <sup>35</sup> Geht man über den Rahmen westlicher Wertvorstellungen hinaus, so erfahren Vertreter individueller Minderheitenrechte die Kritik asiatischer Vertreter, die an einer individualrechtlichen Auslegung der Menschenrechte eine stark an westlichen Werten orientierte Politik bemängeln. Sie weisen dabei auf die eher kollektiv ausgerichteten `asiatische Werte´ hin, wonach das gesellschaftliche Leben im Gegensatz zum Individuum stärker im Mittelpunkt steht.

Zurück zum europäischen Diskurs kann festgestellt werden, dass die Segregation tatsächlich eine erhöhte Gefahr der Entstehung von Reibungsflächen begünstigt und damit dem Ziel der Gleichberechtigung schwerlich nachkommt. Die Begünstigung der Aufrechterhaltung voneinander getrennter gesellschaftlicher Gruppen stellt vor allem ein Hindernis für diejenigen dar, die sich keiner der Gruppen komplett zugehörig fühlen, oder die von der einen in die andere `wechseln´ wollen. Die freiwillige Zugehörigkeit wird durch die Unterstreichung der Unterschiedlichkeit enorm erschwert. Eine individualrechtliche Lösung

³⁴ Brunner 2002, S. 223

³⁵ Riedel 2002, S. 504

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erfordert hingegen eine größere Bereitschaft beider Bevölkerungsgruppen zur gemeinsamen Lösung bestehender Konflikte. Sie stellt langfristig eine spannungsfreiere Perspektive dar, der Weg zu ihrer Realisierung ist jedoch anfällig für die Machtbestrebungen Einzelner, die durch die Instrumentalisierung einer Gruppe diesen Weg leicht blockieren können.

3) Internationale Verankerung des Minderheitenschutzes

Die nach 1945 stattgefundenen Entwicklungen im Minderheitenschutz sind vor allem im Rahmen der Vereinten Nationen (UN), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), der Europäischen Union (EU) und des Europarates (ER) zu finden. Um das Verfahren „informierter Willkür“ ³⁶ zu vermeiden, werden sie in den nächsten Kapiteln nach dem Umfang ihrer Aktionsfelder geordnet dargestellt.

3.1) Vereinte Nationen

Die Vereinten Nationen, die als Nachfolgeorganisation des Völkerbundes gesehen werden können, haben weder in der Erklärung der Menschenrechte noch in ihrer Satzung den Schutz der Minderheiten thematisiert. Nach den Erfahrungen des Völkerbundes und der Kriegsereignisse lag der Wunsch nach einem Neuanfang nahe, der sich in der Hervorhebung der individuellen Menschenrechte als Basis für den Minderheitenschutz manifestierte. Als Ausnahme kann der auf besonderen Wunsch der UdSSR in Artikel 1 der UN Charta festgehaltene Grundsatz des Selbstbestimmungsrechts der Völker betrachtet werden. Moskau versuchte damit, die westlichen Kolonialmächte zu schwächen, indem durch das Selbstbestimmungsrecht den kolonialisierten Völkern ein Mittel zur Selbstbehauptung gegeben wurde. Was damals wohl keiner ahnte, war der Effekt, den der Artikel 1 auf die verschiedenen Volksgruppen in der UdSSR haben sollte.

Um den Stellenwert des Minderheitenschutzes nicht gänzlich zu vernachlässigen, wurde parallel zu der Erklärung der Menschenrechte die Resolution 217/C („Fate of Minorities“) beschlossen, in der klargestellt wurde, dass das Schicksal der Minderheiten keiner Gleichgültigkeit unterliege. Gleichzeitig weist die Resolution darauf hin, dass aufgrund der

³⁶ Narr 1999, S. 115

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nationalen Besonderheiten eine einheitliche Lösung schwer falle und fordert, „die Menschenrechtskommission und die Unterkommission zur Verhinderung von Diskriminierung und für Minderheitenschutz mit der Abfassung einer sorgfältigen Studie über das Minderheitenproblem zu beauftragen, damit die Vereinten Nationen in der Lage sind, wirksame Maßnahmen zum Schutze von rassischen, nationalen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten zu ergreifen.“ ³⁷ Die ursprüngliche Forderung nach der Aufnahme eines Minderheitenschutzartikels in die Menschenrechtserklärung wurde nach langen Diskussionen abgelehnt. Der hierfür in einem ersten Entwurf vom 1.7.1947 als Artikel 46 vorgelegte Text lautete:

„In Staaten, die von einer beträchtlichen Anzahl von Personen bewohnt sind, sollen Personen, die zu solchen ethnischen, sprachlichen oder religiösen Minderheiten gehören, das Recht haben, Schulen, kulturelle und religiöse Einrichtungen zu errichten und zu erhalten, wobei sie einen gerechten Anteil an allen für diese Zwecke zur Verfügung stehenden öffentlichen Gelder erhalten sollen und das Recht, ihre eigene Sprache vor den Gerichten, anderen Behörden und Organen des Staates, sowie in der Presse und in öffentlichen Versammlungen zu gebrauchen.“ 38

Dieser Entwurf wurde bereits innerhalb der Arbeitskommission heftig diskutiert. Ihm standen Gegenvorschläge ohne besonderen Bezug auf die Minderheitenfrage gegenüber. Im endgültigen Bericht an die Menschenrechtskommission war der Entwurf des Artikel 46 zwar noch enthalten, hinzugefügt wurde allerdings der Vorschlag nach einer Überprüfung der Gesichtspunkte mit Minderheitenbezug durch die Unterkommission gegen Diskriminierung und für Minderheitenschutz. Nachdem diesem Vorschlag nicht nachgekommen wurde schlug letztendlich die Arbeitsgruppe über die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte einen Minderheitenschutzartikel mit folgendem Wortlaut vor:

„In Staaten, in denen sicher bestimmbare ethnische, sprachliche oder religiöse Gruppen existieren, die sich eindeutig von der übrigen Bevölkerung unterscheiden und die besonders behandelt zu werden wünschen, sollen Personen, die zu den genannten Gruppen gehören, das Recht haben, ihre eigenen Schulen, kulturellen und religiösen Einrichtungen zu gründen und zu führen, ihre eigene Sprache und

³⁷ Ermacora 1964, S. 17

³⁸ ebd. S. 24

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Schrift in Presse und öffentlichen Versammlungen und vor Gerichten und anderen staatlichen Behörden zu verwenden, soweit sich dies mit der öffentlichen Ordnung und Sicherheit vereinen lässt.“ 39

In den folgenden mehrmonatigen Beratungen setzte sich schließlich die Position durch, einen expliziten Minderheitenschutz aus der Menschenrechtserklärung zu streichen und stattdessen die oben erwähnte Resolution 217/C zu verabschieden. Erfolglos blieben die Bemühungen Jugoslawiens und Dänemarks, die im Plenum der Generalversammlung im Herbst 1949 eigene Anträge zur Aufnahme eines Minderheitenschutzartikels stellten. Die Motivation einzelner Staaten in Bezug auf einen effektiven Minderheitenschutz lässt sich an den Äußerungen ihrer Vertreter festmachen. Die amerikanische Delegierte Eleanor Roosevelt machte durch ihre Aussage, das Minderheitenproblem habe keine allgemeine Bedeutung, sondern beziehe sich nur auf Europa, deutlich, dass von amerikanischer Seite kein umfassender Minderheitenschutz angestrebt wurde. ⁴⁰ Auch auf französischer Seite wurden nationale Interessen sichtbar, als Frankreich bei seinem Beitritt zum International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) am 4. November 1980 verlauten ließ, seine Verfassung erlaube keine Unterscheidung zwischen Bürgerinnen und Bürgern nach Herkunft, Rasse und Religion. Aus diesem Grunde sei Artikel 27 des Paktes nicht anwendbar. ⁴¹ Beide Staaten bemühten sich damit, eine Diskussion über die Situation der Minderheiten im eigenen Land zu verhindern. Diese Auseinandersetzung hätte sie wohl mit dem Problem des innerstaatlichen Rassismus konfrontiert.

Besagter Artikel 27 (aufbauend auf das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1965) gilt als wichtiger Aspekt des Minderheitenschutzes der Vereinten Nationen. Er lautet:

„In Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.“ 42

³⁹ ebd. S. 27f

⁴⁰ vgl. Kimminich 1985, S. 64

⁴¹ vgl. Heintze 1998, S. 25

⁴² Blumenwitz 1992, S. 48

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