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Gliederung

I.  Einleitender Problemaufriss  3

B.  Finanzverantwortung aus verfassungsrechtlicher Sicht.  5

1.  Spannungsverhältnis im mehrgliedrigen Bundesstaat anhand des GG.  5

a)  Historische Entwicklung des Kausalitätsprinzips in der Verfassung.  5

b)  Aufgabenverteilung und Ausgabenverantwortung nach Art. 104 a GG  6

c)  Abstimmungs- und Koordinationserfordernis zwischen Bund/ Ländern nach Art. 106 GG  7

d)  Weitere Finanzierungen von Länderaufgaben durch den Bund.  8

2.  Die Landesverfassungen  9

a)  Konnexitätsprinzip in Landesverfassungen  9

b)  Gesetzeskausalität der Länder.  10

3.  Finanzierungsverantwortung bei Akten der EU  10

C.  Bestandsanalyse von Verflechtungen  12

1.  Die Finanzverflechtungen am Beispiel der jüngsten Arbeitsmarktpolitik.  12

2.  Weitere Finanzverflechtungen  13

D.  Resümee und Lösungsvorschläge.  14

1.  Prinzipienwechsel in der Finanzverfassung.  14

2.  Stärkere Koordination der Finanzplanung im Bundesstaat.  15

3.  Verbot der zweckentfremdeten Finanzierung  15

4.  Staatspolitische Bedeutung der Verflechtungssituation.  16

Literaturverzeichnis.   17

Abk  ürzungsverzeichnis  19

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I. Einleitender Problemaufriss

Implizit verdeutlicht allein die Tatsache, dass jedes Haushaltsjahr in der Bundesrepublik Deutschland einen neuen Negativrekord der Staatsverschuldung aufstellt, das Vorliegen eines strukturellen Problems. Bei über 1,5 Billionen Euro Verschuldung der öffentlichen Haushalte ¹ steigt umgerechnet die Neuverschuldung pro Sekunde um 2.113 Euro an ² . Zum ernsthaften Problem wird die Zinslast. Allein in der ersten Hälfte des Jahres 2006 fielen aufgrund der Verschuldungssituation der öffentlichen Haushalte bereits über 33 Milliarden Euro Neuverschuldung an. Heruntergerechnet bedeutet dies eine Verschuldenssteigerung von über 2100 Euro pro Sekunde ³ .

Der Grund für diese Verschuldungssituation ist viel diffiziler, als häufig dargestellt ⁴ . Die Finanzsituation kann eben nicht allein mit „ungünstigen“ Umständen in der deutschen Geschichte erklärt werden, wie etwa die deutsche Einheit 1990. Richtig ist, dass bereits vorher eine gigantische Verschuldung von etwa 1 Billion DM bestand ⁵ . Als fester Bestandteil einer jeden Haushaltsdebatte ist der Negativrekord mittlerweile längst in der öffentlichen Wahrnehmung zu einer Gewöhnung geworden. Dabei ist längst klar, dass allein weitere Steuerbelastungen, wie jüngst durch die größte Steuererhöhungsgesetzgebung der deutschen Geschichte ⁶ erst geschehen, bei Weitem das Finanzproblem nicht lösen. Notwendig erscheint vielmehr eine aufgabenadäquate Finanzstruktur, die zu mehr Systemgerechtigkeit und Transparenz führt. Die Politik hat trotz der weitgehenden Einigkeit in dieser Problemanalyse bis heute kaum reagiert, obwohl längst Reformvorschläge vorliegen ⁷ . Bereits in den 1990er Jahren wurde die Frage der Finanzierungsverantwortung im mehrgliedrigen Staatsaufbau heftig diskutiert ⁸ .

Lediglich haben die Flächenländer das Konnexitätsprinzip mittlerweile in ihren Landesverfassungen festgeschrieben. Als letztes Flächenland hat zuletzt Niedersachsen zum 1. Januar 2006 das strikte

¹ Im Jahre 1995 lag die Verschuldung bei 2 Billionen D-Mark und wird demnach schon in den nächsten Jahren nach weniger als 15 Jahren auf das Doppelte angewachsen sein, vgl. Henneke, Finanzierungsverantwortung, DÖV 1996, 713.

² Vgl. Bund der Steuerzahler, im Internet unter http://www.steuerzahler.de/webcom/show_page.php/_c-72/_nr-4/_lkm-74/i.html, recherchiert am 29.06.2006 um 18.23 Uhr.

³ Ebd.

⁴ So auch Henneke, DöV 1996, 713, 714.

⁵ Damit wird die finanzwirtschaftliche Herausforderung der Einheit nicht relativiert, sondern im Gegenteil. Die Einheit machte erst die breite Diskussion über die Reform der Finanzverfassung möglich die sonst vielleicht erst Jahre später aufgekommen wäre; zur Deutschen Einheit und Finanzierungsverantwortung vgl. etwa nur Geske, Referat M zum 61. Deutschen Juristentag, M 9 ff.

⁶ BT-Drucks. 16/1545; 16/1859; 16/1969.

⁷ Es tagten Bundestags-Enquetekommission „Verfassungsreform“, diverse Länderkommissionen und Fraktionelle Arbeitsgruppen. Es liegen Eckpunktepapieren der Ministerpräsidenten, Beschlüsse der Konferenz der Landtagspräsidenten, Jahresgutachten etwa des Sachverständigenrates und Gesetzesanträge von Ländern vor, vgl. Kirchhof, Gutachten D zum 61. Deutschen Juristentag, D I.

⁸ Vgl. exemplarisch die Debatte auf dem 61. Deutschen Juristentag 1996.

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Konnexitätsprinzip kodifiziert. Der Bund aber ist aber bisweilen untätig geblieben, obwohl die meisten Mehrbelastungen von anderen Ebenen von der Bundesgesetzgebung aus geht.

Allzu leicht ist es, nach wie vor Aufgaben in der weiteren Anspruchsbegründung Dritter zu sehen. Grund für diese Situation ist nicht zuletzt die politische Situation. Je uneinheitlicher die politischen Zielvorstellungen zwischen den Parteien sind, umso mehr steigt auch der Determinierungswille der jeweiligen politischen Mehrheit. Ohne eine Verfassungsänderung wird sich daran nichts ändern. Das Ausmaß der Bedeutung einer solchen Reform lässt sich an zwei Zahlen bereits bemessen. Nach ungefähren Schätzungen werden 75-90% der ausführungsbedürftigen Bundesgesetze mittlerweile von den Kommunen vollzogen. Nur 10% der Vollzugsakte beruhen auf Aufgaben der freiwilligen Selbstverwaltung ⁹ . Auf der anderen Seite haben Kommunen nur ein beschränktes eigenes Steueraufkommen. Diese oktroyierte „Beglückungspolitik“ ¹⁰ von höheren Ebenen zeigt sich auch durch die Zunahme gerichtlicher Klagen ¹¹ . Die Kommunen als letztes Glied in der Kette fühlen sich zunehmend als fremdgesteuerte Ausführungsbehörde ¹² degradiert. Ziel dieser Arbeit ist es, vor diesem Hintergrund die Verflechtungssituation zwischen den verschiedenen Ebenen zu untersuchen. Dafür ist zunächst von herausragender Bedeutung, eine juristische Einordnung des Problems im Rahmen der finanzverfassungsrechtlichen Lage vorzunehmen. Darauf aufbauend sollen nach einer Bestands- und Problemanalyse anhand der wesentlichen Verflechtungsebenen, die Finanzverfassung auf Reformmöglichkeiten hin untersucht werden, bis schließlich Reformvorschläge angestellt werden sollen.

⁹ So Kirchhof, Gutachten D zum 61. Deutschen Juristentag, F I 1.

¹⁰ So Henneke, DöV 1996, 713, 714.

¹¹ Siehe dazu ausführlich die Debatten zum Länderfinanzausgleich und die Verfahren zur kommunalen Finanzausstattung bis Ende der 80er Jahre; dazu näher Henneke, DöV 1994, 1.

¹² So Kirchhof, Gutachten D zum 61. Deutschen Juristentag, A I 1.

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B. Finanzverantwortung aus verfassungsrechtlicher Sicht

1. Spannungsverhältnis im mehrgliedrigen Bundesstaat anhand des GG

Die bundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland sieht vor, dass das Grundgesetz einerseits eine staatliche Selbstständigkeit von Bund und Ländern - nach Art. 109 GG auch in der Haushaltswirtschaft - garantiert, andererseits die Kommunen trotz ihres Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 II GG keine dritte Ebene im Bundesstaat bilden. Bund sowie Länder sind also in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig, mit der Einschränkung, dass sie nach Art. 109 II GG das Erfordernis des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen müssen. Die Bundesrepublik verfügt also über einen zweistufigen Staatsaufbau, aber einen vierstufigen Verwaltungsaufbau. Die Finanzverantwortung ist auf Bund und Länder verteilt, während die Ertragskompetenzen auch die gemeindliche Ebene erfassen (nicht jedoch die Kreisebene). Diesem System wohnt damit automatisch ein gewisses Spannungsverhältnis inne.

Bereits der erste Blick ins Grundgesetz klärt, dass die Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG zum größten Teil beim Bund liegen. Den Ländern steht jedoch nach Art. 83 ff. GG die Verwaltungskompetenzen zu. Bei Anwendung des Prinzips der Vollzugskausalität, welches das Grundgesetz in weitesten Teilen vorsieht, fallen also die Kosten der Gesetzgebung zum großen Teil den Ländern im Rahmen eigener Verwaltung (Art. 84 GG) oder im Rahmen der Auftragsverwaltung (Art. 85 GG) zu.

a) Historische Entwicklung des Kausalitätsprinzips in der Verfassung

Das Grundgesetz nach dem Herrenchiemseer Verfassungskonvent sah nur sehr rudimentär eine Regelung der Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern vor. Zu erklären ist dies wohl damit, dass die Mütter und Väter des Grundgesetzes noch nicht die finanziellen Belastungen aus dem Kriege abschätzen konnten. Erst mit der großen Finanzreform von 1955 schrieb man die Vollzugskausalität in Art. 106 II GG a.F. fest. Nachdem der Bund aufgrund chronischer Geldknappheit im Jahre 1962 zu der fragwürdigen Maßnahme griff, die Länder in Höhe von 1050 Mio. DM zu belasten, wurde der Ruf nach einer Änderung der Finanzverfassung laut.

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Der heutige Art. 104 a GG wurde eingefügt, der jedoch das Prinzip der Vollzugskausalität weiterhin vorsieht. Trotz einer heftigen Diskussion über die Einführung der Gesetzeskausalität, bestand schließlich insoweit Einigkeit zwischen den Gesetzgebungsorganen, die Ausgaben weiterhin an der Trägerschaft der Verwaltung zu binden. Lediglich zur Ausführung bestimmter Gesetze durch die Länder, sieht Art. 104 a II, III GG Gesetzeskausalität vor ¹³ .

b) Aufgabenverteilung und Ausgabenverantwortung nach Art. 104 a GG

Art. 104 a GG sieht also eine Aufgabenverantwortlichkeit und Finanzierungszuständigkeit Im Verhältnis des Bundes zu den Ländern vor, nach der im Grundsatz die vollziehende Körperschaft neben der Verwaltungsverantwortung auch die Finanzverantwortung trägt (Vollzugskausalität). Zwischen den Ländern gilt Art. 104 a GG nach herrschender Auffassung nicht, sondern nur zwischen Bund und Ländern ¹⁴ . Aufgabenverantwortlichkeit und Finanzierungszuständigkeit liegen nach Art. 104 a GG in einer Hand.

Diese Verantwortlichkeit wird durchbrochen zum einen unter besonderen Voraussetzungen der Finanzhilfen nach Art. 104 a IV GG. Finanzhilfen dürfen jedoch nach restriktiver Auslegung des Bundesverfassungsgerichts ¹⁵ nur bei besonders wichtigen Investitionen gewährt werden und nur eine Anteilsfinanzierung vorsehen. Hilfen des Bundes an Gemeinden dürfen nicht gewährt werden. Zudem wird die Vollzugskausalität des Grundgesetzes durchbrochen durch die Möglichkeit des Bundes, im Rahmen der Auftragsverwaltung nach Art. 104 a II GG oder der Ausführung fremdkodifizierter Geldleistungsgesetze nach Art. 104 a III GG die Länder zu verpflichten. Der Bund bleibt Verantwortungsträger. Art. 104 a GG weist jedoch wesentliche Schwachpunkte auf. Zum einen ist Art. 104 a lII GG lediglich eine sog. Kann-Vorschrift, von der also abgewichen werden kann, wenn das Bundesgesetz durch die Länder aufgeführt wird. Der Bund darf Ausgaben der Länder mitfinanzieren, wenn der Bundesanteil dabei ein Quorum von 50% erreicht. In Fällen unter 50% gilt weiterhin das Prinzip der Vollzugskausalität ¹⁶ . Ferner erfasst Art. 104 a III GG nur Geldleistungen, nicht jedoch Sach- und Personalleistungen, die jedoch einen Großteil der Verwaltungskosten ausmachen. Zudem sind sie meist mit Geldleistungen unmittelbar verbunden und werden - etwa bei Hilfeleistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz- in einem Verwaltungsakt

¹³ Zur dogmatischen Herleitung der Finanzierungskompetenz aus Art. 104 a I GG oder aber aus den Verwaltungskompetenzen der Art. 83 ff. GG siehe Kirchhof, Gutachten D zum 61. Deutschen Juristentag, C II 2.

¹⁴ Vgl. dazu Kirchhof, Gutachten D zum 61. Deutschen Juristentag, C III 1.

¹⁵ BVerfGE 39, 96, 107.

¹⁶ Müssen die Länder 25% oder mehr der Ausgaben tragen, bedarf das Gesetz zudem der Zustimmung durch den Bundesrat.

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vergeben. So sind Sozialhilfeempfänger z.B. auch zu Sachleistungen berechtigt. Der Bund hat es damit in der Hand, seinen Finanzanteil selbst zu bestimmen und sich sogar ganz aus der Finanzierungsverantwortung zu unterziehen.

Des Weiteren umfasst die Erwähnung der Bundesauftragsverwaltung und der Geldleistungsgesetze nicht vollständig das Auseinanderfallen von Verwaltungszuständigkeit und Aufgabenverantwortung, da die Verwaltungsträger kaum noch Ermessenspielraum haben. Die Verwaltungen haben aufgrund der Regelungsdichte keine Gestaltungsmöglichkeiten mehr und sind an der exekutiven Weisung gebunden. Sie führen also die Leistungen in eigener Länderverwaltung nach Art. 85 GG und nicht nach Auftragsverwaltung. D.h., dass Art. 104 a III GG nach seinem Sinn und Zweck auch das durchnormierte Bundesgesetz erfassen müsste. Die Lastenverteilungsregelung des Art. 104 a I GG verliert damit weitgehend ihre innere Rechtfertigung in Fällen, in denen der Bund Länder oder Kommunen zu eher „mechanischen Dienstleistungen im Rahmen der von ihm gewünschten Finanzierung in Anspruch nimmt“ ¹⁷ . Den Ländern wird schlichtweg, obwohl sie keinen Ausführungsspielraum haben, die Finanzierungsverantwortung aufgebürdet. Statt der Länder bzw. Kommunen, müsste also bei konsequenter Anwendung des Prinzips der Gesetzeskausalität vielmehr der Bund bei einem Bundesgesetz die Finanzierungsverantwortung in den Fällen tragen, in denen de facto überhaupt keine Ermessenentscheidung bei Ländern oder Kommunen möglich ist, da der Bund die Gesetzgebung verursacht hat.

c) Abstimmungs- und Koordinationserfordernis zwischen Bund/

Ländern nach Art. 106 GG

Zwischen der Wahrung der Eigenständigkeit von Bund und Ländern und der Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen, setzt das Grundgesetz aber nur implizit ein gesamtstaatliches Abstimmungs- und Koordinationserfordernis voraus.

¹⁷ Henneke, DöV 1996, 713, 717.