Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   I

Abk  ürzungsverzeichnis  III

1.  Einleitung  1

2.  Begriffsdefinitionen  4

2.1  Föderalismus  4

2.1.1  Konkurrenzföderalismus  5

2.1.2  Kooperativer Föderalismus  6

2.2  Unitarismus  7

2.3  Subsidiarität  8

2.4  Regionalismus  9

2.5  Funktionalismus  10

3.  Die Aufgabenentwicklung zwischen der Europäischen Union,  

dem  Bund und den Ländern  12

3.1  Die Aufgabenbereiche der Europäischen Union  12

3.1.1  Status quo  12

3.1.2  Aufgabenbereiche aus Sicht des Europäischen Konventes  13

3.1.3  Prognose der Aufgabenentwicklung  16

3.2  Die Aufgabenbereiche des Bundes  17

3.2.1  Status quo  17

3.2.2  Prognose der Aufgabenentwicklung  18

3.3  Die Aufgabenbereiche der Länder  22

3.3.1  Status quo  22

3.3.2  Prognose der Aufgabenentwicklung  24

3.4  Die Aufgabenverflechtung zwischen EU, Bund und den Ländern  27

3.4.1  Prognose der Entwicklung der Gesetzgebungsarten  27

3.4.2  Entwicklung der Verflechtung zwischen den Ebenen  30

4.  Die Perspektiven der Mitwirkung des deutschen Bundesstaates  

an  der Gesetzgebung der Europäischen Union  32

4.1  Die Rolle der Bundesregierung  32

4.1.1  Status quo  32

4.1.2  Zukünftige Rolle  34

4.2  Die Mitwirkung des Bundestages  35

4.2.1  Status quo  35

4.2.2  Zukünftige Rolle  38

4.3  Die Mitwirkung des Bundesrates  39

4.3.1  Status quo  39

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4.3.2 Zukünftige Rolle

4.4 Die Rolle der Bundesländer

4.4.1 Die Mitwirkung der Länderregierungen

4.4.1.1 Status quo

4.4.1.2 Zukünftige Rolle

4.4.2 Die Mitwirkung der Länderparlamente

4.4.2.1 Status quo

4.4.2.2 Zukünftige Rolle

5. Reformansätze für das föderative System 48

5.1 Effiziente Aufgabenwahrnehmung der verschiedenen Ebenen

5.2 Die Intensivierung des Konkurrenzföderalismus

5.2.1 Die Neugliederung des Bundesgebietes

5.2.2 Wettbewerb der Systeme

5.3 Die Europäische Union als Föderation?

6. Ergebnis 59

Literaturverzeichnis V

II

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz Bd. Band ber. berichtigt Beschl. Beschluss bzl. bezüglich bzw. beziehungsweise dergl. dergleichen d.h. das heißt EU Europäische Union EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ff / ff. fortfolgende gem. gemäß GG Grundgesetz für die Bundesrepublik

ggf. gegebenenfalls i.d.R. in der Regel i.M. im Maßstab i.S.d. im Sinne der / im Sinne des i.S.v. im Sinne von i.V.m. in Verbindung mit

m Meter Nr. Nummer o.g. oben genannte / n Rn Randnummer / n S. Seite

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sog. sogenannte / n u.a. und andere Urt. Urteil v. vom vgl. vergleiche VO Verordnung z.B. zum Beispiel

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1. Einleitung

„Einheit in Vielfalt“ kann als Grundprinzip des Föderalismus verstanden werden. Ist das deutsche Modell der „Politikverflechtung“ zukunftsfähig? Haben die Väter unseres Grundgesetzes nicht ein ganz anderes Föderalismusmodell angestrebt? Dies sind nur einige der Fragen, die es im Laufe der Arbeit darzustellen und zu beantworten gilt. Die Debatte über den deutschen Föderalismus ohne die Herausforderungen der europäischen Integration zu berücksichtigen, wäre grob fahrlässig. Der Entwurf des Europäischen Konventes für eine Europäische Verfassung tangiert auch das deutsche föderale System. Deshalb spielt die europäische Integration eine wesentliche Rolle in der vorliegenden Arbeit. Der europäische Binnenmarkt und der Euro führen zu einem Bedeutungszuwachs der deutschen Länder und Regionen als wettbewerbsfähige Wirtschaftsstandorte. Damit stellt sich die Frage, ob die auf Länderebene noch zur Verfügung stehenden Instrumente administrativer Art, z.B. regionale Wirtschaftsförderung, Infrastrukturpolitik, Bildung und technische Innovation, noch ausreichen. Wenn aber die Arbeitsmarkt-, Beschäftigungs-, Industrie- und Standortpolitik stärker differenziert werden müssen, setzt dies eine Stärkung der eigenständigen Befugnisse und damit einen Abbau an Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern voraus. In einem Europa der konkurrierenden Regionen kommt es für die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands mehr denn je darauf an, sich stärker am Leitbild des Konkurrenz- oder Wettbewerbsföderalismus auszurichten. Damit zielt die Europäische Entwicklung mitten hinein in die Diskussion über die Neugestaltung des Verhältnisses von Bund und Ländern, aber auch der Länder un-tereinander.

Die bisherige Praxis der „Politikverflechtung“, also die Tatsache, dass die meisten öffentlichen Aufgaben in Zusammenarbeit der Länder mit dem Bund wahrgenommen werden, führte in den vergangen Jahrzehnten immer mehr zu einem System des kooperativen Föderalismus. Staatliche

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Aufgaben werden nach Kompetenzarten und nicht nach Politikfeldern aufgeteilt.

Schon seit den fünfziger Jahren entwickelte sich ein „unitarischer Bundesstaat“ heraus. Politischen Zwängen folgend wurden die Bundeskompetenzen ausgebaut, wofür die Länder mit einer Ausweitung der Zustimmungsgesetzgebung belohnt wurden. Einerseits wurde der Katalog, der die Themen der konkurrierenden Gesetzgebung aufführt, kontinuierlich verlängert; zum anderen erweiterte vor allem die Verfassungsreform von 1969 die Zustimmungsrechte des Bundesrates. Maßgeblich hat dazu auch das Verfassungsgericht beigetragen. Da die Ausführung der Gesetze in der Regel den Ländern untersteht, genügt nur eine einzige rechtstechnische Regelung, um das gesamte Gesetz dem Vetorecht des Bundesrates zu unterwerfen. Einst waren nur etwa zehn Prozent der Gesetze zustimmungspflichtig, heute sind es mehr als 60 Prozent. Die genannten Tatsachen machen es erforderlich unsere bundesstaatliche Ordnung grundlegend zu reformieren. Politikbereiche müssen besser getrennt werden, Kompetenzen klarer und einfacher definiert werden. Die innovationsfördernde Funktion des politischen Wettbewerbs der Länder untereinander und gegenüber dem Bund muss stärker zur Geltung kommen. Die Landesparlamente müssen gestärkt aus einem solchen Prozess hervorgehen, sie müssen vielmehr wieder Entscheidungsorgan und nicht nur „Vollzugsorgan“ der Bundesgesetzgebung sein.

Die vorliegende Arbeit greift viele bisher schon diskutierten Vorschläge auf und legt ein besonderes Augenmerk auf die Vereinbarkeit der Vorschläge mit der fortschreitenden europäischen Integration. Zunächst werden die verschiedenen Formen des Föderalismus erklärt, danach für die Arbeit bedeutende Begriffe definiert. Im zweiten Teil geht es um die Verteilung der politischen Aufgaben auf die verschiedenen Ebenen. Es geht auch um die Frage, auf welcher Ebene eine Aufgabe am besten erledigt wird. Die aktuelle Situation wird kritisch beurteilt und es werden Perspektiven für die

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zukünftige Entwicklung der politischen Ebene entwickelt. Im dritten Teil wird die Mitwirkung der verschiedenen Verfassungsorgane am Gesetzgebungsprozess auf europäischer Ebene dargestellt und mögliche Verbes-serungsvorschläge diskutiert. Im letzten Teil werden die verschiedenen Reformansätze für unser föderatives System diskutiert und insbesondere die Intensivierung des Konkurrenz-Föderalismus als ein Reformansatz dargestellt und kritisch beleuchtet. Diskutiert werden auch die Vorschläge der derzeit tagenden Föderalismuskommission. Abschließend soll die Frage nach der zukünftigen Stellung der Europäischen Union in staatsrechtlicher Hinsicht diskutiert werden. Es geht also um die Frage, ob die Zukunft der Europäischen Union in Gestalt der Föderation liegt.

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2. Begriffsdefinitionen

2.1 Föderalismus

Was heißt eigentlich Föderalismus? Es fällt offenbar schwer, allgemein „den“ Föderalismus als einen ganz bestimmten Typus staatlicher Einheitsbildung zu beschreiben. Man unterscheidet vor allem zwischen dem Konkurrenzföderalismus und dem kooperativen Föderalismus. Den Föderalismus im Allgemeinen kennzeichnen vor allem vier Prinzipien:

• Das Prinzip der Einheit

• Das Prinzip der Freiheit

• Das Prinzip der Gleichheit

• Das Prinzip der Solidarität

Unter dem Prinzip der Einheit ist vor allem die Rechtseinheit zu verstehen. Im Rahmen einer Föderation sind im Wesentlichen die Einheitlichkeit der Strukturen, der Organisation, des Rechts, der Lebensordnungen und auch das Ziel der Einheitlichkeit der tatsächlichen Existenzbedingungen, folglich die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu verstehen. Das Prinzip der Einheit ist in den unterschiedlichen Föderalismusformen auch unterschiedlich ausgeprägt.

Das Prinzip der Freiheit drückt sich hauptsächlich in der Eigenstaatlichkeit der Länder oder Gliedstaaten aus. Es garantiert eine verfassungsrechtlich verankerte Selbstbestimmung.

Das Prinzip der Gleichheit bedeutet die Gleichheit aller Teile, Gleichberechtigung und Gleichstellung aller Gliedstaaten. Unabhängig davon, wie groß die staatlichen Einheiten sind, haben sie alle im Prinzip die gleichen Aufgaben zu erfüllen. Die Kleinstaaten Bremen oder das Saarland nehmen grundsätzlich die gleichen Kompetenzen wahr wie Nordrhein-Westfalen, Bayern oder Baden-Württemberg. In verfassungsrechtlicher Hinsicht besteht eine völlige Gleichstellung aller Länder. Dies ist ein

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Hauptmerkmal des Föderalismus, das man bei anderen Formen der staatlichen Organisation und Binnengliederung so nicht findet: die rechtliche Gleichstellung der Glieder.

Das Prinzip der Solidarität bedeutet das Einstehen füreinander, des wechselseitigen Sorgens füreinander, auch das gegenseitige Unterstützen und Fördern fällt unter dieses Prinzip. 1

2.1.1 Konkurrenzföderalismus

Man kann den Konkurrenzföderalismus auch Substanzföderalismus nennen. Auch „klassischer Föderalismus“ ist ein gebräuchlicher Begriff in diesem Zusammenhang. Konkurrenzföderalismus zeichnet sich durch ein großes Eigengewicht der Gliedstaaten aus. Bund und Länder heben vor allem dass Trennende hervor. Konkurrenzföderalismus setzt auf den Wettbewerb der einzelnen Länder untereinander, lässt ein „Eigenleben“ der Länder zu bzw. wünscht dies ausdrücklich. Durch diesen Wettbewerb der Ideen und dem ständigen „Messen“ mit anderen Ländern, soll eine Innovationsbereitschaft erzeugt werden, die letztlich dem ganzen Bundesstaat nützt. 2

Vielfalt und Vielgestaltigkeit, Wettbewerb und Innovationskraft sind die Kennzeichen des Konkurrenzföderalismus, dagegen stehen Vereinheitlichung, Angleichung, Nivellierung, Erlahmung und Bürokratisierung. 3

¹ Schneider, Hans-Peter: Der Föderalismus im Prozess der deutsch-deutschen Vereini-

gung, in: Evers, Tilmann: Chancen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Ba-

den-Baden 1994, S. 79 ff.

² Häberle, Peter: Die Entwicklung des Föderalismus in Deutschland - Insbesondere in

der Phase der Vereinigung, in: Kramer, Jutta: Föderalismus zwischen Integration und

Sezession - Chancen und Risiken bundesstaatlicher Ordnung, Baden- Baden 1993, S.

208

³ Laufer, Heinz: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, 6. Aufl., Mün-

chen 1991, S. 235

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2.1.2 Kooperativer Föderalismus

Beim Modell des kooperativen Föderalismus findet eine weitgehende Kooperation und Koordination statt.

Grundsätzlich sind vier Arten der Kooperation zu unterscheiden:

• Der Vollzugsföderalismus

• Der Steuer- und Finanzierungsverbund

• Die freiwillige Koordination eigener Handlungskompetenz der Länder

• Die obligatorische Koordination der verschiedenen Verwaltungsebenen („Politikverflechtung“) 4

Im Unterschied zu anderen Bundesstaaten sind in der Bundesrepublik die Gesetzgebungszuständigkeiten nicht stark getrennt. Neben den Bereichen der „ausschließlichen Kompetenz“ des Bundes gibt es vielmehr den weiten Bereich der „konkurrierenden Kompetenz“, die in den Artikeln 72 und 74 des Grundgesetzes geregelt sind. Der Bund kann die Zuständigkeit an sich ziehen, wenn die „Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ dies erfordert. Sobald aber der Bund eine der Materien aus der großen Zahl der „konkurrierenden“ Zuständigkeiten an sich gezogen hat, erlischt das Recht der Länder, hier gesetzgeberisch tätig zu werden. Da der Bund die konkurrierenden Zuständigkeiten erschöpfend genutzt hat, bleibt für die Länder in der Gesetzgebung wenig zu tun übrig; d.h. ihre „staatliche Tätigkeit hat sich zunehmend darauf reduziert, Bundesgesetze auszuführen (was sie entweder „im Auftrag des Bundes“ oder „als eigene Angelegenheit“ erledigen). Die Arbeitsteilung zwischen Bund und Ländern erfolgt also überwiegend nicht nach Kompetenzen (sprich: Politikfeldern), sondern nach den Funktionen Gesetzgebung und Verwaltung. 5

⁴ Andersen, Uwe: Föderalismus in Deutschland, Schwalbach 1996, S. 11 f.

⁵ Ebenda, S. 12

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Auf den Steuer- und Finanzierungsverbund soll hier nicht näher eingegangen werden.

Bemerkenswerterweise sind die in der Kompetenzverteilung angelegten Zwänge zur Kooperation den Akteuren in Bund und Ländern nicht genug. In den wenigen verbliebenen Aufgabenbereichen der Länder drängen die Länder untereinander zur „Selbstkoordinierung“, d.h. zur Vereinheitlichung ihrer Politik, aber auch zur Koordination mit dem Bund. Auf der sogenannten dritten Ebene tummeln sich nicht nur die Länderminister-Konferenzen, sondern überdies zahllose Bund-Länder-Ausschüsse. Die dritte Ebene kann man somit aber noch als Ausdruck einer föderalistischen Struktur begreifen, weil Freiwilligkeit als Prinzip gilt und das Einstimmigkeitsprinzip durchgehend angewendet wird. Schwieriger mit der Abgrenzung wird es bei der Reform Ende der sechsziger Jahre. Ein „neuer“ kooperativer Föderalismus wurde ins Leben gerufen. Die sogenannten „Gemeinschaftsaufgaben“ wurden in die Verfassung aufgenommen (Art. 91 a GG). In den Bereichen Aus- und Neubau von Hochschulen, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes ist die Zusammenarbeit seither fest institutionalisiert. Hier findet auch kein Einstimmigkeitsprinzip mehr statt.

2.2 Unitarismus

Unitarismus ist zunächst die Einheit von Nation und Staat. Hier ist das Prinzip der Herstellung staatlicher Handlungs- und Wirkungseinheit verwirklicht. 6

Bei der Nation in der Form des „Unitarismus“ steht das Prinzip der Einheit ganz im Vordergrund. Vielfalt und Binnengliederung werden hier als Fremdkörper angesehen. Der Unitarismus kennt keine Eigenstaatlichkeit und keine Selbstbestimmung der Glieder, da er ja keine Binnengliederung duldet. Auch das Prinzip der Gleichheit findet hier keine Anwendung, da

⁶ Schneider, Hans-Peter: a.a.O., S. 80

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mangels Binnengliederung keine Gleichheit und Gleichberechtigung von Gliedern stattfindet. Folglich gibt es auch keine föderative Solidarität. Da keine Eigenständigkeit von Gliedern gewünscht, kann auch keiner für den anderen einstehen. Das heißt natürlich nicht, dass ein unitarischer Staat generell einen unsolidarischen Aufbau hat. Einen Art. 20 Abs. 1 GG „Die Bundesrepublik ist ein sozialer Bundesstaat“ würde es dort aber nie geben. 7

2.3 Subsidiarität

Das Subsidiaritätsprinzip wird sehr deutlich beschrieben in Ziffer 79 der Enzyklika „Quadragesimo Anno“ von Papst Pius XI aus dem Jahr 1931: „Was von den Menschen mit eigener Kraft und durch eigene Tätigkeit geleistet werden kann, darf ihnen nicht entrissen und der Gemeinschaft übertragen werden. Ebenso ist es eine Ungerechtigkeit und zugleich eine schwere Verletzung und Störung der rechten Ordnung, wenn Aufgaben, die von kleineren und untergeordneten Gemeinschaften bewältigt und ausgeführt werden können, der höheren und übergeordneten Gesellschaft zugeschoben werden.“ 8

Das Subsidiaritätsprinzip konnte aus seiner starken Verankerung in der katholischen Soziallehre und in autoritativen päpstlichen Erklärungen ein erhebliches Legitimitätspotential mitbringen; seine Schlagkraft verdankt der Begriff, neben seiner Schlichtheit und Plausibilität, auch dem zeitgeschichtlichen Umstand, dass er namentlich in der o.g. Enzyklika als Kampfmittel gegen Faschismus und Marxismus glaubhaft ins Feld geführt worden war. 9

⁷ Ebenda, S 82 f.

⁸ Böttcher, Winfried/Krawczynski, Johanna: Europas Zukunft: Subsidiarität, Ein Plädoyer

für eine europäische Verfassung, Aachen 2000, S. 17

⁹ Müller, Jörg-Paul: Föderalismus-Subsidiarität-Demokratie, in: Vollkommer, Max, Föde-

ralismus: Prinzip und Wirklichkeit, Erlangen 1998

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Die Stärkung des demokratischen Unterbaus ist eines der vornehmlichsten Ziele des Subsidiaritätsprinzips. Verwirklicht werden kann dies nur in einem Staat oder einem Zusammenschluss von Staaten mit föderalen Strukturen. 10

Wesentlicher Unterschied zwischen dem föderativen und dem subsidiären Prinzip ist, dass Föderalismus die Verteilung staatlicher Aufgaben verfügt, während Subsidiarität einen Maßstab zur Überprüfung der Anwendung zugewiesener Aufgaben darstellt. Subsidiarität ist insofern kein Prinzip der Kompetenzzuordnung. 11

2.4 Regionalismus

Regionalismus kann als Zusammenspiel von Regionen, im Wesentlichen bestimmt durch wirtschaftliche Interessen, bezeichnet werden. Er ist geprägt von der Konkurrenz der unterschiedlichen regionalen Interessen. Der Regionalismus ist nur begrenzt in der Lage, staatliche Handlungseinheit herzustellen und integrative Wirkungen zu entfalten. Der Regionalismus stellt also eine Form der Binnengliederung dar, die durch Interessengegensätze gekennzeichnet ist, durch regionalen Egoismus, mehr durch das Gegeneinander als durch das Miteinander der Regionen. Das Prinzip der Einheit nicht so stark ausgeprägt, es gibt jedoch immer noch ein Minimum an organisatorischer Einheit. Dasselbe gilt für das Prinzip der Freiheit. Auf der Ebene der Region gibt es keine Eigenstaatlichkeit, d.h. keinen verfassten Gliedstaat, allenfalls in der abgeschwächten Form des gouvernementalen Regionalismus, der Dezentralisierung von exekutiven Aufgaben als eine gewisse Autonomie. Die Autonomie beschränkt sich aber hauptsächlich auf die Verwaltung. Beim Prinzip der Gleichheit unterscheiden sich Regionalismus und Föderalismus deutlich. Der Regionalismus kennzeichnet sich gerade dadurch, dass er keine Gleichheit, keine

¹⁰ Böttcher, Winfried: a.a.O, S. 109

¹¹ Fechtner, Detlef: Die Deutschen Länder in der Europäischen Union, Frankfurt 1994, S.

162 f.

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