Inhaltsverzeichnis

Einleitung   1

Forschungsstand   2

Gang  der Untersuchung  7

1  Was ist F oderalismus? Theoretische Grundlagen, Begriffe und Definitionen  9

1.1  F oderalismus im allgemeinpolitischen und verfassungsrechtlichen Sinne  10

1.1.1  Staatenbund  13

1.1.2  Bundesstaat  13

1.1.2.1  Beteiligung der Gliedstaaten an der Willensbildung des  

Bundes   15

1.1.2.2  Begr undungen f ur bundesstaatliche Ordnungen  17

1.2  F oderalismus im institutionell-funktionalen Sinne  19

1.2.1  Trennf oderalismus  20

1.2.2  Verbundf oderalismus  21

1.2.3  Institutionell-funktionale Auspr agung und normative Ziele des  

F  oderalismus  23

1.2.4  Verschiebungen Richtung Trenn- oder Verbundf oderalismus  23

1.3  F oderalismus im gesellschaftlichen Sinne  24

1.3.1  Sozialphilosophische Perspektive  24

1.3.1.1  Definitionen f ur Subsidiarit at  25

1.3.1.2  Subsidiarit at in der EU und in der Verfassung der BRD  28

1.3.1.3  Res umee zur Subsidiarit at  29

1.3.2  F oderalismus aus soziologischer Perspektive  29

2  Historische Entwicklung - Welche f oderalen Traditionen besitzt die BRD?  31

2.1  Vom Westf alischen Frieden (1648) bis zur Aufl osung des Heiligen R o-  

mischen  Reichs (1663-1806)  32

2.2  Rheinbund (1806-1815) und Deutscher Bund (1815-1866)  33

2.3  Paulskirchenverfassung (1849)  34

2.4  Norddeutscher Bund (1867-1871) und Deutsches Reich (1871-1918)  34

2.5  Weimarer Republik (1919-1933) und Nationalsozialistisches Deutschland  

  (1933-1945)  36

2.6  Parlamentarischer Rat (1948-1949)  37

2.7  Fazit bis 1949 - Machtverteilung und Konstanten in der Entwicklung des  

deutschen  F oderalismus  40

3  Funktionsweise, Leitbilder und Problembrennpunkte seit 1949  45

3.1  Gesetzgebung  45

3.1.1  Arten der Gesetzgebung  46

3.1.1.1  Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes  46

ii

3.1.2 Die Rolle des Bundesrats im politischen System . . . . . . . . . 49

3.2 Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2.1 Ausf¨ uhrung als eigene Angelegenheit . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.2.2 Bundesauftragsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.2.3 Bundeseigene Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.3 Die Finanzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.3.1 Erste Frage: Welche Ebene im Bundesstaat ist f¨ ur die Finanzierung welcher Aufgabe zust¨ andig? . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.3.2 Zweite Frage: Wer hat die Steuergesetzgebungskompetenz? . . . 60 3.3.3 Dritte Frage: Wer hat die Ertragshoheit ¨ uber welche Steuern? . 61

3.3.4 Vierte Frage: Welche Finanztransfers finden innerhalb des Bun-

3.3.5 F¨ unfte Frage: Wer ist f¨ ur die Verwaltung der Steuereinnahmen zust¨ andig? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.4 Kooperation und Verflechtung im deutschen Bundesstaat . . . . . . . . 75 3.4.1 Administrativ-formelle Verflechtung zwischen Bund und L¨ andern 76 3.4.2 Exekutivf¨ oderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.4.3 Gemeinschaftsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.4.4 Investitionsfinanzhilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.5 Leitbilder seit 1949 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 3.5.1 Leitbild Kooperation und Zentralisierung (1949-1969) . . . . . . 82 3.5.2 Leitbild Verflechtung (1969 bis 90er) . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.5.3 Leitbild Wettbewerb (seit Mitte der 90er) . . . . . . . . . . . . 95 3.6 Problembrennpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

4 Theorien und Argumente von Wettbewerbsf¨ oderalisten und Flexibilisierern in der Reformdiskussion 103

4.1 F¨ oderalismustheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 4.1.1 Pfadabh¨ angigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

4.1.2 Politikverfechtungsfalle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

4.1.3 Dynamische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.1.4 Vetospielertheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

iii

4.1.5 ¨ Okonomische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

4.1.6 Multiple-Streams-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 4.2 Positionen der Flexibilisierer und der Wettbewerbsf¨ oderalisten zu den drei Fragen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

”

4.2.1 Verkn¨ upfung der Positionen beider ” Lager“ mit den Theorien . 131

4.2.2 Stufenmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

4.3 Bewertung der Reichweite der Theorien und deren Argumente . . . . . 151 4.3.1 Kritik Pfadabh¨ angigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4.3.2 Kritik Politikverflechtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 4.3.3 Kritik Dynamische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 4.3.4 Kritik Vetospielertheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 4.3.5 Kritik ¨ Okonomische Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 4.3.6 Kritik Multiple-Streams-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4.3.7 Freie Er¨ orterung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 4.4 Fazit - Wieviel Wettbewerb ist m¨ oglich und n¨ otig? . . . . . . . . . . . . 168 4.5 Nachtrag: Ergebnisse der F¨ oderalismusreform . . . . . . . . . . . . . . 170

Literaturverzeichnis 177

iv

Abk¨ urzungsverzeichnis

BDI Bundesverband der Deutschen Industrie BRD Bundesrepublik Deutschland CDU Christlich-Demokratische Union CSU Christlich-Soziale Union DM Deutsche Mark

EU FAG GG Kombo Mrd. NATO NSDAP OECD SPD

UN USA ZEW

v

Abbildungsverzeichnis   

0.1  Verbund- und Trennf oderalismus.  4

0.2  F oderalistische Theorien zu den Chancen einer Reform.  6

1.1  Der Bundesstaat zwischen Staatenbund und Einheitsstaat.  11

4.1  F unf Stufen einer m oglichen F oderalismusreform.  140

vi

Tabellenverzeichnis

4.1 Aussagen von F¨ oderalismustheorien zu den ” drei Fragen“ der F¨ oderalis-

musreform. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 4.2 Argumentation der Flexibilisierer zu den ” drei Fragen“ der F¨ oderalis-

musreform mit Hilfe von F¨ oderalismustheorien. . . . . . . . . . . . . . 136 4.3 Argumentation der Wettbewerbsf¨ oderalisten zu den ” drei Fragen“ der

F¨ oderalismusreform mit Hilfe von F¨ oderalismustheorien. . . . . . . . . 139

vii

Einleitung

Am 17. Februar 2006 gaben die Parlamentarischen Gesch¨ aftsf¨ uhrer von SPD und CDU bekannt, dass Vertreter der Bundesregierung, der Koalition und der L¨ ander sich endg¨ ultig auf eine umfassende F¨ oderalismusreform geeinigt h¨ atten. In einem ersten Schritt sollten demnach die Zust¨ andigkeiten zwischen Bundestag und Bundesrat umfassend entflochten werden. Als Ziel war eine Reduzierung der zustimmungspflichtigen

von etwa 60 auf 35 bis 40 Prozent“ ausgegeben worden. ¹ In einem zweiten Gesetze ”

Schritt sollten auch die in den Beratungen der in der Regierungszeit Gerhard Schr¨ oders gescheiterten Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, nachfolgend ” Kombo“ genannt, noch ausgeklammerten Finanzbeziehungen der beiden bundesstaatlichen Ebenen neu geregelt werden. Am 30. Juni stimmte der Bundestag dann noch vor der Sommerpause wie von der Großen Koalition erhofft nach erfolgreich durchlaufenem Gesetzgebungsverfahren der ersten Stufe zu, einem Reformpaket mit etwa 40 Verfassungs¨ anderungen. Eine Woche sp¨ ater folgte ohne Komplikationen auch die Zustimmung des Bundesrats.

Die im Koalitionsvertrag von SPD und CDU angek¨ undigte Fortf¨ uhrung der Arbeit der Kombo wurde damit f¨ ur die in Deutschland ansonsten eher langsam ablaufende

Willensbildung wider Erwarten schnell in die Tat umgesetzt. ² Ob mit dem ausgehan-

delten Kompromiss von einem Stoßseufzer begleitet ein vorl¨ aufiger Schlussstrich unter die seit Jahrzehnten andauernden Reformbem¨ uhungen gezogen werden kann, wird sich in Zukunft noch zeigen. Seit langem werden die als zu gering betrachtete Selbstanpassungsf¨ ahigkeit des f¨ oderalen Systems und dessen Neigung zu Blockaden, die Aush¨ ohlung des f¨ oderalen Prinzips aufgrund zu geringer Autonomie der L¨ ander und die Schw¨ achung des Demokratieprinzips wegen einer zu schwachen Stellung der Landesparlamente kritisiert. Auf einen vorl¨ aufigen Schlussstrich unter eine wie auch immer geartete Re-form k¨ onnte man dann hoffen, wenn die Verfassungs¨ anderungen nicht hinter denen der gescheiterten Kombo hinterherhinken; denn die von dieser ausgearbeiteten und erst

ganz zuletzt an der Zustimmung einiger Ministerpr¨ asidenten gescheiterten Ergebnisse 3

w¨ aren zwar nicht die erhoffte ” Mutter aller Reformen“ geworden, wie von dem da-

maligen Ko-Vorsitzendenden der Kommission, Edmund Stoiber, erhofft, h¨ atten aber

doch eine durchaus wirksame Teilentflechtung nach sich gezogen. ⁴ Sollte nun wenig-

stens den Pl¨ anen der Großen Koalition Erfolg beschieden sein, st¨ unde Nachbesserungen zwar in Zukunft grunds¨ atzlich nichts im Wege, doch gingen sicher einige Jahre an Bew¨ ahrungszeit ins Land, bevor erneut politische Ressourcen mobilisiert werden k¨ onnten. Falls die Reform sich jedoch wieder nur als ein k¨ ummerlicher ” Konsensrest“ aus der ” Knochenm¨ uhle“ Gesetzgebungsverfahren entpuppen sollte, werden die Stimmen

¹ Kulturpolitische Gesellschaft e.V. (Hrsg.), 2006: Ein Schritt vor, zwei zur¨ uck? F¨ oderalismusreform

und die Folgen f¨ ur die Kultur, S. 4.

² Vgl. Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, S. 109.

³ Vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ord-

nung: Arbeitsunterlage 0104.

⁴ Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 144.

1

nach einer Reform wohl doch nicht verstummen. Eine abschließende Bewertung der Arbeit der Großen Koalition erfolgt zum Schluss der Arbeit, um noch auf die aktuellsten

Stellungnahmen eingehen zu k¨ onnen. 5

Forschungsstand

Der Modernisierung unseres politischen Systems gehen sp¨ atestens seit den 1980er Jahren intensiv gef¨ uhrte Diskussionen in der Politik, Wirtschaft und Wissenschaft voraus. Die Diskussion begann nach Ausf¨ uhrungen von Thomas Fischer und Martin H¨ uttmann in den 1980er Jahren mit dem Buch ” Der verkappte Einheitsstaat“ von Heidrun

Abromeit, das die resignierende Haltung vornehmlich der Politikwissenschaft und der Rechtswissenschaft widerspiegelte, nach der es zum bestehenden Unitarismus letzt-lich keine Alternative gegeben habe. ⁶ Die Politikwissenschaft lieferte dann jedoch ¨ uber

die Komparatistik, dem Vergleich mit anderen trennf¨ oderalen Bundesstaaten wie der Schweiz, die Volkswirtschaft mit der ¨ okonomischen Theorie und dem Konnexit¨ atsprinzip, und das popul¨ ar werdende Subsidiarit¨ atsprinzip bis dahin nicht ber¨ ucksichtigte Argumente, auf die sich Vertreter eines neuen Leitbildes st¨ utzen konnten. Diese neuen Protagonisten in der Diskussion etablierten in der ¨ offentlichen Diskussion gezielt ihre Vorstellung von einem Wettbewerb zwischen den Bundesl¨ andern, obwohl sich diese nur schwer mit der Praxis und der Tradition des vorherrschenden Systems vereinbaren l¨ asst. Ende der 90er Jahre nahm die Zahl der Vorschl¨ age und Initiativen f¨ ur mehr Wettbewerb und Trennung zwischen den bundesstaatlichen Ebenen im Zuge der Diskussion uber die Leistungsf¨ ahigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschland im globalen Wett¨

bewerb stark zu. Eingebracht wurden diese insbesondere von der liberal orientierten Bertelsmann Stiftung und der Friedrich-Naumann-Stiftung, der FDP und den wirtschaftlich starken Bundesl¨ andern Hessen, Baden-W¨ urttemberg und Bayern. Allesamt versuchen seitdem unerm¨ udlich, die wissenschaftliche und ¨ offentliche Diskussion weiter zu pr¨ agen und in die von ihnen gew¨ unschten Bahnen zu lenken. Ursula M¨ unch bezeich-

net deshalb den eingebrachten Begriff Wettbewerbsf¨ oderalismus gar als ” und erl¨ autert, dass der Begriffswahl eine ”

dem Kampf um den politischen Wortschatz, also der Besetzung von Begriffen mit Be-

deutungen, die zum eigenen Vorteil beitragen sollen. ⁷ Nach diesem Befund w¨ unscht sie

sich im Interesse einer sachlichen und zweckdienlichen Diskussion, zuungunsten eines w¨ ahlerwerbefreundlichen, aber im Zusammenhang mit unserer staatlichen Ordnung an der Sache vorbeigehenden Vokabulars wie ” Wettbewerb“, geeignetere Begriffe zu ver-wenden. ⁸ Eine ausf¨ uhrliche Chronik der Initiativen von liberaler Seite haben Fischer

und H¨ uttman zusammengestellt, auf die ich mich bis zum Ende des folgenden Absatzes

beziehe. 9

1996 setzten sich Bayern und Baden-W¨ urttemberg f¨ ur eine St¨ arkung von Wett-

⁵ Vgl.4.5.

⁶ Vgl. Fischer, Thomas; H¨ uttmann, Martin Große, 2001: Aktuelle Diskussionsbeitr¨ age zur Reform

des deutschen F¨ oderalismus, S. 131 + Vgl. Sturm, Roland, 2005: F¨ oderalismusreform: Kein Erkenntnisproblem, warum aber ein Gestaltungs- und Entscheidungsproblem?, S. 198.

⁷ M¨ unch, Ursula, 2001: Konkurrenzf¨ oderalismus f¨ ur die Bundesrepublik, S. 120.

⁸ Vgl. M¨ unch, Ursula, 2001: Konkurrenzf¨ oderalismus f¨ ur die Bundesrepublik, S. 127.

⁹ Vgl. Fischer, Thomas; H¨ uttmann, Martin Große, 2001: Aktuelle Diskussionsbeitr¨ age zur Reform

des deutschen F¨ oderalismus, S. 130ff.

2

bewerbselementen auch in der Staatsorganisation ein, um in Zeiten leerer ¨ offentlicher Kassen und zunehmender wirtschaftlicher Konkurrenz im globalen Wettbewerb den Staat leistungsf¨ ahiger machen. Die Bundesl¨ ander sollten ¨ uber einen Wettbewerb zu-einander die Innovationsf¨ ahigkeit des gesamten Staats erh¨ ohen, die wiederum der Wirtschaft zugute kommen sollte. In der Rolle des Bundesratspr¨ asidenten argumentierten die Ministerpr¨ asidenten der besagten Bundesl¨ ander Edmund Stoiber und Erwin Teufel, ¨ uber einen solchen Wettstreit k¨ onne der Standort Deutschland ¨ uberlebensf¨ ahiger

und attraktiver f¨ ur ausl¨ andische Investoren gemacht werden. Dem Solidarit¨ atsgedanken w¨ urde damit keine Absage erteilt werden, es gehe um mehr ” Vielfalt in der Einheit“.

1997 verliehen Bayern und Baden-W¨ urttemberg diesen Vorstellungen weiteren Nachdruck, in dem sie ein Gutachten bei Hans-Wolfgang Arndt ¨ uber den Finanzausgleich

in Auftrag gaben. Das Gutachten hatte zum Ergebnis, dass der Finanzausgleich zu einer viel zu starken Ver¨ anderung der so genannten Finanzkraftreihenfolge f¨ uhrte. Dies bedeutete, dass nach der Durchf¨ uhrung des Finanzausgleichs ein Geberland finanziell schlechter dastand als eines der Nehmerl¨ ander. Eine solche Verzerrung bewertete Arndt als verfassungswidrig. 1998 reichten dann dieselben Bundesl¨ ander auf Grundlage dieses Gutachtens eine Klage beim Verfassungsgericht ein, der sich Hessen 1999 mit einer eigenen Klage anschloss. Diese Vorst¨ oße der drei wohlhabendsten Bundesl¨ ander wurden inhaltlich flankiert von ¨ Außerungen des damaligen Pr¨ asidenten des BDI, Hans

Olaf Henkel, die heftige Kontroversen ausl¨ osten. Er stellte die Frage, ob das Mehrheitswahlrecht gepaart mit der f¨ oderalen Struktur im Vergleich zu anderen Staaten noch eine ausreichende Schnelligkeit bei der Anpassung Deutschlands an den globalen Wettbewerb zulasse. Zwischen Henkels ¨ Außerungen und der Klagen beim Bundesver-

fassungsgericht erfolgte dann nach den Ausf¨ uhrungen H¨ uttmanns und Fischers eine Schwemme von Beitr¨ agen der Wettbewerbsbef¨ urworter. Die Beitr¨ age h¨ atten allesamt eine relativ einfache Sprache gehabt und deshalb mittels der Medien auch einen breiten Adressatenkreis erreicht. Nur so h¨ atte der F¨ oderalismus vom wissenschaftlichen Thema

f¨ ur Eingeweihte zum Politikum werden k¨ onnen. 10

Bei aller Kritik von Seiten vornehmlich der Politikwissenschaft, innerhalb derer es aber auch einen Fl¨ ugel von Wettbewerbsbef¨ urwortern gibt (zum Beispiel Fritz Scharpf), an einem Wettbewerb der Bundesl¨ ander wurde es in der Diskussion nahezu einhelliger Konsens, dass unser politisches System nicht mehr ausreichend zur ” Politikprodukti-on“ ¹¹ f¨ ahig ist und deshalb an einer Reform kein Weg vorbeif¨ uhrt. Dies ist sicher auch

ein Verdienst der Wettbewerbsf¨ oderalisten, die eine Reform erst zu einem ¨ offentlichen Thema machten. Bei der Frage jedoch, wie eine Anpassung an die neuen Herausforderungen wie den globalen Wettbewerb oder die Integration der neuen L¨ ander konkret ausgestaltet sein sollte, liegen die Positionen weit auseinander. Die sich ideologisch gegen¨ uberstehenden Lager gehen dabei von unterschiedlichen Pr¨ amissen bei folgenden Fragen aus:

1. ” Wie leistungsf¨ ahig ist der deutsche F¨ oderalismus gegenw¨ artig?“,

2. ” Welche Reformen sind n¨ otig, um die Leistungsf¨ ahigkeit zu erhalten oder wieder zu erlangen?“, und

3. ” Welche Ideen zum Erreichen dieses Ziels sind mehrheitsf¨ ahig?“

¹⁰ Vgl. Fischer, Thomas; H¨ uttmann, Martin Große, 2001: Aktuelle Diskussionsbeitr¨ age zur Reform

des deutschen F¨ oderalismus, S. 133.

¹¹ Blancke, Susanne, 2004: Politikinnovationen im Schatten des Bundes, S. 11.

3

Ihre Einsch¨ atzungen begr¨ unden sie dabei zum Teil mit wissenschaftlichen Theorien. W¨ ahrend bei der ersten Frage nach der Qualit¨ at der Gesetze, also der von den f¨ oderalistischen Strukturen abh¨ angigen Reformf¨ ahigkeit in einzelnen Politikfeldern gefragt wird, konzentriert sich die zweite und die dritte Frage ausschließlich auf die Re-formf¨ ahigkeit der f¨ oderalen Institutionen. Die weiter gefasste erste Frage umfasst also letztlich auch das besonders schwierige Reformfeld des politischen Systems. Roland Sturm ordnet die unterschiedlichen Positionen in der Reformdiskussion zwei

Wettbewerbsf¨ oderalisten“. ¹² Beide Seiten Gruppen zu, den ” Flexibilisierern“ und den ”

setzen sich letztlich f¨ ur zwei unterschiedliche Modelle des F¨ oderalismus ein, den Trenn-und den Verbundf¨ oderalismus. Diese zwei gegens¨ atzlichen Auspr¨ agungen und deren Eigenschaften lassen sich auf einem Strahl wie in Abbildung 0.1 darstellen.

Verbundf¨ oderalismus

? -

Normatives Ziel hat zentri-Normatives Ziel hat zentripe-

talen Charakter: Gleichheit der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit, ” in Vielfalt“.

Abbildung 0.1: Verbund- und Trennf¨ oderalismus. Auf Basis des ” Lexikon der Politikwissenschaft“ von Dieter Nohlen.

W¨ ahrend der Verbundf¨ oderalismus eine zentripetale Ausrichtung mit dem Ziel der Integration und der Gleichheit der Lebensverh¨ altnisse, in Deutschland ¨ uber Artikel 72 GG mit der anzustrebenden ” Gleichwertigkeit der Lebensverh¨ altnisse“ im Grundgesetz

aufgenommen, auf Kosten der Autonomie der Gliedstaaten aufweist, gilt als normatives Ziel im Trennf¨ oderalismus die Autonomie der Gliedstaaten und die Vielfalt der Lebensbedingungen. Diese Vielfalt der Lebensbedingungen kann auch einen Wettbewerb unter

den Gliedstaaten mit einschließen. 13

Was die Beantwortung der drei Fragen angeht, argumentieren nun die Flexibilisierer haupts¨ achlich mit der Vetospielertheorie, der Pfadabh¨ angigkeit und der Theorie von der Politikverflechtungsfalle, die Wettbewerbsf¨ oderalisten haupts¨ achlich mit der

¨ okonomischen Theorie und dem Multiple-Streams-Ansatz. ¹⁴ Die Flexibilisierer bringen

¹² Vgl. Sturm, Roland, 2005: F¨ oderalismusreform: Kein Erkenntnisproblem, warum aber ein

Gestaltungs- und Entscheidungsproblem?, S. 197 ff.

¹³ F¨ ur n¨ ahere Informationen zum Verbund- und Trennf¨ oderalismus verweise ich auf das erste Kapitel.

¹⁴ Vgl. Sturm, Roland, 2005: F¨ oderalismusreform: Kein Erkenntnisproblem, warum aber ein

Gestaltungs- und Entscheidungsproblem?

4

gegen den Trenn- und Wettbewerbsf¨ oderalismus, wenn auch nicht derart ¨ offentlichkeitswirksam wie ihre Gegenstreiter, einige stichhaltige Argumente vor. Nach der Theorie der Pfadabh¨ angigkeit ist der deutsche F¨ oderalismus ein historisch-evolution¨ ar gewachsenes Gebilde, an dem Reformen nur innerhalb eines politisch-kulturell eng absteckten Rahmens und inkrementell m¨ oglich sind. Große Verfassungsspr¨ unge sind dagegen ausgeschlossen. Die die inkrementellen Anpassungen durchf¨ uhrenden politischen Ak-institutionellen Vorgaben“; ¹⁵ teure sind dabei abh¨ angig von gesellschaftlichen und ” sie k¨ onnen demnach Ver¨ anderungen nur in dem Umfang vornehmen, wie es die institutionellen Spielregeln zum Beispiel bei der Gesetzgebung im Zusammenspiel von Bundestag und Bundesrat zulassen. Ein stumpfsinniges ¨ Uberst¨ ulpen von fremdartigen

trennf¨ oderalen Elementen w¨ are allein wegen der politischen Mentalit¨ at der Deutschen nicht m¨ oglich. Auch wird das System grunds¨ atzlich als leistungsf¨ ahig bewertet. Deshalb m¨ ussten lediglich die gr¨ obsten durch die hohe Verflechtung verursachten Ineffizienzen beseitigt werden. Auch nach dem Vetospieler-Ansatz von George Tsebelis ist der deutsche F¨ oderalismus zu grundlegenden Systemwechseln nicht f¨ ahig. Entscheidungsblockaden seien zwar grunds¨ atzlich m¨ oglich, aber nicht als Regelfall zu erwarten. Die Vertreter der Politikverflechtungsfalle dagegen sehen grunds¨ atzlich die Gefahr einer nicht ausreichenden Erneuerungsf¨ ahigkeit des politischen Systems und sehen sich im Scheitern der Kombo best¨ atigt. Diesen Einsch¨ atzungen entgegnen die Wettbewerbsf¨ oderalisten im Vertrauen auf den Multiple-Streams-Ansatz, dass ein echter Systemwechsel durchaus m¨ oglich sei. Falls mehrere Voraussetzungen erf¨ ullt sind, k¨ onne sich eine Art ” Zeitfenster“ auch f¨ ur systemabweichende Reformen ¨ offnen.

Die Ans¨ atze und Theorien lassen sich sich nach ihren haupts¨ achlichen Aussagen und ihrer haupts¨ achlichen Instrumentalisierung durch die beiden Lager auf einer Art Reichweitenstrahl der Reformen“ einordnen. Ein solcher ” Reichweitenstrahl“ kann

”

wiederum wie eine Blaupause auf den weiter oben vorgestellten ersten Strahl gelegt werden (siehe Abbildung 0.2).

Die Einordnung erfolgt jedoch nur sehr grob, weil viele Therien von beiden Lagern herangezogen werden, wie noch das vierte Kapitel zeigen wird. Wichtig ist auch zu wissen, dass die Theorien zwar dazu verwendet werden, den Verbund- oder Trennf¨ oderalismus zu rechtfertigen, also den Status quo zu verteidigen oder anzugreifen. Wof¨ ur jedoch die Theorien argumentativ herangezogen werden, stehen nicht automatisch auch deren Autoren. Fritz Scharpf begr¨ undet zum Beispiel mit seiner Politikverflechtungstheorie, warum der deutsche F¨ oderalismus schlechte Ergebnisse produziert und setzt sich aus Entt¨ auschung ¨ uber diese Diagnose f¨ ur eine relativ starke Trennung der Zust¨ andigkeiten ein. Gleiches gilt f¨ ur Lehmbruch, der die Reformresistenz erkl¨ art, aber ebenfalls

f¨ ur einen Trennf¨ oderalismus pl¨ adiert. ¹⁶ Die Flexibilisierer verwenden dagegen beide

Theorien, um den Status quo zu verteidigen.

Doch welches der Lager hat nun Recht bez¨ uglich aller drei Fragen? Wettbewerbsbef¨ urworter sehen in einer weitreichenden Entflechtung der Bund-L¨ ander-Beziehungen in Gesetzgebung und Steuerverbund und einem Abweichen vom historisch eingeschlagenen Entwicklungspfad die einzige M¨ oglichkeit, den anhaltenden wirtschaftlichen Niedergang der Bundesrepublik Deutschland aufzuhalten, die Wiedervereinigung zu meistern und die L¨ ander im Sinne eines Europas der Regionen wettbewerbsf¨ ahig zu ma-

¹⁵ Sturm,Roland, 2005: F¨ oderalismusreform: Kein Erkenntnisproblem, warum aber ein Gestaltungs-

und Entscheidungsproblem?, S. 197.

¹⁶ Vgl. Wachendorfer-Schmidt, Ute, 2003: Politikverflechtung im vereinigten Deutschland, S. 38.

5

Verbundf¨ oderalismus Trennf¨ oderalismus

Scharpf/Verflechtungsfalle Benz/Dynamische System

¨ Flexibilisierer Okonomen

Abbildung 0.2: F¨ oderalistische Theorien zu den Chancen einer Reform.

chen. Nur sei der deutsche F¨ oderalismus insbesondere nach der Wiedervereinigung durch eine Heterogenisierung der Interessen und damit einer Erh¨ ohung der Blockadewahrscheinlichkeit im Gesetzgebungsverfahren zu der Umsetzung solcher weitgehenden, aber notwendigen Anpassungen kaum in der Lage. Die Skeptiker des Wettbewerbsf¨ oderalismus argumentieren dagegen, der deutsche kooperative F¨ oderalismus sei von Grund auf leistungsf¨ ahig und m¨ usste nur systemimmanent, also ohne den historisch eingeschlagenen Pfad zu verlassen, modernisiert werden. Eine ¨ Ubertragung typischer

Elemente des Trennf¨ oderalismus auf Deutschland sei ohnehin nicht m¨ oglich, da das politische System in Wechselbeziehung zu dem gesellschaftlichen System stehe und es hier zu Inkompatibilit¨ aten kommen k¨ onne. Um dieses Argument mit den Worten von Arthur Benz zu untermauern: ” Die Politik in Bundesstaaten beruht auf histo-

risch gewachsenen Verfassungsregeln, Wertvorstellungen und Praktiken, in denen sich pfadabh¨ angige Entwicklungen im Zusammenwirken zwischen Gesellschaft und Staat widerspiegeln. [...]. Sofern Reformen in Teilbereichen nicht mit der jeweiligen Konfi-

guration vertr¨ aglich sind, rufen sie nicht kalkulierbare Folgeeffekte hervor.“ ¹⁷ Selbst wenn eine ¨

Ubertragung grunds¨ atzlich m¨ oglich w¨ are, stellt sich dann die Frage, wie viel Wettbewerbsintensit¨ at die im Grundgesetz festgelegte ” verh¨ altnisse“ ¨ sierer nicht nur die ¨ vom ihrer Meinung nach viel zu hohen Podest zu st¨ urzen. Der Trennf¨ oderalismus werde zu Unrecht als die reinere Form des F¨ oderalismus dargestellt, der nun f¨ alschlicherweise

hinterher gehechelt w¨ urde. ¹⁸ Heinz Laufer kritisiert die Idealisierung des Trennf¨ odera-

lismus, der zum Vorbild f¨ ur einen vermeintlichen ” Tugendkatalog“ genommen worden

w¨ are, an dem der deutsche F¨ oderalismus nun gemessen und ungerechtfertigterweise f¨ ur

schlecht befunden werde. 19

¹⁷ Benz, Arthur, 2001: Lehren aus entwicklungsgeschichtlichen und vergleichenden Analysen, S. 399.

¹⁸ Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S.

257.

¹⁹ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland

6

Kann eine Anpassung nur innerhalb historisch gewachsener institutioneller Strukturen erfolgen, oder ist ein großer Verfassungssprung m¨ oglich und n¨ otig, der ein Abweichen von dem angenommenen Pfad bedeuten w¨ urde? Und was will eigentlich der

B¨ urger, dessen gerne ¨ ubergangengen Pr¨ aferenzen die Diskussion um den Wettbewerbsf¨ oderalismus unter Umst¨ anden ¨

demokratischen Gesichtspunkten legitim ist, wenn Politiker zun¨ achst gegen den Willen

der B¨ urger handeln in der Hoffnung, im Nachhinein ihre Zustimmung zu erhalten. 20

Gang der Untersuchung

Der Forschungsstand m¨ undet konkret in folgendem Forschungsfragenb¨ undel: ” antworten die Flexibilisierer und die ¨ Okonomen die oben genannten drei Fragen?“, unter besonderer Ber¨ ucksichtigung der Teilfrage ”

Theorie f¨ ur ihre Argumentation heran?“. ²¹ Voran geht notwendigerweise eine Beschrei-

bung der Theorien. Nach diesen ersten beiden Schritten m¨ ochte ich in einem dritten Schritt die Reichweite der Theorien und deren Argumente versuchen zu beurteilen. Dies soll letztlich dem Zweck dienen, eine Antwort auf die Frage geben zu k¨ onnen, welche Art von Reform (mehr oder weniger Wettbewerb) n¨ otig und m¨ oglich ist. Zugespitzt k¨ onnte man auch fragen: Welches der beiden Lager hat Recht? Falls es sich als sinnvoll erweist, werde ich anschließend auf Basis der ins Feld gef¨ uhrten Theorien und vorgetragenen Argumente einen eigenen Reformvorschlag machen. Dabei kann ich mir vorstellen, den Vorschlag in Form eines Stufenmodells auszuarbeiten. Mit jeder Stufe w¨ urde der Gehalt des Vorschlags sich dem vermeintlichen Idealmodell Wettbewerbsf¨ oderalismus ann¨ ahern, gleichzeitig aber wohl auch an reellen Chancen zur Umsetzung verlieren. Das Stufenmodell b¨ ote auch den Vorteil, die Vielzahl von konkret gemachten Vorschl¨ agen gesammelt darstellen zu k¨ onnen, die sonst m¨ uhselig aus mehreren Texten zusammengetragen werden m¨ ussten. Die Stufen k¨ onnten bez¨ uglich ihres Umsetzungspotenzials kommentiert werden.

Um dieses Ziel zu erreichen, habe ich den vorangehenden ersten drei Kapiteln folgende Funktionen zugedacht. Das erste Kapitel wird, neben den verwendeten Fachausdr¨ ucken, vor allen Dingen Kenntnisse dar¨ uber vermitteln, welche Art von F¨ oderalismus in Deutschland praktiziert wird, und dass Trenn- und Verbundf¨ oderalismus als die zwei großen Spielarten eines Bundesstaats gleichwertig nebeneinander stehen. Im zweiten Kapitel wird beschrieben, welche historischen Urspr¨ unge der deutsche F¨ oderalismus hat. Die Ausf¨ uhrungen sind in Erg¨ anzung zur Pfadabh¨ angigkeitstheorie von Lehmbruch zu verstehen. Dabei wird sich zeigen, dass unsere heutige Staatsform Ergebnis eines jahrhundertealten Prozesses ist. Die Deutschen leben heute also nicht ohne Grund in einem Bundesstaat, was jedoch nicht zwangsl¨ aufig so h¨ atte kommen m¨ ussen. Nach den Ausf¨ uhrungen im dritten Kapitel zu der Funktionsweise, den Leitbildern, nach denen sich der deutsche F¨ oderalismus entwickelt hat und den hierbei entstandenden Problembrennpunkten sollte verst¨ andlich geworden sein, weshalb der deutsche F¨ oderalismus als reformbed¨ urftig gilt. Auf dieser Grundlage k¨ onnen die Vorschl¨ age der Flexibilisierer und Wettbewerbsf¨ oderalisten im vierten Kapitel dann bewertet werden.

S. 345.

²⁰ Vgl. Sturm, Roland, 2005: F¨ oderalismusreform: Kein Erkenntnisproblem, warum aber ein

Gestaltungs- und Entscheidungsproblem?, S, 202.

²¹ Vgl. Tabellen 4.2 und 4.3.

7

Die Forschungsfrage dieser Arbeit wird nicht zu bahnbrechenden neuen Erkenntnissen f¨ uhren. Meine Leistung besteht darin, die bereits bekannten Argumente und Theorien zusammenzutragen, um eigene Anmerkungen zu erg¨ anzen und aus einer hoffentlichen interessanten Perspektive neu zu arrangieren und damit zu neuen Anregungen beizutragen. Außerdem fielen mir bei der vorbereitenden Lekt¨ ure zwei Nachteile an der gelesenen Literatur auf. Erstens behandelte keiner der von mir gelesenen Texte sowohl die Argumente der Flexibilisierer als auch der ¨ Okonomen gleichwertig und stell-

te sie ideologisch neutral gegen¨ uber. Entweder wurde eindeutig Position bezogen oder die Ausf¨ uhrungen zum F¨ ur und Wider blieben eher oberfl¨ achlich. Genauso wenig fand ich in den mir vorliegenden Lehrb¨ uchern Informationen ¨ uber die ¨ okonomische Theorie, obwohl diese die Diskussion doch so sehr gepr¨ agt hat. Zweitens boten auch keiner der Aufs¨ atze und keines der Lehrb¨ ucher einen ¨ Uberblick ¨ uber die genannten f¨ odera-

lismusrelevanten Theorien. Diese Arbeit wird deshalb mit dem Vorteil aufwarten, eine Darstellung und Bewertung der Positionen beider Lager und der von ihnen herangezogenen Theorien in einem Text zu vereinen. Damit versuche ich zumindest, f¨ ur einen Einstieg in das Thema F¨ oderalismusreform einen Komplett¨ uberblick zu bieten und die Notwendigkeit zur Lekt¨ ure mehrerer Texte f¨ ur einen ersten ¨ Uberblick zu verringern, wie es noch bei meiner Vorbereitung n¨ otig war.

Das voraussichtliche Ergebnis der Arbeit wird folgendes sein: 1. Keines der beiden Lager kann unangreifbare Theorien und Argumente vortragen. 2. Eine Reform kann und wird nicht nach einem ideologischen Idealmodell erfolgen, wie es sich vor allen Dingen die Wettbewerbstheoretiker vorstellen. 3. Eine Handlungsempfehlung wird mit hoher Wahrscheinlichkeit zwischen den beiden normativen Polen ” Einheit in Vielfalt“ und ” Vielfalt in Einheit“ liegen.

Nur am Rande werde ich die direkten M¨ oglichkeiten der deutschen L¨ ander an der Teilhabe politischer Entscheidungen auf europ¨ aischer Ebene und ihre indirekten Mitwirkungsrechte ¨ uber den Bundesrat bearbeiten. Auf die eh schon komplizierte verflochtene Zusammenarbeit von Bund und L¨ andern wirkt auch die Verflechtung von Bund und L¨ andern mit der EU ein. Konkret macht sich dies in Autonomieverlusten sowohl des Bundes als auch der L¨ ander bemerkbar, wenn beispielsweise der Bund die nach Artikel 23 zu ber¨ ucksichtigenden Stellungnahmen des Bundesrats bei der ¨ Ubertragung

von Kompetenzen auf die EU nicht ausreichend ber¨ ucksichtigt, oder die L¨ ander ¨ uber

ihre L¨ anderb¨ uros eine als ” Nebenaußenpolitik“ kritisierte Lobbyarbeit in Br¨ ussel be-treiben. ²² Genauso wenig besch¨ aftigt sich diese Arbeit mit der Gemeindeebene. Beide

Themenbereiche w¨ urden mit ihrem Umfang eine weitere Magisterarbeit rechtfertigen. Bei der Literatur habe ich mich um eine breit gef¨ acherte Auswahl bem¨ uht. F¨ ur jedes Kapitel, bis auf das erste, sind sowohl mehrere B¨ ucher als auch aktuelle Aufs¨ atze zu Rate gezogen worden. Dabei st¨ utze ich mich in erster Linie auf die Best¨ ande der Universit¨ atsbibliotheken in Dortmund, Siegen und Oldenburg, die der Landesbibliotheken in Dortmund und Oldenburg und auf das Internet.

²² Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland S. 316.

8

1 Was ist F¨ oderalismus? Theoretische

Grundlagen, Begriffe und

Definitionen

Als Grundlage f¨ ur die folgenden Kapitel sollen in diesem Abschnitt die f¨ ur das Verst¨ andnis der Reformdiskussion notwendigen Begriffe erkl¨ art werden, auf die sich die bereits in der Einleitung erw¨ ahnten unterschiedlich ideologisch argumentierenden Lager st¨ utzen. Dabei wird sich zeigen, dass mancher Begriff in der Diskussion nicht einheitlich verwendet wird und deshalb auch bei der Lekt¨ ure weiterf¨ uhrender Literatur Aufmerksamkeit

geboten ist. ¹ Weil f¨ ur das Erkennen von Zusammenh¨ angen und Gegens¨ atzen bei den

Begriffen ihre Einbettung in eine Gliederung vorteilhaft ist, konnte nicht jeder Aus-

druck im Inhaltsverzeichnis aufgenommen werden. Ein Beispiel: Der Begriff ” rativer F¨ oderalismus“ ist im Prinzip synonym zum ” deshalb unter dem Gliederungspunkt ”

Kapitel dennoch zum Nachschlagen geeignet bleibt, sind alle Ausdr¨ ucke bei ihrer ersten Verwendung oder an anderer inhaltlich wichtiger Stelle im Text kursiv formatiert ¨ und damit per ” Uberfliegen“ ein wenig leichter zu finden.

Was ist F¨ oderalismus? Um eine erste Antwort vorweg zu geben: Eine eindeutige Definition oder ein eindeutiges Verst¨ andnis gibt es nicht, sondern nur ” zu verschiedenen Zeiten unter verschiedenen historischen Umst¨ anden verschiedene Auspr¨ agungen

des F¨ oderalismus.“ ² Gegenw¨ artig f¨ achert sich nach Auskunft des ” Lexikons der Politikwissenschaft“ von Dieter Nohlen das Verst¨ andnis von F¨ oderalismus in vier Rich-

tungen auf, in zwei politisch-staatliche und zwei gesellschaftliche. ³ In der politisch-

staatlichen Kategorie wird der F¨ oderalismus aus einer verfassungsrechtlichen und einer institutionell-funktionalen Perspektive erkl¨ art, in der gesellschaftlichen Kategorie aus

einer sozialphilosophischen und einer soziologisch-behavioristischen Perspektive. ⁴ Alle

M¨ oglichkeiten haben eines gemeinsam:

F¨ oderalismus bedeutet ” stets die Gliederung einer komplexen Einheit in

mehrere einzelne Elemente, die ihrerseits wieder aus weiteren Unterelementen zusammengesetzt sein k¨ onnen. Diese Elemente bedeuten nicht nur eine abh¨ angige Untergliederung der h¨ oheren Einheit, sie sind zugleich und vor allem die Bausteine, aus deren Vielheit sich die Einheit erst ergibt. So erfolgt der f¨ oderative Aufbau im Prinzip von unten nach oben, und diese

¹ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland,

S. 15.

² Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 16.

³ Vgl. Lexikon der Politikwissenschaft, 2002: Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, S. 233 + Vgl.

Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 23.

⁴ Vgl. Dreyer, Michael, 1986: F¨ oderalismus als ordnungspolitisches und normatives Prinzip, S. 3.ff. +

Vgl. S. 17.

9

Art des Aufbaus impliziert damit auch, daß dies mit der Zustimmung der

elementaren Teile geschieht.“ 5

Von politikwissenschaftlicher Bedeutung sind in erster Linie die politisch-staatlichen Arten, jedoch hat aus der gesellschaftlichen Kategorie insbesondere das aus der Sozialphilosophie stammende Subsidiarit¨ atsprinzip bedeutenden Einfluss entwickeln k¨ onnen. Das verfassungsrechtliche Verst¨ andnis erweitere ich selbstst¨ andig zum ” allgemeinpolitischen Verst¨ andnis“, um das Begriffspaar Staatenbund und Bundesstaat im Zusam-

menhang erkl¨ aren zu k¨ onnen. ⁶ Zu Erkl¨ arungen zur soziologischen Sicht zum F¨ odera-

lismus muss ich mangels Literatur (und mangels an Bedeutung?) bis auf zwei kurze Ausf¨ uhrungen passen, die ich jedoch vollst¨ andigkeitshalber mit anf¨ uhren werde.

1.1 F¨ oderalismus im allgemeinpolitischen und

verfassungsrechtlichen Sinne

Das Wort F¨ oderalismus leitet sich vom lateinischen foedus ab, das Bund oder Vertrag bedeutet. Im politischen Sinne kann F¨ oderalismus wie folgt definiert werden.

F¨ oderalismus ist das Organisationsprinzip f¨ ur ein gegliedertes Gemeinwe-

”

sen, in dem gleichberechtigte und mehr oder weniger eigenst¨ andige Glieder

ubergeordneten Ganzen zusammengeschlossen sind.“ ⁷ zu einem ¨

Politisch kann das Organisationsprinzip F¨ oderalismus auf zweierlei Weise umgesetzt werden, n¨ amlich in einem Staatenbund oder in einem Bundesstaat. Verfassungsrechtlich ist der F¨ oderalismus jedoch nur im Bundesstaat verwirklicht, weil nur dieser auf Basis eines Verfassungsvertrags entsteht. Das politische Verst¨ andnis geht also ¨ uber das

verfassungsrechtliche Verst¨ andnis hinaus und umfasst es als ein Teil von sich. Die Glie-

der der einen oder der anderen Option zum Zusammenschluss eines ” Ganzen“ verf¨ ugen dabei in unterschiedlichem Umfang ¨ uber eigene Rechte, Kompetenzen und Legitimit¨ at. Einerseits setzt der F¨ oderalismus eine gewisse Heterogenit¨ at der

Mitglieder voraus, andererseits aber auch ein gewisses Maß an gemeinsamen ”

Uberzeugungen“. ⁸ Der Umfang dieser Gemeinsamkeiten bestimmt ten, Interessen und ¨

letztlich, in welcher Form sich die Gliedstaaten im politischen Sinne zusammenschließen; bei einer eher geringeren Schnittmenge zu einem Staatenbund, bei einer gr¨ oßeren zu einem Bundesstaat. Die gemeinsamen Werte sollten aber auch nicht zu weit reichen, da sich sonst eher ein Einheitsstaat als eine F¨ oderation bilden w¨ urde. Sind dagegen zu wenig gemeinsame Interessen vorhanden, w¨ urde sich nicht einmal eine Konf¨ oderation bilden, sondern die dann sich nicht zusammenschließenden Glieder als Nationalstaaten

⁵ Dreyer, Michael, 1986: F¨ oderalismus als ordnungspolitisches und normatives Prinzip, S. 7., hier

findet sich eine ¨ ahnliche Kategorisierung mit sechs Punkten und weiteren Erl¨ auterungen zur Unterscheidung der gesellschaftlichen und staatlichen Kategorie.

⁶ Ansonsten h¨ atte ich den Bundesstaat erst unter dem Gliederungspunkt ” F¨ oderalismus im

institutionell-funktionalen Sinne“ (1.2) erkl¨ aren k¨ onnen, weil der Staatenbund nicht auf einer Verfassung beruht.

⁷ Informationen zur politischen Bildung Nr. 275/2002, F¨ oderalismus in Deutschland, S. 5 + Vgl.

M¨ unch, Ursula, 1997: Sozialpolitik und F¨ oderalismus, S. 15.

⁸ Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 15.

10

weiter nebeneinander existieren. Die folgende Grafik grenzt die Begriffe Staatenbund,

Bundesstaat und Einheitsstaat visuell ab: 9

Abbildung 1.1: Der Bundesstaat zwischen Staatenbund und Einheitsstaat.

Einerseits nimmt der Umfang der besagten gemeinsamen Eigenarten, Interessen und ¨ Uberzeugungen von links nach rechts immer weiter zu, andererseits die Autonomie der Gliedstaaten immer weiter ab, oder ist im Falle des zentralisierten Einheitsstaats kaum noch vorhanden. In der Staatsformenlehre bezeichnet der Einheitsstaat, auch Unitarischer Staat genannt, im Gegensatz zum Bundesstaat einen Staat, der nur eine Staatsgewalt und Rechtsordnung und keine staatliche Eigenst¨ andigkeit von Gebietsk¨ orperschaften unterhalb der gesamtstaatlichen Ebene kennt, in dem der vertikale Staatsaufbau hierarchisch organisiert ist und die nachgeordneten Institutionen der

regionalen und lokalen Verwaltung damit weisungsabh¨ angig sind. ¹⁰ Zu unterscheiden

ist wiederum der dezentralisierte Einheitsstaat vom zentralisierten Einheitsstaat, auch unitarisch-dezentralisierter Staat genannt. Im zentralisierten Einheitsstaat ist die gesamte Staatsgewalt in den zentralen Staatsorganen konzentriert. Weil diese Form der Aus¨ ubung staatlicher Macht mit Nachteilen wie Informations¨ uberflutung der staatlichen Institutionen verbunden ist, sind viele Einheitsstaaten wie Frankreich dazu ¨ ubergegangen zu dezentralisieren. Dies bedeutet, dass die zentralen Staatsorgane einen Teil ihrer nachrangigen Staatsaufgaben in der Exekutive, nicht aber in der Legislative, dezentralen Organen auf regionaler oder lokaler Ebene, zum Beispiel Departements,

Bezirken oder Kommunen, zur Ausf¨ uhrung ¨

keiten k¨ onnen jedoch nach Gutd¨ unken wieder entzogen werden. Die ¨ nicht mehr als eine Art ”

ist legislative, judikative und exekutive Staatsgewalt auf zwei Ebenen vorhanden und

kann nicht willk¨ urlich wieder entfernt werden. ¹² Die beiden Begriffe F¨ oderalismus und

Dezentralisierung sind also nicht synonym, wie h¨ aufig verwendet, sondern beschreiben

⁹ Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 15.

¹⁰ Vgl. Lexikon der Politikwissenschaft, 2002: Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, S. 167.

¹¹ Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 32.

¹² Vgl. 1.1.2.

11

zwei unterschiedliche Zust¨ ande von Eigenst¨ andigkeit. ¹³ Kritische Stimmen weisen dar-auf hin, die deutschen Bundesl¨ ander bes¨ aßen trotz ihres Rechts zur eigenst¨ andigen Gesetzgebung und ihrer ¨ uber die Verfassung gesicherten Staatsqualit¨ at faktisch dennoch

weniger Rechte als manche Subebene eines dezentralisierten Einheitsstaates. ¹⁴ Doch

dazu mehr in den weiterf¨ uhrenden Kapiteln. Vollst¨ andigkeitshalber soll auch noch ein letzter Typ von Staat beschrieben werden, der nicht ganz in die Abbildung 1.1 passt, der regionalisierte Staat. Regionalisierte Staaten besitzen regionale gew¨ ahlte K¨ orperschaften mit eingeschr¨ ankten legislativen Befugnissen, erheblicher Autonomie, aber keiner oder nur schwach entwickelter institutioneller Mitwirkung ethnisch selbstbewusster, ansonsten nur schwer integrierbarer, Gemeinschaften an den Entscheidungsprozessen

auf zentraler Ebene. ¹⁵ Ein Beispiel ist die Selbstregierung Schottlands und Nordirlands

und die Selbstverwaltung Wales’ im Vereinigten K¨ onigreich Großbritannien. Einheitsstaaten sind D¨ anemark, Griechenland, Irland, Luxemburg oder England; zu den dezentralisierten Einheitsstaaten z¨ ahlen Frankreich, die Niederlande oder Portugal;

regionalisiert sind Belgien, Spanien und Italien. 16

Der Unterschied zwischen Bundesstaaten und Einheitsstaaten ist nun halbwegs erkl¨ art. Jedoch ist noch nicht auf den Punkt gebracht, was Staatenb¨ unde und Bundesstaaten im Detail f¨ ur Eigenschaften haben. Roland Sturm definiert die beiden f¨ oderalen Auspr¨ agungen wie folgt:

Kurz definiert ist der F¨ oderalismus eine der m¨ oglichen Erscheinungsformen

”

der politischen F¨ oderation. Eine politische F¨ oderation f¨ uhrt grunds¨ atzlich gleichberechtigte und eigenst¨ andige politische Gliedstaaten zu einer ¨ ubergreifenden politischen Gesamtheit zusammen. Erst die gemeinsame Staatsgr¨ undung beziehungsweise der Beitritt von Gliedstaaten zu einem auf einer gemeinsamen Verfassung beruhenden Staatswesen macht aus einem Staa-tenbund, der losen Form der F¨ oderation, den Bundesstaat. Im Unterschied zum Staatenbund ¨ uben im Bundesstaat gesamtstaatliche Organe eine unmittelbare Hoheitsgewalt gegen¨ uber den B¨ urgern der Einzelstaaten aus. Der

Bundesstaat ist die f¨ oderalistische Variante der F¨ oderation.“ 17

Im letzten Satz st¨ oßt der aufmerksame Leser auf das Wort f¨ oderalistisch, h¨ aufig liest man aber auch f¨ oderativ und f¨ oderal. Auch diese Begriffe scheinen mir nicht einheitlich verwendet zu werden. ” F¨ oderativ“ und ” f¨ oderal“ sollte nach einem g¨ angigen Lexikon

alles sowohl Staatenb¨ unde als auch Bundesstaaten betreffende, auf ihnen beruhende oder zu ihnen geh¨ orende beschreiben, im Gegensatz dazu ” f¨ oderalistisch“ sich nur

auf Bundesstaaten beziehen. ¹⁸ Die Verwendung der Begriffe scheint jedoch nicht so

strikt, weshalb man alle denkbaren Kombinationen von f¨ oderal, f¨ oderativ und f¨ oderalistisch mit Bundesstaat und Staatenbund antreffen kann. In diesem Text habe ich darauf geachtet, ” f¨ oderalistisch“ ausschließlich im Zusammenhang mit Bundesstaaten zu verwenden. Sicher werde ich aber auch vom f¨ oderativen oder f¨ oderalen Bundesstaat schreiben, weil sich diese Formulierungen in der Literatur immer wieder finden.

¹³ Vgl. Abromeit, Heidrun, 1992: Der verkappte Einheitsstaat, S 11.

¹⁴ Vgl. Decker, Frank, 2004: F¨ oderalismus an der Wegscheide? Einf¨ uhrung in die Tagung, S. 17.

¹⁵ Vgl. Europ¨ aische Union/Ausschuss der Regionen (Hrsg.), 2002: Regionale und lokale Kompetenzen

in Europa, S. 31.

¹⁶ Vgl. Timmermann, Heiner, 1998: Die Regionen Europas und der Vertrag von Maastricht, S. 46.

¹⁷ Sturm, Roland, 2001: F¨ oderalismus in Deutschland, S. 7.

¹⁸ Vgl. Langenscheidts Online-Fremdw¨ orterlexikon.

12

1.1.1 Staatenbund

Im Staatenbund, auch Konf¨ oderation genannt, ist das Organisationsprinzip F¨ oderalismus zwischen mehreren souver¨ anen Staaten umgesetzt. Ein Staatenbund ist ein loser Zusammenschluss, entstanden durch einen v¨ olkerrechtlichen Vertrag, der sich vom Bundesstaat dadurch unterscheidet, dass die Gliedstaaten auch nach dem Unterzeichnung des Vertrags ihre v¨ olkerrechtliche Souver¨ anit¨ at behalten. Sie bleiben also selbstst¨ andige V¨ olkerrechtssubjekte und unterhalten weiterhin eigene diplomatische Vertretungen.

Es handelt sich hier also um eine Form von zwischenstaatlichem F¨ oderalismus.“ ¹⁹ In

”

einem solchen Bund werden, wenn ¨ uberhaupt, lediglich gemeinsame Organe zur Erle-

digung gemeinschaftlicher Aufgaben und zur Verfolgung gemeinsamer politischer Ziele gebildet. Inwieweit diese Organe staatliche Macht auf mittelbarem Wege gegen¨ uber den B¨ urgern der Gliedstaaten aus¨ uben oder die Gliedstaaten v¨ olkerrechtlich vertreten, h¨ angt davon ab, inwieweit sie von den Gliedstaaten staatliche Hoheitsrechte ¨ ubertra-gen bekommen haben. ²⁰ Ein besonders wichtiges Recht ist die Entscheidung ¨ uber Krieg

und Frieden, das im Gegensatz zum Bundesstaat bei den Staaten des Bundes verbleibt. Beispiele f¨ ur Staatenb¨ unde sind die Gemeinschaft Unabh¨ angiger Staaten (GUS), der Deutsche Bund von 1815 bis 1866, die Schweiz von 1815-1848, die US-amerikanische Confederacy von 1776 bis 1788, aber auch die NATO und die UN. Wie die Geschichte gezeigt hat, sind Staatenb¨ unde in der Regel nicht sonderlich stabil, da es das jederzeitige Recht zum Austritt gibt. Mit der Schweiz, dem Deutschen Bund und den USA gab es aber auch Staatenb¨ unde mit einer derart hohen Stabilit¨ at, dass aus ihnen Bundesstaaten hervorgehen konnten.

1.1.2 Bundesstaat

Im Falle des Bundesstaats, auch F¨ oderation genannt, wird das f¨ oderale Organisationsprinzip nicht wie beim Staatenbund zwischen mehreren Staaten, sondern innerhalb eines Staates angewandt. Dieser Staat entsteht durch den Willen der Gliedstaaten, die uber einen v¨ olkerrechtlichen Vertrag ihre v¨ olkerrechtliche Souver¨ anit¨ at auf den Bund ¨

ubertragen. Der Bund entscheidet vom Zeitpunkt der ¨ Ubertragung an ¨ uber alle Fra¨

gen, die f¨ ur die Einheit und den Bestand des Ganzen wesentlich sind. Im Gegenzug

sind die Gliedstaaten an der Willensbildung des Bundes beteiligt. ²¹ Im Gegensatz zum

Staatenbund darf der Zentralstaat unmittelbar Hoheitsgewalt gegen¨ uber den B¨ urgern der Gliedstaaten aus¨ uben. Zwar liegt die v¨ olkerrechtliche Souver¨ anit¨ at ausschließlich beim Bund, doch behalten beide Ebenen ihren Staatscharakter. Dies dr¨ uckt sich in der doppelten Existenz von Legislative, Exekutive und Judikative auf beiden staatli-

chen Ebenen aus. ²² Die Gliedstaaten besitzen also ein eigenes Staatsgebiet, ein eigenes

Staatsvolk und eine eigene Verfassung. F¨ ur die Bundesrepublik Deutschland gilt allerdings nach Artikel 28 die grundgesetzliche Regelung, dass eine Landesverfassung nicht den Grunds¨ atzen der Bundesverfassung widersprechen darf. Zweck dieses Artikels ist es, eine innere Aufl¨ osung des Bundes zu verhindern. Sowohl der Bund als auch die Gliedstaaten besitzen eigene Parlamente, eigene Regierungen, eigene Gerichte und eine eigene Verwaltung zur Aus¨ ubung ihrer Staatsmacht. Die Existenz der drei staatlichen

¹⁹ Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 16.

²⁰ Vgl. Informationen zur politischen Bildung Nr. 275/2002, F¨ oderalismus in Deutschland, S. 5.

²¹ Vgl. 1.1.2.1.

²² Vgl. Abromeit, Heidrun, 1992: Der verkappte Einheitsstaat, S. 11.

13

Gewalten sowohl im Gesamtstaat wie auch in den Gliedstaaten muss verfassungsrechtlich gesch¨ utzt sein, so dass keine der beiden Ebenen die jeweils andere beseitigen kann. Genauso wie die vertikale Gewaltenteilung grunds¨ atzlich ¨ uber die Verfassung gesch¨ utzt

ist, sind es auch die Zust¨ andigkeiten der Gliedstaaten und des Zentralstaats. Keine der

Ebenen besitzt eine so genannte Kompetenz-Kompetenz. ²³ Eine Ebene bes¨ aße sie, wenn

sie ohne die Zustimmung der anderen Ebene deren Zust¨ andigkeiten erweitern oder verringern k¨ onnte. In Deutschland wird dieser Schutz ¨ uber die Zustimmungspflicht von

Bundestag und Bundesrat bei Verfassungs¨ anderungen erreicht. Welche Aufgaben allerdings von welcher Ebene im Detail ¨ ubernommen werden, ist grunds¨ atzlich flexi-

bel. Gesch¨ utzt ist nur die grunds¨ atzliche Aufgabenverteilung. Dabei stehen dem Bund in der Regel die Aufgabenbereiche zu, die durch Schwert, Waage, Fahne und M¨ unze symbolisiert werden: Verteidigung, Justiz, Außenpolitik und allgemeine Wirtschafts-

politik. ²⁴ Deshalb fehlt es beispielsweise den deutschen Bundesl¨ andern auch an einem

Pr¨ asidenten und/oder einem Außenminister, die sie auf internationaler Ebene vertreten

k¨ onnten. ²⁵ Dieses Recht obliegt, genauso wie das Recht zur Landesverteidigung, prin-

zipiell ausschließlich dem Bund, wobei diese Regel mittlerweile zum Beispiel durch die Einbindung der deutschen Bundesl¨ ander in die europ¨ aische politische Willensbildung teilweise gebrochen wird.

Bundesstaatlich organisiert sind zur Zeit Deutschland, Schweiz, ¨ Osterreich, USA,

Australien, Brasilien, Mexiko, Kanada, Nigeria, Venezuela, Indien, Argentinien, Belgien, Bosnien, Herzegowina, Estland, Komoren (ein Inselstaat im indischen Ozean), Malaysia, Mikronesien, Pakistan, Spanien, S¨ udafrika, Saint Kitts und Nevis (eine In-

selgruppe der kleinen Antillen),Vereinigte Arabische Emirate und Russland. ²⁶ Die Auf-

z¨ ahlung ist mit ein wenig Vorsicht zu genießen, weil die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Staatsformen schwierig ist. Spanien etwa wird auch zu den regionali-

sierten Staaten gez¨ ahlt. ²⁷ Die Gliedstaaten in diesen Bundesstaaten heißen Staaten,

L¨ ander, Bundesl¨ ander, Bundesstaaten oder Kantone.

Einen kompakteren ¨ Uberblick ¨ uber die Eigenschaften eines Bundesstaats bieten

zwei Auflistungen von Heinz Laufer und Roland Sturm, der sich auf einen Lexikoneintrag von Schultze bezieht. Laufer nennt drei Merkmale, die vorhanden sein m¨ ussen,

um von einem Bundesstaat sprechen zu k¨ onnen: 28

• Die Gliedstaaten verf¨ ugen ¨ uber einen eigenen Herrschaftsbereich und ¨ uber eigen-verantwortliche Entscheidungskompetenzen.

• Um ihren Aufgaben nachkommen zu k¨ onnen, m¨ ussen sie eine ausreichende finanzielle Ausstattung besitzen.

• Die Mitwirkung der Gliedstaaten an der Willensbildung des Zentralstaats ist verfassungsrechtlich gesichert.

²³ Vgl. M¨ unch, Ursula, 1997: Sozialpolitik und F¨ oderalismus, S. 19.

²⁴ Vgl. Fassa, Raimando, 1996: Eine Antwort auf die Frage: ” Was ist F¨ oderalismus?“, S. 100.

²⁵ Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S.

39.

²⁶ Vgl. Wikipedia, http://de.wikipedia.org/wiki/F%C3%B6deralismus [Stand: 16.07.2006, 10.00

Uhr].

²⁷ Vgl. Timmermann, Heiner, 1998: Die Regionen Europas und der Vertrag von Maastricht, S. 46.

²⁸ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland,

S. 16.

14

Laufers Merkmale eines Bundesstaats k¨ onnen um die von Schultze erg¨ anzt werden:

• Der Staat ist in territoriale Einheiten gegliedert.

• Die exekutive und legislative Gewalt ist aufgeteilt auf Bund und Gliedstaaten, wobei diese ¨ uber ein bedeutendes Maß an Autonomie verf¨ ugen.

• Die Gliedstaaten sind im Bundesparlament vertreten und an der Willensbildung des Bundes beteiligt.

• Konfliktl¨ osungen, die auf dem Prinzip des Aushandelns aufbauen und aus Gr¨ unden des Minorit¨ atenschutzes zus¨ atzlich h¨ aufig qualifizierte Entscheidungsquoren erfordern.

• Eine Verfassungsgerichtsbarkeit, die als Schiedsrichter bei Organstreitigkeiten zwischen beiden Ebenen schlichtet und regelt. 29

Neu in den Auflistungen sind der zweite Punkt Laufers ¨ uber die finanzielle Ausstattung der Gliedstaaten, auf den ich unter dem Gliederungspunkt ” institutionell-funktionalen Sinne“ (1.2) noch zur¨ uckkommen werde, und der f¨ unfte Punkt Schultzes’ zur Verfassungsgerichtsbarkeit. Selbst bei solidarischem Verhalten zueinander sind Streitigkeiten zwischen den beiden Ebenen ¨ uber Zust¨ andigkeiten und

eventuelle Verfassungsbr¨ uche nie auszuschließen. In solchen F¨ allen kann ein neutrales und als Streitschlichterautorit¨ at akzeptiertes Verfassungsgericht die Einigkeit und, falls n¨ otig, die Funktionsf¨ ahigkeit des Staates wieder herstellen. Bei Schultzes Merkmalen ergeben sich allerdings auch zwei Fragw¨ urdigkeiten. Beim zweiten Merkmal nennt Schultze nur die Exekutive und die Legislative, die zwischen Bund und Gliedstaaten aufgeteilt sein m¨ ussten. Damit widerspricht er den sonst g¨ angigen Beschreibungen, die alle drei Gewalten mit einschließen. Die Kritik ist nur folgerichtig, weil die Gliedstaaten eine eigene Staatsqualit¨ at haben. Zur Staatsqualit¨ at geh¨ ort eine eigene Staatsgewalt, zu der auch die Judikative z¨ ahlt. Warum Schultze die Judikative nicht mit aufgez¨ ahlt hat, konnte ich nicht ergr¨ unden. Auch das dritte Merkmal ist zumindest ungenau, weil er von der Vertretung der Gliedstaaten im Bundesparlament spricht. In deutschen Bundesstaat ist der Bundesrat aber keine zweite Kammer, sondern ein selbstst¨ andiges Verfassungsorgan.

1.1.2.1 Beteiligung der Gliedstaaten an der Willensbildung des Bundes

Im Bundesstaat sind die Gliedstaaten an der Willensbildung des Bundes beteiligt. Allerdings ist nicht eindeutig festgelegt, auf welchem Wege und in welchem Umfang die Gliedstaaten dies tun m¨ ussen, um von einem Bundesstaat sprechen zu k¨ onnen. W¨ ahrend ein Teil der Theorien davon ausgeht, dass eine weitergehende Beteiligung vorhanden sein muss, gen¨ ugt nach anderen Theorien lediglich die Beteiligung an der Verfassungsgebung. Zumindest nach diesen die Rechte der Glieder schwach auslegenden Theorien geh¨ ort nicht einmal ein Zweikammersystem zwingend zu den Merkmalen eines Bundesstaats. Stattdessen k¨ onnten andere Wege gegangen werden, wie etwa ¨ uber

²⁹ Vgl. Sturm, Roland, 2001: F¨ oderalismus in Deutschland, S. 11, zitiert nach: Schultze, Rainer Olaf,

1992: F¨ oderalismus, in: Schmidt, Manfred G. (Hrsg.): Lexikon der Politik, Band 3, Die westlichen L¨ ander, M¨ unchen, S. 97.

15

ein ” Vorschlagsrecht der Gliedstaaten, die Vernehmlassung der Gliedstaatenregierungen und die obligatorische oder fakultative ’ Ratifizierung‘ von Bundesgesetzen durch

die Gliedstaaten, zum Beispiel in einem Referendum analog dem Verfassungsreferen-dum in der Schweiz.“ ³⁰ In der Regel jedoch wird auf ” besonders daf¨ ur eingerichtete [...]

Institutionen“ zur¨ uckgegriffen, n¨ amlich zweite Kammern, die mit einer ersten Kammer

dann ein Zweikammersystem bilden. ³¹ Als die zwei wesentlichen Auspr¨ agungen einer

zweiten Kammer haben sich hier das Bundesrats- und das Senatsmodell herauskristallisiert. Die beiden Modelle stehen in der Regel in einer engen Verbindung mit der

innerstaatlichen institutionell-funktionalen Ausgestaltung des F¨ oderalismus. 32

1.1.2.1.1 Bundesratsmodell Die Mitglieder eines Rats werden durch die Regierun-

gen der L¨ ander bestellt oder sind mit deren Spitze identisch. ³³ Nach dem geometrischen

Prinzip richtet sich die Zahl der Entsandten nach der Bev¨ olkerungsgr¨ oße des entsendenden Landes. Das geometrische Prinzip st¨ arkt das demokratische Element, weil die Bev¨ olkerung eines jeden Landes nach dem Grundsatz ” one man, one vote“ vertreten

ist. Die Entsandten selbst sind an die Weisungen ihrer Landesregierungen gebunden. Der Bundesrat ist in seinen Kompetenzen der direkt gew¨ ahlten ersten Kammer nicht v¨ ollig gleichgestellt.

In Deutschland wird ein abgeschw¨ achtes Bundesratsmodell praktiziert, weil die Zahl der Entsandten nicht streng verh¨ altnism¨ aßig von der Bev¨ olkerungszahl abh¨ angig ist. Stattdessen hat jedes Bundesland mindestens drei, jedoch h¨ ochstens sechs Stimmen. Diese Variante ist ein Kompromiss des Parlamentarischen Rates bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes gewesen, der aus historischen Erfahrungen herr¨ uhrte. In den f¨ oderalen Vorg¨ anger-Bundesstaaten und -Staatenb¨ unden hatte Preußen sein Stimmen¨ ubergewicht meist auf Kosten der Solidarit¨ at und des gesamten Staats missbraucht und seine leicht zu erlangende Sperrminorit¨ at f¨ ur eigene Ziele eingesetzt. Durch die neue Regelung ist dies einem einzelnen Bundesland oder zwei sich zusammenschließenden Bundesl¨ andern nicht mehr m¨ oglich.

1.1.2.1.2 Senatsmodell Im Gegensatz zum Bundesrat werden die Mitglieder eines

Senats vom Landesvolk gew¨ ahlt. ³⁴ Jedes Land entsendet die gleiche Zahl an Mitglie-

dern. Der Senat wird also nach einem arithmetischen Prinzip zusammengesetzt, das eher das f¨ oderale Element, die Gleichwertigkeit aller Gliedstaaten unabh¨ angig von ihrer Gr¨ oße, st¨ arkt. Die Mitglieder des Senats sind frei in ihrem Mandat, der Senat gleichwertig zur ersten Kammer. Eine Variante zur Wahl der Senatoren durch das Volk ist die Wahl durch die Landesparlamente. In diesem Fall d¨ urfen die Bestimmten weder einer Landesregierung noch einem Landesparlament angeh¨ oren. Zweite Kammern nach dem Senatsprinzip passen charakterlich eher zu trennf¨ oderalen Systemen, weil die nicht weisungsgebundenen Senatoren ¨ uber ihr freies Mandat

³⁰ Jaag, Tobias, 1976: Die zweite Kammer im Bundesstaat. Funktion und Stellung des schweizerischen

St¨ anderats, des deutschen Bundesrates und des amerikanischen Senats, Z¨ urich, S. 7.

³¹ Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 46.

³² Vgl. 1.2.

³³ Vgl. Informationen zur politischen Bildung Nr. 275/2002, F¨ oderalismus in Deutschland, S. 23.

³⁴ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland S.

143 + Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutsch-land, S. 92ff.

16

st¨ arker die Interessen ihrer Landesb¨ urger vertreten k¨ onnen. Dem Senatsprinzip wird deshalb eine st¨ arker zentrifugale Wirkung nachgesagt. Bei der Verfassungsdiskussion f¨ ur die Bundesrepublik Deutschland von 1948 und 1949 konkurrierten das Senats- und das Ratsmodell heftig miteinander. Die SPD tendierte damals zur Senatsl¨ osung, die s¨ uddeutsche CDU und CSU zur Bundesratsl¨ o-

sung. 35

Die Intensit¨ at der Zugriffsrechte zweiter Kammern auf die Bundesgesetzgebung ist sehr unterschiedlich und h¨ angt nicht von der Form des F¨ oderalismus ab. Ein absolutes Vetorecht besitzen die zweiten Kammern in Australien, Kanada, Schweiz und den USA. Die zweite Kammer in ¨ Osterreich besitzt nur ein Vetorecht bei Verfassungs¨ anderungen, die die eigene Gestalt und die eigenen Rechte betreffen, die Belgiens je nach Politikfeld ein suspensives oder ein absolutes Vetorecht. Der Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland hat ein Vetorecht bei Verfassungs¨ anderungen (zwei drittel der Stimmen werden f¨ ur eine Verfassungs¨ anderung ben¨ otigt), bei die L¨ ander in einem besonderen Maße betreffenden Gesetzen ein absolutes Vetorecht (f¨ ur ein Gesetz wird die absolute

Stimmenmehrheit ben¨ otigt) und ansonsten ein suspensives Vetorecht. 36

Keinen eindeutigen Konsens scheint es zu der Frage zu geben, ob der deutsche Bundesrat eine zweite Kammer und damit Teil eines Zweikammersystems ist. W¨ ahrend Hei-

derose Kilper explizit von einem solchen System ausgeht, ³⁷ widerspricht Roland Sturm:

Der Bundesrat ” ist keine zweite Kammer, sondern ein eigenst¨ andiges Verfassungsorgan [...].“ In dem Zitat ist seine Begr¨ undung mit eingeschlossen. In Zweikammersystemen

sei die zweite Kammer nur ein Teil eines einzigen Verfassungsorgans, des Parlaments. 38

Der deutsche Bundesrat dagegen besitzt den Status eben eines solchen Verfassungs-organs, das seine Organe selbst bestimmen und ¨ uber seine interne Arbeitsweise v¨ ollig

selbstst¨ andig entscheiden kann, wie Laufer erg¨ anzt. ³⁹ Wenn man als wesentliche Eigen-

schaft einer zweiten Kammer ansieht, dass sie nicht nur ber¨ at, sondern mitentscheidet,

dann w¨ urde der Bundesrat selbst (!) sich jedenfalls als zweite Kammer bezeichnen. 40

Bei aller Strittigkeit ist eines sicher: Der deutsche Bundesrat ¨ ahnelt in seiner Funktion sehr den zweiten Kammern anderer Bundesstaaten und macht damit die Diskussion um seine Einordnung letztlich ¨ uberfl¨ ussig.

1.1.2.2 Begr¨ undungen f¨ ur bundesstaatliche Ordnungen

F¨ oderal verfasste Bundesstaaten kommen in den Genuss vielf¨ altiger Vorteile. Insgesamt gibt es sechs Begr¨ undungen, aufgrund derer es Staaten vorziehen k¨ onnen, ihre Staats-

gewalt zu splitten und auf zwei Ebenen zu verteilen, anstatt sie zentral zu b¨ undeln: 41

³⁵ Vgl. Rudzio, Wolfgang, 2000: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 316.

³⁶ Vgl. Tabelle bei Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 51.

³⁷ Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S.

112.

³⁸ Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 47f.

³⁹ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland,

S. 148.

⁴⁰ Vgl. Bundesrat (Hrsg.): Bundesrat und Bundesstaat, S. 50.

⁴¹ Vgl. Lexikon der Politikwissenschaft, 2002: Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, S. 233 + Vgl.

Sturm, Roland, 2001: F¨ oderalismus in Deutschland, S. 11ff. + Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 56ff.

17

1.1.2.2.1 Ethische Begr¨ undung Nach dem Subsidiarit¨ atsprinzip, dessen Wurzeln in der katholischen Soziallehre liegen, sollte ein so weit wie m¨ oglich reichendes Maß an Selbstverantwortung beim Individuum liegen. Die p¨ apstliche Bulle ” Rerum Novarum“

von 1891 wollte die Selbsthilfekr¨ afte kleinerer sozialer Einheiten, vom einzelnen Menschen ¨ uber die Familie bis hin zum Dorf und der Stadt, st¨ arken, um die noch dar¨ uber liegenden Einheiten Kirche und Staat vor dem Hintergrund zunehmender Armut und Individualisierung der Gesellschaft durch die Industrialisierung zu entlasten. Papst Pius XI. baute sp¨ ater mit seiner Sozialenzyklika ” Quadragesimo anno“ vom Jahre 1931 auf der ” Rerum Novarum“ auf, in der das Subsidiarit¨ atsprinzip in seiner heute am h¨ aufigsten zitierten Form formuliert wurde. In einem Satz beschrieben hat die ¨ Ubertragung des Prinzips auf eine staatliche

Ordnung zur Folge, dass eine h¨ oher gelegene staatliche Ebene erst dann den unter ihr liegenden Ebenen Hilfestellung geben darf, wenn diese aus eigener Kraft ein zu bew¨ altigendes Problem nicht mehr alleine l¨ osen k¨ onnen. Der hier zu erlangende Vorteil liegt also in der Erf¨ ullung eines moralischen Anspruchs: Wie f¨ ur den Menschen wird auch f¨ ur die Ebenen innerhalb eines Staates ein h¨ ochstm¨ ogliches Maß an Eigenverantwortung und Selbstbestimmung erreicht. In den 1980er Jahren erlangte das Subsidiarit¨ atsprinzip noch in einem anderen Zusammenhang an Bedeutung. Es wurde zur ” anerkannten

Formel f¨ ur die Begr¨ undung des Wettbewerbsf¨ oderalismus.“ ⁴² Die ethische Begr¨ undung

liegt gliederungstechnisch doppelt vor und findet sich ein zweites Mal unter dem Gliederungspunkt ” Sozialphilosophische Perspektive“ (vgl. 1.3.1), unter dem ich auf das Subsidiarit¨ atsprinzip genauer eingehen werde.

1.1.2.2.2 Geographische Begr¨ undung Staaten mit einem großen Staatsgebiet wie die USA, Australien oder Russland stehen vor der Herausforderung, ihre Staatsmacht effektiv und effizient auszu¨ uben. Besonders markant zeigte sich dieses Problem ¨ uber

viele Jahrhunderte im russischen Vielv¨ olkerreich, in dem der Zar ohne moderne Kommunikationsmittel kaum zentral h¨ atte regieren k¨ onnen. Er ¨ ubertrug deshalb die Macht

zun¨ achst auf die jeweiligen regionalen Oberschichten mit dem Auftrag, sie in seinem Interesse und ihm loyal gegen¨ uber eingestellt auszu¨ uben. Erst wenn sich diese Vorgehensweise nicht bew¨ ahrte, wurde versucht, das betroffene Gebiet milit¨ arisch unter Kontrolle zu bringen und von außen einen neuen und steuerbareren regionalen Herrscher zu installieren. Große Fl¨ achenstaaten sind jedoch nicht zu einer f¨ oderalen Staats-ordnung gezwungen, wie China beweist. Die ” Volksrepublik“ ist streng zentralstaatlich

organisiert und kontrolliert ihre Provinzverwaltungen in einem hohen Maße.

1.1.2.2.3 Historische Begr¨ undung In der Geschichte von Bundesstaaten zeigt sich, wie im Falle Deutschlands und der Schweiz, dass diese h¨ aufig aus Staatenb¨ unden her-vorgegangen sind. In den urspr¨ unglichen Staatenb¨ unden waren wegen zu weit auseinander liegender Interessen Teile zusammengefasst, die sich in einem Entwicklungsprozess erst inhaltlich, in welcher Form auch immer, ann¨ ahern mussten, und schließlich eine ausreichend breite Basis f¨ ur einen gemeinsamen Bundesstaat finden konnten. Der hier zu erkennende Vorteil, n¨ amlich sich bei der Entwicklung zum Bundesstaat Zeit lassen zu k¨ onnen, bis sich gen¨ ugend gemeinsame Werte und Ziele entwickelt haben, wird bei der Gr¨ undung eines Staatenbundes von dessen Gliedern freilich wohl kaum angestrebt worden sein. Er zeigt sich eher im Nachhinein.

⁴² Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 29.

18

1.1.2.2.4 Demokratietheoretische Begr¨ undung Aus demokratietheoretischer Perspektive bietet der F¨ oderalismus den Vorteil einer zweiten Gewaltenteilung in der Vertikalen neben der klassischen horizontalen Gewaltenteilung, wie bereits unter dem Gliederungspunkt ” Bundesstaat“(1.1.2) beschrieben.

1.1.2.2.5 ¨ Okonomische Begr¨ undung Der F¨ oderalismus bietet auch handfeste wirtschaftliche Vorteile, weil wirtschaftspolitische Maßnahmen individuell an regionale Bed¨ urfnisse und Profile angepasst werden k¨ onnen. W¨ ahrend in einem Einheitsstaat zentral getroffene Entscheidungen auf alle subnationalen Ebenen gleichermaßen nach dem Gießkannenprinzip angewandt werden und je nach Art der regionalen Probleme und Profile schlechter oder besser Wirkung erzielen, kann in einem Bundesstaat die zentralstaatliche Politik besonders umfangreich um dezentrale Entscheidungen erg¨ anzt werden. Sobald Entscheidungen dezentral getroffen werden, k¨ onnen regionale Entscheidungstr¨ ager einen Wissens- und Motivationsvorsprung ausspielen. Sie wissen besser uber die dringendsten Probleme Bescheid und besitzen durch ihren regionalen Bezug ¨

eine gr¨ oßere Bereitschaft, finanzielle Mittel im Interesse ” ihrer“ Region zielgerichtet

und sparsam einzusetzen. Ein weiterer Vorteil dezentraler Wirtschaftspolitik ist, eine Maßnahme nicht sofort auf den gesamten Staat anwenden zu m¨ ussen. Stattdessen kann sie in einem der Gliedstaaten zun¨ achst experimentell ausprobiert werden und im Falle eines Erfolgs von anderen Gliedstaaten kopiert werden. Zumindest die Ministerpr¨ asidenten der wirtschaftlich starken deutschen Bundesl¨ ander fordern seit Jahren nicht zu Unrecht, genau diese Vorteile st¨ arker ausspielen zu k¨ onnen. Durch die Schaffung eines gemeinsamen europ¨ aischen Marktes verlagerte sich der wirtschaftliche Wettbewerb zunehmend auf die Regionen und weg von den Nationalstaaten. Deshalb m¨ ussten die Regionen auch st¨ arker die M¨ oglichkeit erhalten, sich f¨ ur diesen Wettbewerb durch ein eigenes Profil positionieren und konkurrenztauglich machen zu k¨ onnen.

1.1.2.2.6 Ethnisch-soziale Begr¨ undung Ein letzter Vorteil des F¨ oderalismus ist die M¨ oglichkeit, ethnischen Minderheiten einen Schutz innerhalb einer staatlichen Gemeinschaft gew¨ ahren zu k¨ onnen. W¨ ahrend in Einheitsstaaten die Interessen einer Minderheit unabh¨ angig von ihrer Gr¨ oße im Großen und Ganzen stets unber¨ ucksichtigt bleiben und damit Ausgrenzung und Frustration Vorschub geleistet wird, bietet der F¨ oderalismus auch kleineren ethnischen Minderheiten die M¨ oglichkeit, sich in ihrem eigenen Terri-torium autonom selbst zu verwalten und gesetzgeberisch zu gestalten. Dies geschieht zum Beispiel in Indien, Belgien, der Schweiz und Kanada. Ohne den f¨ oderalen Staatsaufbau w¨ aren manche dieser Staaten wahrscheinlich, im Falle Kanadas sicher, l¨ angst auseinander gebrochen.

1.2 F¨ oderalismus im institutionell-funktionalen Sinne

Wie unter dem Gliederungspunkt ” F¨ oderalismus im allgemeinpolitischen und im verfas-

sungsrechtlichen Sinne“ (1.1) beschrieben, zeigt sich eine f¨ oderale Ordnung nach dem politischen Verst¨ andnis entweder im Kleide eines Staatenbundes oder eines Bundesstaates. An verfassungsrechtlich als Bundesstaat organisierten f¨ oderalen Ordnungen hat sich wiederum eine ganze Bandbreite der unterschiedlichsten Formen entwickelt. ” Die

konkreten Aufgaben- und Machtverteilungen, der Grad der Autonomie der Subsysteme

19

und die Art und Weise ihrer Wiederverflechtung variieren“ dabei beachtlich. ⁴³ Bundes-staaten lassen sich danach unterscheiden, wie der Bund und die Gliedstaaten miteinander kooperieren und wie sie Aufgaben unter sich aufgeteilt haben. Im Wesentlichen gibt es mit dem Trennf¨ oderalismus und dem Verbundf¨ oderalismus zwei kontr¨ are Modelle, in denen sich alle Formen des Bundesstaats wiederfinden. Beide Modelle ber¨ ucksichtigen, dass die bundesstaatlichen Ebenen trotz ihrer Autonomie aufeinander angewiesen sind und deshalb immer zu einem gewissen Grad gemeinsam die zu l¨ osenden Probleme angehen. F¨ ur den Trenn- und Verbundf¨ oderalismus werden noch eine ganze Reihe weiterer Begriffe verwendet: Dualer F¨ oderalismus ist synonym zum Trennf¨ oderalismus und das Begriffspaar interstaatlicher und intrastaatlicher F¨ oderalismus ist gleichbedeutend mit dem Begriffspaar Trennf¨ oderalismus und Verbundf¨ oderalismus. Auch die Ausdr¨ ucke Gestaltungsf¨ oderalismus und Beteiligungsf¨ oderalismus beschreiben letztlich den gleichen Sachverhalt. Mit dem Beteiligungsf¨ oderalismus ist eine Tendenz zur starken Beteiligung der Gliedstaaten an der Bundesgesetzgebung gemeint, mit der fehlende eigene Rechte in der Gesetzgebung ausgeglichen werden und das f¨ ur die Ausf¨ uhrung von Gesetzen wichtige Verwaltungswissen der L¨ ander mit in den Gesetzgebungsprozess einfließen kann, wie es im Verbundf¨ oderalismus wegen dessen typischer Aufgabenverteilung n¨ otig ist. Selbstgestaltend k¨ onnen dagegen eher die Landesparlamente im dualen F¨ oderalismus agieren, da sie mehr eigene gesetzgeberische Zust¨ andigkeiten besitzen. Ist die Kompetenz- und Rechteausstattung ihrer Bedeutung nach 1. ungleichm¨ aßig zwischen dem Bund und den L¨ andern oder 2. zwischen den L¨ andern verteilt, wird von einem asymmetrischen F¨ oderalismus gesprochen. Als Beispiel f¨ ur den ersten Fall wird h¨ aufig Deutschland mit dem Argument angef¨ uhrt, dass die Verwaltungszust¨ andigkeiten der L¨ ander das ¨ Ubergewicht des Bundes bei der Gesetzgebung im Wert nicht ausreichend kompensierten. Ein Beispiel f¨ ur den zweiten Fall sind die spanischen Autonomen Gemeinschaften. Die historischen Regionen Galizien, Katalonien und das Baskenland

ubrigen Autonomen Gemeinschaften. ⁴⁴ besitzen sehr viel weitreichendere Rechte als die ¨

Nicht im Zusammenhang mit der institutionell-funktionalen Ausgestaltung steht noch eine weitere Bedeutung. Nach dieser liegt eine Asymmetrie auch dann vor, wenn zwischen den Gliedstaaten ein sozio¨ okonomisches Gef¨ alle oder große Unterschiede in Bezug auf Wertvorstellungen und die Politische Kultur vorliegen. Sp¨ atestens nach diesem Verst¨ andnis von Asymmetrie gilt der deutsche F¨ oderalismus seit der Wiedervereinigung als asymmetrisch.

1.2.1 Trennf¨ oderalismus

Trennf¨ oderal organisierte Bundesstaaten zeichnen sich im unrealistischen Ideal durch eine strikte Trennung sowohl von Aufgabenbereichen in der Gesetzgebung als auch

in der Steuerautonomie aus. ⁴⁵ Des Weiteren existiert kein Finanzausgleich, ¨ uber den

entweder zwischen den L¨ andern oder zwischen dem Bund und den L¨ andern gegenseitig Hilfestellung geleistet wird. Auch werden keine Projekte gemeinsam finanziert. Die Aufgabenverteilung erfolgt nach Politikfeldern, so dass beide Ebenen sowohl f¨ ur die Gesetzgebung als auch die Ausf¨ uhrung der ihnen obliegenden Gesetzgebungsberei- ⁴³ Lexikonder Politikwissenschaft, 2002: Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, S. 88.

⁴⁴ Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 21.

⁴⁵ Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 22 + Vgl. Laufer, Heinz;

M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland S. 24.

20

che jeweils alleine verantwortlich sind und deshalb sowohl f¨ ur die Legislative als auch

die Verwaltung eigene Organe besitzen. ⁴⁶ Der Trennf¨ oderalismus kann aus Perspekti-

ve der Gliedstaaten auch als Gestaltungsf¨ oderalismus bezeichnet werden, weil sie f¨ ur die ihnen obliegenden Bereiche eigenst¨ andig Gesetze erlassen d¨ urfen. Die USA und die Schweiz werden h¨ aufig diesem Ideal als am n¨ achsten dargestellt. Dabei wird aber nicht ber¨ ucksichtigt, dass auch in diesen beiden Staaten die Ebenen miteinander kooperieren und sich finanziell gegenseitig helfen. Besonders die USA haben in den letzten

Jahren deutlich ausgebaut, ⁴⁷ um im Verbund politischen Anforderungen besser begeg-

nen zu k¨ onnen. In den USA gab es bereits seit dem 19. Jahrhundert immer wieder Verflechtungs- und Zentralisierungssch¨ ube, die nie wieder r¨ uckg¨ angig gemacht werden

konnten. 48

Vorteile dieses Systems sind die eindeutigere Zuordenbarkeit der Verantwortung f¨ ur politische Entscheidungen und damit eine h¨ ohere demokratische Kontrolle durch den B¨ urger sowie ein h¨ oheres Verantwortungsbewusstsein der Ebenen f¨ ur die Pflege der eigenen Steuerquellen und deren Ertr¨ age. Ein Nachteil sind die h¨ oheren Reibungsverluste bei der Abstimmung von politischen Maßnahmen zur L¨ osung von Problemen, die beide Ebenen betreffen und/oder von beiden bearbeitet werden m¨ ussten, um effektiv zu sein. Auch dauert es schlicht l¨ anger, bis der ¨ offentliche Druck beide staatlichen Ebenen dazu bringt, sich einer solchen notwendigerweise gemeinsam zu l¨ osenden Aufgabe auch tats¨ achlich anzunehmen. Durch die Steuerautonomie tragen die Gliedstaaten ein hohes Risiko bei Steuerschwankungen oder ungew¨ ohnlichen politischen Problemen wie zum Beispiel bei den ¨ Uberschwemmungen im amerikanischen New Orleans im Jahre 2005.

1.2.2 Verbundf¨ oderalismus

Im Verbund dagegen erfolgt die Aufgabenverteilung prinzipiell nicht nach Politikfeld, sondern nach Kompetenzart. Das bedeutet im Falle der Bundesrepublik Deutschland, dass sich der Bund vor allen Dingen um die Gesetzgebung k¨ ummert und die L¨ ander um

die Ausf¨ uhrung der entworfenen Gesetze. ⁴⁹ Hierzulande sind beide Ebenen zu dieser

Zusammenarbeit sogar gezwungen, weil der Bund bis auf wenige Ausnahmen keine eigene Verwaltung besitzen darf. Deshalb wird der Verbundf¨ oderalismus auch kooperativer F¨ oderalismus genannt. Neben der Aufgabenteilung bei Gesetzgebung und Verwaltung z¨ ahlen zur Kooperation aber grunds¨ atzlich auch alle weiteren lockeren Formen der Zusammenarbeit, bei der die staatlichen Ebenen wie auch immer geartet versuchen ein gemeinsames Problem zu l¨ osen. Zur Kooperation z¨ ahlt deshalb auch die horizontale Selbstkoordination der L¨ ander auf der so genannten dritten Ebene. Auch gibt es dem Modell nach keine Steuerautonomie, sondern einen Steuerverbund, in dem die Steuerhoheit beim Bund monopolisiert ist und von diesem dann die Steuerertr¨ age von zentraler Stelle aus umverteilt werden. Außerdem st¨ utzen die st¨ arkeren die schw¨ acheren Bundesgenossen ¨ uber einen horizontalen Finanzausgleich. Der Verbundf¨ oderalismus wird

⁴⁶ Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S.

64.

⁴⁷ Vgl. M¨ unch, Ursula, 1999: Konkrete Reformans¨ atze in der Kontroverse, S. 301. 306-311.

⁴⁸ Vgl. Benz, Arthur, 2001: Lehren aus entwicklungsgeschichtlichen und vergleichenden Analysen, S.

393.

⁴⁹ Vgl. Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 22 + Vgl. Laufer, Heinz;

M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland S. 48.

21

aus Perspektive der Gliedstaaten auch als Beteiligungsf¨ oderalismus bezeichnet, weil sie im Tausch f¨ ur die an den Bund abgetretenen Rechte zur eigenen Gesetzgebung ein Mitentscheidungsrecht an Bundesgesetzen erhalten, das sie ¨ uber die zweite Kam-mer wahrnehmen. Der Einfluss dieser Kammern variiert allerdings erheblich. ⁵⁰ Der

kooperative F¨ oderalismus ist nach meinem festgelegten Verst¨ andnis synonym mit dem Verbundf¨ oderalismus, wobei viele Autoren zum Kooperatismus bereits die Verflechtung z¨ ahlen (siehe unten).

Auch dieses Modell ist wie der Trennf¨ oderalismus ein Idealmodell. Tats¨ achlich ¨ uben

beispielsweise die deutschen L¨ ander auch eine gesetzgeberische Funktion aus, wenn mittlerweile auch nur noch in einer rudiment¨ aren Weise, und besitzen einige bescheidene eigene Steuerquellen.

Im Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland werden mit dem Kooperatismus und der Politikverflechtung zwei unterschiedlich starke Auspr¨ agungen des Verbundf¨ oderalismus unterschieden. Diese Auspr¨ agungen werden auch als Leitbilder bezeichnet, nach

denen sich die Bundesrepublik nach 1949 entwickelt hat. ⁵¹ Der Kooperatismus be-

zeichnet nichts anderes als der schon vorgestellte Verbundf¨ oderalismus, nach dem beide urspr¨ unglich autonomen staatlichen Ebenen gemeinschaftlich die Staatsgewalt nach Kompetenzart untereinander aufgeteilt im Interesse und zum Wohle des Gesamtstaats aus¨ uben. Wichtig ist die Abgrenzung der Politikverflechtung zum Kooperatismus. Wo manche wissenschaftlichen Autoren keinen Unterschied machen, sehen andere in der Verflechtung eine intensivierte Kooperation. F¨ ur diese Arbeit sollen die beiden Begriffe nach folgenden Ausf¨ uhrungen unterschieden werden. Roland Sturm beschreibt die

Politikverflechtung als den Versuch, den Kooperatismus zu einem ”

rierenden und planenden F¨ oderalismus“ fortzuentwickeln, ⁵² in dem ”

lich abgesichert die gemeinsame Verantwortung des Bundes und der L¨ ander f¨ ur den

gr¨ oßten Teil der Staatseinnahmen [...] und Staatsaufgaben festgeschrieben ist.“ ⁵³ Diese verfassungsrechtliche Absicherung beschreibt Benz als ¨ Uberf¨ uhrung der ” informelle[n]

Bund-L¨ ander-Kooperation in institutionalisierte Verhandlungssysteme“, denen sich al-

le Beteiligten fortan nicht mehr entziehen k¨ onnen. ⁵⁴ Man kann also im negativen Sinne Zwangssystem“ sprechen. ⁵⁵ Auch das Lexikon der Politikwissenschaft von von einem ”

Nohlen sieht den Unterschied zwischen Kooperation und Verflechtung darin begr¨ undet, dass bei der Verflechtung ” Entscheidungen nur noch im Verbund der verschiedenen Sy-

stemebenen“ m¨ oglich sind. Fritz Scharpf behauptet, dass dieses Zwangssystem zu einer Politikverflechtungsfalle“ gef¨ uhrt hat, in der der deutsche Bund und die Bundesl¨ ander

”

gefangen seien und deshalb nicht mehr ausreichend politics-f¨ ahig seien, also nicht mehr ausreichend in der Lage, sich auf ben¨ otigte Gesetze zu einigen und sie zu verabschieden. Ber¨ ucksichtigt man jedoch auch die stabilisierende Wirkung und das grunds¨ atzlich vorhandene Potenzial der Verflechtung, durch gemeinsames Handeln politische R¨ aume ubergreifende Probleme besser l¨ osen zu k¨ onnen, bietet sich als wertender Begriff zur ¨

Betonung der Nachteile eher ¨ Uberflechtung an.

⁵⁰ Vgl. 1.1.2.1.

⁵¹ Vgl. 3.5.

⁵² Sturm, Roland, 2001: F¨ oderalismus in Deutschland, S. 7.

⁵³ Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005: F¨ oderalismus, S. 22.

⁵⁴ Benz, Arthur, 1999: Der deutsche F¨ oderalismus, S. 140.

⁵⁵ M¨ unch, Ursula, 2001: Konkurrenzf¨ oderalismus f¨ ur die Bundesrepublik, S. 117 + Vgl. Kilper, Hei-

derose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 178.

22

1.2.3 Institutionell-funktionale Auspr¨ agung und normative Ziele

des F¨ oderalismus

Die gew¨ ahlte Form des F¨ oderalismus h¨ angt eng mit den normativen Zielen zusammen, die vom Gesamtstaat in Bezug auf die Entwicklung des Bundesgebiets angestrebt werden. Die Abbildungen 0.1 und 1.1 haben diesen Zusammenhang bereits angedeutet. Der innerstaatliche F¨ oderalismus befindet sich zwischen den Polen zwischenstaatlicher F¨ oderalismus und Einheitsstaat. Je mehr nun die institutionelle Aufgabenverteilung innerhalb eines Bundesstaats dem eines Verbundsystems ¨ ahnelt, desto st¨ arker wird mit dem Organisationsprinzip F¨ oderalismus als normatives Ziel die Vereinheitlichung der Verh¨ altnisse ¨ uber das gesamte Bundesgebiet angestrebt. Der Bundesstaat n¨ ahert sich dann den eingeebneten Verh¨ altnissen in Einheitsstaaten an. F¨ ur den Trennf¨ oderalismus und den Staatenbund gilt ein spiegelbildlicher Zusammenhang. Die beiden normativen Ziele werden mit den Begriffen zentripetaler F¨ oderalismus

und zentrifugaler F¨ oderalismus beschrieben. ⁵⁶ Im zentripetalen F¨ oderalismus gilt als

h¨ ochstes Gut der Zusammenhalt des Bundes, ein solidarisches Miteinander, die Wahrung einer W¨ ahrung- und Wirtschaftseinheit und die Angleichung der Lebensverh¨ altnisse ¨ uber das gesamte Bundesgebiet auf Kosten der Autonomie der einzelnen Gliedstaaten. Die Formel f¨ ur dieses Ziel ist die ” Einheit in Vielfalt“. Im zentrifugalen F¨ odera-

lismus wird dagegen die Autonomie der Gliedstaaten als h¨ oheres Gut betrachtet und eine ” Vielfalt in Einheit“ angestrebt. Die deutsche Diskussion um die Interpretation

der Gleichwertigkeit der Lebensverh¨ altnisse und die Frage, ob wir diese ¨ anstreben sollen, ist also letztlich eine Auseinandersetzung ¨ uber die normativen Ziele, die wir erreichen m¨ ochten.

1.2.4 Verschiebungen Richtung Trenn- oder Verbundf¨ oderalismus

Wie Benz mit seiner dynamischen Theorie versucht zu belegen, ist die Entwicklung eines f¨ oderalen Bundesstaats nie abgeschlossen. Die Aufgabenverteilung und damit die normativen Ziele k¨ onnen sich stets ¨ andern und das gesamte System sich grunds¨ atzlich in die eine oder andere Richtung weiter- oder zur¨ uckentwickeln. Australien etwa demonstriert, wie ein urspr¨ unglich nach Vorbild der USA als trennf¨ oderal konstituierter Bundesstaat sich zu einem Verbundsystem entwickeln kann.

Mit den Ausdr¨ ucken Unitarisierung und Zentralisierung wird auf f¨ oderale Strukturen bezogen eine Entwicklung hin zum Verbundf¨ oderalismus beschrieben. Beide Begriffe bedeuten in diesem Zusammenhang eine Steigerung der organisatorischen Vereinheitlichung, nach der m¨ oglichst identische Probleml¨ osungen angewandt werden. ¨ Uber diese

Gemeinsamkeit hinaus werden die Begriffe dazu verwendet, entweder ein Hierarchieverh¨ altnis zu beschreiben oder darauf hinzuweisen, wodurch eine Vereinheitlichung er-

reicht wird. ⁵⁷ Im ersten Fall bedeutet Zentralisierung im Gegensatz zur Unitarisierung

eine Konzentration von Kompetenzen beim Zentralstaat auf Kosten der Gliedstaaten, die ohne oder gegen den Willen der Gliedstaaten von oben herab angeordnet wird. Im zweiten Fall wird die Vereinheitlichung (in ¨ Uberschneidung zum ersten Verst¨ andnis) bei

der Zentralisierung durch Anordnung des Zentralstaats erreicht, bei der Unitarisierung

⁵⁶ Vgl. Lexikon der Politikwissenschaft, 2002: Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, S. 233.

⁵⁷ Vgl. M¨ unch, Ursula, 1997: Sozialpolitik und F¨ oderalismus, S. 16 + Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch,

Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland S. 17 + Vgl. Lehmbruch, Gerhard, 2000: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 92.

23

dagegen von den Gliedstaaten entweder durch Selbstkoordination oder durch das Herantragen des Wunsches einer zentralen Regelung an den Zentralstaat angestrebt. Die

beiden Ausdr¨ ucke werden nicht einheitlich verwendet. ⁵⁸ Bei einer der Zentralisierung

oder Unitarisierung gegenl¨ aufigen Entwicklung wird, normativ ein wenig eingef¨ arbt, von Ref¨ oderalisierung gesprochen, als ob ein Verbundsystem nicht f¨ oderalistisch w¨ are. Welche Richtung eingeschlagen wird, h¨ angt auch mit den Begr¨ undungen f¨ ur f¨ oderale

Ordnungen zusammen. ⁵⁹ Aus demokratietheoretischer Sicht wird eine besonders star-

ke vertikale Gewaltenteilung vor allen Dingen ¨ uber den Verbundf¨ oderalismus erreicht,

weil hier durch die Art der Aufgabenverteilung die Abh¨ angigkeiten gr¨ oßer sind. Aus ethnisch-sozialer Sicht bietet sich dagegen mit dem Trennf¨ oderalismus eine bessere M¨ oglichkeit, zentrifugal wirkende, kulturell unterschiedliche Gemeinschaften in einem Staat zusammenzuhalten, wie Kanada und Belgien zeigen. Aus ethischer Sicht ist der duale F¨ oderalismus ebenfalls die bessere Alternative, weil er eher die M¨ oglichkeit bietet, Autonomie nach dem Subsidiarit¨ atsprinzip zu gew¨ ahren. Um die Zusammenh¨ ange der letzten Abschnitte noch einmal pointiert zusammenzufassen: Der Verbundf¨ oderalismus hat zentripetal wirkenden normative Ziele, die sich uber eine zweite Kammer nach dem Bundesratsprinzip am ehesten erreichen lassen. Im ¨

Trennf¨ oderalismus dagegen werden eher zentrifugale Ziele angestrebt, f¨ ur die sich ein Senat als charakteristisch herausgestellt hat. Die Begriffe Unitarisierung und Ref¨ oderalisierung beschreiben eine Verschiebung entweder in Richtung Verbundf¨ oderalismus und

Einheitsstaat oder in Richtung Trennf¨ oderalismus und Staatenbund. 60

1.3 F¨ oderalismus im gesellschaftlichen Sinne

Mit den Gliederungspunkten ”

sungsrechtlichen Sinne“ (1.1) und ”

(1.2) ist die politische Kategorie nun abschließend erkl¨ art und wir k¨ onnen uns der gesellschaftlichen Kategorie annehmen. Zur gesellschaftlichen Kategorie z¨ ahlten eine sozialphilosophische und eine soziologische Perspektive, von denen ich jedoch nur die

erste n¨ aher behandeln werde. 61

1.3.1 Sozialphilosophische Perspektive

Die Struktur einer staatlich-f¨ oderalen Ordnung kann sich nach den Geboten des Subsidiarit¨ atsprinzips richten. Das Subsidiarit¨ atsprinzip (vom lateinischen subsidium, was

soviel wie Hilfeleistung bedeutet) hat eine bis in die Antike und die Bibelgeschichte 62

zur¨ uckreichende Tradition. Im 13. Jahrhundert legte Thomas von Aquin mit seiner Zwei-Reiche-Lehre den Grundstein f¨ ur das Subsidiarit¨ atsprinzip in der katholischen Soziallehre, auf den dann im 16. Jahrhundert der Rechtsgelehrte Johannes Althusius und im 20. Jahrhundert Oswald von Nell-Breuning mit seiner f¨ ur Papst Pius XI. ge-

⁵⁸ Vgl.M¨ unch, Ursula, 1997: Sozialpolitik und F¨ oderalismus, S. 15.

⁵⁹ Vgl. 1.1.2.2.

⁶⁰ Vgl. Abbildungen 0.1 und 1.1.

⁶¹ Zu den Gr¨ unden vgl. Einleitung dieses Kapitels.

⁶² Vgl. Zoller, Alexandra, 2005: Das Subsidiarit¨ atsprinzip im Europ¨ aischen Verfassungsvertrag und

seine innerstaatliche Umsetzung in Deutschland, S. 271 + Vgl. Brucks, Wernher, 1997: Subsidiarit¨ at.

24

Quadragesimo anno“ aufbauten. ⁶³ Auf eine Darstellung schriebenen p¨ apstlichen Bulle ”

der kompletten Entstehungsgeschichte m¨ ochte ich an dieser Stelle verzichten und auf die noch zitierte Internetseite verweisen. Heute findet das Prinzip in vielen Bereichen der Gesellschaft Anwendung: bei Verb¨ anden, der Kirche, in der Politik und in der Justiz, hier vor allen Dingen im Verfassungsrecht Deutschlands. In den 1950er Jahren wurde die deutsche Jugendwohlfahrtsgesetzgebung, in den 1960er Jahren die Sozialgesetzgebung subsidi¨ ar neu ausgerichtet. Mit der mittlerweile erlangten Popularit¨ at besonders in der europ¨ aischen Politik geht aber auch eine gewisse Zerfaserung seiner Bedeutung einher. F¨ ur das Zusammenspiel zwischen den Nationalstaaten und den supranationalen Organen der EU wird es sehr politisch-funktionalistisch als Kompetenzabgrenzungsformel versucht zu verwenden und dabei in seiner Bedeutung reduziert. Die vielf¨ altigen M¨ oglichkeiten, es zu verstehen, behindern mittlerweile gar ein klares Verst¨ andnis. ” Das

Problem des Subsidiarit¨ atsprinzips liegt zweifellos nicht in einer fehlenden Akzeptanz, sondern im Mangel an Eindeutigkeit und Klarheit bei denen, die sich seiner argumentativ bedienen.[...]. Es scheint so, als habe der Gedanke der Subsidiarit¨ at in der Stunde seines Erfolgs seine Identit¨ at und Identifizierbarkeit verloren, als sei eine gewisse Beliebigkeit seiner Interpretation der Preis seiner allseitigen Anerkennung [in

ordnungspolitischen Debatten, politischen Programmen und Parteisatzungen].“ ⁶⁴ Die

engsten Interpretationen sind juristischer Natur, die weitesten gesellschaftlicher und anthropologischer, dazwischen befinden sich diejenigen politischer Art. In seiner sehr viel umfassenderen Bedeutung als einer politischen oder staatlichen erhebt das Subsidiarit¨ atsprinzip ganz grunds¨ atzlich einen anthropologischen Anspruch auf die bestm¨ oglichen Selbstentfaltungsm¨ oglichkeiten des Individuums und reicht damit weit ¨ uber dessen Beschreibungen in politikwissenschaftlichen B¨ uchern hinaus. Dies offenbart sich jedem, der einmal versuchen sollte, sich fach¨ ubergreifend mit Hilfe mehrerer B¨ ucher Klarheit ¨ uber den Begriff zu verschaffen. Bei meiner Lekt¨ ure widersprachen

sich die Definitionen zum Teil noch innerhalb des gleichen Sammelbandes. 65

1.3.1.1 Definitionen f¨ ur Subsidiarit¨ at

Der fr¨ uhere Pr¨ asident der EG-Kommission, Jaques Delors, soll einmal gesagt haben, wer ihm Subsidiarit¨ at verbindlich auf einer Schreibmaschinenseite definieren k¨ onne, der solle mit DM 10.000 belobigt werden und einen Beratervertrag mit einem Jah-

resgehalt von DM 400.000 erhalten. ⁶⁶ Grundvoraussetzung f¨ ur Subsidiarit¨ at ist das

Vorhandensein mehrerer gesellschaftlicher Ebenen. Aristoteles ging vom sozialen Wesen des Menschen aus, der auf Gemeinschaft und Gesellschaft angewiesen ist, in der er bei Bedarf Hilfe findet. Als Beweis sah er dessen Streben, sich in sozialen Gemeinschaften zu organisieren. Diese Gemeinschaften waren nach Aristoteles die Ehe, die Familie, das Gut mit einem helfenden Knecht, der Dorfverband, die Sippe und zuguterletzt die

Polis, der Stadtstaat. ⁶⁷ Der Rechtsgelehrte Johannes Althusius gliederte im 16. Jahr-

hundert nach Individuum, Ehegemeinschaft, Zunft, Gemeinde, Stadt oder Land oder Provinz, und Reich. Abstrakt beschrieben bilden jeweils mehrerer dieser Einheiten eine

⁶³ Vgl. Brucks, Wernher, 1997: Subsidiarit¨ at.

⁶⁴ Baumgartner, Alois, 1997: ” Jede Gesellschaftst¨ atigkeit ist ihrem Wesen nach subsidi¨ ar“, S. 13.

⁶⁵ Vgl. N¨ orr, Knut Wolfgang; Oppermann, Thomas (Hrsg.), 1997: Subsidiarit¨ at: Idee und Wirklichkeit.

Zur Reichweite eines Prinzips in Deutschland und Europa.

⁶⁶ Vgl. Brucks, Wernher, 1997: Subsidiarit¨ at.

⁶⁷ Vgl. H¨ offe, Otfried, 1997: Subsidiarit¨ at als staatsphilosophisches Prinzip, S. 57.

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gr¨ oßere Einheit, zum Beispiel die Familien eine Sippe. Auf dieser Grundlage sollte die folgende, sehr eng und politikwissenschaftlich gefasste, Definition aus dem Jahrbuch des F¨ oderalimus 2005 nun verst¨ andlich sein.

In unserem modernen Staatsverst¨ andnis bedeutet Subsidiarit¨ at, dass ¨ of-

”

fentliche Aufgaben m¨ oglichst b¨ urgernah - also auf Ebene der Regionen und Kommunen - geregelt werden sollen. Erst wenn ein Problem dort nicht gel¨ ost werden kann, wird die Regelungskompetenz ’ nach oben‘ abgegeben.

Das heißt, an die Mitgliedsstaaten, und erst, wenn auch diese das Problem nicht l¨ osen k¨ onnen, an die EU. Die EU soll sich also nur um die Aufgaben

k¨ ummern, die sie besser regeln kann als die Mitgliedsstaaten.“ 68

Verk¨ urzt heißt dies also, dass die ¨ ubergeordneten Gemeinschaften nur solche Aufgaben ¨ ubernehmen sollen, die die nachgeordneten Gemeinschaften nicht selbst erf¨ ullen k¨ onnen. An Definitionen dieser Art schließt sich h¨ aufig der Nachsatz an, dass eine Aufgabe auf der niedrigstm¨ oglichen Ebene angesiedelt sein sollte, solange diese die Aufgabe erf¨ ullen kann. Diese Beschreibung entspricht jedoch nur den ¨ ublichen politikwissenschaftlichen Darstellungen, die sich auf die Frage konzentrieren, wie zwischen nationalen und einer supranationalen Ebene Aufgaben verteilt sein sollten und Zust¨ andigkeitsverlagerungen vorgenommen werden sollten. Baumgartner kritisiert solche Definitionen als zu eng gefasst, und schließt damit implizit auch die Diskussion um die Interpretation von Artikel 5 im EG-Vertrag mit ein. Sie w¨ urden mit dem Aspekt

der Kompetenzabgrenzung nur einen Ausschnitt des Prinzips zeigen. ⁶⁹ Er setzt sich

f¨ ur ein weiter gefasstes, anthropologisches Verst¨ andnis aus der katholischen Soziallehre ein:

Bestimmend ist vielmehr eine Sicht des Menschen, der, wie es Oswald von

”

Nell-Breuning einmal ausgedr¨ uckt hat, erst zu sich komme, wenn er in der Gemeinschaft gebend und nehmend am Aufbau menschlicher Zivilisation und Kultur teilnehme.“ Und weiter: ” Die Gemeinschaften [wie bei Aristoteles oder Althusius] sind, wenn auch in abgestufter Bedeutung, R¨ aume humaner Wertverwirklichung. Wo ihre Vielfalt schwindet, wo etwa der Staat Gemeinschaften verdr¨ angt oder sie ihrer Funktion beraubt, vermindern sich

zugleich die Entfaltungschancen des Menschen.“ 70

Deshalb h¨ atten die gr¨ oßeren Gemeinschaften sich in den Dienst der kleineren, zu stellen, um Rahmenbedingungen zu schaffen, die ihre Funktionsf¨ ahigkeit f¨ ordern. Die Kompetenzabgrenzung ist nur ein Teilaspekt, der genau dazu beitragen soll. Die n¨ achste Definition ¨ ahnelt der vorhergehenden, betont aber st¨ arker die Hilfsbed¨ urftigkeit des Menschen und dessen zentrale Stellung sowie den grunds¨ atzlichen Wert von hierarchisch organisierten Gemeinschaften:

Das Subsidiarit¨ atsprinzip ist - als Grundsatz der Person - das Prinzip der

”

erg¨ anzenden gemeinschaftlichen Hilfeleistung und infolgedessen der oberste sozialphilosophische Grundsatz; gleichzeitig ist es das grundlegende und

⁶⁸ Zoller, Alexandra, 2005: Das Subsidiarit¨ atsprinzip im Europ¨ aischen Verfassungsvertrag und seine

innerstaatliche Umsetzung in Deutschland, S. 272.

⁶⁹ Vgl. Baumgartner, Alois, 1997: ” Jede Gesellschaftst¨ atigkeit ist ihrem Wesen nach subsidi¨ ar“, 13f. + Vgl. S. 21.

⁷⁰ Baumgartner, Alois, 1997: ” Jede Gesellschaftst¨ atigkeit ist ihrem Wesen nach subsidi¨ ar“, S. 16f.

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entscheidende Ordnungsprinzip jeder Gemeinschaft, durch welches das Verh¨ altnis von Person und Gemeinschaft und damit der Aufbau der gesamten Gesellschaftsordnung maßgeben vorgezeichnet ist. In ihr lagern sich die jeweils n¨ achstgr¨ oßere Gemeinschaften konzentrisch um die Person, bef¨ ahigen

und sch¨ utzen sie.“ 71

Subsidiarit¨ at beschr¨ ankt sich also nicht nur auf die Frage der Kompetenzverteilung, sondern beschreibt eine Art Argumentationskette, die von zwei Regeln ausgeht. Am Anfang der Kette steht der Mensch im Mittelpunkt, f¨ ur den es gilt, die bestm¨ oglichen

individuellen Bedingungen zur Entfaltung zu schaffen. ⁷² Diese Entfaltungsm¨ oglichkei-

ten bieten ihm Gemeinschaften, in denen er schon nach den Beobachtungen von Aristoteles Hilfe erf¨ ahrt. Je freier und vielf¨ altiger sich diese Gemeinschaften zu einem Ganzen zusammenf¨ ugen, desto besser kann sich der Mensch entwickeln. Notwendig f¨ ur diese Vielfalt und Freiheit ist wiederum ein Staat, abstrakt gesprochen h¨ ohere gesellschaftliche Einheiten, die m¨ oglichst wenig Zust¨ andigkeiten an sich ziehen und damit die

Gemeinschaften nicht zerst¨ oren. ⁷³ Nach meinem Verst¨ andnis sind die drei Bestandteile

des Subsidiarit¨ atsprinzips also: 1. eine hierarchisch organisierte Gesellschaft auf Basis von jeweils kleineren Gemeinschaften, die zusammen genommen eine gr¨ oßere bilden, wobei 2. diese gesamte Welt der Gemeinschaften vorrangig dem Wohl f¨ ur den Menschen dient, indem 3. in ihr eine Kompetenz auf der Ebene bleibt, auf der sie am ehesten zum Vorteil des Menschen ausge¨ ubt werden kann. Die Argumentationskette basiert auf zwei Regeln, einem Hilfsgebot und einem Kompetenzanmaßungsverbot, die beide wiederum

aus zwei Teilen bestehen. ⁷⁴ Das Hilfsgebot geht a) davon aus, dass grunds¨ atzlich die

Welt der Gemeinschaften dem Menschen dient. Erst mit b) wird geregelt, wer genau wem hilft, n¨ amlich zun¨ achst eine gr¨ oßere Gemeinschaft der direkt unter ihr liegenden. Das Kompetenzanmaßungsverbot bestimmt nun, unter welchen Voraussetzungen die Hilfe erfolgt und besagt analog zum Punkt a), dass c) eine Aufgabe grunds¨ atzlich nur dann verlagert werden darf, wenn es dem Menschen dient, und d) dies nur dann von einer niedrigeren zur n¨ achsth¨ oheren Instanz erfolgen darf, wenn der Mensch oder eine andere Instanz es selbst nicht mehr vermag, sich eigenst¨ andig zu helfen. Zu dem dritten Bestandteil ist noch eine letzte wichtige Anmerkung zu machen. Dass eine Kompetenz auf der Ebene bleiben soll, auf der sie am ehesten dem Menschen hilft, bedeutet nicht zwangsl¨ aufig, dass eine Aufgabe grunds¨ atzlich auf der unterst m¨ oglichen Ebene angesiedelt sein muss, wie das Prinzip meist verstanden wird. Maßgeblich ist nur der Nutzen des Menschen. ” Weil der einzelne und zugleich einzigartige

Mensch das Maß abgibt, st¨ arke man bei Kompetenzkonflikten zwischen den Gemeinschaften nicht grunds¨ atzlich die kleinere Form, sondern diejenige, die im jeweiligen Fall

am meisten dem Individuum dient.“ ⁷⁵ Als Beispiel nennt H¨ offe die Polis. Um die neue

Gemeinschaft Polis errichten zu k¨ onnen, die dem Menschen die Vorteile einer st¨ adtischen Zivilisation einbrachte, h¨ atte die unter der Polis liegende Gemeinschaft ” Sippe“

zwangsl¨ aufig geschw¨ acht werden m¨ ussen.

⁷¹ Wichmann, J¨ urgen, 1998: Subsidiarit¨ at - Genese eines Begriffs, S. 11.

⁷² Vgl. H¨ offe, Otfried, 1997: Subsidiarit¨ at als staatsphilosophisches Prinzip, S. 54.

⁷³ Vgl. a.a.O., S. 17.

⁷⁴ Vgl. a.a.O., S. 54.

⁷⁵ Vgl. H¨ offe, Otfried, 1997: Subsidiarit¨ at als staatsphilosophisches Prinzip, S. 56 + Vgl. S. 67.

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1.3.1.2 Subsidiarit¨ at in der EU und in der Verfassung der BRD

Nach einem enger gefassten und politischen Verst¨ andnis findet sich das Subsidiarit¨ atsprinzip auch in der deutschen Verfassung und im europ¨ aischen Recht. Im europ¨ aischen Staatenverbund“, wie das deutsche Bundesverfassungsgericht die EU als Mischung

”

aus Bundesstaat und Staatenbund charakterisierte, hat das Prinzip seit dem Vertrag von Maastricht Einzug als Machtverteilungsprinzip gefunden. In Artikel 5, Absatz 2 des EG-Vertrages heißt es:

In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zust¨ andigkeit fallen, wird

”

die Gemeinschaft nach dem Subsidiarit¨ atsprinzip nur t¨ atig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedsstaaten nicht ausreichend erreicht werden k¨ onnen und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden k¨ onnen. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht uber das f¨ ur die Erreichung der Ziele dieses Vertrags [des EG-Vertrags] ¨

erforderliche Maß hinaus.“ 76

Die Formulierung klingt nur auf den ersten Blick einleuchtend. Tats¨ achlich ist sie uberaus strittig, und zwar wegen des Wortes ” besser“. Es wird von Zentralisierungs¨

bef¨ urwortern, die Regionalisierung, nationale Volkst¨ umelei und Regionalismus f¨ urchten, nach der Wirksamkeitstheorie, von den F¨ oderalisten und Vertretern regionaler Ebenen nach der Erforderlichkeitstheorie interpretiert. Nach der ersteren ¨ ubernimmt

die h¨ ohere Ebene schon dann eine Aufgabe, wenn diese zu einem besseren Ergebnis kommen kann als die niedrigere, nach der zweiten beh¨ alt die niedrigere Ebene solange eine Kompetenz, wie sie diese selbst erf¨ ullen kann, auch wenn die h¨ ohere Ebene

wahrscheinlich zu einem besseren Ergebnis k¨ ame. 77

Wirksamkeitstheorie und Erforderlichkeitstheorie interpretieren das Subsidiarit¨ atsprinzip als Kompetenzanmaßungsverbot, also negativ als Funktionssperre, um ¨ Ubergriffe in die Autonomie der staatlichen Ebenen zu verhindern. Die positive Seite des Prinzips, nach der Hilfe und Unterst¨ utzung gew¨ ahrt wird, bleibt unber¨ ucksichtigt. M¨ oglich ist auch eine Deutung als Kompetenzaus¨ ubungsregel, die danach fragt, wie die Aufgaben zwischen der Europ¨ aischen Gemeinschaft und den Nationalstaaten verteilt sein sollen. Die Vertr¨ age zur EG und zur EU sehen diese M¨ oglichkeit aber nur f¨ ur die Bereiche vor, in denen die Gemeinschaft grunds¨ atzlich zust¨ andig sein kann, also

in der so genannten 1. S¨ aule. 78

In die deutsche Verfassung findet das Subsidiarit¨ atsprinzip implizit Einzug ¨ uber Artikel 30 GG: ” Die Aus¨ ubung der staatlichen Befugnisse und die Erf¨ ullung der staatlichen Aufgaben ist Sache der L¨ ander, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zul¨ asst.“ Dieser Artikel hat sich allerdings als recht schwach erwiesen, weil er 1. die stetige Verlagerung von Aufgaben auf den Bund nicht verhindern konnte,

und 2. auch in der Finanzverfassung die L¨ ander keine Autonomie besitzen. ⁷⁹ Explizit

⁷⁶ Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gr¨ undung der Europ¨ aischen Gemeinschaft.

⁷⁷ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland,

S. 309.

⁷⁸ Vgl. Biber, Roland, 1997: Subsidiarit¨ at im Sinne des EU-Vertrages, S. 175.

⁷⁹ Vgl. Peffekoven, Rolf; unter Mitarbeit von Ulrike Kirchhof, 1997: Deutscher und europ¨ aischer Fi-

nanzausgleich im Lichte des Subsidiarit¨ atsprinzips, S. 115.

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erhebt das Grundgesetz das Subsidiarit¨ atsprinzip nur in Artikel 23 zu einem Grundsatz, nachdem es innerhalb der EU verwirklicht sein muss, damit Deutschland an der Fortentwicklung der europ¨ aischen Gemeinschaft mitwirken kann.

1.3.1.3 Res¨ umee zur Subsidiarit¨ at

Die Beschreibungen bis hierhin haben deutlich gemacht, dass das Subsidiarit¨ atsprinzip nicht nur eine politische und staatsrechtliche Bedeutung hat, und es auch nicht mit F¨ oderalismus gleichgesetzt werden kann. F¨ oderalismus ist nur eine staatsrechtliche Umsetzungsm¨ oglichkeit des Prinzips. Dabei kann F¨ oderalismus subsidi¨ ar sein, muss es jedoch nicht, wie Deutschland zeigt. In der deutschen Verfassung ist mit dem Schutz des Individuums, der Familie, von Vereinen, den Gemeinden und Kreisen, den L¨ andern, des Bundes und der Beteiligung an supranationalen Einrichtungen zwar die Voraussetzung f¨ ur das Subsidiarit¨ atsprinzip gegeben, n¨ amlich das Vorhandensein von Gemeinschaf-

ten. ⁸⁰ Allerdings ist damit noch lange nicht gew¨ ahrleistet, dass diese Ebenen auch ein

subsidi¨ ares Verh¨ altnis zueinander haben, wie der deutsche Verbundf¨ oderalismus vor Augen f¨ uhrt.

Die nur halbherzige Umsetzung in Deutschland und in der EU weist auf ein grunds¨ atzliches Problem hin. Das Prinzip ist auf Politics- und Polity-Ebene nur schwer handhabbar, man sagt kaum justiziabel, weil es schwierig zu interpretieren ist und dar¨ uber hinaus sich die Verteilung von politischen Kompetenzen nicht nach einem philosophischen Prinzip richtet, sondern durch das Streben nach Macht erfolgt. Deshalb ist es f¨ ur

den politischen Alltag nur begrenzt geeignet, aber dennoch noch lange nicht wertlos. 81

Grunds¨ atzlich erg¨ anzt das Subsidiarit¨ atsprinzip n¨ amlich, trotz seiner Sperrigkeit, das Demokratie- und F¨ oderalismusprinzip auf eine sehr feine Weise. Nach dem Demokratieprinzip geht alle Macht vom Volke aus. Das F¨ oderalismusprinzip regelt, in welcher Staatsform die Volksherrschaft umgesetzt werden soll, n¨ amlich mit einer vertikalen Gewaltenteilung auf zwei oder mehr Ebenen. Das Subsidiarit¨ atsprinzip schließlich k¨ onnte eine gute moralische Richtschnur daf¨ ur sein, wie die Ebenen zum Wohle des Einzelnen miteinander zusammenarbeiten sollten.

1.3.2 F¨ oderalismus aus soziologischer Perspektive

Zur soziologischen Perspektive zum F¨ oderalismus bot mir meine vorliegende Literatur, eingeschlossen die Lehrb¨ ucher, keine nennenswerten Fundstellen. Auch eine Internetrecherche brachte nichts Erbauliches zutage. Deshalb kann ich nach der Formel ” Kein

Ergebnis ist auch ein Ergebnis“ nur die Vermutung anstellen, dass die Arbeiten der Soziologie schlicht keine weitreichendere Bedeutung f¨ ur die F¨ oderalismusforschung erlangt haben. Die bescheidene Ausbeute ist auf zwei Textstellen begrenzt, zum einen auf eine kurze Beschreibung der soziologischen Perspektive, zum anderen auf eine Einsch¨ atzung zum Verh¨ altnis des soziologischen Verst¨ andnisses zu den politischen Verst¨ andnissen von F¨ oderalismus. Demnach ist eine Gesellschaft dann f¨ oderativ organisiert, wenn sie territorial verfestigte, ethnische, religi¨ ose, ¨ okonomische oder historisch genetische Gliederungen aufweist, unabh¨ angig von der politischen Organisationsform. Beispiele, in denen ethnische Gliederungen mit einer bundesstaatlichen Organisation zusammenfal-

⁸⁰ Vgl.H¨ offe, Otfried, 1997: Subsidiarit¨ at als staatsphilosophisches Prinzip, S. 52.

⁸¹ Vgl. Biber, Roland, 1997: Subsidiarit¨ at im Sinne des Vertrags ¨ uber die Europ¨ aische Union, S. 183.

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len, sind Kanada und Belgien. ⁸² Bei Dreyer findet sich lediglich die kurze Anmerkung,

dass mit der soziologischen Perspektive ” die am Staat orientierten Interpretationsversu-

che“ verlassen werden und im Mittelpunkt des Interesses nun sehr viel weitreichendere

gesellschaftliche Verst¨ andnism¨ oglichkeiten stehen. 83

Mit Hilfe dieses Kapitels sollte nun verst¨ andlich geworden sein, was das Wesen eines Bundesstaats ausmacht, nach welchen grundlegenden Formen er organisiert sein kann, und welche Vorschl¨ age in der Reformdiskussion auf welcher Vorstellung von F¨ oderalismus beruhen.

⁸² Vgl. 1.1.2.2.6.

⁸³ Dreyer, Michael, 1986: F¨ oderalismus als ordnungspolitisches und normatives Prinzip, S. 5.

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2 Historische Entwicklung - Welche

f¨ oderalen Traditionen besitzt die

BRD?

In diesem Kapitel werden die historischen Stationen des deutschen F¨ oderalismus vom Westf¨ alischen Frieden (1648) bis zu den Grundgesetzverhandlungen der Bundesrepublik Deutschland im Parlamentarischen Rat (1948) nachgezeichnet. Bei der Darstellung der Stationen geht es nicht darum, die jeweiligen verfassungsrechtlichen Regelungen bis ins letzte Detail zu beschreiben, sondern 1. darum, die verschiedenen f¨ oderalen Gebilde an-hand des Kriteriums der Machtverteilung zwischen dem Zentralstaat (falls bereits vor-handen) und den Gliedstaaten miteinander zu vergleichen, und 2. darauf hinzuweisen, dass die jeweiligen f¨ oderalen Gebilde Kompromisse eines Politics-Prozesses zwischen den um die Macht K¨ ampfenden waren und im Falle der Bundesrepublik Deutsch-land noch sind. Die Ergebnisse zur Machtverteilung sind selbst hergeleitet. Bei den Ausf¨ uhrungen zum Politics-Prozess beziehe ich mich dagegen, abgesehen von denen zum Parlamentarischen Rat, immer wieder auf Lehmbruchs Pfadtheorie, ohne dabei seine Ergebnisse komplett vorwegzunehmen. Die Ausf¨ uhrungen zum Politics-Prozess sind in diesem Kapitel nur angedeutet, um Lehmbruchs Ergebnisse zusammen mit den anderen Theorien im vierten Kapitel vorstellen zu k¨ onnen (vgl. 4.1.1). Die Darstellung dient der Beantwortung folgender drei Fragen:

1. Warum ist die Bundesrepublik heute ein Bundesstaat und kein Einheitsstaat?

2. Hat Deutschland eine bundesstaatliche Tradition, nach der es nach 1949 zwingenderweise zu einem Bundesstaat h¨ atte kommen m¨ ussen? Oder gibt es nur eine Tradition der Staatenb¨ unde?

3. Warum ist der deutsche F¨ oderalismus nach dem Prinzip des Verbundf¨ oderalismus und nicht nach dem des Trennf¨ oderalismus organisiert?

Die zweite Frage h¨ atte auch Teil der ersten Frage sein k¨ onnen. Sie stellt eine Verfeinerung dar, um mit dem weit verbreiteten Fehlurteil aufzur¨ aumen, der deutsche Bundesstaat sei vor allen Dingen historisch begr¨ undet und das zwingende Ergebnis seiner historischen Entwicklung. Es wird sich stattdessen zeigen, dass die Deutschen heute genauso gut in einem Einheitsstaat leben k¨ onnten. Alle drei Fragen werden mehr oder weniger auch in Lehmbruchs Theorie von der Pfadabh¨ angigkeit aufgegriffen, besonders was den Politics-Prozess angeht. Haupts¨ achlich versucht die Theorie jedoch zu beantworten, warum sich der deutsche F¨ oderalismus innerhalb eines relativ eng abgegrenzten Rahmens entwickelt hat, und warum auch zuk¨ unftige Reformen den deutschen F¨ oderalismus nicht ¨ uber diesen Rahmen hinaus entwickeln k¨ onnen. Eine vierte Frage dieses Kapitels h¨ atte also lauten k¨ onnen:

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4. Warum erweisen sich heute die f¨ ur den Verbundf¨ oderalismus typischen f¨ oderalen Institutionen als so reformresistent und m¨ ussen Reformvorschl¨ age der historischen Entwicklung Tribut zollen?

Die Reformresistenz soll jedoch aus oben genanntem Grund erst im vierten Kapitel erl¨ autert werden.

Vor der Darstellung der einzelnen historischen Stationen bieten sich noch einige Vorab¨ uberlegungen zum Vergleichskriterium Machtverteilung an: Ob Deutschland eine f¨ oderale Tradition besitzt, l¨ asst sich dann mit ” Ja“ beantworten, wenn die staatliche

Macht wie in einem Staatenbund weitestgehend bei den Gliedstaaten verbleibt. F¨ ur ein Bejahen einer bundesstaatlichen Tradition muss jedoch auch ein solidarisches Mitein-ander unter den Gliedstaaten und zwischen diesen und dem Zentralstaat gelebt werden, was mit einer relativ ausgewogenen Machtverteilung einhergeht. Die dritte Frage nach einer Tradition des Verbundf¨ oderalismus konzentriert sich nicht mehr unmittelbar auf die Machtverteilung, sondern auf die Art und Weise, wie die zwischenstaatlichen Ebenen unter der erf¨ ullten Voraussetzung einer ausgewogenen Verteilung zusammenarbeiten. Eine relativ gleichberechtigte Beziehung beider Ebenen, wie sie nur in einen Bundesstaat auftritt, ist also die Voraussetzung f¨ ur den Verbundf¨ oderalismus.

2.1 Vom Westf¨ alischen Frieden (1648) bis zur

Aufl¨ osung des Heiligen R¨ omischen Reichs

(1663-1806)

Die Urspr¨ unge des deutschen F¨ oderalismus reichen bis zum Westf¨ alischen Frieden von 1648 zur¨ uck, der den 30-j¨ ahrigen Krieg beendete und die Grundlagen f¨ ur die Weiterentwicklung der Personenverbandstaaten zu modernen Nationalstaaten legte. Auf den Konferenzen zum Westf¨ alischen Frieden verhandelten deutsche Kurf¨ ursten neben allen bedeutsamen M¨ achten Europas außer Russland als Vertreter ihrer souver¨ an werdenden Herrschaftsgebiete, in denen sich durch eine Zentralisierung und Monopolisierung insbesondere der Gerichtsbarkeit eine innere Souver¨ anit¨ at zu entwickeln begann. In den folgenden zwei Jahrhunderten ließen diese dann mit dem Lehnswesen, einem pers¨ onlichhierarchischen Treueverh¨ altnis zwischen Lehnsherr und Vasall, den Personenverbandsstaat hinter sich und entwickelten sich zum modernen Staat heutiger Pr¨ agung mit einer

inneren und ¨ außeren Souver¨ anit¨ at. ¹ Die Beteiligung der deutschen F¨ ursten an den Ver-

handlungen zeigt, dass sich die moderne Staatlichkeit im sp¨ ateren Deutschland nicht auf zentraler Ebene beim Reich, sondern in den vielen kleineren und gr¨ oßeren Herr-

schaftsgebieten herausbildete. ² Eine spiegelverkehrte Entwicklung ließ sich in England

und Frankreich beobachten, wo es der Krone gelang, die staatliche Macht zentral bei

sich zu b¨ undeln, um ihren Einfluss zu sichern und zu vergr¨ oßern. ³ Nach der franz¨ osi-

schen Revolution wurde in Frankreich der Zentralismus in erster Linie nicht mehr als Machtinstrument betrachtet, sondern als eines zum Schutz der neu errungenen individuellen Entfaltungsm¨ oglichkeiten, die jedem B¨ urger unabh¨ angig von seinem Stand zur

¹ Vgl. Verdross, Alfred; Simma, Bruno, 1984: Universelles V¨ olkerrecht, Theorie und Praxis, 1984, S.

20.

² Vgl. Bleckmann, Albert, 2001: V¨ olkerrecht, S. 26.

³ Vgl. Benz, Arthur, 1999: Der deutsche F¨ oderalismus, S. 136.

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Verf¨ ugung stehen sollten. Nur der Zentralismus konnte der ¨ Uberzeugung nach diese

Chancengleichheit sichern. ⁴ Die f¨ ur die deutschen Territorien seit dem Westf¨ alischen

Frieden einmal eingeschlagene Richtung hin zur Partikularisierung setzte sich auch im Heiligen R¨ omischen Reich weiter fort. Um sich ihre Legitimation bei den Kurf¨ ursten erhandeln zu k¨ onnen, traten die deutschen K¨ onige zunehmend Regalien, also K¨ onigsrechte wie das M¨ unzrecht oder das Recht zum Abhalten von Gerichtstagen, ab, was die Konzentration von staatlicher Macht in den vielen kleineren Territorien beg¨ unstigte

und letztlich zur Aufl¨ osung des Heiligen R¨ omischen Reichs f¨ uhrte. ⁵ Auch war es den

deutschen K¨ onigen nicht gelungen, das Lehnswesen in seiner urspr¨ unglichen Funktionalit¨ at zu erhalten, weil im Todesfall der Vasallen die Lehen nicht mehr automatisch

an sie zur¨ uckfielen. ⁶ Mit der ¨ Uberwindung des Personenverbandsstaats war der Weg frei f¨ ur den F¨ odera-

lismus als Staatsorganisationsprinzip f¨ ur den modernen Staat; ⁷ parallel zum Zerfall des

Heiligen R¨ omischen Reichs begannen die Anstrengungen zur Schaffung eines deutschen Nationalstaats, die sich auf das Ordnungsprinzip F¨ oderalismus st¨ utzten, um die vielen seit 1648 kontinuierlich gewachsenen regionalen Partikularinteressen zusammenf¨ uhren zu k¨ onnen. Seitdem l¨ asst sich die F¨ oderalismusgeschichte aus einer Perspektive interpretieren, die danach fragt, wie die staatliche Macht zwischen Gliedstaaten in Staatenb¨ unden und den Gliedstaaten und der zentralstaatlichen Ebene in Bundesstaaten verteilt war.

2.2 Rheinbund (1806-1815) und Deutscher Bund

(1815-1866)

Im Juli 1806 schlossen sich unter dem Protektorat Napoleons 39 deutsche Staaten zu einem Staatenbund zusammen. Vorgesehen waren Organe zur Verfolgung gemeinsamer Ziele, die jedoch nie eingerichtet wurden. Der Rheinbund war damit nur eine kurze, aber dennoch bedeutende Etappe in der deutschen F¨ oderalismusgeschichte, weil mit der ” napoleonische[n] Flurbereinigung“ viele kleine Herrschaftsgebiete und das ” le-hensrechtlich konservierte [...] Reich [...] aufgel¨ ost wurden.“ ⁸ Nach dem Sturz Napole-

ons wurde der Rheinbund vom Deutschen Bund abgel¨ ost. Preußen hatte sich eigentlich einen Bund auf Basis einer gemeinsamen Verfassung erhofft, aber ¨ Osterreich setzte

sich auf dem Wiener Kongress mit seiner Vorstellung von einem Staatenbund durch. 9

Der Deutsche Bund erwies sich zwar als intensiverer Zusammenschluss als der Rhein-bund, aber dennoch verfolgten ¨ Osterreich und Preußen eigensinnig ihre jeweiligen au-

ßenpolitischen Interessen. Auch die Einrichtung eines gemeinsamen Wirtschaftsraums scheiterte an unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Vorstellungen. Eine Reform des Bundes kam wegen eines Einstimmigkeitsgebots bei grundlegenden Neuausrichtungen

⁴ Vgl. Ammon, G.; Hartmeier, Michael, 1996: Zentralismus und F¨ oderalismus, S. 22f.

⁵ Vgl. Ammon, G.; Hartmeier, Michael, 1996: Zentralismus und F¨ oderalismus, S. 14 + Vgl. M¨ unch,

Ursula, 1996, Ergebnis deutscher Geschichte und m¨ ogliches Modell f¨ ur Europa, S. 56.

⁶ Vgl. Nipperdey, Thomas, 1986: Nachdenken ¨ uber die deutsche Geschichte, S. 61.

⁷ Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland, 1996: F¨ oderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S.

37.

⁸ Nipperdey, Thomas, 1986: Nachdenken ¨ uber die deutsche Geschichte, S. 68.

⁹ Vgl. Laufer, Heinz; M¨ unch, Ursula; 1998: Das f¨ oderative System der Bundesrepublik Deutschland,

S. 43.

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