Inhalt

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  Einleitung  3

  Motive und Rechtsgrundlage der Entwicklungszusammenarbeit  5

  Der lange Weg nach Cotonou  7

  Ziele und Prinzipien  8

  Liberalisierung und Regionalisierung  10

  Finanzierung und Programmierung  14

  Partizipationsgedanke  16

  Konditionalität  17

  Schlussbetrachtung  20

  Literaturverzeichnis  22

  Primärliteratur  22

  Sekundärliteratur  23

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Einleitung

Die Ausgangslage ist schwierig, die Zielsetzung des Cotonou-Abkommens hingegen außerordentlich ambitioniert: Nichts weniger als „[…] the [..] reduc[tion] and eventual[..] eradicati[on] of poverty consistent with the objectives of sustainable development and the gradual integration of the ACP countries into the world economy“ 1 erhebt das nach langwierigen Verhandlungen am 23. Juni 2000 in der Hauptstadt Benins geschlossene Abkommen zu seinem Primärziel. Eine Maßgabe, an der sich die Unterzeichner, 77 afrikanische, karibische und pazifische Länder sowie 15 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union nebst Vertretern der Kommission und des Rates werden messen lassen müssen. Eine Maßgabe auch, die – wen mag es überraschen – ob ihres Anspruchs in Wissenschaft wie Öffentlichkeit auf wohlwollende Skepsis gestoßen ist. Stellvertretend hierfür sei die Empfehlung des Politikwissenschaftlers Martin Holland angeführt, die EU möge „less grandiose, but more attainable objectives […]“ 2 formulieren. Daran anknüpfend erscheint eine am Maßstab der Armutsüberwindung allgemein ausgerichtete Bewertung als wenig produktiv, gilt es doch die trotz vorhandener Minimaldefinitionen absoluter Armut 3 begriffsimmanente Relativität zu berücksichtigen, die – sich in veränderlichen Wohlstandsgefällen zwischen Regionen wie innerhalb von Gesellschaften manifestierend – in der einfachen Erkenntnis kumuliert, dass Ausprägungen von Armut ebenso zur „condition humaine“ gehören wie Geburt oder Tod. Darüber hinaus muss die in der wissenschaftlichen Diskussion und internationalen Organisationen wie der OECD dominierende Vielschichtigkeit des Terminus in Betracht gezogen werden. So lassen sich unter der gemeinhin akzeptierten Begriffsbestimmung der Armut als mangelnder Bedürfnisbefriedigung eine ökonomische Dimension, politische Aspekte wie Rechte und Partizipationschancen, Sicherheit, Grunderfordernisse wie Bildung und Gesundheitsversorgung, sowie ein sozio-kultureller Bereich subsumieren 4 .

1 Directorate General for Development/ Kenneth Karl (Hgg.): ACP-EU Partnership Agreement signed in Cotonou on 23 June 2000. Brüssel 2000, yellow pages, S. 6.

2 Martin Holland: The European Union and the Third World. Houndmills, Basingstoke, Hampshire 2002, S. 244. 3 Nach Robert McNamara ein „[…] Zustand [..] entwürdigender Lebensbedingungen wie Krankheit, Analpha- betentum, Unterernährung und Verwahrlosung […]“. Zit. nach Dieter Nohlen/ Susanna Sottoli: Armut, in: Ders. (Hg.): Lexikon Dritte Welt. Länder, Organisationen, Theorien, Begriffe, Personen. Reinbek bei Hamburg 2002, S. 68.

4 vgl. OECD (Hg.): Die DAC-Leitlinien Armutsbekämpfung. Paris 2000, S. 44-46.

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Die aus Relativität und Komplexität resultierenden Probleme für Programmierung und Bewertung indes treffen EU wie Wissenschaft gleichermaßen und legen – zumal in Ermangelung einer Definition im Cotonou-Abkommen selbst – eine Orientierung an enger gefassten Zielen wie der Bekämpfung absoluter Armut nahe. Dies allerdings dürfte – gemessen an trotz Europäischer Entwicklungspolitik zunehmender Marginalisierung und Elends vieler AKP-Staaten – bereits Herausforderung genug bedeuten.

Als vor diesem Hintergrund besonders relevant erweisen sich die mit dem Cotonou- Abkommen neu eingeführten bzw. erheblich aufgewerteten Instrumente politische Konditionalität, Partizipationsgedanke, Liberalisierung und Regionalisierung sowie die hiermit in Zusammenhang stehende leistungs- und bedarfsorientierte Mittelvergabe. Als Voraussetzung fundierter Auseinandersetzung findet darüber hinaus die historisch und kulturell bedingte Genese der Enwicklungszusammenarbeit wie auch Stationen ihres Wandels bis hin zur Konvention von Cotonou Erwähnung. Der gebotenen Knappheit der Darstellung geschuldet ist indes der Verzicht auf die gesonderte Behandlung institutioneller Aspekte sowie die Konzentration auf die Beziehungen zur AKP-Gruppe. Neben wissenschaftlichen Publikationen rekurriert der Verfasser in der Analyse auch auf Positionspapiere verschiedener Institutionen und Nichtregierungsorganisationen (NGO’s).

Differenzierung statt Kontroverse – so indes lässt sich die in den meisten Publikationen vorherrschende Betrachtungsweise umschreiben wobei die pointierteste Kritik von politisch links stehenden oder aus AKP-Staaten kommenden Wissenschaftlern vorgebracht wird. Ein Feld schärferer Auseinandersetzung bietet die Thematik politischer Konditionalität, deren Befürworter Potential und Notwendigkeit derartiger Maßnahmen anführen 5 , während Gegner der EU Doppelzüngigkeit und Willkür in der Anwendung unterstellen 6 . Studien zu den unter dem Cotonou-Vertrag eingetretenen Veränderungen in diesem Bereich verkörpern derweil noch ein Desiderat, dessen Beseitigung indes zusätzliche Perspektiven für die Erforschung eines in Außenwirkung wie Legitimation zentralen Themenfeldes europäischer Politik eröffnen könnte.

5 stellvertretend Daniel Beck/ Thomas Conzelmann: Zwischen Sanktionierung und Dialog. Die Durchsetzung von Good Good Governance in der Entwicklungspartnerschaft von EU und AKP, in: Franz Urban Pappi/ Eibe Riedel/ Paul W. Thurner/ Roland Vaubel (Hgg.): Die Institutionalisierung internationaler Verhandlungen. Frankfurt/ New York 2004, S. 339-344.

6 stellvertretend Kunibert Raffer: Cotonou: Slowly Undoing Lomé’s Concept of Partnership, in: Journal für Entwicklungspolitik Jg. 18: 2 (2002), S. 179.

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Motive und Rechtsgrundlage der

Entwicklungszusammenarbeit

Die Beweggründe der Europäischen Union bzw. ihrer Vorgänger sowie der Mitgliedsstaaten zur Aufnahme einer gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik ergeben sich einerseits aus der historisch begründeten Verpflichtung, die ehemaligen Territorien bei der Transformation ihrer auf die Kolonialmacht ausgerichteten Strukturen in eigenständige Ökonomien zu unterstützen – eines Obligates, das zu teilen wohl leicht gefallen sein dürfte – , andererseits aber auch aus wirtschafts- und geopolitischen Interessen. So hat nicht zuletzt die Kommission in ihrem 1996 veröffentlichten Green Paper zur AKP-EU Partnerschaft eingeräumt, dass die zur Zeit der Ölkrise aufkommende Furcht vor Rohstoffverknappung sowie der Wunsch zur Bewahrung überseeischer Märkte gewichtige Motivationsfaktoren dargestellt hätten 7 . Nicht umsonst zeichnen sich sämtliche unter den Yaoundé-Abkommen geltenden Handelspräferenzen durch ihren reziproken Charakter aus – eine erst auf internationalen Druck hin aufgegebene Praxis 8 . Insbesondere Frankreich und Belgien wollten zudem verhindern, „[…] dass die von der Dekolonialisierung ausgehenden Loslösungstendenzen durch das sukzessive Entstehen [des im Rahmen der Begründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1957 beschlossenen gemeinsamen] Außenzolls verstärkt w[ürden] 9 . Gleichzeitig aber ging es speziell den Vertretern des solidarischen Ansatzes in der EZ stets auch darum, sich hieraus potentiell ergebende Diskriminierungswirkungen durch Vergünstigungen zu kompensieren sowie die soziale, ökonomische und kulturelle Entwicklung in den AKP-Staaten zu fördern 10 . Durchaus interessengeleitet hat im Zuge zunehmender Verknüpfung von EZ und GASP/ESVP der Aspekt der Konfliktprävention an Bedeutung gewonnen 11 .

7 Direcorate General for Development (Hg.): Green Paper on Relations between the European Union and the ACP Countries on the Eve of 21st Century. Challenges and Options for a new Partnership. Brüssel 1996, S. 9. 8 Kritik äußerten mit den EWG-Staaten wirtschaftlich konkurrierende Länder, speziell die USA befürchteten die Benachteiligung eigener Exporte. Raffer: Cotonou, in: JEP Jg. 18: 2 (2002), S. 171.

9 Wulfdiether Zippel: Die EU-AKP-Kooperation. Ein spezifischer Ordnungsansatz im Rahmen der Nord-Süd- Beziehungen, in: Heinrich Oberreuter/ Armin A. Steinkamm/ Hanns-Frank Seller (Hgg.): Weltpolitik im 21. Jahrhundert. Perspektiven zur neuen internationalen Staatsordnung. Wiesbaden 2004, S. 396.

10 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (Hg.): Treaty establishing the European Economic Community. Brüssel 1957, Article 131.

11 Zippel: Die EU-AKP-Kooperation, in: Oberreuter/ Steinkamm/ Seller (Hgg.): Weltpolitik im 21. Jhr., S. 415.

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Mit der Assozierungspolitik der Römischen Verträge war den Gemeinschafts-

institutionen ausgehend von den umfassenden Kompetenzen im Außenhandelsbereich 12 eine

zumindest implizite Zuständigkeit für Entwicklungspolitik erwachsen, die erst mit dem

Vertrag von Maastricht 1992 legalisiert werden sollte 13 . Die – nach Ansicht des

Politikwissenschaftlers Stefan Brüne – durchaus widersprüchlichen Bestimmungen

beschränken die Union dem Subsidaritätsprinzip folgend einerseits auf die bloße Ergänzung

mitgliedsstaatlicher Politikkonzepte mit erweiterter Koordinationsfunktion, verpflichten

andererseits aber auch die Mitgliedstaaten im Sinne des Komplemenatritätsgrundsatzes zur

Abstimmung mit der Gemeinschaft, die wiederum die Berücksichtigung

entwicklungspolitischer Ziele auf anderen Gebieten (Kohärenz) zu gewährleisten hat 14 .

12 Die gemeinschaftlichen Zuständigkeiten wurden seither noch ausgebaut. So verfügt die EU im Rahmen „im-

pliziter Vertragschließungskompetenzen“ über Regelbefugnisse auch in ihr nicht ausdrücklich unterstellten Bereichen der Handelspolitik. Während die Kommission das Vorschlags- und Verhandlungsmonopol besitzt obliegt die Mandatserteilung und abschließende Entscheidung dem Rat, der in bestimmten Fällen das Parla- ment konsultieren muss. Assozierungsabkommen sind generell zustimmungspflichtig, über Gemeinschaftsrechthinausweisende Verträge müssen den Mitgliedsstaaten zur Ratifizierung vorgelegt werden. Gemäß den Bestimmungen zur autonomen Handelspolitik fallen auch Fragen des Marktzugangs in den Kompetenzbereich der EU. Jörg Monar: Außenwirtschaftsbeziehungen, in: Werner Weidenfeld/ Wolfgang Wessels (Hgg.): Europa von A-Z. Taschenbuch der Europäischen Integration. Bonn 2006, S. 77-81.

13 Europäische Gemeinschaften (Hgg.): Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen

Gemeinschaft. Brüssel 2002, u.a. Art. 177 (ehemals 130u) und 180 (130x).

14 Stefan Brüne: Europas Außenbeziehungen und die AKP-Staaten: das Abkommen von Cotonou. Eine erste

Zwischenbilanz, in: Nord-Süd aktuell Jg. 16: 2 (2002), S. 304.

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Der lange Weg nach Cotonou

Mit Gründung der EWG 1957 entstand die Notwendigkeit, die Beziehungen zwischen der neuen Gemeinschaft und den alten Kolonialgebieten der Mitgliedsstaaten zu definieren. Assozierungsabkommen mit entwicklungs- und handelspolitischer Konnotation ergänzt durch die Einrichtung des Europäischen Enwicklungsfonds (EEF) als Instrument finanzieller Implementierung bildeten den Beziehungsrahmen, dessen Revision aufgrund der Unabhängigkeitserklärungen der meisten Territorien bald unumgänglich erschien. Die Yaoundé-Verträge von 1963 und 1969 etablierten in Gestalt gemeinsamer Institutionen eine auf finanzieller und technischer Hilfe, industrieller Zusammenarbeit und gegenseitigen Handelspräferenzen gründende Kooperation, deren Ziel die ökonomische, soziale und kulturelle Entwicklung der zumeist nun souveränen Staaten darstellte. Der EG-Beitritt Großbritanniens sowie die infolge einer Reihe bis heute existierender Probleme (Auszahlungsverzögerungen, einseitige Konzentration auf Infrastrukturförderung, ineffizienten Handelsregelungen) magere Bilanz 15 ebneten indes den Weg nach Lomé, wo 1975 das erste der vier gleichlautenden Abkommen zwischen der EG und der eigens gegründeten AKP geschlossen wurde. Zentrale Neuerungen des formal vom Prinzip gleichberechtigter Partnerschaft inspirierten Abkommens 16 waren die Einführung nicht- reziproker Handelpräferenzen und –protokolle 17 sowie des STABEX-Fonds, einer Art Versicherung gegen unverschuldet eingetretene Exportrückgänge bestimmter landwirtschaftlicher Produkte, unter Lomé II durch ein entsprechendes Regime für mineralische Erzeugnisse ergänzt. Der mit dieser Konvention begründete verstärkte Fokus auf die ärmsten Länder sowie ländliche Entwicklung sollte auch das Nachfolgeabkommen bestimmen, an dessen Ende in Gestalt des erstmals auf zehn Jahre ausgelegten Lomé IV gleichwohl umfassende Veränderungen standen. Die Einführung der Menschenrechtsklausel, mit der Halbzeitüberprüfung 1995 erweitert und um einen Sanktionsmechanismus ergänzt, reflektierte ebenso den von IWF und Weltbank ausgehenden Wandel der internationalen 15 Holland: The European Union and the Third World, S. 31f.

16 Gleichwohl verweist Nicole Zeuner auf die aus unterschiedlichem ökonomischen und administrativen Ent- Wicklungsstand resultierende Asymmetrie in den EU-AKP Beziehungen. Ders.: Das Abkommen von Cotonou. Grenzen und Möglichkeiten der Förderung Regionaler Integration im Südlichen Afrika. München 2005, S. 60.

17 Diese sahen die Abnahme bestimmter Warenkontigente durch die EU zu Festpreisen vor. Andrea Tchitchi: Die Entwicklungszusammenarbeit zwischen der EU und den AKP-Staaten im Wandel. Das Cotonou-Abkommen - eine Zwischenbilanz. München 2005, S. 39.

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