Das Neue Steuerungsmodell der öffentlichen Verwaltung

Inhaltsverzeichnis : Seite

1.  Einleitung  1

2.  Motive für die Reformbewegung  2

3.  Die Elemente des Neuen Steuerungsmodells  4

3.1  Klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung  4

3.1.1  Kontraktmanagement  6

3.1.2  Dezentrale Ressourcenverantwortung  7

3.1.3  Zentraler Steuerungs- und Controllingbereich  8

3.2  Outputsteuerung  9

3.2.1  Produkthaushalt  9

3.2.2  Qualitätsmanagement  10

3.3  Aktivierung der neuen Struktur durch Wettbewerb  10

3.4  Erweiterung des Modells  11

4.  Common-Assessment Framework (CAF)  12

5.  Wirkungsanalyse  14

6.  Zusammenfassung, Kritik und Ausblick  14

  Literaturverzeichnis  

II

1. Einleitung

Die verwaltungspolitische Diskussion und Praxis in den Kommunen der Bundesrepublik Deutschland wurde seit Anfang der neunziger Jahre nachhaltig von der international geführten Debatte über das „New Public Management“ - eine betriebswirtschaftlich-manageriale Reform des Öffentlichen Sektors - (vgl. Hood 1991, 1995) geprägt. Ausfluss war die deutsche Variante der Reformbemühungen:

- Das Neue Steuerungsmodell - initiiert durch die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGST) ¹ . Das Vorbild dieses NSM stammt aus der niederländischen Stadt „Tilburg“ (Tilburger-Modell ² ), hier insbesondere die weiter unten dargestellten Elemente des Kontraktmanagements, der dezentralen Ressourcenverantwortung und der Kostenrechnung (vgl. Jann, 2001). Bis zur Mitte der neunziger Jahre verbreitete sich das Leitbild dieses Neuen Steuerungsmodells in den deutschen Kommunen geradezu „wie ein Buschfeuer“ (Reichard, 1994, S.7) und stellt noch immer die vorherrschende Richtung vieler Akteure bzgl. der Bemühungen um die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland dar. Allerdings wird der Begriff des NSM mittlerweile in einer, bezüglich Konnotationen und

Bedeutungszusammenhängen, derartig umfangreichen Form verwendet, „dass er in Deutschland weitgehend identisch geworden ist mit der aktuellen Diskussion über Verwaltungsmodernisierung und Reform“ (vgl. Jann, 2001, S.82; Klages (in: Hill/Klages, 1998, S.31) ).

Mit der vorliegenden Arbeit wird der Versuch unternommen, dem Wortlaut der Themenstellung folgend, Ansätze der Modernisierungsbemühungen der „öffentlichen Verwaltung“ zu beschreiben. „Die“ öffentliche Verwaltung ist stark ausdifferenziert. Bund, Länder und Kommunen verfügen jeweils über eine eigene Verwaltungsstruktur- viele ihrer Behörden bedienen sich unterschiedlicher Instrumente der Verwaltungsmodernisierung. Aus der Vielfalt der aktuellen Modernisierungsansätze hat der Autor der vorliegenden Arbeit den deutlichen Schwerpunkt der Arbeit, der Intention des Seminarleiters folgend, auf das Neue Steuerungsmodell der in Köln befindlichen Kommunalen Gemeinschaftsstelle für

¹ Anläßlich ihrer letzten Mitgliederversammlung beschloss die KGST eine Namensänderung. Nunmehr lautet die korrekte Bezeichnung: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement

² 1990 lenkte die KGST die Aufmerksamkeit der Verwaltung auf die Reform in den Niederlanden und hier besonders auf die Stadt Tilburg, weil deren entwickeltes Finanzsteuerungssystem angeblich einen hohen Grad an instrumenteller Geschlossenheit und Unternehmensähnlichkeit aufwies (KGST 5/1993, S.24)

1

Verwaltungsmanagement (KGST) gesetzt. Hierzu werden zunächst die diesem Reformansatz zu Grunde liegenden Motive dargestellt. Anschließend werden die von der KGST empfohlenen Elemente ihres Neuen Steuerungsmodells vorgestellt und erklärt. Eine besonders differenzierte Verortung erfordert in diesem Zusammenhang das Selbstbewertungsmodell „CAF“. Dieses, nicht von der KGST „kreierte“ Modell, wird im Rahmen des Modernisierungsprozesses auch von zahlreichen Kommunen (Bsp. Arnsberg, Landkreis Ebersberg, Landkreis Soest…) als Instrument verwendet, in dem viele Elemente des Neuen Steuerungsmodells der KGST aufgehen. Daher sollte dieses Modell im Rahmen der Themenstellung zwingend behandelt werden.

2. Motive für die Reformbewegung:

Die internationale Modernisierungsdiskussion wurde in Deutschland relativ spät am Anfang der neunziger Jahre aufgegriffen. Wollmann (1996, S.19) erklärt diesen Umstand damit, dass bis in die späten achtziger Jahre kein akuter, in Bezug auf reformpolitische Maßnahmen, Problem- und Handlungsdruck empfunden wurde. Reichard (1994, S.10) erkannte als zentralen Motor des Modernisierungsprozesses in den deutschen Kommunen ohne Zweifel die „immer nachhaltiger werdende Finanzkrise“. Seines Erachtens setzte sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass die nötige Handlungskompetenz der Kommunalverwaltung ausschließlich dann sichergestellt werden könne, wenn Instrumente der „Neuen Steuerung“

implementiert würden. Von diesen erhoffte man sich Effizienzgewinne und Kosteneinsparungen. Ähnlich die Analyse der KGST (Bericht 5/1993, S.7), die noch differenzierter das Ende der wirtschaftlichen Wachstumsphase und die hohen finanziellen Lasten der deutschen Wiedervereinigung als Auslöser für den Reformdruck erkennt. Insbesondere in den Kommunen wurde der Handlungsdruck durch die zunehmende Finanzkrise verschärft, machen sich doch gerade in den Städten und Gemeinden defizitäre Haushalte und Leistungseinschränkungen deshalb eher „persönlich“ bemerkbar, weil unmittelbare Kontakte zwischen Bürgern und den vor Ort stets erreichbaren und häufig persönlich bekannten Kommunalpolitikern bestehen.

Demgegenüber betrachtet Jann (2001, S. 82 f.) als Ausgangspunkt für die Diskussion über ein NSM die zu Beginn der neunziger Jahre „zunehmende Unzufriedenheit mit den überkommenen Funktionsweisen und Ergebnissen der

2

Kommunalverwaltung bei Bürgern, Politikern und (…) Mitarbeitern der öffentlichen Verwaltung, insbesondere ihrer Führungskräfte, die von Gerhard Banner unter dem polemischen Schlagwort der „organisierten Unverantwortlichkeit“ zusammengefasst wurde“. Daher, so Jann (2002, S.83), sei das NSM auch als eine von den Verwaltungschefs ausgehende Revolution betrachtet worden. Die Ursachen der Finanzkrise und der zunehmenden Unzufriedenheit mit der Verwaltung fußen, so die Ausführungen der KGST (Bericht 5/1993, S. 9 ff.), auch auf dem Vorhandensein einer

1. Strategielücke:

Vor dem Hintergrund aktueller Wählerwünsche und stets bevorstehender Wahltermine werden Einzelmaßnahmen durch den Stadtrat/die Verwaltung realisiert.

2. Managementlücke:

Es fehlen Zwang, Methoden und Mittel zur Verbesserung der Leistungen, zur Anpassung der Struktur, zu Umschichtungen von personellen u./o. materiellen Ressourcen.

3. Attraktivitätslücke:

Der öffentliche Sektor ist für engagierte Mitarbeiter aufgrund fehlender Ressourcenverantwortung von einer sinkenden Attraktivität gekennzeichnet (eine teilweise unzureichende Bezahlung für Führungskräfte mit besonderen Qualifikationen ist hier explizit nicht erwähnt).

4. Legitimitätslücke:

Bezüglich der bürokratischen Inflexibilität und der der Verwaltung attestierten Selbstbezogenheit ist ein zunehmender Toleranzschwund bürgerseitig zu

verzeichnen. Durch „eine regelmäßige öffentliche Rechenschaftslegung über Effizienz, Zielgenauigkeit und Qualität der kommunalen Dienstleistungen würde nicht nur das Informationsbedürfnis einer kritischen Bürgerschaft“ befriedigt werden, „sondern auch die Verwaltung selbst zu noch besseren Leistungen“ angespornt werden (KGST-Bericht 5/1993, S. 12).

3

Zur Schließung dieser Lücken empfiehlt die KGST (a.a.O., S. 15), die Kommunalverwaltung zu einem öffentlichen Dienstleistungsunternehmen

umzuwandeln. Postuliert wird diesbezüglich ein Umwandlungsprozess, der darauf hinausläuft,

1. schrittweise eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur aufzubauen, und

2. diese Strukturen durch Wettbewerb zu aktivieren.

Dieser Umwandlungsprozess soll mittels des Modells der „Neuen Steuerung“ angeleitet und koordiniert werden. Modell wird hierbei verstanden als Addition diverser Elemente der unverzichtbaren Mindestbedingungen (Essentials) für das Entstehen des Dienstleistungsunternehmens Kommunalverwaltung. Keinesfalls sollten die von der KGST vorgeschlagenen Elemente als „Baukasten“ verstanden werden, der, nur implementiert, für jede örtlich-spezifische Verwaltungssituation als maßgeschneidert gelten könne. Der „Feinschliff“ jedenfalls müsse spezifisch vor Ort durchgeführt werden.

3. Die Elemente des Neuen Steuerungsmodells:

Im „Kernmodell“ der Neuen Steuerung sind die im KGST-Bericht 5/1993 bezeichneten Elemente, die als „unverzichtbare Mindestbedingungen“ gelten, enthalten.

Im Einzelnen wird, um das Ziel des Aufbaus einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur zu erreichen, folgendes empfohlen:

3.1 Klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung:

Der ehrenamtliche Politiker kennt diesen Missstand durch eigene, fast tägliche Beobachtung: Die Verantwortungsvermischung zwischen Politik und Verwaltung. Durch diese werden die Politiker zunehmend in fachliche Fragestellungen der Leistungserstellung verwickelt und laufen daher Gefahr, für bürokratische Interessen instrumentalisiert zu werden (Beispiel: Expansionsinteresse eines Fachbereiches). Auf der anderen Seite ist immer häufiger eine Politisierung der Verwaltungsführung zu beobachten, weil aufgrund der Komplexität und des Umfangs der Aufgaben der

4