Die Entwicklungspolitik der Armutsbekämpfung - Aktuelle Konzepte und Herausforderungen

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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Begrifflichkeit und kurze empirische Bestandaufnahme von Armut  4

3.  Konzepte der Armutsbekämpfung in der Vergangenheit  5

4.  Grundlagen eines neuen Entwicklungskonsens  7

  Post-Washington Consensus  7

  Millennium Development Goals  8

  Poverty Reduction Strategy Papers  9

5.  Aktuelle Herausforderungen in der Armutsbekämpfung  10

  Selektivität der Entwicklungshilfe  10

  Konditionalität der Entwicklungshilfe  11

  Direkte Budgethilfe  11

  Capacity Building  12

  Pro-Poor Growth  13

6.  Literaturverzeichnis  15

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1. Einleitung

Die Armutsbekämpfung kann als das erklärte Hauptziel der Entwicklungspolitik gelten, welche kurz nach dem Ende des zweiten Weltkrieges ihren Anfang nahm. Obwohl die Entwicklungspolitik moderner Prägung somit auf eine nunmehr fast 60-jährige Geschichte zurückblicken kann, nehmen sich die konkreten Ergebnisse in der Armutsbekämpfung äußerst unbefriedigend aus. Gegenwärtig leben ca. 20% der Menschheit in extremer Armut, 45% der Weltbevölkerung verfügen nicht über mehr als 2$ pro Tag. Insgesamt 840 Millionen Menschen leiden Hunger. Dass der Prozentsatz der extrem Armen in den vergangenen Jahren leicht zurückgegangen ist, ist ausschließlich der wirtschaftlichen Entwicklung in Süd- und Ostasien, insbesondere China, zu verdanken. In allen anderen Armutsregionen der Welt ist die Zahl der Armen nach Angaben der Global Economic Prospects der Weltbank weiter auf dem Vormarsch. Auch geht die Schere zwischen Arm und Reich im weltweiten Maßstab immer weiter auseinander: Allein zwischen den Jahren 1988-1993 stieg der Gini-Indikator um 4,5 Punkte auf insgesamt 62,5. Die Frage von Enrique Dussel, wie lange sich eine steigende Ungleichheit zwischen den Teilen der Weltbevölkerung in einer Zeit des kommunikativen Zusammenwachsens aufrechterhalten lässt, bevor sie in Instabilität und Kooperationsverweigerung umschlägt, ist nicht von der Hand zu weisen (vgl. Dussel 2002).

Die vergangenen Dekaden haben verschiedenste Konzepte der Armutsminderung hervorgebracht, die sich hinsichtlich der angenommenen Ursachen von Armut unterschieden und auf dieser Grundlage in unterschiedliche Bekämpfungsstrategien mündeten. Bevor auf diese Konzepte genauer eingegangen werden soll, erscheint es jedoch angebracht, den Begriff der Armut kurz genauer zu skizzieren. Im Anschluss daran folgt eine kurze geschichtliche Darstellung der entwicklungspolitischen Paradigmen in der Armutsbekämpfung, bevor sich diese Arbeit ausführlich den aktuellen Konzepten zuwendet.

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2. Der Begriff der Armut

Ähnlich den meisten zentralen Schlüsselbegriffen der politischen Wissenschaften ist auch der Begriff der Armut nicht eindeutig definiert.

In einer ersten Bedeutung wird Armut als absolutes Konzept verstanden: Der Teil der Bevölkerung, der unter eine festgelegte Armutsgrenze (Einkommen oder Kalorien) fällt, gilt als arm - das bekannteste Beispiel ist hier die Einkommensgrenze von 2$ pro Kopf/Tag für „Arme“ und 1$ für „extrem Arme“, die von der Weltbank angelegt wird. Armut als relatives Konzept setzt das individuelle Pro-Kopf-Einkommen ins Verhältnis zum Durchschnittseinkommen eines Landes - arm ist zum Beispiel wer weniger als 20% des Durchschnittseinkommens verdient. Auf diesem Armutsverständnis bauen auch Messkonzepte der Ungleichverteilung wie der Gini-Index bzw. -koeffizient auf. Weniger gebräuchlich ist die Vorstellung von Armut als subjektivem Konzept, wonach die Wahrnehmung der eigenen Lebensumstände eines Individuums ausschlaggebend für seine Verortung innerhalb oder außerhalb eines Armutsverhältnisses ist.

Anfang der 90er Jahre fand zudem ein erweiterter Armutsbegriff stärkeren Anklang, der Armut nicht nur an wirtschaftlichen Indikatoren wie Einkommen oder Vermögen festmachen will. In maßgeblicher Anlehnung an die Arbeiten von Amartya Sen werden stattdessen auch humanitäre Aspekte (Zugang zu Gesundheitsversorgung, Bildung, Nahrung, Wasser und Wohnraum), politische Rechte (Freiheit, Stimme, Einfluss), soziokulturelle Aspekte (Status, Würde, kulturelle Identität und Zugehörigkeit) und Sicherheit vor Gefährdungen jeglicher Art berücksichtigt. Der erweiterte Armutsbegriff wird vor allem von den Organisationen der Vereinten Nationen verwandt und seit 1990 im jährlich erscheinenden Human Development Report dem World Development Report der Weltbank gegenübergestellt, der seinerseits auf einem „schlankeren“ absoluten Armutsverständnis aufbaut.

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3. Konzepte der Armutsbekämpfung in der Vergangenheit

Die bisherige Entwicklungspolitik der Armutsbekämpfung hat auf verschiedene Konzepte zurückgegriffen, die hier in einem kurzen Überblick vorgestellt werden sollen.

Der Ansatz, der nach dem Ende des zweiten Weltkrieges bis in die 70er Jahre zur Anwendung kam, verstand Armut ausschließlich als Abwesenheit von wirtschaftlichem Wachstum in Folge von Kapitalmangel. Theoretische Grundlagen waren zum einen die Modernisierungstheorien, die von einer universellen „Entwicklungsschiene“ ausgingen und die politisch-wirtschaftliche Entwicklung eines jeden Staaten demnach innerhalb eines bestimmten Stadiums auf dieser Schiene verorteten - ein Paradigma, welches zur Vorstellung einer „nachholenden Entwicklung“ führte. Zum anderen griff er auf die traditionelle Wachstumstheorie zurück und interpretierte Armutsbekämpfung somit als Steigerung der Rate der Kapitalakkumulation und Verbesserung der Adaption von Technologien. Als Instrumente dienten die seinerzeit klassischen Rezepte der westlichen Wirtschafts- und Industriepolitik: Importsubstitutionen, staatliche Unternehmen, Kontrolle des Finanzsektors, zentrale Planung, Preiskontrollen, staatliche Interventionen und strategische Industriepolitik (vgl. Loewe 2005).

Im Jahre 1969 stellte der Pearson-Report der Weltbank der entwicklungspolitischen Wirksamkeit in Bezug auf die Armutsminderung allerdings ein vernichtendes Urteil aus. Die Vorstellung vom Kapitalmangel als alleiniger Armutsursache sowie die Annahme eines strukturell angelegten „trickle down“-Effekts, nachdem die Wohlfahrtsgewinne aus Wirtschaftswachstum mittelfristig auch unteren Einkommensgruppen zugute kommen würden, hätten sich demnach als unzutreffend erwiesen. Als Konsequenz verschob sich in der Folgezeit zumindest die Rhetorik der entwicklungspolitischen Akteure stärker in Richtung einer Grundbedürfnisstrategie à la „Nahrung für alle“ oder „Bildung für alle“, ohne jedoch zu einem spürbaren Politikwechsel zu führen (vgl. Nuschler 2005).

Ebenfalls Ende der 69er Jahre erlebten die Dependenztheorien ihren Aufschwung, die in strikter Abgrenzung zu den oben erwähnten Modernisierungstheorien die Ursachen von Armut und Unterentwicklung nicht auf der nationalstaatlichen Ebene, sondern auf der Ebene des internationalen Systems sahen. Dementsprechend interpretierten sie Armut als eine Konsequenz aus der vergangenen kolonialen Ausbeutung der Entwicklungsländer, die sich in