Danksagung II

DANKSAGUNG

Ich möchte mich an dieser Stelle ganz herzlich bei all jenen Personen bedanken, die mir bei der Erstellung meiner Diplomarbeit durch ihre Unterstützung zur Seite gestanden sind.

Vielen Dank an Teresa, die mir die ganze Studienzeit über eine große Unterstützung und sehr gute Freundin war. Weiters auch an Stephi für die viele Mithilfe an meiner Diplomarbeit.

Spezieller Dank gebührt meinem Freund Matthias für seine Ausdauer und Geduld während meines ganzen Studiums.

Ganz besonders bedanken möchte ich mich bei meinen Eltern Karin und Peter, die mein Studium erst ermöglicht haben, mich all die Jahre in jeglicher Hinsicht unterstützt haben und meinen Plänen gegenüber immer offen waren. Herrn Univ.-Prof. Dr. Herbert Dachs möchte ich für die Betreuung meiner Diplomarbeit danken. Wann immer es im Zuge der Erstellung meiner Diplomarbeit notwendig war, konnte ich mit seiner Unterstützung rechnen.

Inhaltsverzeichnis III

INHALTSVERZEICHNIS   

Danksagung   II

Inhaltsverzeichnis   III

Abbildungsverzeichnis   VII

Abk  ürzungsverzeichnis  VIII

1  Einleitung  10

1.1  Untersuchungszeitraum  12

1.2  Aufbau der Arbeit  13

1.3  Methode  14

1.4  Forschungsfragen und Hypothesen  15

1.4.1  Zentrale Fragestellungen  15

1.4.2  Hypothesen  16

2  Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer  

liberalen  Marktwirtschaft  18

2.1  Wirtschaftspolitische Konzeptionen als Grundlage der  

jeweiligen  Wirtschaftsordnung  18

2.1.1  Der Merkantilismus bzw. Kameralismus  18

2.1.2  Der Klassische Liberalismus nach Adam Smith  19

2.1.3  Sozialismus  20

2.1.4  Keynesianismus  21

2.1.5  Neoliberalismus  21

2.1.6  Zusammenfassung  22

2.2  Der Staat als Unternehmer - wirtschaftspolitische Konzepte  

des  Sozialismus  23

2.2.1  Koordination der Wirtschaftseinheiten durch den Staat  23

2.2.2  Prinzip der Eigentumsordnung - die Verstaatlichung  24

Inhaltsverzeichnis IV

2.3  Die liberale Marktwirtschaft  24

2.3.1  Koordination der Wirtschaftseinheiten  26

2.3.2  Privateigentum im Neoliberalismus  26

2.3.3  Deregulierung und Privatisierung öffentlicher Unternehmen als Komponente  

einer  liberalen Marktwirtschaft  27

2.4  Konzepte der Privatisierung  28

2.4.1  Wirtschaftspolitische Theorien der Privatisierung  29

2.4.2  Formen der Privatisierung  31

2.5  Der österreichische Weg  35

2.5.1  Staatliche Kontrolle 1945-1952  35

2.5.2  Austro-Keynesianismus 1952-1973  38

2.5.3  Verschuldenskeynesianismus 1974-1985  39

2.5.4  Stärkung des Wirtschaftsliberalismus und der Marktkräfte ab 1985  42

2.5.5  Zusammenfassung  44

3  Österreichische Verstaatlichungs- und Privatisierungspolitik  

bis  1999  46

3.1  Die Zeit bis 1945  46

3.2  Die Zeit der Besetzung: Verstaatlichung bis 1955  47

3.2.1  Wirtschaftslage nach dem Zweiten Weltkrieg  47

3.2.2  Gründe für die Verstaatlichung 1946 / 47  48

3.2.3  Wirtschaftsplanung  51

3.2.4  Die Periode von 1950 bis zum Staatsvertrag  52

3.3  Der Staatsvertrag 1955 und seine Folgen  54

3.3.1  Wirtschaftliche Effizienz der verstaatlichten Industrie  55

3.3.2  Versuch einer Reprivatisierung durch die Volksaktie  56

3.3.3  ÖIAG-Gesetz 1966  57

3.4  Umstrukturierungs- und Sanierungsversuche der  

verstaatlichten  Industrie  60

3.4.1  Strukturprobleme und das VÖEST-Debakel 1985  60

3.4.2  Das ÖIAG-Gesetz 1986  63

3.4.3  Die Austrian Industries und der Versuch eines Börsengangs 1990-1993  65

Inhaltsverzeichnis V

3.5  Die Wende zur konkreten Privatisierungsstrategie 1993  68

3.5.1  Phase 1: Das ÖIAG-Gesetz 1993  68

3.5.2  Phase II: Das erste Privatisierungskonzept 1994-1996  70

3.5.3  Phase III: Das zweite Privatisierungskonzept 1996-1999  72

3.6  Die Positionen der österreichischen Parteien in der  

Privatisierungspolitik  in den 1990er Jahren  74

3.6.1  SPÖ  74

3.6.2  ÖVP  75

3.6.3  FPÖ  77

3.6.4  Grüne  78

3.7  Privatisierungen in der Europäischen Union  78

4  Neoliberaler Privatisierungskurs ab 2000  84

4.1  Das Regierungsprogramm 2000  84

4.2  ÖIAG-Gesetz 2000  86

4.2.1  Kritikpunkte der Opposition am neuen Privatisierungsprogramm  89

4.3  Privatisierung unter Kabinett Schüssel I 2000-2001  92

4.4  Das Regierungsprogramm 2003  93

4.5  Privatisierungen unter Kabinett Schüssel II ab 2003  95

4.6  Beteiligungssituation der ÖIAG heute  98

4.7  Anmerkung zu den folgenden Fallstudien  99

5  Fallstudie I: Die Privatisierung der Austria Tabak AG  101

5.1  Hintergrund  101

5.2  Ablauf der Privatisierung der Austria Tabak AG 2001  102

5.3  Analyse des Austria Tabak - Diskurses  108

5.3.1  Chronologie der Privatisierungsschritte  108

5.3.2  Kritikpunkte der Opposition als Ausdruck eines alternativen  

Wirtschaftskonzeptes   109

5.3.3  Argumente der ÖVP-FPÖ-Regierung für die Privatisierung  113

Inhaltsverzeichnis VI

6  Fallstudie II: Die Privatisierung der voestalpine AG  117

6.1  Hintergrund  117

6.2  Ablauf der Privatisierung der voestalpine AG 2003  119

6.3  Analyse des voestalpine-Diskurses  128

6.3.1  Chronologie der Privatisierungsschritte  128

6.3.2  Kritikpunkte der Opposition als Ausdruck eines alternativen  

Wirtschaftskonzeptes   130

6.3.3  Argumente der ÖVP-FPÖ-Regierung für die Privatisierung  132

7  Fallstudie III: Die Privatisierung der Böhler-Uddeholm  AG135

7.1  Hintergrund  135

7.2  Ablauf der Privatisierung der Böhler-Uddeholm AG 2003  136

7.3  Analyse des Böhler-Uddeholm AG-Diskurses  142

7.3.1  Chronologie der Privatisierungsschritte  142

7.3.2  Kritikpunkte der Opposition als Ausdruck eines alternativen  

Wirtschaftskonzeptes   143

7.3.3  Argumente der ÖVP-FPÖ-Regierung für die Privatisierung  145

8  Resümee  150

8.1  Bewertung der Hypothesen  151

8.2  Ausblick  157

9  Quellenverzeichnis  162

Abbildungsverzeichnis   

ABBILDUNGSVERZEICHNIS   

ABBILDUNG  1: PRIVATISIERUNGSFORMEN  

ABBILDUNG  2: BESCHÄFTIGUNG IN DER VERSTAATLICHTEN INDUSTRIE.  

ABBILDUNG  3: BESCHÄFTIGUNGSZAHLEN VERSTAATLICHTE INDUSTRIE.  

ABBILDUNG  4: VERSTAATLICHTEN - PUZZLE  

ABBILDUNG  5: ÖIAG-BETEILIGUNGSSTRUKTUR 31.12.1993.  

ABBILDUNG  6: BETEILIGUNGSSTRUKTUR ÖIAG 1999  

ABBILDUNG  7: ÖIAG-BETEILIGUNGSSTRUKTUR 31.12.2000.  

ABBILDUNG  8: ÖIAG-BETEILIGUNGSSTRUKTUR 31.1.22005.  

ABBILDUNG  9: EIGENTÜMERSTRUKTUR VOESTALPINE  

Abkürzungsverzeichnis VIII

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

AG Aktiengesellschaft AMS Austria Industries Technologies AG ASFINAG Autobahn- und Schnellstraßenfinanzierungs- AG AT Austria Tabak ATW Austria Tabakwerke AG BGBL Bundesgesetzblatt BIP Bruttoinlandsprodukt bzw beziehungsweise dh das heißt EG Europäische Gemeinschaften Estag Energie Steiermark Holding Ag EU Europäische Union FPÖ Freiheitliche Partei Österreich IBV Österreichische Industrie- und BergbauVerwaltungsGmbH SPÖ Sozialdemokratische Partei Österreich ÖGB Österreichischer Gewerkschaftsbund ÖVP Österreichische Volkspartei ÖIG Österreichische Industrie-Verwaltungsgesellschaft ÖIAG Österreichische IndustrieVerwaltungsaktiengesellschaft ÖSAG Österreichische Salinen AG PPO Public Private Ownership PTA Post und Telekom Austria AG PTBG Post und Telekombeteiligungsverwaltungsgesellschaft SGP-VT Simmering-Graz-Pauker-Verkehrstechnik SMV Sowjetische Mineralölverwaltung USIA Uprawljenje Sowjetskowo Umuschtschestwa Awstrii (Verwaltung für Sowjetvermögen in Österreich) u.a. unter anderem zB zum Beispiel

9

Kapitel   1

EINLEITUNG   

Einleitung 10

1 EINLEITUNG

„Österreich verliert wichtige und erfolgreiche Unternehmen!“, „Ausverkauf der österreichischen Industrie!“, „Arbeitslosigkeit durch Privatisierung!“ und „Verschleuderung öffentlichen Eigentums!“ - derartige Parolen dominierten in den vergangenen Jahren die österreichische politische Diskussion in der Öffentlichkeit und in den Medien. Mit dem Ende der großen Koalition wurde vieles anders - darin sind sich sowohl Befürworter als auch Kritiker der ÖVP-FPÖ-Regierung, oftmals betitelt als „Wenderegierung“, einig. Durch die Nationalratswahlen 1999 und die Bildung der ÖVP-FPÖ-Koalitionsregierung im Jahr 2000 veränderte sich nicht nur die Mandatsstärke der österreichischen Parteien im Nationalrat, sondern es kam auch zu nachhaltigen Änderungen in wirtschaftlicher, politischer und sozialer Hinsicht in Österreich. Mit dieser Regierungskonstellation wurde ein neues Kapitel österreichischer Politik aufgeschlagen. Dabei kam es in vielen Politikbereichen zu Umbrüchen. Unter dem Schlagwort „Österreich neu regieren“ wurden neue wirtschaftspolitische Zielsetzungen formuliert. Ein Schwerpunkt dieser neuen politischen Prioritäten stellte die Verstaatlichungs- und Privatisierungspolitik dar.

Wichtige ökonomische und politische Faktoren hatten nach dem Zweiten Weltkrieg dazu geführt, dass ein Großteil der österreichischen Industrie verstaatlicht wurde, u.a. die Grundstoffindustrie, die Elektrizitätswirtschaft und die Großbanken. Durch zwei Verstaatlichungsgesetze in den Jahren 1946 und 1947 wurden somit große Teile der österreichischen Wirtschaft in das Eigentum der Republik Österreich übertragen. Die verstaatlichte Industrie wurde bis in die 1990er Jahre zum prägenden Element der österreichischen Wirtschaft. Ohne staatliches Eigentum in den Schlüsselindustriebetrieben wäre der erfolgreiche wirtschaftliche Wiederaufbau in Österreich sicherlich nicht möglich gewesen. Erst die ab den 1990er Jahren unter der SPÖ-ÖVP-Regierung eingeschlagene Privatisierungspolitik änderte

Einleitung 11

dies. Nach der wirtschaftlichen Krise in den 1970er Jahren kam es außerhalb Österreichs zum Stärker werden neoliberaler Ideen, unter anderem hinsichtlich Privatisierungen. In dieser Zeit wurde auch in der österreichischen politischen Diskussion das Thema Privatisierung immer präsenter. Die Privatisierungen der SPÖ-ÖVP-Regierung in den 1990er Jahren fanden aufgrund der immer offensichtlicher werdenden, massiven Strukturprobleme der verstaatlichten Industrie statt. Vollprivatisierungen von wichtigen österreichischen Schlüsselunternehmen fanden in dieser Zeit noch keine statt. Dies änderte sich jedoch durch die schwarz-blaue „Wenderegierung“ ab 2000. Unter der neuen ÖVP-FPÖ-Bundesregierung kam es zu einer forcierten Privatisierung verbliebener verstaatlichter Unternehmungen (zB Austria Tabak, Dorotheum GmbH, voestalpine oder Böhler-Uddeholm). Wie bereits die eingangs erwähnten Schlagworte bzw. Parolen aufzeigen sollen, war das mediale Interesse an der Privatisierungspolitik enorm und die Differenzen mit der Opposition, der Sozialpartnerschaft sowie mit den Betriebsräten der jeweils zu privatisierenden Unternehmen wurden immer größer.

Forschungsinteresse und Ziel dieser Diplomarbeit ist es zu analysieren, ob und in welcher Form sich der wirtschaftspolitische Privatisierungskurs seit der ÖVP-FPÖ-Regierung in Österreich im Vergleich zu vorangegangenen

Regierungsperioden verändert hat. Dabei spielt vor allem mein persönliches Interesse an der historischen Entwicklung wirtschaftspolitischer Konzeptionen und Privatisierungstheorien eine Rolle. In den Medien findet man täglich Informationen - sowohl in positiver als auch in negativer Hinsicht - über Globalisierung, Machtverlust des Nationalstaates, Liberalisierung,

Deregulierung und Privatisierung. Dabei handelt es sich meisten um sehr „schwammige“ und unklare Begriffe, die in vielerlei Hinsicht eingesetzt und verwendet werden. Welche wirtschaftspolitischen Konzepte stehen hinter diesen unklaren Begriffen? Wie stehen die österreichischen Parteien zum aktuellen Trend „Mehr privat - weniger Staat“ und welche Ziele verfolgen sie dabei? Die aktuelle Privatisierungsdiskussion kann auf unterschiedliche Arten analysiert werden. Diese Arbeit beschäftigt sich ausschließlich mit der politikwissenschaftlichen Perspektive der Privatisierungsfrage. Dabei soll mit sachlich klar definierten Begriffen des Neoliberalismus und der Privatisierung

Einleitung 12

gearbeitet werden um von Anfang an eine negative Besetzung dieser Definitionen zu vermeiden. Anhand von Fallbeispielen wird in dieser Arbeit untersucht, ob und in welcher Form dieses, dem Neoliberalismus zugehörige, Gedankengut auch in Österreich unter der ÖVP-FPÖ-Regierung Einzug gehalten hat. Dabei sollen nicht wirtschaftliche Effizienzfragen im Vordergrund stehen, sondern die Einstellungen und Haltungen der einzelnen politischen Akteure in der Verstaatlichungs- und Privatisierungspolitik. Mich interessiert primär, inwieweit bzw. ab wann Privatisierungskonzepte in die jeweiligen Parteiprogramme bzw. in die aktuelle politische Diskussion aufgenommen wurden und mit welchen Argumenten die politischen Parteien ihre Haltung in der Privatisierungspolitik begründen. Anhand konkreter Fallbeispiele soll untersucht werden, wie die österreichischen Parteien bei der jeweiligen Privatisierung versuchten, ihre eigenen Interessen durchzusetzen. Dabei wurde des Öfteren mit den Ängsten der Bevölkerung gespielt und vom großen „Ausverkauf“ der österreichischen Industrie und der Abwanderung von Arbeitsplätzen gesprochen. Durch die Darstellung des Ablaufes der Privatisierungen, die Analyse der öffentlichen Diskussion (im Nationalrat, den Medien und in der Öffentlichkeit) und das Aufzeigen der jeweiligen pro und contra Argumente zur aktuellen Privatisierungspolitik der ÖVP-FPÖ-Bundesregierung kann ein gutes Bild zur Problematik aus politikwissenschaftlicher Sicht gezeichnet werden. Dabei soll auch nicht außer Acht gelassen werden, dass die Zugehörigkeit zur Europäischen Union eine gewichtige Rolle hinsichtlich der Veränderung von Politikformulierungen und -zielsetzungen in Österreich spielt, da die heutige österreichische Wirtschaftspolitik hauptsächlich auf Entscheidungen beruht, die auf Ebene der Europäischen Union getroffen werden. Seit den 1990er Jahren dominierten im europäischen Raum neoliberale Wirtschaftskonzepte - und diese haben auch vor Österreich nicht Halt gemacht.

1.1 UNTERSUCHUNGSZEITRAUM

Der Untersuchungszeitraum für diese Diplomarbeit erstreckt sich von der Gründung der Zweiten Republik im Jahr 1945 bis zum Ende der Legislaturperiode der ÖVP-FPÖ-Regierung im Juli 2006.

Einleitung 13

1.2 AUFBAU DER ARBEIT

Die vorliegende Diplomarbeit ist in sieben Abschnitte gegliedert. Im ersten Abschnitt wird auf unterschiedliche wirtschaftspolitische Konzeptionen - einerseits auf den Sozialismus, andererseits auf die freie Marktwirtschaft - eingegangen, um den Hintergrund der aktuellen Verstaatlichungs- bzw. Privatisierungsdiskussion aufzeigen zu können. Im zweiten Abschnitt wird die Geschichte der österreichischen Verstaatlichungspolitik seit Ende des Zweiten Weltkrieges bis zum Ende der SPÖ-ÖVP-Bundesregierung im Jahr 1999 eingehend behandelt. Dabei werden folgende Punkte skizziert:

• Die Zeit der Besetzung

• Der Staatsvertrag 1955 und seine Folgen

• Umstrukturierungs- und Sanierungsversuche

• Privatisierungsstrategien in den 1990er Jahren In einem weiteren Punkt werden schließlich noch die Positionen der österreichischen Parteien in der Privatisierungspolitik zusammengefasst. Zuletzt wird auf den europäischen Einfluss auf die österreichische Wirtschaftspolitik eingegangen und ein Vergleich zu Privatisierungen in anderen EU-Mitgliedstaaten gezogen.

Im dritten Abschnitt beginnt die konkrete Untersuchung der Privatisierungspolitik der ÖVP-FPÖ-Bundesregierung von 2000 - 2006. Zuerst wird auf das erste Regierungsprogramm 2000 mit dem wichtigen ÖIAG-Gesetz Bezug genommen. Anschließend werden die Privatisierungen der ersten

Legislaturperiode überblicksartig dargestellt. Ein nächster Schritt besteht in der Analyse des Regierungsprogramms 2003 und den Privatisierungsschritten der Legislaturperiode von 2003 - 2006.

In den Abschnitten vier, fünf und sechs wird die aktuelle Privatisierungspolitik der österreichischen Bundesregierung anhand von drei Fallbeispielen untersucht. Dabei wird auf die Privatisierung der Unternehmen Austria Tabak, voestalpine und Böhler-Uddeholm Bezug genommen. Durch die Fallbeispiele

Einleitung 14

soll die Entscheidungsfindung und -durchsetzung der politischen Akteure veranschaulicht werden.

Den letzte Abschnitt und gleichzeitig den Abschluss dieser Diplomarbeit bildet eine detaillierte Betrachtung der gewonnen Erkenntnisse, die Beantwortung der aufgestellten Hypothesen und der Ausblick auf zukünftige Privatisierungs- und Industriepolitik in Österreich.

1.3 METHODE

Grundsätzlich kann man in der Politikwissenschaft drei Forschungsansätze unterscheiden: den normativ-ontologischen, den historisch-dialektischen und den empirisch-analytischen Theorieansatz. In der vorliegenden Diplomarbeit wird mit einem empirisch-analytischen Theorieansatz gearbeitet. Ziel dieses Ansatzes ist die Beschreibung, Erklärung und Prognose der Wirklichkeit. Innerhalb dieses Ansatzes kann man wiederum zwischen dem induktiven Verfahren, welches mittels „wenn-dann“ Hypothesen arbeitet, und dem deduktiven Verfahren unterscheiden, welches für diese Arbeit gewählt wurde. Das deduktive Verfahren geht davon aus, dass es nicht möglich ist, als „reiner“ Beobachter an die Wirklichkeit herantreten zu können. Allein schon die Auswahlkriterien eines Wissenschaftlers beruhen auf bestimmten Interessen. Im deduktiven Verfahren werden am Anfang allgemeine Annahmen oder Hypothesen aufgestellt, die dann operationalisiert und an der Realität getestet werden. Wenn eine Hypothese dieser Überprüfung standhält, kann sie vorübergehend als richtig gelten. Mehrere solcher Hypothesen ergeben eine Theorie. Halten Hypothesen der Überprüfung mit der Wirklichkeit nicht stand, werden sie „falsifiziert“ und müssen neu aufgestellt werden. Diese wesentliche Aufgabe eines Wissenschaftlers ist daher nicht das „Verifizieren“ von Hypothesen, sondern das „falsifizieren“ vorläufig angenommener Theorien. 1

¹ vgl. Patzelt, Werner J. (1993) Einführung in die Politikwissenschaft: Grundriß des Faches und

studiumsbegleitende Orientierung. 2. Auflage. Passau: Rothe, 263ff; Nohlen, Dieter; Schultze,

Rainer-Olaf. (2004) Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden und Begriffe. Band 1 A-

M, München: Beck Verlag, 175ff

Einleitung 15

Innerhalb des empirisch-analytischen Theorieansatzes gibt es verschiedene Techniken und Methoden der empirischen Analyse. Für die Analyse der Wirtschaftskonzeptionen und der Geschichte der österreichischen

Verstaatlichungspolitik wurde hauptsächlich Sekundärliteratur analysiert. Für die Privatisierungspolitik ab dem Jahr 2000 wurde aufgrund der Aktualität auf Berichte der ÖIAG und Zeitschriften- und Zeitungsartikel zurückgegriffen. Für diese Bereiche sind auch die stenographischen Nationalratsprotokolle eine sehr wichtige Quelle, da diese die Ansichten der Parteien hinsichtlich der Privatisierungspolitik am besten ersichtlich machen.

1.4 FORSCHUNGSFRAGEN UND HYPOTHESEN

1.4.1 ZENTRALE FRAGESTELLUNGEN

1. Welche wirtschaftspolitische Position nahm die ÖVP-FPÖ-Bundesregierung ein bzw. welche Rolle spielte das Thema Privatisierung in den beiden Regierungsprogrammen 2000 und 2003? 2. Inwieweit lässt sich durch die wirtschaftspolitische Nähe der ÖVP/FPÖ-Koalitionspartner seit 2000 ein Wandel in der Strategie und Umsetzung der Privatisierung öffentlicher Industrie im Gegensatz zu früheren Perioden erkennen?

3. Stellt die Privatisierungspolitik der ÖVP-FPÖ-Bundesregierung eine bruchlose Weiterentwicklung diesbezüglicher Politik der großen Koalition in den 1990er Jahren dar oder ist eine deutliche Verschärfung unter dem Slogan „Mehr privat - weniger Staat“ festzustellen? 4. Inwieweit wirkte die FPÖ als treibende Kraft an einer verschärften Privatisierungspolitik mit?

Einleitung 16

1.4.2 HYPOTHESEN

Folgende Hypothesen werden im Rahmen dieser Diplomarbeit aufgestellt und durch die anschließende Analyse überprüft: Hypothese 1

Obwohl in alle Programme der österreichischen politischen Parteien Privatisierungs-und Liberalisierungsideen Einzug gehalten haben,

unterscheiden sich die Vorstellungen hinsichtlich des Umfangs von Privatisierungen. Hypothese 2

Die ÖVP-FPÖ-Regierung verschob den Einfluss des Staates innerhalb der Industrie. Während bis 1999 ein gemäßigter Privatisierungskurs verfolgt wurde, wählte die ÖVP eine rasche und grundlegend auf Totalprivatisierung der verstaatlichten Industrie angelegte wirtschaftspolitische Strategie. Hypothese 3

Begründet durch die Ähnlichkeit der wirtschaftspolitischen Vorstellungen der beiden Koalitionspartner ÖVP und FPÖ, zusätzlich wesentlich beeinflusst durch neoliberale Wirtschaftskonzepte innerhalb der Europäischen Union, wurde es unter dem Schlagwort „Österreich neu regieren“ zum gemeinsamen Ziel, den bei Regierungsantritt im Februar 2000 noch immer großen Einfluss des Staates in der Industrie durch Privatisierungen zu schmälern. Hypothese 4

Die SPÖ wendet sich gegen das Konzept der Totalprivatisierung und verteidigt ihre Forderung nach einer Miteigentümerschaft des Staates mit dem Argument der Standort- und Arbeitsplatzsicherung und tritt daher im Gegensatz zur ÖVP- FPÖ-Regierung für bloße Teilprivatisierungen ein.

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 18

2 DER STAAT ALS UNTERNEHMER VERSUS DAS

KONZEPT EINER LIBERALEN MARKTWIRTSCHAFT

Dieses Kapitel beschäftigt sich in Bezug auf die verstaatlichte Industrie mit zwei unterschiedlichen Wirtschaftstheorien. Der Staat nahm im Laufe der historischen Entwicklung in den verschiedenen Wirtschaftskonzepten eine unterschiedlich an Einfluss und Macht ausgestattete Rolle ein. Zuerst sollen in einem Überblick verschiedene Wirtschaftstheorien und die jeweilige Rolle des Staates analysiert werden um die Thematik dieser Diplomarbeit besser verstehen zu können. Nach den grundsätzlichen Theorieanalysen soll schließlich aus politikwissenschaftlicher Sicht der österreichische Weg bei der Theorie- und Entscheidungsfindung untersucht werden.

2.1 WIRTSCHAFTSPOLITISCHE KONZEPTIONEN ALS

GRUNDLAGE DER JEWEILIGEN WIRTSCHAFTSORDNUNG

Wirtschaftspolitische Konzeptionen stellen die ideengeschichtliche Grundlage der jeweiligen realen Wirtschaftsordnung eines Landes dar. Die Frage des Eigentums an den Produktionsmitteln und der allgemein vorgesehenen Rolle des Staates im öffentlichen Bereich wurde in den vergangenen Jahrhunderten sehr unterschiedlich betrachtet und auch geregelt. Historisch variiert also sowohl die Intensität als auch die Form der staatlichen Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen. Im Folgenden soll auf die wichtigsten wirtschaftspolitischen Strömungen eingegangen werden.

2.1.1 DER MERKANTILISMUS BZW. KAMERALISMUS

Im Merkantilismus, der im 17. und 18. Jahrhundert vorherrschend war, zeichnete sich die Tätigkeit des Staates durch ein großes Ausmaß an direkter Intervention in die Wirtschaft aus. Der Staat konnte willkürlich und in seinem Interesse in die Wirtschaft eingreifen und diese kontrollieren. Direkte Auswirkungen dieses Konzeptes, in dem der Staat vor allem auch als

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 19

Unternehmer auftrat, lassen sich bis in die Neuzeit verfolgen. Tätigkeiten des Staates waren die Tabakwarenerzeugung und -verteilung, die Notenbank, das Dorotheum sowie die staatliche Druck- und Verlagsanstalt. Im Mittelpunkt stand nicht das Ziel des Wohlstandes der Bevölkerung sondern der des Staates. Somit entstand ein spezielles System der Zentralverwaltungswirtschaft, in welchem der Staat die Wirtschaft kontrollierte sowie dirigierte. Einerseits kam es im Rahmen dieses Konzeptes zum Aufbau zentraler Wirtschaftsbehörden, teilweise behielt sich der Staat jedoch das Recht vor, wirtschaftlich tätig zu werden. 2

2.1.2 DER KLASSISCHE LIBERALISMUS NACH ADAM SMITH

Im Zentrum dieser Konzeption, die in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts vorherrschend war, steht das Individuum. Das Individuum wird in diesem System, das vor allem durch den Ökonomen Adam Smith beeinflusst wurde, als vernunftbegabt betrachtet, welches in der Lage ist ökonomisch richtige und rationale Entscheidungen zu treffen und deshalb keiner staatlichen Lenkung bzw. Bevormundung bedarf. Die Entwicklung des 18. und 19. Jahrhunderts war dementsprechend dadurch gekennzeichnet, dass im so genannten Staat des Laisser-faire der staatliche Einfluss auf die Wirtschaft immer mehr zurückgedrängt und auf der anderen Seite die Privatwirtschaft gefördert wurde.

Das System des Liberalismus stellte sich also ganz klar gegen die damals vorherrschende wirtschaftspolitische Theorie des Merkantilismus. Staatliche Eingriffe zur Lenkung der Wirtschaft waren in einem freien, durch Nachfrage und Angebot gesteuerten Wirtschaftsablauf nicht mehr vorgesehen. Auch die

² vgl. Ambrosius, Gerold (2001) Staat und Wirtschaftsordnung. Eine Einführung in Theorie und

Geschichte. Stuttgart: Franz Steiner Verlag, 30ff;

Bauer, Helfried; Franz, Alfred et al (Hg.) (1992) Öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft in

Österreich. Grundlagen - Entwicklungen - Dimensionen. Das Handbuch. Herausgegeben vom

Verband der Öffentlichen Wirtschaft und Gemeinwirtschaft Österreichs. Wien: Manz 26ff;

Eschenbach, Rol90f; Müller, Christopf et al (Hg.) (1993) Privatisierung öffentlicher Leistungen.

Beurteilung - Strategische Optionen - Volkswirtschaftliche Konsequenzen. Wien: Manz, 19ff;

Glastetter, Werner (992) Allgemeine Wirtschaftspolitik. B.I. Taschenbuchverlag, 42ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 20

liberal angelegte Wirtschaftsordnung erlaubte zwar vereinzelt sozialpolitische Eingriffe des Staates, jedoch war dieser eher minimal wirkende Interventionismus des Staates nicht mit dem merkantilistischen System vergleichbar. 3

Nach Adam Smith sollte der Staat in diesem Wirtschaftssystem nur mehr die drei folgenden Aufgaben erfüllen:

• Landesverteidigung

• Schutz des Einzelnen vor Ungerechtigkeit oder Unterdrückung

• Errichtung und Unterhaltung von öffentlichen Werken und Anstalten, welche niemals durch Private übernommen werden würden, weil der Profit die Auslagen nicht ersetzen könnte.

Die Vorgaben von Adam Smith führten in den folgenden Jahrzehnten zur Entwicklung des Staates des Laisser-faire und zur Zurückdrängung des staatlichen Einflusses auf die Wirtschaft. Der Staat musste sich hier in seiner Wirtschaftstätigkeit wie ein normal wirtschaftender Privater verhalten. 4

2.1.3 SOZIALISMUS

Der Sozialismus entstand in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in einer Zeit, in der sich das System der liberalen Wirtschaftspolitik in vielen europäischen Ländern bereits durchgesetzt hatte. Als Gründungsväter der sozialistischen Konzeption sind Friedrich Engels und Karl Marx zu nennen. Beim Sozialismus wird hauptsächlich auf die Theorien von Marx Bezug genommen, da dieser das theoretisch fundierteste Konzept des Sozialismus entwickelte. Ökonomisch bedeutend ist die Unterscheidung zwischen Privateigentum und gesellschaftlichen Eigentum. Privateigentum wird als Instrument der gesellschaftlichen und ökonomischen Ausbeutung angesehen. Auf der einen Seite konnte das wirtschafts- und gesellschaftspolitische Entwicklungskonzept von Marx nirgends in seiner Reinform durchgesetzt bzw.

³ vgl. Ambrosius 2001, 30ff

⁴ vgl. Eschenbach 1993, 20ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 21

eingeführt werden, andererseits wurden viele Wirtschaftsordnungen im 19. und 20. Jahrhundert von den sozialistischen Entwürfen enorm geprägt. 5

2.1.4 KEYNESIANISMUS

Die so genannte interventionistische Theorie entwickelte sich bereits im 19. Jahrhundert, konnte aber erst infolge der Weltwirtschaftskrise 1930 zum Durchbruch gelangen. Vorgesehen war, dass der Staat im Gegensatz zur liberalen Theorie bei marktwirtschaftlichen Fehlentwicklungen stärker als bisher in die Wirtschaft eingreifen konnte. Das Vertrauen in die marktwirtschaftlichen Strukturen war also im Gegensatz zum Liberalismus weniger hoch, wenngleich sich der Interventionismus auch vom Sozialismus unterschied, da er an den bestehenden Eigentums- und Produktionsverhältnissen nichts ändern wollte. Die interventionistische Theorie ist vor allem durch den Ökonomen John M. Keynes geprägt. Gleichzeitig ist es nicht möglich den Keynesianismus mit dem Interventionismus gleichzusetzen, da es innerhalb der interventionistischen Konzeption eine Fülle an unterschiedlichen Ansätzen gibt. Bis in die 1970er Jahre nahm der Keynesianismus in den westlichen Industrieländern eine wichtige praktische Rolle in der Wirtschaftspolitik ein, gleichgültig ob im jeweiligen Land christdemokratische oder sozialdemokratische Parteien an der Macht waren. 6

2.1.5 NEOLIBERALISMUS

Der Neoliberalismus, der auch als Wirtschaftsliberalismus zu bezeichnen ist, entwickelte sich aufgrund der Krise des klassischen Liberalismus mit seinem absoluten Vertrauen in die alleinige Funktionsfähigkeit des Marktes und den ausufernden interventionistischen Konzeptionen, die vor allem nach 1945 die wirtschaftlichen Systeme prägten.

Der Grundgedanke des Neoliberalismus wurde unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg von Walter Eucken aufgestellt. Der Neoliberalismus grenzt

⁵ vgl. Ambrosius 2001, 30ff; Glastetter 1992, 44ff

⁶ vgl. Nohlen 2004, 411ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 22

sich vom klassischen Liberalismus dadurch ab, dass er keine naturwüchsige Ordnung und Funktion des Marktes sieht, sondern eine aktive Rolle des Staates fordert, um die freie Ordnung des Marktes zu schützen. 7

2.1.6 ZUSAMMENFASSUNG

Wie nun aufgezeigt werden konnte, ist das wirtschaftspolitische Spektrum möglicher Ordnungen groß und führte in den vergangenen Jahrhunderten zu unterschiedlichen Rollen des Staates im Wirtschaftsprozess. Dies sollte nur einen kurzen Überblick über die verschiedenen Theorien gewähren. Da sich diese Arbeit mit der Verstaatlichungs- und Privatisierungspolitik in der Republik Österreich beschäftigt, speziell mit der Periode der ÖVP/FPÖ bzw. BZÖ Koalition seit 2000, wird das Augenmerk nun auf zwei wichtige Wirtschaftssysteme bzw. wirtschaftspolitische Vorstellungen gelegt. Einerseits soll die Planwirtschaft als zentraler Bedeutungsgeber für die

Verstaatlichungsfrage und der dafür zentralen Konzeption des „Unternehmer Staat“ näher beleuchtet werden, andererseits wird auf die freie Marktwirtschaft und die nunmehr aktuelle neoliberale Wirtschaftspolitik als Gegensatz mit ihrem Streben nach Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung eingegangen. Da sowohl der Sozialismus als auch der Wirtschaftsliberalismus sehr weitreichende ordnungspolitische Konzeptionen darstellen, die unterschiedliche wirtschaftspolitische und auch gesellschaftliche Bereiche regeln, werden hier nur jene Aspekte herausgearbeitet, die speziell für die Frage der Verstaatlichung bzw. Privatisierung von essentieller Bedeutung sind. Wichtig ist, sich vor Augen zu halten, dass es keine allgemeine geschlossene Theorie der öffentlichen Unternehmen bzw. der Privatisierung gibt, sondern wie schon beschrieben, eine Vielzahl von wirtschaftspolitischen Ideen bestehen, warum der Staat verschiedenen Tätigkeiten nachkommen bzw. nicht nachkommen soll. Es ist festzuhalten, dass es sich bei diesen reinen Formen von Wirtschaftssystemen, einerseits der Planwirtschaft, andererseits der Marktwirtschaft, um bloße theoretische Modelle handelt, die niemals in ihrer Reinform durchgesetzt wurden.

⁷ vgl. Ambrosius 2001, 30ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 23

Die Unterscheidung der beiden Modelle soll vorwiegend anhand der Komponenten Koordination der Wirtschaftseinheit unter dem Staat und dem Prinzip der Eigentumsordnung vorgenommen werden.

2.2 DER STAAT ALS UNTERNEHMER -WIRTSCHAFTSPOLITISCHE KONZEPTE DES SOZIALISMUS

Auch wenn sich in Österreich nie ein System der Planwirtschaft wie in Osteuropa durchsetzte und sich schon nach dem Ersten Weltkrieg eine auf dem Kapitalismus beruhende Wirtschaftsordnung in Österreich etablierte, ist andererseits auch ein starker Einfluss des Sozialismus auf die österreichische Wirtschaftsordnung unübersehbar.

2.2.1 KOORDINATION DER WIRTSCHAFTSEINHEITEN DURCH DEN STAAT

Kennzeichnend für die sozialistische Planwirtschaft ist vor allem, dass vom Staat Plansoll-Vorgaben für die Wirtschaft geschaffen werden. Es handelt sich dabei um eine so genannte Einplanwirtschaft mit staatlicher Steuerung. Konkret wird vom Staat ein zentraler Wirtschaftsplan erarbeitet, durch welchen dieser den gesamten Wirtschaftsablauf lenkt. Dieses Konzept der Zentralverwaltungswirtschaft mit einer totalen Kommandowirtschaft konnte sich wie bereits gesagt in keinem Land der Welt vollständig durchsetzen. Real existierende Planwirtschaften, wie sie in der UdSSR nach dem Ersten Weltkrieg, sowie in osteuropäischen Ländern oder in China nach dem Zweiten Weltkrieg, eingeführt wurden, überließen den Haushalten zumindest Spielräume bei der Einkommensverwendung sowie bei der Berufs- und Arbeitsplatzwahl. 8

⁸ vgl. Bartling, Hartwig; Luzius, Franz (2002) Grundzüge der Volkswirtschaftslehre. Lehrbücher

für Wirtschaft und Recht. München: Verlag Vahlen, 34ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 24

2.2.2 PRINZIP DER EIGENTUMSORDNUNG - DIE VERSTAATLICHUNG

Sozialismus lässt sich in diesem Sinne wie folgt definieren: „Ursprüngliche Gesamtheit der Theorien und politischen Bewegungen, die auf kollektiven oder staatlichen Besitz der Produktionsmittel und eine gerechte Verteilung der Güter an alle Mitglieder der Gesellschaft, also auf ein Gesellschaftssystem hinzielen, in dem es kein oder nur begrenztes Privateigentum gibt und die Produktionsmittel allen gemeinwirtschaftlich gehören.“ 9 Unter Sozialisierung wird somit die Überführung von Produktionsmitteln bzw. Unternehmungen aus dem Bereich der Privatwirtschaft ins Staatseigentum verstanden. Während für Marx in seiner theoretischen Konzeption die Sozialisierung am Ende des kapitalistischen Systems vollzogen werden könnte, wird im heutigen Sprachgebrauch die Verstaatlichung und Überführung dieser Güter bzw. Unternehmen in das Staatseigentum verstanden. Grundsätzlich ist die Eigentumsordnung im Sozialismus der planwirtschaftlichen Ordnung durch das Prinzip des Staatseigentums gekennzeichnet.

2.3 DIE LIBERALE MARKTWIRTSCHAFT

Schon Adam Smith, als einer der Begründer des klassischen Liberalismus, versprach sich durch den Verkauf englischer Kronländereien einerseits eine Entlastung des Staatshaushaltes, indem dadurch der staatliche Schuldenstand abgebaut werden könnte, und andererseits eine erhöhte Effizienz des landwirtschaftlichen Bodens im Eigentum von Privaten. Ähnliche Argumente lassen sich auch in der heutigen Privatisierungsdiskussion finden. ¹⁰ In den 30er und 40er Jahren des 20. Jahrhunderts, als vor allem Interventionismus, Protektionismus und zentrale Wirtschaftslenkung eine Rolle spielten, kam es zu einer Rückbesinnung auf liberale Ideen des vorange-

⁹ Grünwald, Rolf (1984) Handwörterbuch der österreichischen Gemeinwirtschaft. Ein

Nachschlagewerk von A bis Z. Wien: Franz Deuticke Verlagsgesellschaft m.b.H., 172

¹⁰ vgl. Schneider, Friedrich; Hofreither, Markus (1990) Privatisierung und Deregulierung

öffentlicher Unternehmen in westeuropäischen Ländern. Erste Erfahrungen und Analysen.

Schriftenreihe des Ludwig Boltzmann-Instituts für ökonomische Analysen wirtschaftspolitischer

Aktivitäten. Wien: Manz, 19ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 25

gangenen Jahrhunderts. Die neoliberalen Begründer stellten sich in ihrer Konzeption jedoch gegen den ungezügelten Liberalismus, der die Wirtschaft komplett dem Spiel der marktwirtschaftlichen Kräfte überließ. Markt ist im neoliberalen Wirtschaftskonzept nichts naturwüchsiges mehr, sondern muss, wie bereits angeführt, vom Staat gewährleistet werden. Dazu der Ökonom Milton Friedman: „Im modernen Liberalismus geht es um weniger Staat, nicht darum, den Staat durch den Markt zu ersetzen. Es ist der Staat, der die Spielregeln des Wirtschaftslebens bestimmt und der als Schiedsrichter über die Einhaltung dieser Regeln wachen soll.“ 11

Bevor nun auf die Koordination des wirtschaftlichen Prozesses innerhalb dieses Systems eingegangen wird, soll die Definition „Neoliberalismus“ näher behandelt werden. In der heutigen politischen Diskussion wird

„Neoliberalismus“ mehr von den Gegnern dieser Wirtschaftspolitik definiert, als von neoliberaler Politik oder Ökonomen selbst. „Eine Denkschule oder Institution, die für das neoliberale Projekt stünde oder seine Inhalte und Ziele näher bestimmt hätte, ist bislang nicht in Erscheinung getreten. Empirisch beobachten lässt sich lediglich eine Praxis der Wirtschaftspolitik, die stärker als zuvor an der Maxime „mehr Markt - weniger Staat“ orientiert ist und auf Versatzstücken marktliberaler und monetaristischer Doktrinen basiert.“ ¹² Neoliberalismus wird also häufig in kritischen Diskussionen zur derzeit herrschenden internationalen globalisierten Wirtschaftsordnung aufgeworfen. Innerhalb dieser Arbeit wird mit einem sachlichen und nicht negativ besetzten Begriff des „Neoliberalismus“ gearbeitet, der sich an einer marktliberalen Programmatik der Deregulierung, Privatisierung und Flexibilisierung orientiert.

¹¹ Friedman 1971, in: Willke, Gerhard (2003) Neoliberalismus. Frankfurt: Campus Verlag, 84-

85

¹² Willke 2003, 185

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 26

2.3.1 KOORDINATION DER WIRTSCHAFTSEINHEITEN

Ziel des Neoliberalismus ist eine vorwiegend marktwirtschaftliche

Wirtschaftsordnung mit folgenden Gestaltungsmerkmalen, welche u.a. von Walter Eucken gefordert werden:

• Sicherung des privaten Eigentums an Produktionsmitteln

• freie Preisbildung auf offenen Märkten

• Wettbewerbs- und Gewerbefreiheit

• keine monopolistische Machtentfaltung

• Ablehnung zentraler Wirtschaftslenkung (jedoch auch keine

Befürwortung des Laisser-faire Liberalismus)

• Vertragsfreiheit

• volle persönliche Haftung

Beim Konzept der liberalen Marktwirtschaft handelt es sich um eine Mehrplanwirtschaft, welche durch einen staatlichen Ordnungsrahmen begrenzt wird. Dadurch unterscheidet sie sich von der Einplanwirtschaft im zentralwirtschaftlichen System, deren staatliche Steuerung der Staat übernimmt. Dem Staat wird dabei nur eine dienende Rolle zugewiesen. 13

2.3.2 PRIVATEIGENTUM IM NEOLIBERALISMUS

Die Auffassung des Neoliberalismus wendet sich gegen das staatliche Eigentum an Produktionsmitteln. Im Mittelpunkt des Konzeptes steht die Ansicht, dass es nicht Aufgabe des Staates ist, unternehmerisch tätig zu werden. Gefordert wird daher die Privatisierung von staatlichen Unternehmungen sowie von staatlichen Beteiligungen an Betrieben. Ebenso sollen staatliche Monopole in den Bereichen der Infrastruktur, Telekommunikation, Verkehr und Energie aufgegeben werden. Der Neoliberalismus stellt also ganz klar den Vorrang von Privateigentum und privatwirtschaftlichen Regelungsformen gegenüber dem Staatseigentum bzw. hoheitlichen Regelungsformen in den Mittelpunkt. Grundsätzliche Auffassung ist, dass der

¹³ vgl. Bartling 2002, 34ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 27

volkswirtschaftliche Wohlstand steigt, je mehr Eigentum sich in privaten Händen befindet. Als Devise des neoliberalen Konzeptes kann folgender Ausspruch angesehen werden: „Mehr Markt - weniger Staat - mehr Wettbewerb!“ Deregulierung, Privatisierung und Flexibilisierung bilden die drei Hauptkomponenten dieser Wirtschaftsordnung. 14

2.3.3 DEREGULIERUNG UND PRIVATISIERUNG ÖFFENTLICHER UNTERNEHMEN ALS KOMPONENTE EINER LIBERALEN MARKTWIRTSCHAFT

Die Begriffe Deregulierung und Privatisierung sind in den letzten zwanzig Jahren verstärkt in die wirtschaftspolitische Diskussion Österreichs eingezogen. Bei beiden handelt es sich aber um weitgehend schwammige und unklare Begriffe, deren Definition nicht immer ganz eindeutig ist. Die Deregulierung ist von der Privatisierung insofern abzugrenzen, als es sich dabei um eine allgemeine Herabsetzung der Regelungsmenge des Staates handelt, welche mit einer größeren Freiheit der Wirtschaftssubjekte verbunden ist. Ein wichtiges Deregulierungsfeld ist zB die Liberalisierung des Gewerberechts. Deregulierung wird laut Dieter Nohlen folgendermaßen definiert: „Deregulierung bedeutet allgemein die Abschaffung als überflüssig erachteter Gesetze, Vorschriften und Regeln mit dem Ziel, Gesetzesflut, Verrechtlichungstendenzen etc. einzudämmen, um damit erneut

Handlungsfreiheit und Wahlmöglichkeiten zu eröffnen.“ 15 Im Neoliberalismus zielt die Deregulierung auf den Abbau von staatlich-administrativen Vorschriften ab, denn das Ziel ist, die Märkte zu liberalisieren und weniger zu reglementieren. 16

¹⁴ vgl. Bartling 2002, 34ff; Willke 2003, 170ff

¹⁵ Nohlen 2004 Band1, 142

¹⁶ vgl. Willke 2003, 170

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 28

2.4 KONZEPTE DER PRIVATISIERUNG

Die Privatisierung lässt sich auf unterschiedliche Weise definieren. Von einer echten Privatisierung kann jedoch nur gesprochen werden, wenn öffentliches Vermögen, bzw. Teile dessen, an Private übertragen werden. Auch bei der Definition der Privatisierung soll in dieser Arbeit wieder die von Dieter Nohlen herangezogen werden: „Privatisierung bedeutet die Veräußerung und Umwandlung öffentlichen Vermögens in Privates Eigentum, zB durch die Überführung eines staatlichen Betriebes in ein Privatunternehmen. Privatisierung beruht auf der wirtschaftsliberalen Überzeugung, dass der Anteil des öffentlichen Sektors und der öffentlichen Verantwortung zugunsten der privaten Wirtschaft zurückgedrängt werden müsse. Privatisierung ist daher zumeist Teil eines politischen Programms, das den schlanken Staat anstrebt, wirtschaftspolitische Deregulierung fordert und auf mehr privatwirtschaftliche Verantwortung zielt.“ 17

Als wichtigste Argumente für eine Privatisierung staatlicher Unternehmen lassen sich folgende anführen:

• Beseitigung der vielfach gegebenen Ineffizienz öffentlicher Unternehmen

• Reduktion des staatlichen Einflusses auf das Wirtschaftsgeschehen (Deregulierung). Der Staat neigt als Eigentümer dazu, in

betriebswirtschaftlichen Entscheidungen bezüglich Personalauswahl, Arbeitnehmersituation und Auftragsvergabe auch politische Ziele zu verfolgen.

• Der Staat hat hinsichtlich notwendiger Kapitalerhöhungen keine Beweglichkeit und Risikobereitschaft, rasch neue Absatzmärkte zu erforschen oder eine andere Produktpalette zu finden.

• breitere Streuung des Eigentums an Unternehmen

• Möglichkeit einer verstärkten Mitarbeiterbeteiligung

¹⁷ Nohlen 2004 Band2, 764-765

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 29

• Reduktion von Staatsschulden durch Privatisierungserlöse (fiskalischer Aspekt der Privatisierung) 18

2.4.1 WIRTSCHAFTSPOLITISCHE THEORIEN DER PRIVATISIERUNG

Als Argument für die Privatisierung wird hauptsächlich die Ineffizienz staatlich geführter Unternehmen angeführt. Auf theoretische Ansätze, welche die Ineffizienz staatlicher Unternehmungen im Vergleich zur privatwirtschaftlichen Produktion erklären, soll hier nur kurz eingegangen werden.

2.4.1.1 Die Positive Theorie der Wirtschaftspolitik (Neue Politische Ökonomie)

Diese Theorie erklärt das Zustandekommen wirtschaftspolitischer

Entscheidungen aus politisch ökonomischer Sicht. „Dieser Ansatz geht davon aus, dass politischer Erfolg hauptsächlich am Gewinnen von Wahlen gemessen wird und daher jeder wirtschaftspolitische Akteur primär seine eigennützigen wahlpolitischen Ziele verfolgt (…) Ein großer öffentlicher Sektor bietet die günstige Möglichkeit, wahlpolitisch nützliche Ziele wie ein hohes Beschäftigungsniveau durch direkte staatliche Beschäftigungspolitik auf unmittelbarste Weise zu erreichen.“ 19 Problematisch wird vor allem gesehen, dass in verstaatlichten Unternehmen kein Zwang zur Gewinnerzielung besteht und sich diese nur sehr langsam an neue Wettbewerbsbedingungen anpassen. Insgesamt geht dieser Ansatz davon aus, dass sich die an öffentlichen Unternehmen beteiligten Akteure wie Manager, Politiker oder Beschäftigte unter bestimmten Nebenbedingungen eigennützig verhalten. Dabei bieten öffentliche Unternehmen vor allem für die jeweils amtierende Regierung eine gute Möglichkeit verschiedene Ziele, wie zB das hohe Beschäftigungsniveau, auf unmittelbare Weise zu erreichen. 20

¹⁸ vgl. Bauer 1992, 76ff; Mitterlehner, Reinhold (2003) Die Privatisierung der VOEST-Alpine 2003 vor dem

Hintergrund der oberösterreichischen Landtagswahlen, in: Österreichisches Jahrbuch für Politik 2003, Verlag

für Geschichte und Politik 419-435

¹⁹ Schneider 1990, 31

²⁰ vgl. Schneider, Friedrich (1998) Deregulierung und Privatisierung als Allheilmittel gegen ineffiziente

Produktion von öffentlichen Unternehmen?, in: Aiginger, Karl; Bellak, Christian et al (Hg.) (1998) Wieviel

Staat, wieviel privat? Die zukünftige Rolle des Staates in Österreichs Wirtschaft. Wien: ÖGB-Verlag 208ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 30

2.4.1.2 Die Theorie der Eigentumsrechte

Dieser Ansatz beschäftigt sich mit der Beziehung zwischen Eigentümern von Unternehmen und deren Funktionsträgern, um die Effizienz eines privatwirtschaftlich geführten Unternehmens unterstreichen zu können. Vor allem in mittleren und großen Betrieben fallen die Funktionen des Managements und die des Eigentümers auseinander. Dieser Ansatz unterstellt nun, dass sich private Ziele der Manager und Eigentümer unterscheiden. Im Interesse des Eigentümers steht die langfristige Maximierung von Gewinnen, während das Management seinen informationsbedingten Handlungsspielraum ausnützen will, um seinen Arbeitseinsatz bei gleich bleibender Entlohnung reduzieren zu können. Der Kontrollmechanismus der Privatwirtschaft, in der zB ein Gesellschafter bei unbefriedigendem Erfolg des Unternehmens seinen Anteil einfach verkaufen kann, besteht in der verstaatlichten Industrie nur unzureichend. Für einzelne Politiker gibt es kaum Anreize, effektive Kontrolle auszuüben.

2.4.1.3 Die ökonomische Theorie der Bürokratie

Der dritte Ansatz für die Erklärung der Ineffizienz des verstaatlichten Sektors stellt die Überlegung an, dass die stark bürokratisierten Organisationsformen in öffentlichen Unternehmen die unterschiedlichen Zielsetzungen zwischen dem Eigentümer des Unternehmens und den Managern sogar noch vergrößern. Die Erreichung von betriebswirtschaftlichen Zielen und die Anpassung an neue marktwirtschaftliche Wettbewerbsbedingungen werden durch die starren bürokratischen Systeme der verstaatlichten Industrie erschwert bzw. sogar verhindert. Der Ansatz der ökonomischen Theorie der Bürokratie baut damit auf den Property-Rights-Ergebnissen auf und die wichtigste Aussage lautet dabei, dass Manager von öffentlichen Unternehmen aufgrund bürokratischer Organisationsformen weniger auf die Vorteile der Eigentümer achten, als dies Manager in privatwirtschaftlich geführten Unternehmen tun würden. Dabei wird davon ausgegangen, dass eine wirkungsvolle Unternehmenspolitik für Manager in öffentlichen Unternehmen

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 31

meistens weniger attraktiv und aufgrund großer Differenzen zwischen dem Eigentümer und dem jeweiligen Manager auch kaum erreichbar ist. 21

2.4.2 FORMEN DER PRIVATISIERUNG

2.4.2.1 Leistungs- und Vermögensprivatisierung

Wie die nachfolgende Übersicht über die verschiedenen Formen einer Privatisierung zeigt, muss zuerst zwischen der Leistungsprivatisierung und der Vermögensprivatisierung unterschieden werden. Unter der Leistungsprivatisierung versteht man die Verringerung des staatlichen Leistungsangebotes, während die Vermögensprivatisierung die für diese Arbeit interessantere Form der Privatisierung darstellt, da sie die Übertragung öffentlichen Eigentums an Private zur Aufgabe hat.

Abbildung 1: Privatisierungsformen

²¹ Schneider 1990, 30ff; Schneider 1989, 214ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 32

2.4.2.2 Formelle Privatisierung

Bei der formellen Privatisierung werden bis dahin hoheitlich wahrgenommene Aufgaben des Staates aus der öffentlichen Verwaltung ausgeschieden. Dadurch wird zwar insgesamt der Anteil des Leistungsvermögens des Staates nicht verringert, jedoch kommt es zu einer Steigerung der privatwirtschaftlichen Betätigung des Staates. Diese Art der Aufgabenausgliederung kann jedoch noch nicht als echte Privatisierung im engeren Sinne bezeichnet werden.

2.4.2.3 Funktionale Privatisierung

Die funktionale Privatisierung kennzeichnet den Abbau staatlicher Aufgaben. Diese Art der Privatisierung wird auch als Entstaatlichung bezeichnet. Entstaatlichung bedeutet, dass bisher durch öffentliche Verwaltung und Unternehmen erbrachte Leistungen gestrichen und von Privaten übernommen werden. Dabei entledigt sich der Staat jedoch nicht seiner Verantwortung, denn der Private wird nur als Erfüllungsgehilfe des Staates für die jeweilige Aufgabe herangezogen, die Verantwortung bleibt jedoch beim Staat. Als Beispiel kann man die vertragliche Kooperation zwischen dem Staat und Privatunternehmen zur Erfüllung von verschiedenen Verwaltungsaufgaben, wie die Müllabfuhr, nennen.

2.4.2.4 Organisatorische Privatisierung

Die Organisationsprivatisierung soll zu einer größeren Effektivität und Effizienz durch die Übernahme von privatwirtschaftlichen Führungsprinzipien undstilen führen. Dies kann zB durch eine liberalere Handhabung von Konzessionsvorschriften oder den Abbau von staatlichen Monopolen geschehen. Hierbei wird auch oft von einer „Privatisierung der zweiten Art“ gesprochen. Bei dieser Art der Privatisierung werden Aufgaben, die bis dato durch eigene Organe des Staates wahrgenommen wurden, auf neu gegründete Rechtsträger übertragen. Solche Ausgliederungen erfolgen meist durch die Schaffung von handelsrechtlichen Kapitalgesellschaften, wie Aktien- gesellschaften oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Ein Beispiel für

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 33

eine solche organisatorische Privatisierung ist die Übertragung von Aufgaben an die Autobahn- und Schnellstraßenfinanzierungs AG (ASFINAG), welche die Finanzierung, Planung, den Bau und die Erhaltung des Bundesstraßennetzes, sowie außerdem die Einhebung von Mauten und Benützungsentgelten zur Aufgabe hat. 22

2.4.2.5 Vermögensprivatisierung

Zur Vermögensprivatisierung gehört einerseits die Übertragung öffentlichen Eigentums an Private im Wege der Voll- und Teilprivatisierung, zB der Verkauf von Unternehmensanteilen durch die ÖIAG, und andererseits die Schrumpfung des staatlichen Vermögensanteils durch verminderte Kapitalzufuhr oder deren gänzliche Unterlassung. Bei der Vollprivatisierung kommt es zu einer vollständigen Eigentumsübertragung an Private. Dabei ist eine eingeschränkte Verfügungsmacht durch staatliche Auflagen nicht vorgesehen. Bei der Teilprivatisierung hingegen kommt es zur Bildung von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen. Friedrich Schneider zeigte auf, dass sich Bundesregierungen oft schwer tun, öffentliche Unternehmen vollständig zu privatisieren. Dabei nennt er drei politisch-ökonomische Gründe für das Entstehen von Gemeinschaftsunternehmen der privaten und öffentlichen Hand:

• Erstens sind Gemeinschaftsunternehmen das Ergebnis finanzieller Probleme einer Gebietskörperschaft. Dabei werden so viele Teile privatisiert als nötig sind, um die finanziellen Schwierigkeiten in den Griff zu bekommen. Hierzu gehören meistens jene Fälle, bei denen die Gebietskörperschaft darauf bedacht ist, 51 % der Aktien bzw. Stimmrechte zu behalten. Oft wird diese Teilprivatisierung auch mit einer Maximierung des Verkaufserlöses begründet. Um den Verkaufserlös eines Betriebes zu maximieren, wird es meist vorteilhafter sein, das Unternehmen in mehreren Teilen zu privatisieren. Am Anfang

²² vgl. Bachmann, Susanne; Baumgartner, Gerhard, et al (Hg.) (2004) Besonderes

Verwaltungsrecht. Springers Kurzlehrbücher der Rechtswissenschaft. Wien: Springer, 246-247;

Baumgartner, Gerhard (2003) Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien: Springer, 61ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 34

steht der Wert eines Unternehmens oftmals nicht fest und man neigt dazu, den Verkaufspreis möglichst niedrig anzusetzen um zu vermeiden, dass nicht alle Aktien verkauft werden können. Bei einer zweiten bzw. dritten Teilprivatisierung besteht dieses Problem allerdings nicht mehr, da zum jeweiligen Börsenkurs verkauft werden kann. Ein Verkauf zu einem niedrigeren Preis ist dann wesentlich unwahrscheinlicher.

• Teilprivatisierung und die damit entstehenden Gemeinschaftsunternehmen entstehen auch durch die Herausgabe von so genannten Volksaktien. Um eine möglichst breite Streuung der Anteile an einem ehemals verstaatlichten Unternehmen zu erreichen, werden Volksaktien normalerweise zu einem wesentlich niedrigeren Preis verkauft. Dies macht laut Schneider eine „Volksaktienpolitik“ zu einer relativ teuren Umverteilungspolitik. Daher ist es für die jeweilige Regierung oft nützlicher, nur einen Teil des Unternehmens zu privatisieren.

• Weiters hängen Teilprivatisierung oft mit dem Interesse der Gebietskörperschaft zusammen, sich den Einfluss auf ehemals verstaatlichte Unternehmen zu erhalten, um bestimmte sozioökonomische Ziele erreichen zu können, die bei privatwirtschaftlichen Unternehmen, die auf reine Gewinnmaximierung aus sind, nicht möglich sind. Dabei spielt vor allem der Arbeitsmarkt eine große Rolle, wobei die Gebietskörperschaft zB verhindern will, dass Arbeitsplätze an eine andere Region verloren gehen. Problematisch ist hier, dass zwischen privatwirtschaftlichen und überbetriebs-wirtschaftlichen Zielen in solchen Gemeinschaftsunternehmen Kompromisse gefunden werden müssen. 23

Laut Schneider soll die Privatisierung von öffentlichen Unternehmen hauptsächlich dazu beitragen, wirtschaftliche Krisen des jeweiligen Betriebes zu vermeiden. Aber gerade dieser präventive Aspekt der Privatisierung wird von der Politik meistens nicht genutzt. Schneider zeigt die Tendenz der Politik auf, auf einschneidende Reformmaßnahmen bei gut gehenden Unternehmen zu verzichten. Erst wenn die wirtschaftliche Krisensituation schon da ist, wird

²³ vgl. Bauer 1992, 77 ff; Neisser, Heinrich (2006) Verwaltung, in: Dachs, Herbert et al (Hg.)

(2006) Politik in Österreich. das Handbuch. Wien: Manz 201-231, 205ff; Schneider 1998, 222ff

Der Staat als Unternehmer versus das Konzept einer liberalen Marktwirtschaft 35

über mögliche Privatisierungsstrategien nachgedacht. Dazu Schneider: „Die Reformmaßnahmen in der ehemals verstaatlichten, jetzt privatisierten Industrie Österreichs sind hierfür ein gutes Beispiel. Auch hier wurden erst dann einschneidende Reformen gesetzt, als die Defizite so groß waren, dass sie politisch nicht mehr weiter toleriert werden konnten und es drastischer Maßnahmen bedürfte, damit der Staatshaushalt weiter finanzierbar bleibt.“ 24

2.5 DER ÖSTERREICHISCHE WEG

2.5.1 STAATLICHE KONTROLLE 1945-1952

Eine wesentliche Forderung der sozialistischen Wirtschaftstheorie am Ende des 19. Jahrhunderts und Anfang des 20. Jahrhunderts war die Infragestellung des Privateigentums an Produktionsmitteln und die programmatische Forderung nach einer umfangreichen Sozialisierung, vor allem in Bereichen der Grundstoffindustrie, des Bankensystems und der Energiewirtschaft. Nach dem Ersten Weltkrieg entstanden durch die politische Stärke der sozialistischen Partei umfangreiche Sozialisierungsvorschläge und auch Programme, um den wirtschaftlichen Problemen nach dem Krieg und dem „neu“ entstandenen Wirtschaftsraum Österreich gerecht zu werden. Otto Bauer brachte noch in der Ersten Republik die Forderung ein, für verstaatlichte Unternehmen eine eigene Organisationsform zu finden, die sich von privatwirtschaftlichen Organisations-formen unterscheiden sollte. In Österreich wurde schließlich die gemeinwirtschaftliche Anstalt gegründet, welche jedoch nur einen relativ kurzen Bestand hatte. Grundsätzlich lässt sich festhalten, dass aus dieser Blütezeit sozialistischer Konzeptionen in Österreich kaum nennenswerte Unternehmen der öffentlichen Hand hervorgegangen sind bzw. bis in die Neuzeit erhalten bleiben konnten. 25

²⁴ Schneider, Friedrich (2002) Privatisierung und Deregulierung in Österreich in den 90er

Jahren: Einige Anmerkungen aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie, in: Duijm, Bernhard;

Heilemann, Ullrich et) al (Hg.) (2002Deregulierung und Privatisierung: Gewolltes - Erreichtes -

Versäumtes. Schriften des Vereins für Socialpolitik. Band 287, 89-121

²⁵ vgl. Bauer 1992, 26ff; Bartling 2002, 34ff