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Inhaltsverzeichnis

1  Die Einordnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Staat. - 3 -  

2.  Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. - 5 -  

2.1  Allgemein - 5 -  

2.2  Ermächtigungsgrundlagen der Rundfunkanstalten. - 6 -  

2.3  Das Bundesverfassungsgericht als Ersatzlegislative - 8 -  

3.  Das Organisationsmodell als organisatorische Konsequenz - 9 -  

4.  Der Rundfunkrat das Überwachungsorgan - 11 -  

4.1  Aufgaben des Rundfunkrats - 11 -  

4.2  Die Repräsentanz dieses Aufsichtsgremiums - 12 -  

4.3  Politik im Rundfunkrat - 13 -  

5.  Der Verwaltungsrat zur Förderung der Wirtschaftlichkeit - 15 -  

6.  Intendant/in der Landesrundfunkanstalten - 16 -  

7.  Das Finanzwesen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten - 17 -  

7.1  Bestands-, Entwicklungs- und Finanzierungsgarantie. - 17 -  

7.2  Die semantische Untersuchung des Begriffs Rundfunkgebühr - 18 -  

7.3  Das Verfahren der Gebührenfestsetzung - 19 -  

8.  Gemeinsamkeiten/Unterschiede im dualen System - 20 -  

9.  Resümee. - 20 -  

9.1  Ansatzpunkte einer Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. - 20 -  

9.2 Reformmodells des Hans-Bredow Instituts für Medienforschung ............. - 23 -

- 3 - 1 Die Einordnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

im Staat

Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkcharakter mit seinen Anbietern und deren Organisation zu begreifen ist das Ziel dieser Seminararbeit. Die folgende Einleitung beschäftigt sich mit der Einordnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt im Staat, sowie den Folgen und Gründen dieser Art der Implementierung im demokratischen System. Zunächst wird der Staat und seine Organisation näher vorgestellt. Ein Staat kann nach den folgenden Merkmalen definiert werden: Gebiet, Bevölkerung und Organisation. Darüber hinaus spielt auch die Annerkennung des Staates in der heutigen Weltpolitik eine erhebliche Rolle. Man unterscheidet demnach zwischen de facto und de jure Staat. Die Organisation des Staates gelingt durch die Verwaltung, die sich mit dem Vollzug von Vorschriften beschäftigt. ¹ Zur Erhaltung einer Demokratie ist die Gewaltenteilung unentbehrlich. Neben der legislativen und judikativen Gewalt zählt man die Verwaltung zur ausführenden bzw. vollziehenden (exekutiven) Gewalt. Das Handeln der Verwaltung muss auf gesetzliche Befugnisse zurückzuführen sein. ² Die Organisation der Verwaltung ist hierarchisch aufgebaut. An der Spitze sitzen die zeitweiligen Minister mit ihrem jeweiligen Ministerium. Die Kontrolle über die durchzuführenden Aufgaben übernimmt immer die nächste höhere Behörde. 3

Bestimmte Verwaltungsaufgaben können an rechtlich verselbstständige Organisationen übertragen werden, diese Träger sind Teil der staatlichen Verwaltung im weiteren Sinne und zählen zur mittelbaren Staatsverwaltung. Derartige Institutionen werden durch Gesetze oder im Zuge eines Gesetzes errichtet, verändert oder aufgelöst. Sie gelten als nicht grundrechtsberechtigt, sondern sind gebunden an die Grundrechte der Bürger. Als Schutz vor Übergriffe in Angelegenheiten der Selbstverwaltung können sie sich ausnahmsweise auf bestimmte Grundrechte beruhen, im Falle der Rundfunkanstalten gilt die Rundfunkfreiheit. ⁴ Der Staat überlässt dem Selbstverwaltungsträger einen Spielraum, welchen er auch zu beschützen hat, dies geschieht durch die Rechtsaufsicht. ⁵ Die Selbstverwaltung bewegt sich in dem Rahmen, welcher der Staat abzirkelt, was demzufolge auch als nicht unabhängig betrachtet werden könnte, allerdings ergibt sich daraus

¹ Eichhorn, Peter: Verwaltungslexikon S.986 siehe Staatsfunktion

² Eichhorn, Peter: Verwaltungslexikon S.1107 siehe Verwaltung

³ Eichhorn, Peter: Verwaltungslexikon S.1110 siehe Verwaltungsaufbau

⁴ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.246 Rdnr. 830

⁵ Eichhorn, Peter: Verwaltungslexikon S.879 siehe Rechtsaufsicht

- 4 -auch eine effizientere Umsetzung der Aufgaben. ⁶ Eine Fachaufsicht vom Staat wäre bei der Selbstverwaltung widersprechend und unvereinbar.

Die Anstalt ist eines dieser Selbstverwaltungsträger des öffentlichen Rechts, die der speziellen Nutzungsart dient und im Unterschied zu den Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht mitgliedschaftlich oder verbandsförmig organisiert ist. Zu unterscheiden sind die vollrechtsfähigen Anstalten als rechtlich selbstständige Einheiten, die teilrechtsfähigen Anstalten der Staatsverwaltung, die unmittelbar in diese eingegliedert

sind und die nichtrechtsfähigen Anstalten, die nur organisatorisch, nicht aber rechtlich selbstständige Einheiten bilden. 7

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (auch Landesrundfunkanstalten bzw. Mehr-Länder-Anstalten genannt) sind vollrechtsfähige Anstalten, die durch ihren Anstaltstypus keine Eingliederung in die mittelbare Staatsverwaltung bewirken. ⁸ Der Gesetzgeber hat durch Sonderregelungen aufgrund der Staatsfreiheit des Rundfunks diese Ausnahmestellung herbeigeführt. ⁹ Im Jahre 1987 stellte das Bundesverfassungsgericht ¹⁰ zwar fest, dass eine bestimmte Rechtsform für Rundfunk nicht zwingend vorgeschrieben ist, doch kann die Wertvorstellung Demokratie als Leistung vom Bürger nur in Anspruch genommen werden, wenn diese von einem nichterwerbswirtschaftlichen, staatsfernen und finanziell abgesicherten Unternehmen angeboten wird. Diese Eigenschaften erfüllen die Landesrundfunkanstalten. ¹¹ Es gibt neun öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, die Rundfunk für ein oder mehrere Bundesländer betreiben und gleichzeitig für die ARD (Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschlands). ¹² Neben diesen gibt es seit Mitte der 80er private Rundfunkunternehmen, daher spricht man heute vom dualen System. 13

⁶ Vgl. Grundmann, Birgit: Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Wettbewerb S.25

⁷ Eichhorn, Peter: Verwaltungslexikon S.38 siehe Anstalt

⁸ BR-Gesetz Art.1 Abs.1; DW-Gesetz §1 Abs.1,2; HR-Gesetz §1 Abs.1 S.1; MDR-StV §1 Abs.1; NDR-StV §1 Abs.1; RBB-Gesetz §1 Abs.1; RB-Gesetz §1 Abs.2 S.1; SWR-StV §1 Abs.1 S.1; WDR-Gesetz §1 Abs.1 S.1; ZDF-StV §1 Abs.1 S.1

⁹ Vgl. Hesse, Albrecht: Rundfunkrecht, 4. Kap. Rdnr. 37,39

¹⁰ BVerfGE 12, 205, 262f,; 57, 295, 320; 73, 118, 153

¹¹ Vgl. Gersdorf, Hubertus: Grundzüge des Rundfunkrecht S.134 Rdnr.300

¹² Vgl. Gersdorf, Hubertus: Grundzüge des Rundfunkrechts S.133 Rdnr.299

¹³ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.241Rdnr.811

- 5 - 2. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

2.1 Allgemein

Rundfunk ist in erster Linie eine körperlose Verbreitung von Darbietungen aller Art, welche für die Allgemeinheit bestimmt ist, neben Hörrundfunk beinhaltet der Rundfunk Fernsehen. ¹⁴ Fernsehen ist nicht nur Unterhaltung, sondern das Fundament für eine politische Meinungsbildung, die durch ihre Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft, die strengen rechtlichen Vorgaben rechtfertigt. ¹⁵ Die Geschichte zeigt deutlich, welche Rangstellung das Medium Rundfunk unangefochten beherrscht und inwieweit es missbraucht werden kann. Als Propagandainstrument in der nationalsozialistischen Diktatur ¹⁶ führte es auch weit über die Grenzen Europas hinaus zu Fremdherrschaft und Tyrannei. Effekte von Bildern im Zeitalter der Visualisierung gelten als nachhaltig und vermitteln dem Rezipienten eine gewisse Authentizität folglich der Devise „seeing is believing“ ¹⁷ . Demnach ist die mediale Gewalt zur vierten Macht in der Gewaltenteilung aufgestiegen. Für ein säkularisiertes Betrachten einer sich immer weiter verengenden Welt, ist die politische Meinungsbildung unentbehrlich und kann ausschließlich durch Pluralität sowie Neutralität bezweckt werden. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bildet somit eine gewichtige Funktion in der Demokratie, daher wird er staatsfern ausgeübt, wiederum muss der Staat jedoch das Vorhandensein des freien Rundfunks gewährleisten. 18

Der Wettbewerb auf dem pluralen Pressemarkt sichert eine vielseitige Meinungsbildung durch verschiedene Anbieter. Dies wäre aufgrund wirtschaftlicher Gegebenheiten beim Rundfunk nicht umsetzbar, da es zu einer Reduktion von Qualität führen könnte, in Form von Verkürzungen im Programm, welche eine ausführliche Darbietung eines Ereignisses unmöglich machen könnte, um anderweitige Werbeeinnahmen zu erzielen. Dieser Fall könnte bei Stagnation oder Rezession von Werbeeinnahmen eintreffen. 19

Um dennoch eine umfassende und ausgewogene Informationsabsorbierung zu Gunsten der Bevölkerung im Rahmen der Demokratie zu ermöglichen, ist die in der Einführung

¹⁴ Rundfunkstaatsvertrag §2 Abs.1 S.1

¹⁵ BVerfGE 90, S.60, 144

¹⁶ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.239 Rdnr. 806

¹⁷ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht 7. Auflage S. 241 Rdnr. 812

¹⁸ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.241 Rdnr. 813

¹⁹ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S. 241 Rdnr. 815

- 6 -dieser Seminararbeit beschriebene Organisationsform der Selbstverwaltung von Nöten, die den Grundversorgungsauftrag hütet, indem die Finanzierung durch die Länder, da Ihnen die Kompetenz zugesichert ist, stattfindet. Die Grundversorgung umfasst den Grundsatz der Programmvollständigkeit, Programmklarheit und dem Sichern der Mei-nungsvielfalt (Objektivität, Ausgewogenheit). ²⁰ In den Rundfunkgesetzen der Länder und deren Satzungen ist der Funktionsbereich, demgemäß das Veranstalten von Rund-funksendungen, festgehalten sowie die Bestimmung des Gebietes, welches gleichwertig versorgt werden muss (mind. ein Bundesland). 21

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk verpflichtet sich als Medium und Faktor, einer individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, Rundfunk zu betreiben. Daraus ergibt sich auch eine Pflicht über internationale und nationale Ereignisse umfassend zu berichten, sowie das Programm informativ, bildend, beratend, unterhaltend und kulturell bezogen zu füllen. Außerdem muss die Bevölkerung über relevante Ereignisse in der Region umfassend informiert werden. 22

2.2 Ermächtigungsgrundlagen der Rundfunkanstalten

Eine der Medienfreiheiten ist die Rundfunkfreiheit, welche im Grundgesetz geregelt wird, auf die sich die Rundfunkanstalten beruhen können. Es handelt sich um eine Ausnahme, weil Grundgesetze gewöhnlich Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat sind. Die Freiheit des Rundfunks ist nicht zur Sicherung der Entfaltung einer Persönlichkeit konzipiert, daher spricht man von einer dienenden Freiheit, welche der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dient. 23

Da der Rundfunk eine Angelegenheit der Länder ist, wird dieser durch den Rundfunkstaatsvertrag geordnet um für einheitliche Regelungen in grundlegenden Fragen im gesamten Bundesgebiet zu sorgen, die Bundesländer sind befugt Rechtsvorschriften zu erlassen.

Eine Ausnahme bildet die Rundfunkanstalt des Bundesrechts Deutsche Welle, welche sich auf die auswärtigen Beziehungen konzentriert, folglich auch nur für das Ausland als Staatssender betrieben wird. Die Befugnis gewährt das Grundgesetz im Art. 32, wonach der Bund zur Pflege seiner Auslandsbeziehung die Kompetenz besitzt. 24

²⁰ BVerfGE 74, S.297, 325

²¹ Vgl. Grundmann, Birgit: Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Wettbewerb S.24

²² Rundfunkstaatsvertrag §11 Auftrag

²³ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.251 Rdnr.849

²⁴ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.242 Rdnr. 818

- 7 -Der Rundfunkstaatsvertrag ²⁵ zeigt die grundlegenden Normen für den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk auf, er setzt sich zusammen aus drei Abschnitten, den allgemeinen Vorschriften, Vorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und privaten Rundfunk.

Die allgemeinen Vorschriften befassen sich u. a. mit Begriffsbestimmungen, Berichterstattungen, Werbung und Sponsoring. In den Vorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wird deren Auftrag, Finanzierung und Werbung näher geregelt und erläutert. Der dritte Abschnitt widmet sich dem privaten Rundfunk zu, welcher u. a. die Zulassung, Medienaufsicht, Finanzierung, Werbung und das Sichern der Meinungsvielfalt festlegt.

Als Ergänzungen haben die Bundesländer eigene Rundfunkgesetze erlassen. Diese Lan-desrundfunkgesetze befassen sich mit der Rechtsform und den Aufgaben, der Organisationsstruktur der jeweiligen Landesrundfunkanstalt, das Finanzwesen und dem Datenschutz. ²⁶ Zum Teil gibt es anstelle von Landesrundfunkgesetzten sozusagen kleine Staatsverträge zwischen Bundesländer, die durch Mehr-Länder-Anstalten versorgt werden. Mehr-Länder-Anstalten betreiben Rundfunk für mehrere Bundesländer, dazu zählt der Norddeutsche Rundfunk (NDR), dieser ist für die Länder im Norden Deutschlands (Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein) zuständig. Der Mitteldeutsche Rundfunk (MDR) ergibt sich aus der Kollaboration Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt. Für den Südwesten (Baden-Württemberg und Rhein-land-Pfalz) ist der SWR tätig und die Anstalt rbb für Berlin und Brandenburg. Die restlichen Bundesländer versorgen lediglich sich selbst, infolgedessen gibt es zusammenfassend auf der Grundlage des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland im Rundfunkrecht dementsprechend vier kleine Staatsverträge (NDR-, MDR-, SWR-, rbb-Staatsvertrag) und fünf Landesrundfunkgesetze (WDR-, HR-, BR-, RB-, SR-Gesetz).

Der private Rundfunk indessen wird durch Landesmediengesetze bzw. Privatrundfunkgesetze geregelt. Eine bessere Veranschaulichung der Ermächtigungsgrundlage der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privaten Rundfunkanbieter bietet die folgende Abbildung ²⁷ :

²⁵ Rundfunkstaatsvertrag (8.Rundfunkänderungsstaatsvertrag) Inhaltsübersicht

²⁶ MDR-; RBB-; NDR-; SWR-Staatsvertrag; WDR-; SR-; RB-; BR-; HR-Gesetz

²⁷ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.286

2.3 Das Bundesverfassungsgericht als Ersatzlegislative

Mangels einfachgesetzlicher Vorschriften im Rundfunkrecht wurde dieses durch das Bundesverfassungsgericht und dessen Urteile ausgeweitet und gekennzeichnet, somit ließ das Gericht eine Richtlinie entstehen. ²⁸ Daher handelt es sich bei den Rundfunkurteilen um eine Überschneidung der judikativen und legislativen Gewalten, die Rechtssprechung fließt in die Gesetzgebung ein, somit könnten die Urteile als quasi-legislativ betrachtet werden. ²⁹ Neun Rundfunkurteile aus Karlsruhe haben das Rundfunkrecht geprägt. Dem Gericht in Karlsruhe ist die theoretische Erhaltung des staatsfernen Rundfunks zu verdanken und damit die Festlegung des Verhältnisses Staat und Rundfunks sowie jegliche Definitionen. Die folgende Sammlung der Fernsehentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

²⁸ Vgl. Fechner, Frank: Medienrecht S.251 Rdnr. 849

²⁹ Vgl. Fechner, Frank. Medienrecht S.240 Rdnr. 810